1 Innleiing og samandrag

1.1 Bakgrunn for lovarbeidet

Gjeldande inndelingslov (lov 21. desember 1956 nr. 3) er på fleire punkt forelda og generelt lite tidsmessig. Lova er også mangelfull og etterlet ofte tvil ved praktiseringa i konkrete saker. Til dømes omfattar ho etter ordlyden berre endring av kommunale grenser. Endring av fylkesgrenser har dermed blitt gjennomført ved ein analog bruk av lova, noko som ikkje er ein formålstenleg modell. Lova inneheld heller ikkje reglar om fastsetjing av uklare eller tidlegare ikkje fastsette grenser, og heimelen til å gjere vedtak om dette kviler nå på sedvanerettsleg grunnlag.

Lova er vidare svært kortfatta når det gjeld reglar om saksførebuinga, og regulerer ikkje kven som har høvet til å reise forslag om endring av kommunegrenser. Ho har dessutan eit sterkt fullmaktspreg, noko som gjer at departementet/Regjeringa må gi reglar i den enkelte saka for å sikre gjennomføringa av vedtak om inndelingsendring. Dette gjer det vanskeleg for dei aktuelle kommunane/fylkeskommunane og andre partar å føreseie verknadane, og fører dessutan til unødig mykje administrativt arbeid i samband med den enkelte saka om grenseendring eller grensefastsetjing.

Departementet har ut i frå dette funne behov for å revidere lovgivinga om kommunal inndeling, med tanke på fornying og klargjering av prosessar og verknader av fastsetjingar og endringar av kommune- og fylkesgrensene. Siktemålet bør mellom anna vere å gjere prosessen meir pårekneleg for kommunane/fylkeskommunane og å gi kommunane/fylkeskommunane og innbyggjarane større moglegheiter for påverknad.

1.2 Høyringsnotatet

Høyringsnotatet inneheldt ei drøfting av behovet for nye lovreglar om prosessar og verknader for fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. Departementet føreslo at ei ny lov, i likskap med gjeldande lov, i sin karakter skal vere ei «prosesslov» - med reglar om saksførebuing, vedtaksfullmakt, verknader av inndelingsendringar, gjennomføring av samanslåing og økonomisk oppgjer etter grenseendring.

Departementet la til grunn at den nye lova bør utformast med tanke på å vere eit formålstenleg verktøy for å førebu og gjennomføre inndelingsvedtak uavhengig av den til kvar tid gjeldande politikk på dette området. Lovforslaget inneheldt ikkje vilkår som verkar styrande på talet av kommunar eller fylke. Ei ny lov på dette området vil dermed ikkje i seg sjølv initiere saker om endringar i gjeldande inndeling. Departementet meinte det likevel er viktig med eit best mogleg lovgrunnlag for aktuelle prosessar, som ofte er prega av ulike omsyn og ulike oppfatningar hos dei partane som ei sak gjeld.

Meir konkret blei det føreslått at ei ny lov bør innehalde reglar for alle typar kommuneinndelingssaker, det vil seie både samanslåingar, delingar, grensejusteringar (overføring av område mellom kommunar eller fylkeskommunar) og grensefastsetjing. Departementet gjorde framlegg om at lova bør ha ein formålsregel, men likevel slik at denne ikkje gir nærmare kriterium for når endringar bør skje. Høyringsutkastet inneheldt vidare meir detaljerte reglar om saksførebuinga enn gjeldande lov. Mellom anna blei det føreslått reglar om kven som kan ta initiativ i ei sak og om kven som har det overordna ansvaret for saksførebuinga. Utkastet inneheldt dessutan ei føresegn om plikt til å høyre innbyggjarane (i dei fleste sakene). Forslaget til vedtaksreglar gav noko vidare fullmakter for Kongen enn gjeldande lov. Elles blei det føreslått reglar om kva for verknader ei grenseendring vil få for skatteplikt, lokale forskrifter og vedtekter, planvedtak, statlege avgiftskrav og interkommunalt samarbeid. Lik gjeldande lov, blei det føreslått detaljerte reglar om økonomisk oppgjer ved grensejustering og deling av kommunar og fylke. Og endeleg inneheldt utkastet eigne reglar om gjennomføring av samanslåing. M.a. blei det føreslått at kommunane skal opprette eit felles organ, ei fellesnemnd, til å samordne og førebu iverksetjing av samanslåinga.

1.3 Høyringsrunden

Høyringsnotat om ny lov om fastsetjing og endring i kommune- og fylkesinndeling blei sendt på høyring 4. februar 2000 med høyringsfrist 8. mai 2000. Følgjande instansar blei bedt om å kome med eventuelle merknader:

Departementa

Fylkesmennene

Fylkeskommunane

Kommunane

Registrerte politiske parti

Kommunenes Sentralforbund

Landsorganisasjonen i Norge

Norsk Kommuneforbund

Kommunalansattes Fellesorganisasjon

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Akademikernes Fellesorganisasjon

Akademikerne

Norsk Lærerlag

Næringslivets Hovedorganisasjon

Norsk Journalistlag

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Den Norske Bankforening

Sparebankforeningen

Norges Kooperative Landsforening

Norges Kommunerevisorforbund

Norges Kemner- og kommunekassererforbund

Norsk Rådmannsforum

Norges Registrerte Revisorers Forening

Norges Statsautoriserte Revisorers Forening

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Norges Bank

Husbanken

Kommunal Landspensjonskasse

Kommunalbanken

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Handelshøgskolen BI

Norges Handelshøgskole

Universitetet i Oslo

Universitetet i Bergen

Universitetet i Tromsø

Universitetet i Trondheim

Høgskolen i Oslo, Avd for økonomi, kommunal- og sosialfag

Norges Forskningsråd

Norsk institutt for by- og regionforskning - NIBR

Statistisk Sentralbyrå

Statens kartverk

Kredittilsynet

Sivilombudsmannen

Forbrukerombudet

Følgjande høyringsinstansar har sagt at dei ikkje ønskte eller ikkje fann grunn til å uttale seg:

Østfold fylkeskommune, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, Landsorganisasjonen i Norge, Kredittilsynet, Den norske advokatforening, Norges Bank.

Følgjande har meldt at dei ikkje har merknader til forslaget:

Den norske revisorforening, Forbrukerrådet, Forbrukarombodet, Norges kooperative landsforening, Akademikerne, Barne- og familiedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Utanriksdepartementet, Fiskeridepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Forsvarsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Finnmark fylkeskommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Råde kommune, Berg kommune, Lenvik kommune, Målselv kommune, Sørreisa kommune, Torsken kommune, Tranøy kommune, Sandnes kommune, Os kommune, Trondheim kommune, Stryn kommune, Nannestad kommune, Vestnes kommune, Skiptvet kommune Austrheim kommune, Lardal kommune, Halsa kommune, Selje kommune, Lørenskog kommune.

Følgjande høyringsinstansar har slutta seg til lovforslaget utan vidare merknader til innhaldet:

Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Lenvik kommune, Farsund kommune, Nittedal kommune, Hole kommune, Rælingen kommune, Askøy kommune, Sørum kommune, Lyngdal kommune, Fredrikstad kommune, Stavanger kommune, Vefsn kommune, Kristiansand kommune, Gran kommune, Jevnaker kommune, Vindafjord kommune, Nøtterøy kommune, Gjemnes kommune.

Følgjande høyringsinstansar har kome med merknader og /eller kommentarar til forslaget:

Statens kartverk, Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti, Norsk lærerlag, Statistisk sentralbyrå, Kommunalansattes fellesorganisasjon, Næringslivets Hovedorganisasjon, Riksarkivaren, Kommunenes Sentralforbund, Finansdepartementet, Justisdepartementet, Miljøverndepartementet, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Aust-Agder, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Oppland fylkeskommune, Lierne kommune, Hjartdal kommune, Jølster kommune, Enebakk kommune, Bjerkreim kommune, Karmøy kommune, Øvre Eiker kommune, Bømlo kommune, Sogndal kommune, Samanslåinga av Ramnes og Våle kommunar, Stranda kommune, Narvik kommune, Oslo kommune, Skien kommune, Åfjord kommune, Kvæfjord kommune, Os kommune, Tolga kommune, Tynset kommune, Alvdal kommune, Folldal kommune, Rendalen kommune, Tydal kommune, Røros kommune, Holtålen kommune, Sokndal kommune, Lier kommune, Sauherad kommune, Bamble kommune, Molde kommune, Harstad kommune, Lesja kommune, Dovre kommune, Sel kommune, Vågå kommune, Lom kommune, Nome kommune, Røyrvik kommune, Larvik kommune, Øygarden kommune, Hægebostad kommune, Surnadal kommune, Kviteseid kommune, Nore og Uvdal kommune, Rollag kommune, Leikanger kommune, Vinje kommune, Tinn kommune, Bø kommune i Telemark, Sandefjord kommune, Vågsøy kommune, Nord-Fron kommune, Hjelmeland kommune, Nissedal kommune, Marker kommune.

Samferdselsdepartementet har lagt saka fram for Jernbaneverket, Vegdirektoratet og Luftfartsverket. Vegdirektoratethar svara at dei sluttar seg til forslaget. Jernbaneverkethar ikkje merknader.

KS Telemark har utarbeidd ei uttale til bruk for kommunane i fylket. Ein del av Telemarkskommunane viser til denne uttalen i sine fråsegner.

Det er generelt stor oppslutnad om lovutkastet. Dei fleste høyringsinstansane har vore samde eller har ikkje hatt innvendingar til forslaga frå departementet, sjølv om dei har kome med nokre kommentarar til utforminga av dei enkelte reglane.

Fleire gir uttrykk for at forslaga representerer ei nødvendig opprydding i eit forelda og ufullstendig lovverk. Narvik kommune skriv:

«Narvik bystyre slutter seg til høringsutkastet til ny lov om kommune- og fylkesinndelinga. Bystyret vil gi honnør til departementet for et gjennomarbeidet og godt forslag.»

Høyringsinstansane er spesielt nøgde med at det blir føreslått å lovfeste retten til å ta initiativ og at kommunen som hovudregel pliktar å høyre innbyggjarane. Mange peiker dessutan på at det er ein fordel at lova også gjeld for fastsetjingssaker og for endring av fylkesgrenser. At det blir gitt nærmare reglar for gjennomføring av samanslåing er også trekt fram som spesielt positivt.

Sjølv om høyringsinstansane gjennomgåande er positive, er det nokre som har generelle merknader til lovutkastet. Til dømes uttalar Oppland fylkeskommune:

«Det kan synes som om departementet vekter de nasjonale hensyn i for stor grad i forhold til andre interesser som også bør ivaretas».

Nore og Uvdal kommune uttaler at:

«Det er nødvendig å revidere dagens inndelingslov fra 1956 for å kunne nå målsettinger om et levende lokalt folkestyre og en effektiv lokalforvaltning.... I det videre arbeidet med ny inndelingslov er det viktig å opprettholde mulighetene for lokale folkevalgte organer og innbyggere i norske kommuner til å kunne øve innflytelse på inndelingen av kommuner og fylker».

Øvre Eiker kommune uttaler:

«Øvre Eiker kommune deler departementets vurdering av behovet for revidering av gjeldende kommuneinndelingslov. Slike saker er gjerne preget av stort engasjement og følelser. Behovet for å avveie lokale ønsker og interesser mot interessene fra storsamfunnet, berører kjernespørsmål i vårt demokrati. Det er derfor viktig å ha et lovverk som sikrer gode og allment aksepterte prosedyrer for de ulike fasene i et slikt arbeid..... Øvre Eiker kommune vurderer lovutkastet som godt grunnlag for å sikre enighet om prosedyrer som kan sikre en god og demokratisk saksbehandling.»

Regionrådet for Fjellregionen:

«Det er imidlertid lett å se at en lov av denne karakter også vil kunne påvirke omfanget av initiativ og gjennomføring av eventuelle endringssaker og slik sett ikke være noe «politisk nøytralt redskap», jf. § 8 om initiativrett.»

Andre ser ut til å meine at departementet burde lagt opp til å lage noko anna enn ei rein prosesslov. Karmøy kommune skriv:

«Hovedinntrykket er et defensivt, forsiktig og konservativt lovutkast, uten visjoner for en framtidig nødvendig restrukturering av kommune- og fylkeskommuneinndelingen. Lovutkastet er ikke tilpassa de utfordringer en står overfor på 2000-tallet, både lokalt, nasjonalt og internasjonalt».

Nord-Fron kommune uttaler at den

«....saknar element i lovutkastet der staten kan initiere til at lokale styresmakter legg auka vekt på rasjonelle økonomiske forhold ved debatt om korleis kommunane skal organisere seg framover».

Ei nærmare omtale av høyringsfråsegner som gjeld konkrete forslag er gitt i dei enkelte kapitla.

1.4 Samandrag av proposisjonen

Denne proposisjonen inneheld drøfting og vurdering av behovet for nye lovreglar om prosessar og verknader ved fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. I proposisjonen føreslår departementet at det blir gitt ei ny kommuneinndelingslov, med reglar som mellom anna gjer prosessen meir pårekneleg for kommunane, og som gjer det tydelegare kva moglegheiter kommunen og innbyggjarane har til å påverke prosessar. Det blir her gitt eit kort oversyn over innhaldet i dei enkelte kapitla og lovforslaga i samband med det enkelte temaet.

Kapittel 2 gir ei skildring av historikk og aktuelle politiske vedtak, samt erfaringar med og særtrekk ved gjeldande lov. Departementet meiner det er viktig å byggje på konkrete erfaringar om bruken av gjeldande lov når ein skal revidere og fornye lova.

Kapittel 3 gir ei oversikt over lovgivinga om kommunal inndeling i Finland, Sverige og Danmark.

Kapittel 4 inneheld framlegg om ein særskild formålsregel i lova, og gir ei klargjering av det geografiske og saklege virkeområde. Det blir føreslått at den nye lova skal omfatte alle typar inndelingssaker både for kommune- og fylkesnivået. Vidare blir det føreslått at lova bør innehalde definisjonar av dei ulike typar inndelingssaker.

Dei ulike fasane i ei inndelingsprosess kan framstillast slik:

Kapittel 5 gir ei vurdering av saksførebuingsfasen, samt behovet for klarare reglar om rett til å ta initiativ til grenseendring og grensefastsetjing. Departementet føreslår fleire og meir detaljerte lovreglar som gjeld initiativ og saksførebuing. Søknad om grensejustering eller grensefastsetjing skal kunne setjast fram av innbyggjarar og grunneigarar i dei kommunane søknaden gjeld, av næringsdrivande som har sin registrerte forretningsstad der og av kommunestyret eller fylkestinget i dei kommunane eller fylkeskommunane søknaden gjeld. Søknad om samanslåing eller deling skal berre kunne setjast fram av kommunestyret eller fylkestinget i dei kommunane eller fylkeskommunane endringsforslaget gjeld. Departementet skal på eige initiativ kunne ta opp spørsmål om grenseendring eller grensefastsetjing. Søknad om grenseendring eller grensefastsetjing skal vere skriftleg og grunngitt, og må innehalde forslag til ny inndeling. Søknaden skal etter forslaget sendast til Fylkesmannen i det fylket grensesaka gjeld.

Vidare inneheld kapittel 5 forslag om at departementet er ansvarleg utgreiingsorgan og gjer den saksutgreiinga som ein meiner trengst. Departementet vil delegere den praktiske gjennomføringa av saksutgreiinga til Fylkesmannen, utgreiingsutval eller liknande. Departementet kan avvise søknad frå søkjarar som ikkje har initiativrett. Avvisinga skal vere skriftleg og må vere grunngitt. Kommunale, fylkeskommunale og statlege forvaltningsorgan har opplysnings- og medverknadsplikt i rimeleg utstrekning, når den som gjer utgreiinga ber om det. Dei kommunar eller fylkeskommunar ei sak gjeld, skal få uttale seg før det blir teke avgjerd om grenseendring eller grensefastsetjing. I saker om samanslåing eller deling må slik fråsegn bli gitt av kommunestyret eller fylkestinget sjølv. Endeleg føreslår departementet ein lovregel om at kommunen bør hente inn innbyggjarane sine synspunkt på eit aktuelt forslag til grenseendring. Ei høyring kan skje på ulike måtar, og kommunen avgjer sjølv korleis dei vil gå fram.

Det blir føreslått at departementet skal fastsetje korleis utgiftene ved utgreiinga skal fordelast. Departementet avgjer om dei skal berast av dei interesserte kommunane eller fylkeskommunane, eller heilt eller delvis av staten.

Kapittel 6 inneheld vurdering og forslag om kva for eit organ som skal kunne gjere vedtak om endring eller fastsetjing av grenser. Departementet legg til grunn at avgjerd i fleire saker bør kunne leggjast til Kongen enn det lova i dag opnar for. Konkret blir det føreslått at Stortinget skal ha fullmakt til å gjere vedtak om samanslåing og deling av fylke. Kongen skal ha fullmakt til å gjere vedtak om samanslåing og deling av kommunar - såframt ingen av dei aktuelle kommunane har uttalt seg mot endringa. I motsett fall skal saka leggjast fram for Stortinget til avgjerd.

Det blir føreslått at Kongen skal ha fullmakt til å gjere vedtak i alle saker om overføring av eit område frå ein kommune til ein annan eller frå eit fylke til eit anna - også når dei aktuelle kommunar eller fylkeskommunar er usamde i forslaget. Dette inneber ei viss utviding av Kongen si fullmakt samanlikna med gjeldande lov, som krev at saker som «ikkje er av mindre omfang» blir lagt fram for Stortinget når eit kommunestyre eller fylkesting har uttalt seg mot endringa. Det er ein føresetnad at Kongen si fullmakt blir delegert til departementet i meir kurante saker. Dersom ei grensejustering mellom fylke er så omfattande at mandatfordelinga til Stortinget kan bli påverka, føreslår departementet at saka blir lagt fram for Stortinget til avgjerd. Endeleg blir det føreslått at Kongen (eventuelt departementet/ Fylkesmannen etter delegering) får fullmakt til å gjere vedtak om fastsetjing av uklare eller omtvista grenser mellom kommunar eller fylke.

Kapittel 7 gir ei vurdering av kva for verknad ei grenseendring vil få, mellom anna for innbyggjarane si skatteplikt, for lokale forskrifter og vedtekter, planvedtak og for statlege avgiftskrav. Departementet føreslår her ei vidareføring av prinsippa i gjeldande lov med omsyn til innbyggjarane si skatteplikt ved skifte av kommunetilknyting. Vidare blir det føreslått å føre vidare reglar og praksis når det gjeld funksjonstida for lokale vedtekter/forskrifter og planvedtak. Departementet føreslår å lovfeste at det ikkje skal krevjast inn statlege avgifter som oppstår som ei direkte følgje av grenseendringa. Dette er i samsvar med praksis frå dei siste kommunesamanslåingane. Endeleg blir det gjort framlegg om ein særskild regel om verknad for interkommunalt samarbeid.

Kapittel 8 drøftar behovet for særskilte reglar for gjennomføringsfasen, mellom anna om vidareføring av Kongen si fullmakt til å gi nærmare reglar og fråvike gjeldande lovgiving for å sikre gjennomføring av grenseendring eller fastsetjing av grenser. Situasjonen i dag er prega av at lova er kortfatta og knapp når det gjeld slike tilhøve. Dermed er det i praksis den bruken Regjeringa gjer av reglane etter gjeldande lov § 17, som gir dei nærmare føringane og avklaringane på gjennomføringsprosessen i det enkelte tilfellet. Departementet finn denne situasjonen lite tenleg for kommunane og andre forvaltningseiningar som blir involverte i prosessen. Det bør leggjast opp til at lova sjølv i større grad inneheld dei nødvendige reglane om både automatiske verknader og gjennomføring av vedtak om grenseendring. Dette hindrar likevel ikkje behov for ein heimel for Kongen/departementet til å gi nærmare reglar tilpassa den enkelte saka. For sjølve gjennomføringsfasen føreslår departementet visse særreglar ved samanslåingar av kommunar og fylke. Kommunane og fylkeskommunane skal i ein slik situasjon opprette ei fellesnemnd til å førebu og samordne iverksetjinga av vedtaket om samanslåing. Nemnda skal i hovudsak fungere etter avtalt reglement fastsett av kvart kommunestyre eller fylkesting. Lovforslaget inneheld dessutan nærmare reglar for samansetjing og funksjonsperiode o.a. for fellesnemnda.

Kapittel 9 omhandlar reglane om økonomisk oppgjer mellom dei aktuelle kommunar etter grensejustering og deling. Departementet legg til grunn at hovudmodellen framleis bør vere at kommunane sjølve blir samde om løysingar om slikt oppgjer med utgangspunkt i nokre lovfesta kriterium. Desse kriteria er i samsvar med innhaldet i gjeldande lov. Ein føreslår også å lovfeste at kommunane kan be Fylkesmannen om hjelp i slike forhandlingar, noko som er i samsvar med den praksisen som har utvikla seg etter gjeldande lov. Dersom kommunane/ fylkeskommunane ikkje kjem fram til ein avtale om det økonomiske oppgjeret, føreslår departementet ei vidareføring av gjeldande system med at ei særskild skjønnsnemnd skal fastsetje det økonomiske oppgjeret. Det blir fremja forslag til visse endringar og klargjeringar med omsyn til oppnemning og verksemda i skjønnsnemnda/overskjønnsnemnda. Det viktigaste er at ein foreslår at nemndene blir nemnde opp for ein fireårsperiode med faste medlemmer.

Kapittel 10 gjeld samanslåingssituasjonar, og inneheld dels ein omtale av praksis når det gjeld økonomisk kompensasjon frå staten ved samanslåing. Det blir gjort framlegg om ein regel om delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytt til samanslåingsprosessar, og at staten skal gi kompensasjon for bortfall av rammetilskot i ein overgangsperiode. Vidare inneheld kapittel 10 ei vurdering av spørsmålet om behov for å lovregulere skjerpa statleg tilsyn med økonomiforvaltninga ved samanslåing. Reglane i kommunelova om statleg kontroll med kommunebudsjetta er nyleg endra, slik at automatisk kontroll nå berre skjer dersom særskilde, lovfesta kriterium er oppfylt. Departementet meiner det er ønskjeleg at alle kommunar/fylkeskommunar i ein samanslåingsprosess blir behandla likt, og føreslår at departementet fører lovlegkontroll med budsjettvedtaka til alle involverte kommunar eller fylkeskommunar når utgreiing om samanslåing er sett i gang.

Kapittel 11 inneheld vurderingar av dei økonomiske og administrative konsekvensane av lovforslaget. Det blir lagt til grunn at lova inneber ei nødvendig fornying og klargjering av prosessar og verknader knytte til endringar av kommune- og fylkesgrensene, og at lova ikkje vil innebere store økonomiske eller administrative konsekvensar.

Kapittel 12 gir merknader til dei enkelte paragrafane i lovutkastet.