8 Regulering av alderspensjon

8.1 Innledning og sammendrag

I Stortingets vedtak 26. mai 2005 i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene heter det blant annet:

«Etter at pensjonsreformen er trådt i kraft justeres løpende pensjoner i folketrygden med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.

Opparbeidede pensjonsrettigheter justeres med lønnsveksten. Garantipensjonen lønnsindekseres justert for utviklingen i levealder.»

Vedtaket innebærer at pensjonsrettigheter som er under opptjening reguleres i takt med den gjennomsnittlige lønnsveksten i samfunnet. Reguleringen skjer dermed på tilsvarende måte som det som følger av dagens retningslinjer for regulering av grunnbeløpet. En slik oppregulering av pensjonsrettighetene sikrer at rettigheter opptjent på ulike tidspunkt opprettholdes i verdi i forhold til lønnsutviklingen i samfunnet, og at kompensasjonsnivået i folketrygden opprettholdes over tid for en gitt levealder og uttaksalder. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.3.

Departementet foreslår at Stortingets vedtak om å regulere pensjon under utbetaling med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten gjennomføres ved at pensjonen reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes en fast faktor på 0,75 prosent. Størrelsen på faktoren er fastsatt ut fra at reguleringen over tid forventes å gi om lag samme resultat som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Denne løsningen sikrer en stabil utvikling av pensjonene i forhold til de yrkesaktives lønnsutvikling, sammenliknet med om pensjonene hvert år skulle vært regulert med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. I tillegg bidrar løsningen til et mer konsistent og bærekraftig pensjonssystem. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.4.

Departementet foreslår at vedtaket om regulering av garantipensjon følges opp ved at satsene for garantipensjon reguleres med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år. I tillegg foreslås det at satsene for garantipensjon aldri skal kunne reguleres svakere enn det som følger av hovedregelen for regulering av pensjon. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.5.

Departementet foreslår at de nye prinsippene for regulering av pensjoner gjøres gjeldende for alle alderspensjonister fra 2011. Også de som har pensjonsopptjening etter dagens regler vil dermed få pensjoner under utbetaling regulert med lønnsveksten, og deretter fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent.

Minstepensjonssatsene i dagens folketrygd skal reguleres på samme måte som satsene for garantipensjon i ny alderspensjon, det vil si med lønnsveksten justert for endringer i forholdstallet for 67-åringer. Videre vil det også gjelde for minstepensjonssatsene at de ikke skal reguleres svakere enn hovedregelen. Som følge av forslaget om gradvis innfasing av levealdersjusteringen, se kapittel 5, vil reguleringen av satsene for minstepensjon i de første årene fra 2011 om lag tilsvare lønnsveksten fratrukket 0,5 prosentpoeng. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.6.

Uansett hvilke opptjeningsregler den enkelte er omfattet av, skal pensjonen imidlertid ikke falle under minstepensjonsnivået som følge av ulik regulering.

Siden pensjoner under opptjening og pensjoner under utbetaling reguleres ulikt, samtidig som pensjonssystemet skal være nøytralt, er det behov for enkelte tekniske tilpasninger avhengig av når på året en starter å ta ut pensjon og ved endringer i pensjonsgrad. Disse tilpasningene er nærmere omtalt i avsnitt 8.7.

I dag reguleres både opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling i takt med folketrygdens grunnbeløp. Gjeldende retningslinjer innebærer at grunnbeløpet skal reguleres i takt med inntektsutviklingen for lønnstakerne. Departementet legger til grunn at lønnsveksten ved gjennomføring av nye reguleringsprinsipper skal baseres på samme grunnlag som i dag. Departementet foreslår at nærmere regler gis av Kongen.

Departementet foreslår videre at reguleringen av pensjonsopptjening og pensjoner under utbetaling fortsatt skal skje med virkning fra 1. mai, samtidig med de sentrale lønns- og inntektsoppgjørene. Pensjonistene får dermed regulert sine pensjoner fra samme tidspunkt som hovedtyngden av de yrkesaktive. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.8.

Departementet foreslår at hovedprinsippene for regulering av alderspensjon under opptjening og utbetaling lovfestes. De årlige vedtakene om regulering foreslås fastsatt ved kongelig resolusjon, og ikke som i dag i form av årlige stortingsvedtak. Videre foreslår departementet at en ordning med drøftinger med pensjonistenes organisasjoner videreføres. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.8.

8.2 Retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp

Folketrygdens grunnbeløp (G) har i dagens folketrygd en rekke funksjoner. Blant annet danner grunnbeløpet utgangspunkt for beregning av høyeste stønadsnivå ved arbeidsløshet og sykdom mv. Grunnbeløpets opprinnelige og viktigste funksjon er knyttet til pensjonssystemet. Her inngår grunnbeløpet både ved beregning og verdisikring av pensjonspoeng, beregning av pensjon og ved regulering av pensjoner under utbetaling.

I ny alderspensjon vil ikke grunnbeløpet ha den samme sentrale betydning. Opparbeidede pensjonsrettigheter skal uttrykkes i nominelle beløp, pensjonene skal beregnes på bakgrunn av opparbeidede rettigheter og forventet gjenstående levetid, og pensjoner under utbetaling skal ikke lenger reguleres ved hjelp av grunnbeløpet. Grunnbeløpet vil imidlertid ha en funksjon i forhold til den øvre begrensningen for pensjonsopptjening på 7,1 G, og i forhold til opptjeningssatsene ved blant annet førstegangstjeneste og omsorgsopptjening. Dagens opptjenings- og beregningsregler for alderspensjon vil imidlertid ha betydning i mange år framover. Grunnbeløpet vil derfor fortsatt ha en viktig betydning i folketrygdens alderspensjon. Se nærmere avsnitt 8.6.

Grunnbeløpet reguleres årlig, og har blitt regulert etter ulike retningslinjer siden 1967 da folketrygden ble innført. I henhold til de retningslinjene som gjaldt fra 1967 til 1978, ble det tatt sikte på en todelt regulering av grunnbeløpet. Det ble først gitt et pristillegg basert på historisk konsumprisindeks og deretter et velstandstillegg som skulle sikre pensjonistene velstandsøkning.

Etter 1978 gikk en bort fra den todelte reguleringen ved at det spesielle pristillegget ble sløyfet. Reguleringen av grunnbeløpet skulle begrunnes med forventninger om inntektsutviklingen for yrkesaktive og med prisstigningen.

I 1991 kom det nye retningslinjer. Etter dette skulle siktemålet med reguleringen av grunnbeløpet være å gi pensjonistene en inntektsutvikling om lag på linje med «venta» inntektsutvikling for yrkesaktive og i tråd med de prinsipper og mål som ble lagt til grunn for det inntektspolitiske opplegget ellers.

I flere av trygdeoppgjørene, særlig på 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, ble det dessuten tatt inn flere elementer enn regulering av grunnbeløpet i de årlige trygdeoppgjørene. Det gjaldt blant annet bostøtte, garantert tilleggspensjon for unge uføre, og ikke minst opptrapping av særtillegget. Forbedringer på andre områder som partene var enige om, gikk da på bekostning av den ordinære reguleringen av grunnbeløpet.

Retningslinjene ble igjen revidert høsten 1999. Siktemålet med reguleringen skulle være å gi pensjonister med folketrygdpensjon en inntektsutvikling «om lag på linje med» utviklingen for yrkesaktive, og i tråd med de prinsipper og mål som ble lagt til grunn for det inntektspolitiske opplegget ellers. Når ordet «venta» ble sløyfet, var det fordi en ønsket en klarere vektlegging av målet om parallell inntektsutvikling mellom pensjonister og yrkesaktive.

Stortinget vedtok 28. mai 2003 de retningslinjene for regulering av grunnbeløpet som gjelder i dag. Disse lyder som følger:

«Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.

Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.

Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling minst på linje med utviklinga for yrkesaktive, korrigert for særlege tilhøve, og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Til grunn for reguleringa skal liggje venta inntektsutvikling for lønnstakarar i alt i reguleringsåret etter justering av grunnbeløpet for avvik mellom venta og reell lønnsauke siste år.

Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for lønnstakarar i alt. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar siste år og i dei seinere åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i alt baserast på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera.»

I de senere årene har grunnbeløpet i hovedsak blitt regulert i takt med lønnsutviklingen, se tabell 8.1.

Minstepensjonene har imidlertid hatt en gunstigere utvikling. Dette skyldes at grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister har økt fra 0,75 G til 0,85 G i perioden 2003 til 2005. Videre ble det i trygdeoppgjøret for 2008 enighet om en kraftig økning i minstepensjonen for enslige fra 1,7933 G til 1,94 G fra 1. mai 2008 gjennom en økning i det ordinære særtillegget. Partene ble også enige om en opptrappingsplan for særtillegget, som innebærer at minstepensjonen til enslige pensjonister fra 1. mai 2010 skal utgjøre 2 G.

I drøftingene om reguleringen av grunnbeløpet har hovedfokus vært på utviklingen i pensjonistenes pensjon, og i mindre grad på grunnbeløpets rolle i forhold til regulering av pensjonsrettigheter under opptjening og i utmålingen av pensjon. Om en ser på hele perioden siden 1967, har reguleringen av grunnbeløpet vært lavere enn lønnsveksten, men høyere enn prisveksten. Den gjennomsnittlige årlige realveksten i pensjonen for pensjonister med tilleggspensjon har vært om lag 60 prosent av reallønnsveksten fra 1967 til i dag. Minstepensjonistene har imidlertid hatt en betydelig sterkere vekst. Dette skyldes innføringen av særtillegget i 1969, som fra 1. mai 2010 skal utgjøre 1 G.

8.3 Regulering av pensjonsrettigheter under opptjening i ny alders­pensjon

Departementet foreslår i tråd med Stortingets vedtak at pensjonsrettigheter under opptjening skal reguleres med lønnsveksten, det vil si tilsvarende det som gjelder i dag ved regulering av folketrygdens grunnbeløp. Som det framgår av kapittel 3 foreslår departementet at den enkelte opparbeider pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning. Følgelig er det pensjonsbeholdningen som skal reguleres i takt med lønnsutviklingen. Spørsmålet om regulering av pensjonsrettigheter under opptjening har i liten grad vært kommentert av høringsinstansene.

En regulering av pensjonsbeholdningen i takt med lønnsutviklingen er nødvendig for å sikre at pensjonsrettigheter opptjent på ulike tidspunkt opprettholdes i verdi i forhold til lønnsnivået i samfunnet, og at kompensasjonsnivået i folketrygden opprettholdes over tid før det tas hensyn til levealdersjusteringen og valg av uttakstidspunkt.

På denne bakgrunn foreslår departementet at pensjonsbeholdningen reguleres i samsvar med lønnsveksten.

Det vises til lovforslaget § 20-18 første ledd.

Dersom det er tatt ut gradert pensjon etter § 20-14, vil den delen av pensjonsbeholdningen som ikke er tatt ut bli regulert i samsvar med lønnsutviklingen. Dette er nærmere presisert i lovforslaget § 20-14 femte ledd.

De stiplede linjene illustrerer utviklingen i realverdi av pensjonen etter pensjonsuttak forutsatt at pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten, og deretter fratrekkes 0,75 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Figur 8.1 viser et eksempel på hvordan pensjonen for nye pensjonister ved overgang til pensjon vil øke i takt med lønnsutviklingen i samfunnet. Det antas at den som tar ut pensjon i henholdsvis 2020 og 2030 utsetter pensjoneringen tilstrekkelig til å kompensere for levealdersjusteringen. Kompensasjonsgraden ved overgang til pensjon vil da være den samme på alle tidspunktene. Det legges til grunn en reallønnsvekst på 1,5 prosent pr. år. En ny pensjonist i 2020 vil da få en pensjon som i realverdi er om lag 16 prosent høyere enn en person som tar ut pensjon i 2010. Tilsvarende vil en som tar ut pensjon i 2030 få en pensjon som er om lag 16 prosent høyere i realverdi enn for en som går av i 2020.

De stiplede linjene viser utviklingen i realverdi av pensjonen etter pensjonsuttak forutsatt departementets forslag om at inntektspensjonen reguleres med lønnsveksten, og deretter fratrekkes en fast faktor på 0,75 prosent. Se nærmere om dette i avsnitt 8.4.

8.4 Regulering av ny alderspensjon under utbetaling

8.4.1 Stortingets vedtak og departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet av 28. januar 2008 at Stortingets vedtak om at pensjoner under utbetaling skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten gjennomføres ved at pensjoner reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Størrelsen på faktoren er fastsatt ut fra at reguleringen over tid forventes å gi om lag samme resultat som regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Denne løsningen sikrer en stabil utvikling i inntektene for pensjonistene sammenliknet med inntektene for yrkesaktive. I tillegg bidrar løsningen til et mer konsistent og bærekraftig pensjonssystem.

Den faste faktoren fastsettes slik at den gir en regulering av ytelsene som tilsvarer gjennomsnittet av forventet lønns- og prisvekst framover. I de økonomiske beregningene av virkninger av pensjonsreformen har man forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent. Med en fast faktor på 0,75 prosent gir denne forutsetningen en realvekst i ut­betalt pensjon på om lag halvparten av reallønnsveksten.

I høringsnotatet viste departementet til at en regulering i takt med lønnsveksten fratrukket en fast faktor sikrer en mer stabil utvikling i pensjonistenes inntekter sammenliknet med yrkesaktives inntekter enn en regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. I de årlige trygdeoppgjørene har det nettopp blitt lagt vekt på at pensjonistene skal følge inntektsutviklingen til de yrkesaktive. Med regulering av pensjoner med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent vil pensjonistenes inntektsutvikling fortsatt følge lønnstakernes inntektsutvikling, men med et fradrag. Dette alternativet vil dermed gi fortsatt god forutsigbarhet om utviklingen i pensjonsinntekt i forhold til lønnsnivået i samfunnet.

Ved alternativt å regulere pensjonene med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten vil pensjonistene få en vekst i pensjonen som tilsvarer halve reallønnsveksten til de yrkesaktive uavhengig av hva denne er.

Ved en fast faktor på 0,75 prosent vil pensjonistene få negativ kjøpekraftsutvikling når reallønnsveksten er lavere enn 0,75 prosent. I alternativet der pensjonen reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten det enkelte år vil pensjonistene bare få en negativ utvikling i kjøpekraft ved negativ reallønnsvekst. Dette alternativet gir derfor noe lavere sannsynlighet for negativ utvikling i pensjonistenes kjøpekraft i enkelte år. Denne risikoen antas imidlertid å være relativt liten med en fast faktor på 0,75 prosent fordi reallønnsutviklingen i de senere år har vært betydelig høyere enn 0,75 prosent.

I høringsnotatet ble det pekt på at delingstallene henger nært sammen med reguleringen av pensjoner under utbetaling. I beregningen av delingstallene legges det til grunn en forutsetning om framtidig regulering av pensjonene. Hvis pensjonene reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor, er det ikke behov for å anslå framtidig lønnsvekst for å beregne delingstallet.

Ved regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst vil pensjonsutgiftene øke som andel av lønnsinntektene i perioder med svak reallønnsvekst, og avta i perioder med sterk reallønnsvekst. Det betyr at pensjonsutgiftene blir tyngre å finansiere dersom den økonomiske veksten blir svakere enn lagt til grunn. Regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor ivaretar dermed best målet om at pensjonsutgiftene skal utgjøre en rimelig stabil andel av de samlede lønnsinntektene og verdiskapingen i samfunnet.

8.4.2 Høringsinstansenes syn

En del høringsinstanser mener pensjoner under utbetaling bør reguleres i takt med lønnsveksten for yrkesaktive, slik som i dag. Dette gjelder blant annet Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Landslaget for offentlige pensjonister, Seniorsaken og Norsk Flyteknikerorganisasjon.

Videre mener en del av høringsinstansene at pensjoner under utbetaling bør reguleres med det årlige gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, og er således imot departements forslag i hørings­notatet om å følge opp Stortingets vedtak ved å benytte lønnsveksten fratrukket en fast faktor. Enkelte instanser har fremmet forslag til alternative reguleringsregler.

HSH, Sparebankforeningen og KS støtter departementets forslag om å regulere utbetalte pensjoner i takt med lønnsutviklingen fratrukket en fast faktor.

Akademikerne uttaler:

«departementets forslag må suppleres med en bestemmelse som sikrer at løpende pensjoner ikke reguleres lavere enn prisveksten i de år hvor den nominelle lønnsveksten er mindre enn 0,75 % over prisveksten. Det er viktig at realverdien av pensjoner ikke svekkes.»

Norsk Pensjonistforbund mener prinsipalt at all alderspensjon skal reguleres likt med lønnsutviklingen, men har også et alternativt forslag:

1. «Inntektspensjonen reguleres med lønnsveksten -0,75 %, dog ikke lavere enn gjennomsnittet av lønns- og prisvekst.

2. For pensjonister født før 1954 skal inntektspensjonen reguleres etter de samme mekanismer som for garantipensjonen.»

LO foretrekker:

«... en holder fast ved det som pensjonsforliket ga av utfall (gjennomsnittet av pris- og lønnsutvikling), særlig for å unngå enkeltår med negativ utvikling av kjøpekraften»

Unio mener:

«... departementets forslag om å endre indekseringen fra halvparten av reallønnsveksten for de yrkesaktive til en regulering på linje med lønnsveksten minus en fast fradragsfaktor på 0,75 prosent, vil legge deler av risikoen for en dårligere utvikling i økonomien enn den vi har sett de siste årene over på pensjonistene. Historisk har det vært lange perioder med lavere årlig reallønnsvekst enn 1,5 prosent.»

Unio går videre inn for at:

«... løpende pensjoner reguleres lik lønnsveksten minus 0,5 prosentpoeng (eventuelt 0,75 prosentpoeng), men dog ikke lavere enn gjennomsnittet av pris- og kostnadsveksten. Med et fradrag på 0,5 prosentpoeng reverseres noe av den opprinnelige innstrammingen i folketrygden.»

8.4.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet ser at enkelte høringsinstanser mener pensjoner under utbetaling fortsatt skal reguleres i takt med lønnsutviklingen. Departementet viser til at Stortinget har vedtatt at pensjonene skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Ny regulering av pensjoner er sammen med levealdersjusteringen de viktigste bidragene til å gjøre pensjonssystemet bærekraftig.

Høringsinstansene har ulike syn på gjennomføringen av Stortingets vedtak om årlig regulering av pensjoner under utbetaling. Enkelte mener at stortingsvedtaket bør følges opp ved at pensjonene årlig reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, mens andre støtter departementets forslag om at vedtaket gjennomføres ved å ta utgangspunkt i lønnsveksten det enkelte år, men med et nærmere angitt fradrag.

Departementet viser til at regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor sikrer en mer stabil utvikling i pensjonistenes inntekter sammenliknet med de yrkesaktives inntekter. I de årlige trygdeoppgjørene har det vært lagt vekt på at pensjonistene skal følge inntektsutviklingen til de yrkesaktive. Med regulering av pensjoner med lønnsveksten fratrukket en fast faktor vil pensjonistenes inntektsutvikling fortsatt følge lønnstakernes inntektsutvikling, men med et fradrag. Dette alternativet vil dermed fortsatt gi god forutsigbarhet om utviklingen i relativ inntekt.

Reguleres pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten vil pensjonistene få en vekst i pensjonen som tilsvarer halve reallønnsveksten til de yrkesaktive uavhengig av hva denne er. Hensynet til at pensjonistenes inntektsutvikling skal stå i et forhold til lønnsutviklingen i samfunnet ivaretas dermed etter departementets syn best ved regulering basert på lønnsveksten fratrukket en fast faktor.

Ved regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst vil pensjonsutgiftene øke som andel av lønnsinntektene ved svak reallønnsvekst, og avta ved sterk reallønnsvekst. Det betyr at pensjonsutgiftene blir tyngre å finansiere i perioder med svak økonomisk vekst. Departementet legger vekt på at pensjonsutgiftene bør utgjøre en rimelig stabil andel av de samlede lønnsinntektene og verdiskapingen i samfunnet, og at dette best ivaretas ved en regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor.

Med innføring av nye regler for opptjening og uttak av alderspensjon vil levealdersjusteringen og fastlegging av pensjonsnivået ved ulike valg av uttakstidspunkt ivaretas av delingstallene, se kapitlene 5 og 6. Departementet viser til at fastsettingen av delingstallene henger nært sammen med reguleringen av pensjon under utbetaling.

Utgangspunktet for å beregne delingstallene er forventet gjenstående levetid ved ulike uttakstidspunkt. Som det framgår av kapittel 5 mener departementet at fastsetting av delingstallene i størst mulig grad bør skje på et objektivt grunnlag. Man har derfor valgt å foreslå å benytte observert dødelighet for tidligere årskull i stedet for prognoser i beregningen av delingstallene. Ved fastsetting av delingstallene må det også tas hensyn til at pensjonsrettigheter under opptjening og pensjoner under utbetaling skal reguleres ulikt. Dersom pensjoner under utbetaling reguleres med et gjennomsnitt av lønnsvekst og prisvekst, må man ved fastsetting av delingstallene anslå både framtidig lønnsvekst og framtidig prisvekst. Slike anslag vil nødvendigvis være usikre og gjenstand for diskusjon.

Regulering med lønnsveksten fratrukket en fast faktor sikrer også at vilkåret for uttak før 67 år kan vurderes uten å måtte gjøre forutsetninger om lønns- og prisveksten framover. Som det framgår av kapittel 6, er det et vilkår for å ta ut pensjon før fylte 67 år at samlet pensjon ved fylte 67 år minst tilsvarer garantipensjonsnivået. Vilkåret skal vurderes ved å sammenlikne den enkeltes pensjonsutbetalinger framskrevet til 67 år med garantipensjonsnivået ved samme alder. Når pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten framover fratrukket en fast faktor og garantipensjonsnivået reguleres med lønnsvekst justert for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år, er den relative forskjellen mellom reguleringene av pensjon og garantipensjonsnivået kjent på uttakstidspunktet. Det er da ikke nødvendig å gjøre forutsetninger om lønnsvekst for å vurdere uttaksvilkåret.

Dersom pensjon under utbetaling i stedet reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, må det ved pensjonsuttak for eksempel ved 62 år gjøres forutsetninger om lønns- og prisveksten de fem neste årene. Det må da fastsettes en metodikk for å gjøre disse forutsetningene og tas stilling til hvilke prognoser de skal bygge på. Slike anslag vil være usikre. Forutsetninger om lønns- og prisvekst som i ettertid viser seg ikke å samsvare med faktisk lønns- og prisvekst, kan gi uheldige utslag. En kan risikere at personer som burde ha hatt rett til å gå av med pensjon før 67 år ikke har fått tilgang til dette. Alternativt kan personer som ikke burde fått anledning til å gå av tidlig, likevel ha fått anledning til å gå av.

Ved å benytte lønnsveksten fratrukket en fast faktor, inngår verken prisvekst eller lønnsvekst ved fastsetting av delingstallene. Man sikrer dermed klare og objektive rammer for fastsetting av delingstallene, og unngår eventuelle problemer som kunne oppstå dersom anslagene skulle avvike fra faktisk utvikling. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at Stortingets vedtak om at pensjoner under utbetaling skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, gjennomføres ved at løpende pensjonere reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor.

Enkelte høringsinstanser har reist spørsmål om størrelsen på den faste faktoren det skal gjøres fradrag med, og om det i tillegg skal etableres en garantibestemmelse som sikrer at pensjoner under utbetaling ikke reguleres svakere enn det årlige gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Dersom pensjoner under utbetaling skal reguleres med lønnsutviklingen fratrukket en fast faktor, må den faste faktoren fastsettes slik at reguleringen tilsvarer et forventet gjennomsnitt av lønns- og prisvekst framover. I de økonomiske beregningene i forbindelse med pensjonsreformen har man forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent og en fast faktor på 0,75 prosent som gir en realvekst i utbetalt pensjon på om lag halvparten av reallønnsveksten.

Reallønnsveksten har i perioden 1967–2006 vært i gjennomsnitt om lag 2 prosent pr. år, men med variasjoner, se figur 8.2. Denne perioden sett under ett ville med en regulering basert på halvparten av reallønnsveksten gitt en gjennomsnittlig årlig realvekst i pensjonene på om lag 1 prosent. Dersom man i stedet hadde lagt til grunn lønnsutviklingen fratrukket en fast faktor, ville den årlige gjennomsnittlige realveksten i pensjonene vært om lag 1,25 prosent. Motsatt vil en regulering basert på gjennomsnittet av lønns- og prisveksten være bedre i perioder med lavere reallønnsvekst enn om lag 1,5 prosent, slik den var i deler av 1980-årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Å regulere pensjoner under utbetaling med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten vil gi en jevnere utvikling i pensjonistenes kjøpekraft enn å regulere med lønnsveksten fratrukket en fast faktor. Det vil også gi minst risiko for negativ realinntektsutvikling. Av figur 8.2 framgår det imidlertid at det bare er få år etter 1967 at pensjonistene ville hatt en negativ kjøpekraftsutvikling hvis pensjonene hadde vært regulert med lønnsveksten fratrukket en fast faktor. Risikoen for negativ kjøpekraftsutvikling antas således å være relativt liten med en fast faktor på 0,75 prosent. Perioder som gir negativ kjøpekraftsutvikling vil dessuten normalt være relativt kortvarige.

Tabell 8.2 illustrerer at en fast faktor på 0,75 prosent vil gi bedre regulering av pensjonene enn gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten så lenge reallønnsveksten er høyere enn om lag 1,5 prosent pr. år. Ved lavere reallønnsvekst er forholdet motsatt. Hensynet til at pensjonistenes inntektsutvikling skal stå i et forhold til lønnsutviklingen i samfunnet ivaretas dermed best ved regulering basert på lønnsveksten fratrukket en fast faktor.

Boks 8.1 Regulering av pensjon under utbetaling

Pensjon under utbetaling reguleres med lønnsvekst og fratrekkes deretter 0,75 prosent. Ved en lønnsvekst på w , innebærer dette at pensjonen multipliseres med følgende faktor:

Ved at fratrekket på 0,75 prosent inngår multiplikativt i reguleringen, sikres blant annet at delingstallene kan beregnes uten anslag på framtidig lønnsvekst, se boks 5.1 i kapittel 5. Det samme gjelder for vurderingen av vilkår for uttak før 67 år når denne reguleringen ses i sammenheng med reguleringen av garantipensjonssatsene. Se nærmere omtale i avsnitt 8.4.

Metoden innebærer at pensjonene tilnærmet reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosentpoeng. Avviket mellom denne forenklede framstillingen og den egentlige reguleringen vil normalt være 0,00–0,08 prosentpoeng. For eksempel vil pensjonen bli regulert med 3,22 prosent ved en lønnsvekst på 4,0 prosent.

I det svenske pensjonssystemet benyttes en tilsvarende metode for å sikre at delingstallene kan beregnes uten lønnsvekstanslag, ved at pensjonene reguleres med lønnsvekst og divideres på 1,016. Dette innebærer at de tilnærmingsvis reguleres med lønnsveksten fratrukket 1,6 prosentpoeng.

Enkelte av høringsinstansene reiser spørsmål om en reguleringsbestemmelse basert på lønnsutviklingen fratrukket en fast faktor bør suppleres med en garanti som sikrer at årlig regulering ikke blir lavere enn gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Departementet viser til at hensikten med å benytte lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent, er å treffe gjennomsnittet av lønns- og prisveksten på sikt. Dessuten viser den historiske utviklingen at lønn fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent ville gitt bedre regulering enn gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen. I tillegg vil en slik garantibestemmelse komplisere pensjonssystemet. Departementet mener derfor at det ikke er behov for en slik garantibestemmelse.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at pensjoner under utbetaling reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent.

Det vises til lovforslaget § 20-18 andre ledd.

8.5 Regulering av garantipensjons­satsene

8.5.1 Stortingets vedtak og departementets høringsforslag

Til personer som ikke har opparbeidet pensjonsrettigheter gjennom pensjonsgivende inntekt eller på annen måte, og som dermed ikke har rett til inntektspensjon, gis det en garantipensjon. Personer med lav opptjening vil også få noe garantipensjon. Garantipensjonsnivået tar utgangspunkt i dagens minstepensjon og differensieres etter sivilstand. Som i dag kreves det 40 års trygdetid for full garantipensjon. Garantipensjonen avkortes med 80 prosent av opptjent inntektspensjon, se nærmere kapittel 4.

Stortingsvedtaket våren 2005 innebærer at garantipensjonen skal lønnsreguleres justert for utviklingen i levealder. Det innebærer at garantipensjonen normalt reguleres noe bedre enn etter hovedregelen for regulering av pensjon, se avsnitt 8.4, der det foreslås at pensjon under utbetaling reguleres i samsvar med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent.

I departementets høringsnotat av 28. januar 2008 ble Stortingets vedtak foreslått gjennomført ved at garantipensjonsnivået ved 67 år reguleres i takt med lønnsutviklingen justert for endringer i forventet levealder for 67-åringer uttrykt ved endringen i forholdstallet fra et årskull til det neste.

Med Statistisk sentralbyrås forutsetninger om utviklingen i levealderen vil reguleringsprinsippene innebære at garantipensjonssatsene over tid reguleres noe bedre enn det som følger av hovedregelen om lønnsutviklingen fratrukket 0,75 prosent. I perioder med sterk vekst i levealderen vil imidlertid garantipensjonssatsene kunne bli regulert noe svakere enn etter hovedregelen. Regulering av garantipensjonssatsene i lys av observert dødelighet som lå til grunn for omtale i høringsnotatet, viste at nettopp dette ville være situasjonen i de første årene etter 2010.

For å hindre at garantipensjonssatsene reguleres dårligere enn det som følger av hovedregelen foreslo departementet i høringsnotatet at det inn­føres en garantibestemmelse som sikrer at garantipensjonssatsene aldri skal reguleres svakere enn lønnsutviklingen fratrukket 0,75 prosent.

I et eget høringsnotat av 8. mai 2008 på bakgrunn av lønnsoppgjøret i privat sektor foreslo departementet en gradvis innfasing av levealdersjusteringen. Den gradvise innføringen av levealdersjusteringen innebærer at når forholdstallet endres med 0,5 prosent fra et årskull til neste vil også minstepensjonen bli regulert med lønnsveksten fratrukket om lag 0,5 prosent. Garantibestemmelsen blir derfor uten praktisk betydning de første årene etter at pensjonsreformen trer i kraft.

I høringsnotatet av 28. januar 2008 ble det videre foreslått at når utbetalt pensjon overstiger garantipensjonsnivået, skal hele pensjonen reguleres i samsvar med lønnsutviklingen og fratrekkes 0,75 prosent. Pensjoner opptil garantipensjonsnivået ble foreslått regulert med lønnsutviklingen justert for endringer i forventet levealder for 67-åringer. På grunn av ulike reguleringsregler kan en pensjon som på uttakstidspunktet ligger noe over garantipensjonsnivået, over tid falle under dette nivået. Departementet foreslo at den enkelte i slike tilfeller skulle få sin pensjon regulert i tråd med satsene for garantipensjon. Tilsvarende ble foreslått for dagens alderspensjon, se avsnitt 8.6.

8.5.2 Høringsinstansenes syn

Som det framgår under punkt 8.4.2 er det flere høringsinstanser, herunder Norsk Pensjonistforbund som mener at pensjoner under utbetaling bør reguleres i samsvar med den ordinære lønnsveksten. Det er imidlertid få høringsinstanser som uttaler seg spesifikt om regulering av garantipensjonen.

Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon mener forslaget til regulering av garantipensjonen er komplisert, og oppfordrer departementet til å etablere enklere og mer ensartede reguleringsmekanismer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at all utbetalt pensjon reguleres i samsvar med lønnsutviklingen fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Det påpekes at dette er en vesentlig forenkling, og at de økonomiske forutsetningene ikke endres vesentlig.

8.5.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at garantipensjonen skal være grunnsikringen i folketrygdens nye alderpensjon, og at den skal bidra til et rimelig inntektsnivå for personer uten eller med lav pensjonsopptjening. Det er også viktig at personer med de laveste pensjonene tar del i den ordinære velstandsutviklingen i samfunnet. Dette tilsier at garantipensjonssatsene isolert sett bør reguleres tett opp mot den ordinære lønnsutviklingen. Samtidig er det et bærende element i pensjonsreformen at alderspensjonen gjenspeiler utviklingen i befolkningens levealder. Dette er bakgrunnen for stortingsvedtaket om at garantipensjonen skal reguleres med lønnsutviklingen justert for effekten av levealdersutviklingen, og som departementet fulgte opp i høringsnotatet av 28. januar 2008.

Som nevnt i punkt 8.5.2 mener en del høringsinstanser at all pensjon under utbetaling, både inntektspensjon og garantipensjon, bør reguleres i samsvar med lønnsveksten. Når det gjelder hovedreglene for regulering av pensjon under utbetaling vises det til punkt 8.4.3 der departementet følger opp Stortingets vedtak ved å foreslå at pensjoner under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Slik regulering vil sikre at pensjonistene får ta del i den ordinære velstandsutviklingen og får forbedret kjøpekraft.

Garantipensjonen skal bidra til et rimelig inntektsnivå for de med lav eller ingen pensjonsopptjening. Stortingets vedtak om regulering av garantipensjonen innebærer at garantipensjonen vil reguleres bedre enn de øvrige pensjonene. Stortingets vedtak om regulering av garantipensjonen innebærer i realiteten lønnsregulering av de laveste pensjonene, men slik at disse også skal omfattes av levealdersjusteringen.

Dersom levealderen fortsetter å øke, inne­bærer den vedtatte reguleringen av garantipensjonen at garantipensjonen reduseres noe i forhold til lønnsnivået i samfunnet. Det kan oppfattes som et problem at personer med garantipensjon får en svakere inntektsutvikling enn lønnstakere, selv om kjøpekraften øker over tid.

Departementet viser for øvrig til at en bedre regulering av garantipensjonen enn det som følger av Stortingets vedtak, for eksempel lønnsregulering, ville ha bidratt til at en større andel av befolkningen ville motta garantipensjon. Det ville over tid gitt et flatere pensjonssystem, som blant annet innebærer en svakere sammenheng mellom tidligere arbeidsinntekt og pensjon, og dermed svakere stimulanser til arbeid.

Det vises i den sammenheng til at det i trygdeoppgjøret 2008 ble enighet om en kraftig opptrapping av folketrygdens minstepensjon. Minstepensjonen for enslige skal utgjøre 2 G fra 1. mai 2010. Dette får også betydning for garantipensjonssatsen i ny alderspensjon, og innebærer at flere pensjonister enn tidligere lagt til grunn vil få noe garantipensjon og flere vil få en pensjon på garantipensjons­nivået.

Departementet har merket seg at enkelte av høringsinstansene argumenterer for at det framstår som komplisert med to ulike reguleringsregler for pensjoner under utbetaling. Av hensyn til enkelhet ville det være hensiktsmessig kun med ett regelsett for regulering av pensjoner. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at all utbetalt pensjon bør reguleres med lønnsutviklingen fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent, som departementet i avsnitt 8.4 foreslår som hovedregel for regulering. Direktoratets forslag ville imidlertid normalt ha gitt et lavere pensjonsnivå for de laveste pensjonene enn det som følger av Stortingets vedtak, se figur 8.3.

Det er fordeler og ulemper ved alternative løsninger for regulering av garantipensjonen, og ingen løsning framstår samlet sett som bedre enn Stortingets vedtak. Departementet mener at forslaget om at garantipensjonssatsene skal reguleres med lønnsveksten justert for endringer i levealderen, er et rimelig kompromiss mellom ulike hensyn. Forslaget må ses i sammenheng med at aldersgrensen for uttak av garantipensjon ligger fast selv om levealderen i befolkningen øker.

På denne bakgrunn foreslår departementet at satsene for garantipensjon reguleres i samsvar med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret.

Det vises til lovforslaget § 20-18 tredje ledd første punktum.

I de befolkningsframskrivningene som ble lagt til grunn for pensjonsreformen er det forventet en økning i levealderen ved 67 år på omtrent ett år for hvert tiår. Med denne forutsetningen vil garantipensjonen reguleres gunstigere enn regulering etter hovedregelen i § 20-18 andre ledd. Statistikk viser imidlertid at levealderen ikke øker jevnt år for år, men at veksten er sterkere i enkelte år enn i andre. I perioder med sterk vekst i levealderen vil dermed garantipensjonen kunne bli regulert noe svakere enn det som følger av hovedregelen.

I høringsnotatet av 28. januar 2008 ga departementet uttrykk for at det kan være fordelingspolitisk uheldig om personer med de laveste pensjonene kan få en svakere regulering av pensjonen enn personer med høyere pensjoner.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det etableres en garantibestemmelse som sikrer at garantipensjonen aldri skal kunne reguleres svakere enn det som følger av hovedregelen i § 20-18 andre ledd.

Det vises til lovforslaget § 20-18 tredje ledd andre punktum.

Departementet viser til forslaget om at pensjoner under utbetaling reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Det vises videre til forslaget om at satsene for garantipensjon skal reguleres i samsvar med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. Dermed kan personer som i utgangspunktet mottar pensjon over minstenivået falle under dette nivået over tid på grunn av ulike reguleringsregler. Dette vil ikke være rimelig, og departementet foreslo derfor i høringsnotatet at pensjonen skal reguleres som garantipensjon dersom den tas igjen av minstenivået. Departementet foreslår at regelen om at man ikke skal falle under minstenivået som følge av reguleringen, teknisk gjennomføres ved at det utbetales et tillegg til pensjonen.

Boks 8.2 Regulering av garanti­pensjonssatsene

Garantipensjonssatsene reguleres med lønnsveksten justert for effekten av levealdersjusteringen ved 67 år. Ved en lønnsvekst på w fra år t-1 til år t , innebærer dette at pensjonen multipliseres med følgende faktor:

FT står her for forholdstallene for det årskullet som fyller 67 år i reguleringsåret (t)og det årskullet som fylte 67 år det foregående året (t-1). Når hele pensjonen beregnes etter nye opptjeningsregler fra og med 1963-kullet foreslås det at garantipensjonssatsene reguleres med lønnsveksten og deretter justeres for effekten av levealdersjusteringen ved å bruke forholdet mellom delingstallene ved 67 år.

Sammen med reguleringsmetoden av pensjon under utbetaling, sikrer dette at vilkår for uttak før 67 år kan vurderes uten anslag på lønnsveksten fra uttakstidspunktet og fram til 67 år.

Videre sikrer reguleringen at nye pensjonister får en liknende levealdersjustering av garantipensjon som av inntektspensjon. I dagens alderspensjon innebærer reguleringen at pensjonstillegget (særtillegget) divideres på samme forholdstall som grunnpensjon og tilleggspensjon. Pensjonister med pensjonstillegg vil dermed ved overgang til pensjon oppnå 2 G i samlet pensjon ved å kompensere for levealdersjusteringen på tilsvarende måte som pensjonister med bare grunnpensjon og tilleggspensjon.

Full garantipensjon forutsetter 40 års trygdetid, se nærmere lovforslaget § 20-10. Personer med kortere trygdetid vil ha krav på en redusert garantipensjon. Forslaget om å sikre at samlet pensjon ikke kommer under garantipensjonssatsene må i tilfeller med redusert trygdetid derfor knyttes til den garantipensjonen vedkommende har rett til etter § 20-10. Den satsen som benyttes ved beregning av tillegget, er den som gjelder for 67-åringer på beregningstidspunktet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at dersom utbetalt pensjon blir lavere enn garantipensjonsnivået som vedkommende har rett til og vedkommende mottar hel alderspensjon, skal differansen utbetales som et tillegg til pensjonen.

Det vises til lovforslaget § 20-18 femte ledd første punktum.

Som det framgår av kapittel 6, foreslår departementet at ytelser fra ordningen med avtalefestet pensjon kan inngå i grunnlaget ved vurderingen av rett til å ta ut pensjon før fylte 67 år. Se nærmere lovforslaget § 20-15 tredje ledd. Departementet foreslår at disse ytelsene skal regnes med ved vurderingen av om den samlede pensjonen er lavere enn garantipensjonsnivået.

Det vises til lovforslaget § 20-18 femte ledd andre punktum.

8.6 Nye reguleringsregler i dagens alderspensjon

8.6.1 Innledning

Reguleringsmekanismene i ny alderspensjon er foreslått løsrevet fra folketrygdens grunnbeløp, se avsnittene 8.3, 8.4 og 8.5. Prinsippene for regulering av pensjoner under utbetaling skal imidlertid gjelde for all alderspensjon under utbetaling fra 2011, også når pensjonen er opptjent etter dagens regler. Det er derfor nødvendig å tilpasse reguleringsprinsippene i dagens alderspensjon.

Pensjonsrettigheter under opptjening er vedtatt å følge lønnsutviklingen. Etter dagens retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp, skal grunnbeløpet følge lønnsutviklingen for lønnstakere i alt. Dette innebærer at det ikke blir realitetsendringer for regulering av pensjonsrettigheter under opptjening. Siden pensjonsrettighetene i dagens alderspensjon uttrykkes gjennom pensjonspoeng, som er en direkte funksjon av pensjonsgivende inntekt og folketrygdens grunnbeløp, vil grunnbeløpet fortsatt ha en funksjon i forhold til pensjonsrettigheter opparbeidet etter dagens regler. Se nærmere punkt 8.6.2.

Pensjoner under utbetaling er vedtatt regulert noe lavere enn den ordinære lønnsutviklingen. Reguleringen av pensjoner under utbetaling må derfor løsrives fra grunnbeløpet og beregnes etter de samme prinsipper og regler som skal gjelde for ny alderspensjon. Se nærmere punktene 8.6.3 og 8.6.4.

8.6.2 Regulering av pensjonsrettigheter under opptjening

Folketrygdens grunnbeløp er i dag den mekanismen som regulerer folketrygdens pensjoner. Etter Stortingets retningslinjer skal grunnbeløpet følge den ordinære lønnsutviklingen i samfunnet. Stortinget har vedtatt at pensjonsrettigheter under opptjening fortsatt skal følge lønnsutviklingen. Opptjente pensjonsrettigheter i dagens alderpensjon uttrykkes gjennom pensjonspoeng. Poengene beregnes på grunnlag av pensjonsgivende inntekt og folketrygdens grunnbeløp, som dermed fortsatt vil ha en funksjon i forhold til pensjonsrettigheter opparbeidet etter dagens regler. Det vil i mange år framover bli opptjent pensjonsrettigheter etter dagens alderspensjonsregler, se nærmere kapittel 9. I tillegg vil pensjoner opptjent etter dagens regler bli beregnet og utmålt ved hjelp av grunnbeløpet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at pensjonsrettigheter under opptjening fortsatt reguleres gjennom endringer i folketrygdens grunnbeløp. Den delen av alderspensjonen som ikke er tatt ut ved gradert uttak av alderspensjon skal reguleres i takt med lønnsveksten, noe som vil gi den samme reguleringen som rettigheter under opptjening.

Det vises til lovforslaget § 19-14 første ledd, jf. § 1-4.

Departementet foreslår imidlertid visse justeringer med hensyn til selve fastsettingen av grunnbeløpet, se nærmere avsnitt 8.8.

8.6.3 Regulering av pensjoner under utbetaling

Stortingets vedtak fra våren 2005 innebærer at alle pensjoner under utbetaling skal reguleres etter nye prinsipper fra det tidspunkt pensjonsreformen trer i kraft. Ved behandlingen av St.meld. nr. 5 (2006–2007) ble det lagt opp til at dette skulle skje i 2010. Det foreslås nå at fleksibelt uttak av alderspensjon og nye reguleringsprinsipper blir iverksatt fra 2011.

Det vises til drøfting og redegjørelse i avsnitt 8.4 der departementet foreslår at Stortingets vedtak om at pensjoner under utbetaling skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, gjennomføres ved at de reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Departementet foreslår at tilsvarende skal gjelde for regulering av pensjoner beregnet etter dagens regler.

Det vises til lovforslaget § 19-14 andre ledd.

8.6.4 Regulering av satsene for minste pensjonsnivå

Garantipensjonen i ny alderspensjon vil på sikt overta for dagens minstepensjon som grunnsikring i pensjonssystemet. Garantipensjonen får imidlertid en annen utforming enn minstepensjonen i dag ved at den består kun av én komponent, som avkortes gradvis mot ordinært opptjente pensjonsrettigheter. Minstepensjonen består i dag av to komponenter med en grunnpensjon i bunnen og et særtillegg som avkortes fullt ut mot opptjent tilleggspensjon. Dagens regler innebærer at de enkelte deler av minstepensjonen fastsettes i prosent av folketrygdens grunnbeløp. Fordi grunnbeløpet er forutsatt å følge lønnsutviklingen, mens pensjonene skal reguleres på annen måte, mener departementet at minstepensjonen bør defineres uavhengig av grunnbeløpet. I kapittel 7 foreslås det derfor at når pensjon er opptjent etter dagens regler skal minstepensjon heretter fastsettes i nærmere angitte satser. Dersom summen av grunnpensjon og tilleggspensjon i det enkelte tilfelle blir lavere enn den minstepensjonssatsen som gjelder for vedkommende, skal differansen utbetales i form av et pensjonstillegg.

Det følger av de aktuelle stortingsvedtakene at minstepensjonssatsene i dagens alderspensjon skal reguleres på samme måte som garantipensjonssatsene i ny alderspensjon. Se nærmere drøfting av departementets forslag til regulering av garantipensjonen i avsnitt 8.5.

På denne bakgrunn foreslår departementet at minstepensjonssatsene reguleres i samsvar med lønnsutviklingen justert for effekten av levealderjusteringen uttrykt ved forholdstallet for 67-åringer. I henhold til lovforslaget § 19-6 skal det fastsettes forholdstall for hvert årskull fra og med 1943-kullet som skal gjenspeile forventet gjenstående levetid på uttakstidspunktet. Det er forholdet mellom forholdstallene for 67-åringer i reguleringsåret og året før som skal legges til grunn ved reguleringen.

Det vises til lovforslaget § 19-14 tredje ledd første punktum.

Ved en kraftig vekst i levealderen kan den levealdersjusteringen som skal legges til grunn for regulering av minstepensjon, bli så kraftig at minstepensjonen ville bli regulert svakere enn det som følger av hovedregelen. For å unngå denne type utslag foreslår departementet at det etableres en garantibestemmelse som sikrer at minstepensjonen aldri skal kunne reguleres svakere enn det som følger av hovedregelen i § 19-14 andre ledd.

Det vises til lovforslaget § 19-14 tredje ledd andre punktum.

Forslaget om gradvis innfasing av levealdersjusteringen, se kapittel 5, går ut på at forholdstallet ved 67 år for årskullene 1943–1949 ikke skal øke med mer enn 0,5 prosent fra et årskull til det neste. Denne skjermingen foreslås å få gradvis mindre effekt for årskullene fra 1950–1958. Forslaget innebærer også at minstepensjonen i de første årene fra og med 2011 om lag vil bli regulert med lønnsveksten fratrukket 0,5 prosent.

Den foreslåtte garantiregelen får dermed ikke betydning de første årene etter at reformen er trådt i kraft, selv om den faktiske levealdersutviklingen isolert sett tilsier det. Hvilken betydning garantiregelen kommer til å få framover er usikkert. I de langsiktige framskrivingene Statistisk sentralbyrå har gjort, er det anslått at levealdersutviklingen vil være lavere enn det som er observert de senere årene. Det er derfor grunn til å tro at garantiregelen også får liten praktisk betydning på lengre sikt.

På tilsvarende måte som i ny alderspensjon, skal ingen med full trygdetid komme under minstepensjonsnivået. Det vises til punkt 8.5.3. Som der nevnt, kan det være enkelte pensjonister som kan komme under minstepensjonsnivået over tid, på grunn av ulik regulering av henholdsvis utbetalte pensjoner og minstepensjonsnivået. Departementet foreslår derfor at den enkelte i slike tilfeller skal få utbetalt et tillegg til pensjonen som sikrer at en ikke faller under minstepensjonsnivået, jf. § 19-14 femte ledd første punktum.

Som det framgår av kapittel 7, foreslår departementet at ytelser fra ordningen med avtalefestet pensjon kan inngå i grunnlaget ved vurderingen av rett til å ta ut pensjon før fylte 67 år. Se nærmere lovforslaget § 19-11 tredje ledd. Departementet foreslår at disse ytelsene behandles som utbetalt pensjon fra folketrygden i forhold til at den enkelte ikke skal falle under nivået for garantipensjonssatsene.

Det vises til lovforslaget § 19-14 femte ledd andre punktum.

8.6.5 Regulering av pensjon under utbetaling for årskull som omfattes av overgangsreglene

I kapittel 9 foreslår departementet at personer født fra og med 1963 fullt ut skal få sin pensjon beregnet etter nye regler. Personer født før 1954 får sin pensjon fullt ut beregnet etter dagens opptjenings­regler. Personer født i de mellomliggende årene får sin pensjon beregnet forholdsmessig etter dagens og nye regler.

Personer som omfattes av ny alderspensjon i folketrygden vil etter departementets forslag få sin pensjon regulert etter hovedregelen, det vil si i samsvar med lønnsutviklingen fratrukket 0,75 prosent. Det er bare garantipensjonssatsene som reguleres i samsvar med lønnsutviklingen justert for effekten av levealdersjusteringen. Ingen skal likevel komme under garantipensjonsnivået. Tilsvarende er foreslått for personer som omfattes av dagens opptjeningsregler. Det er bare minstepensjonssatsene som reguleres i samsvar med lønnsutviklingen justert for effekten av levealdersjusteringen. Personer som har høyere pensjon får sin pensjon regulert etter hovedregelen.

Isolert sett gir ny alderspensjon bedre ytelser for personer med lave inntekter eller relativt korte yrkeskarrierer enn det som følger av dagens alderpensjon, der mange risikerer å bli minstepensjonister selv med en god del år i arbeidslivet. Hvor mye man får fra det ene systemet og hvor mye fra det andre systemet, avhenger av fødselsår.

For årskullene fra og med 1954 til og med 1962, der pensjonen beregnes etter både dagens opptjeningsregler og nye opptjeningsregler, foreslår departementet at pensjonen vurderes under ett i relasjon til regulering av utbetalt pensjon. Det vil si at samlet pensjon legges til grunn i vurderingen av om en skal få utbetalt et tillegg til pensjonen for å sikre minstepensjonsnivået.

Det vises til lovforslaget § 19-15 andre ledd og § 20-19 andre ledd.

8.7 Regulering etter første gangs ­pensjonsuttak og endring av ­pensjonsgrad

Departementet foreslår at både opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling reguleres 1. mai hvert år, men med ulik sats. Dette gjelder både pensjon opptjent etter dagens regler og pensjon etter ny alderspensjon i folketrygden.

Boks 8.3 Regulering etter første gangs pensjonsuttak og endring i pensjonsgrad

Som det framgår av avsnitt 8.7, må første regulering etter pensjonsuttak eller endring i pensjonsgrad justeres. Justeringen gjøres gjennom at faktoren som fratrekkes i reguleringen av pensjon under utbetaling settes ned, eller at det fratrekkes en faktor i reguleringen av opptjente pensjonsrettigheter.

Når uttaksgraden pr. 1. mai er høyere enn gjennomsnittlig uttaksgrad siste år, reguleres pensjon under utbetaling med lønnsvekst og fratrekkes deretter en faktor lik:

Faktoren vil altså være mellom 0 og 0,75 prosent. Opptjente pensjonsrettigheter reguleres etter hovedregelen (lønnsvekst).

Når uttaksgraden pr. 1. mai er lavere enn gjennomsnittlig uttaksgrad siste år, reguleres opptjente pensjonsrettigheter med lønnsvekst og fratrekkes deretter en faktor lik:

Også denne faktoren vil være mellom 0 og 0,75 prosent. Pensjon under utbetaling reguleres etter hovedregelen (lønnvekst fratrukket en faktor på 0,75 prosent).

Gunstigere regulering av pensjon under opptjening enn av pensjon under utbetaling kan gi utilsiktede forskjeller i pensjonsnivå, avhengig av hvilken måned pensjonen tas ut. Pensjonsbeholdningen oppreguleres med lønnsveksten 1. mai, mens pensjon under utbetaling reguleres med lønnsveksten fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Det innebærer at de som tar ut pensjon kort tid etter 1. mai, kan få en gunstigere regulering enn de som tar ut pensjon kort tid før 1. mai. Tilsvarende effekter kan oppstå ved justering av uttaksgrader.

Departementet foreslår at disse effektene nøytraliseres ved å justere første regulering etter uttak i forhold til uttaksmåned. Det foreslås at det ved reguleringen pr. 1. mai tas hensyn til hvor mange måneder vedkommende har hatt pensjon siste år. Tilsvarende foreslås ved justering av pensjonsgrad.

Når uttaksgrad pr. 1. mai avviker fra gjennomsnittlig uttaksgrad de siste 12 måneder, skal reguleringen justeres. Dersom uttaksgraden pr. 1. mai er høyest, skal reguleringen av utbetalt pensjon skje ved at den faste faktoren på 0,75 prosent settes forholdsmessig ned. Dersom gjennomsnittlig uttaksgrad de siste 12 måneder er høyest, skal reguleringen av pensjonsbeholdningen justeres. Reguleringen skal skje ved at lønnsveksten fratrekkes en faktor som tar hensyn til at uttaksgraden siste år har vært høyere enn det den er på reguleringstidspunktet.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at det gjøres en korrigering av første regulering etter uttak eller endring av uttaksgrad. Nærmere bestemmelser om framgangsmåten fastsettes i forskrift.

Det vises til lovforslaget §§ 19-14 sjuende og tiende ledd og 20-18 sjuende og tiende ledd.

8.8 Gjennomføring av årlig regulering av pensjoner

8.8.1 Innledning

Som det framgår av kapittel 9 og avsnittene ovenfor vil det i mange år framover bli utbetalt alderspensjon fra folketrygden som er opptjent etter dagens opptjeningsregler. Videre er det forutsatt at både pensjoner opptjent etter dagens regler og nye opptjeningsregler skal reguleres etter nye prinsipper fra 2011. Reglene om gjennomføring av nye reguleringsprinsipper vil derfor være felles for all alderspensjon fra folketrygden.

8.8.2 Stortingets vedtak og departementets høringsforslag

Stortingets vedtak fra våren 2005 om nye reguleringsprinsipper for folketrygdens alderspensjon innebærer at reguleringen av pensjoner under utbetaling ikke lenger skal knyttes til grunnbeløpet. I høringsnotatet av 28. januar 2008 ga departementet i tillegg uttrykk for at rutinene for gjennomføring av reguleringen tilpasses som følge av at prinsippene for regulering foreslås lovfestet. I og med at klare rammer for den årlige reguleringen lovfestes, vil det ikke være behov for årlige stortingsvedtak om regulering.

Selv om reguleringen av ny alderspensjon lovfestes, ga departementet uttrykk for at det vil være hensiktsmessig å bygge videre på dagens drøftingsordning med pensjonistenes og arbeidstakernes organisasjoner. Det ble spesielt nevnt at det for eksempel kan oppstå særlige forhold som det eventuelt bør korrigeres for, og hvor organisasjonenes syn bør høres.

I høringsnotatet foreslo departementet å opprettholde samme lønnsbegrep ved framtidig regulering av pensjoner som i dag benyttes ved de årlige reguleringene av grunnbeløpet, og at reguleringen foretas på grunnlag av forventet lønnsutvikling i reguleringsåret, justert for eventuelle avvik mellom forventet og faktisk lønnsutvikling året før. Videre ble det foreslått at reguleringen skal skje 1. mai hvert år, slik at reguleringen skjer samtidig med de sentrale lønns- og inntektsoppgjørene og slik at pensjonistene får regulert sine inntekter fra samme tidspunkt som hovedtyngden av de yrkesaktive.

8.8.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg om departementets høringsforslag til gjennomføring av nye reguleringsbestemmelser. De instansene som uttaler seg er opptatt av å videreføre drøftingsinstituttet i forbindelse med de årlige reguleringene av grunnbeløpet og de formelle prosedyrene knyttet reguleringen.

Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Pensjonistforbund og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener at den kontakten som er mellom myndighetene og organisasjonene i forbindelse med de årlige grunnbeløpsjusteringene bør videreføres. LO uttaler i den forbindelse at:

«En fastere reguleringsteknikk for folketrygden bør ikke innebære at drøftingsordningene med pensjonistorganisasjonene svekkes.»

Ellers argumenterer både Norsk Pensjonistforbund og YS for at de årlige vedtakene om regulering av pensjoner bør behandles og treffes av Stortinget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet gir uttrykk for at opparbeidede pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning og pensjoner under utbetaling bør reguleres samtidig og ikke på ulike tidspunkter i løpet av kalenderåret.

8.8.4 Departementets vurdering og forslag

Stortinget har vedtatt prinsippene for ny regulering av opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling. Som det framgår i avsnittene ovenfor, foreslås det lovfestet at lønnsutviklingen skal være utgangspunkt for den årlige reguleringen.

Folketrygdloven har i dag ingen anvisning på hvordan og på hvilket grunnlag de årlige reguleringene skal foretas. I henhold til folketrygdloven § 1-4 er det Stortinget som fastsetter grunnbeløpet og som gir regler om regulering av grunnbeløpet. Slike regler ble sist gitt av Stortinget den 28. mai 2003. Når det nå foreslås å lovfeste regler for regulering av opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling, innebærer det at ordningen med årlige stortingsvedtak om regulering ikke videreføres. Det foreslås derfor at den årlige reguleringen gjøres av Kongen i statsråd.

Det vises til lovforslaget § 1-4 andre ledd, § 19-14 åttende ledd og § 20-18 åttende ledd.

Departementet foreslår at Kongen i statsråd gir forskrift om gjennomføringen av den årlige reguleringen av opparbeidede pensjonsrettigheter og pensjoner under utbetaling. I forskriften vil det blant annet bli lagt til grunn at drøftingsretten til pensjonistenes og arbeidstakernes organisasjoner videreføres. Drøftingene skal gjennomgå lønnsveksten som danner grunnlaget for reguleringen og foreta en vurdering av om det foreligger særlige forhold som det eventuelt bør tas hensyn til.

Etter dagens retningslinjer heter det blant annet at:

«Til grunn for reguleringa skal liggje venta inntektsutvikling for lønnstakarar i alt i reguleringsåret etter justering av grunnbeløpet for avvik mellom venta og reell lønnsauke siste år.»

Departementet legger til grunn at man ved den årlige reguleringen fortsatt skal ta utgangspunkt i forventet inntektsutvikling for lønnstakere i alt i reguleringsåret, og at det samtidig skal justeres for eventuelt avvik mellom forventet og faktisk inntektsutvikling foregående år.

Det vises til lovforslaget § 1-4 tredje ledd, § 19-14 sjette ledd og § 20-18 sjette ledd.

Dagens grunnbeløpsregulering tar utgangspunkt i et lønnsbegrep basert på årslønn pr. beregnet årsverk for lønnstakere i alt. Årslønn pr. beregnet årsverk brukes i dag blant annet av Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og partene i arbeidslivet i forbindelse med de årlige lønnsoppgjørene. Begrepet årslønn pr. beregnet årsverk er nærmere definert i Det tekniske beregningsutvalgets årlige rapporter.

Begrepet årslønn pr. beregnet årsverk som har dannet grunnlaget for de årlige grunnbeløpsendringene, er relativt entydig og har ikke vært gjenstand for uenighet. Videre er det sannsynlig at dette begrepet kommer til å være det sentrale lønnsbegrepet i lønnsforhandlingene og i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene i årene framover. Departementet tar sikte på å videreføre dagens lønnsbegrep som grunnlag for ny regulering av pensjoner.

Etter Stortingets retningslinjer er siktemålet at pensjonistene skal ha en inntektsutvikling minst på linje med utviklingen for yrkesaktive, korrigert for særlige forhold. I trygdeoppgjøret i 2002 holdt man på denne bakgrunn utenfor særskilte elementer i oppgjøret for skoleverket. Det ble vist til at de særskilte tilleggene for skoleverket hadde sin motpost blant annet i at lærerne skulle øke undervisningstiden pr. uke. På tilsvarende måte legger departementet til grunn at det også framover skal kunne tas hensyn til særlige forhold.

Det vises til forslag til forskriftshjemmel i lovforslaget §§ 1-4 fjerde ledd, 19-14 niende ledd og 20-18 niende ledd.

I dag reguleres folketrygdens grunnbeløp 1. mai. Departementet foreslår å opprettholde dette reguleringstidspunktet, som innebærer at reguleringen skjer samtidig med de sentrale lønns- og inntektsoppgjørene. Dermed får pensjonistene regulert sine inntekter fra samme tidspunkt som hovedtyngden av de yrkesaktive.

I høringsnotatet foreslo departementet at opparbeidede pensjonsrettigheter i form av pensjonsbeholdning skulle reguleres 1. januar, det vil si samtidig som beholdningen ble tilført ny opptjening. Ulikt reguleringstidspunkt for pensjonsbeholdningen og pensjoner under utbetaling kan ha enkelte utilsiktede virkninger. Blant annet vil valg av kalendermåned for uttak av pensjon og endringer i pensjonsgrad kunne påvirke pensjonsnivået. Den regulering som var foreslått å skje 1. januar skulle baseres på lønnsveksten året før, mens reguleringen som skjer 1. mai er basert på inneværende år. Det innebærer at en person som tar ut pensjon mellom mai og årsskiftet går glipp av ett års regulering. For å unngå slike utilsiktede virkninger, foreslår departementet at årlig regulering av pensjonsbeholdningen også skjer 1. mai.

Det vises til lovforslaget § 19-14 fjerde ledd og § 20-18 fjerde ledd.

8.9 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i kapittel 1 og kapittel 19 gis virkning fra 1. januar 2011. Dermed vil de nye reguleringsbestemmelsene for dagens alderspensjon første gang bli anvendt 1. mai 2011.

Nytt kapittel 20 foreslås å tre i kraft 1. januar 2010. Det første året hvor det vil bli foretatt utbetaling av alderspensjon med deler fra ny opptjeningsregler vil bli 2016. Dermed vil 1. mai 2016 være første reguleringstidspunkt for pensjoner under ut­betaling fra nytt system.