10 Om økonomisk kompensasjon og økonomisk tilsyn

10.1 Økonomisk kompensasjon ved kommunesamanslåingar

10.1.1 Innleiing

Overføringane frå staten utgjer ein stor del av inntektsgrunnlaget for kommunane og fylkeskommunane. I 1999 utgjorde øyremerkte tilskot om lag 16 prosent og rammetilskotet om lag 25 prosent av dei totale inntektene for kommunesektoren. Endringar i kommunestrukturen kan påverke overføringane frå staten. Den nåverande lova om kommune- og fylkesinndelinga omtaler ikkje dette tilhøvet.

10.1.2 Økonomiske konsekvensar av kommunesamanslåingar

Ei samanslåing av kommunar vil ha direkte økonomiske konsekvensar på to måtar:

1. Eingongskostnader knytt til sjølve samanslåingsprosessen og dei akutte behova for den nye kommunen. Mellom anna vil det dreie seg om kostnader knytte til omstillingssprosessen, investeringar og samordning av EDB-anlegg, telekommunikasjonar, nye rutinar for saksbehandling, flytting og leige av bygningar.

2. Endringar i dei statlege overføringane gjennom inntektssystemet, dvs. basistilskotet og eventuelt bortfall av regionaltilskotet. Alle kommunar får eit basistilskot (4,9 mill kroner i 2000) som skal kompensere for kostnadsulemper i små kommunar. Regionaltilskotet blir gitt etter særskilte kriterium til kommunar som har under 3000 innbyggjarar.

Samanslåing av fylkeskommunar vil ikkje få tilsvarande verknader gjennom inntektssystemet, fordi fylkeskommunar ikkje tek i mot basistillegg. Men på same måten som kommunane vil også fylkeskommunen stå overfor eingongskostnader i samband med ein samanslåingsprosess.

Når det gjeld meir langsiktige økonomiske konsekvensar, vil ei samanslåing kunne leggje til rette for ei kostnadseffektivisering i kommunal og fylkeskommunal administrasjon og innafor viktige delar av tenesteytinga. Ein meir effektiv ressursbruk vil gjere det mogeleg å auke kvaliteten og omfanget på dei kommunale og fylkeskommunale tenestene.

Erfaringane frå dei siste samanslåingane viser at det er mogleg å vri ressursbruken frå administrasjon til tenesteyting. Kommunane og fylkeskommunane kan dessutan etter kvart som dei inngår nye avtalar, spare nokså store beløp årleg når det gjeld mellom anna innkjøps-, bank- og forsikringsavtalar. Større faglege miljø og fleire spesialistfunksjonar kan dessutan auke kompetansen i kommunane og fylkeskommunane. Det er også mogleg å få til innsparingar gjennom stordriftsfordelar i tenesteytinga.

I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen er det ikkje gjort utrekningar som gir grunnlag for eit samla overslag på innsparingspotensialet. Men det framlagte materialet, både når det gjeld kostnadsanalysar og førebelse erfaringar frå dei siste kommunesamanslåingane, viser at dei langsiktige innsparingsutsiktene går langt over dei kortsiktige omstillingskostnadene. Erfaringane viser også at det ikkje er nokon automatikk mellom endringar i inndelinga og dei gevinstane ein kan oppnå. For å sikre best mogleg resultat trengst det både styringsevne og kompetanse til å gjennomføre nødvendige tiltak i sjølve samanslåingsprosessen og i tida etterpå.

10.1.3 Dagens praksis for økonomisk kompensasjon

Gjennom dei siste åtte kommunesamanslåingane i byområde blei det innført ein praksis for betre å handtere dei direkte økonomiske verknadene for kommunane. For å motverke brå endringar som følgje av reduserte rammeoverføringar, blei det frå 1992 innført ei eiga overgangsordning i inntektssystemet for samanslåingskommunane. Ordninga innebar at basistillegget som kommunane hadde mista som følgje av kommunesamanslåinga, blei trappa gradvis ned. Den spesielle overgangsordninga har ingen konsekvensar for det totale overføringsnivået til kommunesektoren.

Når det gjeld eingongskostnadene, har staten tidlegare kompensert ein del av utgiftene. Staten sin del har vore meint å skulle dekkje delar av dei heilt nødvendige ekstrautgiftene i samband med omstillingane. Ut frå tidlegare praksis har kommunane måtta dekkje andre omstillingskostnader og kostnader i samanheng med eventuelle standardforbetringar. Tabell 10.1 viser kompensasjon frå staten til dekning av eingongsutgiftene til kommunesamanslåingane i 1988, 1992 og 1994.

Den statlege kompensasjonen dekte mellom 40 og 60 prosent av dei kostnadene som var direkte knytte til samanslåingsprosessen. Graden av kostnadsdekning frå staten var avhengig av talet på kommunar som var med i kommunesamanslåinga, innbyggjartalet og inntektsnivået til kommunane.

Det er ikkje mogleg å seie noko om kor store eingongskostnadene vil bli når ein set i gang ei inndelingsendring. Kostnadsbehovet vil variere sterkt mellom anna ut frå talet på kommunar/fylke og folketalet som inndelingsendringa omfattar, i kva grad dei administrative strukturane i vedkomande kommunar/fylke kan tilpassast kvarandre og om det er tale om samanslåingar eller grensereguleringar. Erfaringane frå dei siste samanslåingane i fleirkommunale byområde avspeglar desse variasjonane. For desse byområda utgjorde eingongskostnadene, som både inkluderer drifts- og investeringsutgifter, mellom 2 og 5 prosent av driftsbudsjettet til dei nye kommunane.

I NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner blei det føreslått at kommunar som slår seg saman, skulle få behalde basistillegget i fem år, og at basistillegget deretter skulle falle bort. I tillegg føreslo utvalet å føre vidare praksisen i dag med å kompensere kommunane for kostnadene ved å gjennomføre ei samanslåing. Ved handsaminga av St. prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v.slutta Stortinget seg til dette.

Eit fleirtal i kommunalkomiteen gjorde i innstillinga til Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 (Innst. S. nr. 220 (1998-99)) dette vedtaket:

«Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at kommuner som frivillig slås sammen, ikke skal få reduserte statlige overføringer som følge av kommunesammenslåingen. Regjeringa må også vurdere for hvor lang tid dette skal gjelde.»

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 la regjeringa fram ein kompensasjonsmodell som innebar at den nye kommunen, på lik linje med andre kommunar, får eit basistilskot i inntektssystemet. I tillegg vil basistilskotet som den andre kommunen/dei andre kommunane har fått, bli gitt i eit såkalla «inndelingstilskot». Dette inndelingstilskotet skal vare i 10 år etter kommunesamanslåinga. Samstundes som Stortinget slutta seg til dette forslaget, vedtok Stortinget også at dei kommunar som tidlegare har motteke regionaltilskot, men som ved ei kommunesamanslåing vil få fleire enn 3000 innbyggarar, ikkje skal miste dette. Regionaltilskotet skal leggjast inn i inndelingstilskotet, og sikre at ingen kommunar skal få reduserte statlege overføringar som følgje av kommunesamanslåingar. Ordninga vil gjelde frå 2001.

10.1.4 Høyringsinstansane

I utkastet til ny lov som blei sendt på høyring, var ikkje kompensasjonsmodellen som blei vedteken av Stortinget i Innst. S. nr. 252 (1999-2000) omtalt, men det var varsla at Regjeringa ville fremje eit forslag basert på prinsippet om at ingen kommunar skulle få reduserte statlege overføringar som følgje av ei kommunesamanslåing. Alle dei 17 høyringsinstansane som har uttalt seg om den statlege økonomiske kompensasjonen har i sine fråsegner støtta prinsippet og streka under at dette er nødvendig for at kommunar skal slå seg saman frivillig. Fem av høyringsinstansane ønskjer også dette prinsippet nedfelt i lova.

Jølster kommune seier dette i sin merknad:

«Sett frå Jølster kommune sin synsstad bør det innarbeidast ein eigen lovheimel for økonomisk kompensasjon og/eller tapsgaranti ved kommunesamanslåingar - gjerne med utgangspunkt i den prinsipielle haldninga Stortinget har gitt uttrykk for. Prinsippet om slik tapsgaranti/kompensasjon bør vere lovfesta, jamvel om rammene og vilkåra vert fastsette gjennom ordinær handsaming i departement, regjering og Storting.»

Kommunenes Sentralforbund og Marker kommune peiker i sine fråsegner på at prinsippet om ikkje reduserte statlege overføringar også må gjelde ved eventuelle tvangssamanslåingar av kommunar.

Dei fleste av kommunane streker under i sine fråsegner at staten må kompensere for nødvendige eingongskostnader i samband med omstillingsprosessen. Nokre av instansane ( Oppland fylkeskommune, Vågsøy kommune, Nissedal kommune) ønskjer at staten skal kompensere 100 prosent av eingongskostnader som følgje av samanslåingsprosessen.

Somme tek til orde for å lovfeste både prinsippet om statleg kompensasjon av eingongskostnadane og prinsippet om inndelingstilskot.

Rollag kommune seier dette i si fråsegn:

«... et absolutt behov for at loven også blir utstyrt med bestemmelser som sikrer den enkelte kommune full statlig økonomisk kompensasjon ved sammenslåing eller deling. Dette gjelder både kompensasjon for engangskostnader og for eventuelle tap av statlige tilskudd.»

10.1.5 Departementet si endelege vurdering og forslag

Departementet vil føre vidare dagens praksis med å kompensere kommunar og fylkeskommunar for deler av eingongskostnadene ved samanslåing gjennom dei ordinære skjønnsmidlane. Staten har dekt delar av dei heilt nødvendige ekstrautgiftene for kommunane i samanheng med samanslåingane, som t.d. investeringar og samordning av EDB-anlegg, nye rutinar for saksbehandling, flytting og leige av bygningar og kostnader knytt til sjølve omstillingsprosessen. Eingongsstøtta for kommunane i dei siste kommunesamanslåingane er basert på ein analyse av nødvendige omstillingskostnader i kvart enkelt tilfelle, og kompensasjonsgraden har vore på mellom 40 og 60 prosent av nødvendige kostnadskomponentar. Andre omstillingskostnader og kostnader i samanheng med eventuelle forbetringar i standarden har kommunane dekt sjølve. Dette er ein praksis departementet meiner bør vidareførast.

For at statens ansvar for å dekkje deler av eingongskostnadane ved samanslåingsprosessen skal vere meir pårekneleg for kommunar og fylkeskommunar, føreslår departementet at prinsippet om statleg medfinansiering av eingongskostnader, i tråd med dagens praksis, blir lovfesta.

Med same grunngiving føreslår departementet at også prinsippet om inndelingstilskot blir innarbeidd i lova.

Departementet vil presisere at dei føreslåtte kompensasjonsordningane vil omfatte alle kommune-/fylkessamanslåingar uavhengig av om dei er baserte på tvang eller fri vilje.

Vidare er prinsippet om fritak frå statlege avgifter nedfelt i lova, jf. kapittel 7.

10.2 Økonomisk tilsyn

10.2.1 Innleiing

Inndelingslova har i dag ingen særskilde reglar om statleg tilsyn med dei økonomiske disposisjonane til kommunane i tida rundt vedtak om grenseendringar. Kommunelova inneheld fleire generelle reglar om slikt tilsyn. Departementet ser i dette kapitlet nærmare på om det er behov for eit skjerpa statleg tilsyn og kontroll med økonomiske disposisjonar ved samanslåing av kommunar. Spørsmålet kan også vere aktuelt i samband med delingar og grensejusteringar. Men departementet legg til grunn at reglane i inndelingslova om økonomisk oppgjer er tilstrekkeleg i slike saker.

10.2.2 Departementet si vurdering i høyringsnotatet

Utgangspunktet for departementet i høyringsnotatet var at dei økonomiske disposisjonane vil bli styrte av lojaliteten til kommunane overfor kvarandre og den nye kommunen. Erfaringane frå tidlegare samanslåingar tilsa likevel at det kunne vere behov for eit skjerpa statleg tilsyn og kontroll med dei økonomiske disposisjonane i kommunane før iverksetjing av vedtak om samanslåing. Det er særleg investeringane som har hatt ein tendens til å auke sterkt. Det kan kome av at kommunen ønskjer å sikre seg eit prosjekt som ein trur vanskeleg vil la seg realisere etter at den nye kommunen er etablert. Samtidig har kommunane insentiv til «overinvesteringar» før ei samanslåing. Grunnen til dette er at belastninga ved investeringane vil bli fordelte på alle innbyggjarane i den nye kommunen.

Prinsippet bak kommunelova er at spesielle godkjenningsordningar bør byggjast ned til fordel for utvikling av meir generelle tilsynsmekanismar og kontrollordningar i kommunane. I høyringsnotatet såg departementet det slik at staten hadde gode høve til å føre kontroll med dei økonomiske disposisjonane til kommunane innafor ramma av dei generelle reglane i kommunelova. Departementet såg dermed ikkje behov for ein eigen heimel i inndelingslova om skjerpa statleg tilsyn og kontroll med dei økonomiske disposisjonane til kommunar som skal sluttast saman.

Departementet peika likevel på at det i samband med samanslåingar kan vere behov for å kontrollere om økonomiplanane til kommunane er lovlege etter § 59 i kommunelova. Departementet føreslo også at fellesnemnda, jf. omtale under kapittel 8, får i oppgåve å uttale seg om budsjetta til dei enkelte kommunane som grunnlag for Fylkesmannens kontroll med budsjettvedtaka etter (daverande heimel) i kommunelova. Dette kan gi Fylkesmannen ei tryggare plattform for ein meir nærgåande dialog med aktuelle kommunar enn det som er vanleg i budsjettprosessar.

10.2.3 Høyringsinstansane

Få av høyringsinstansane har hatt merknader til departementet si vurdering av statleg tilsyn med kommuneøkonomien før ei samanslåing.

Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal seier seg tilfreds med at lovforslaget ikkje inneheld krav om skjerpa statleg tilsyn med kommuneøkonomien i samband med samanslåingssaker, og peiker på at dette er i tråd med vektleggjinga av det lokale folkestyret som blir understreka mellom anna i formålsparagrafen. Larvik kommune støttar ikkje departementet si vurdering i høyringsnotatet og uttaler at

«Kommunestyret mener også at fylkesmannen bør ha et skjerpet tilsyn med økonomiske disposisjoner ved kommunesammenslutninger slik at den nye kommunens handlefrihet ikke unødig svekkes pga unormalt høyt investeringsnivå i sammenslutningskommunenene før gjennomføringen.»

Nokre av fylkesmennene (Hedmark, Nordland og Vestfold) peiker på at det i høyringsnotatet ikkje er tatt høgde for endringar i økonomireglane i kommunelova. Fylkesmannen i Hedmark uttaler:

«Vi forutsetter at man for det videre arbeidet med ny lov om endring i kommune- og fylkesinndeling tar hensyn til de endringer som Stortinget vedtar ved sin behandling av Ot. prp. nr. 43 (1999-2000) slik at en fortsatt vil ha muligheten for en viss statlig kontroll med økonomiforvaltningen i kommuner som står foran en sammenslåing mv.»

Fylkesmannen i Vestfold er samd i at det må skje ei tett økonomisk oppfølgjing av kommunane i tida før ei samanslåing finn stad. Fylkesmannen går derfor inn for at fellesnemnda må få seg førelagt ikkje berre årsbudsjettet, men også økonomiplanen,og på den bakgrunn uttale seg til Fylkesmannen etter § 45 nr. 4 i kommunelova.

10.2.4 Departementets si endelege vurdering og forslag

Departementet såg i høyringsutkastet ikkje behov for ein eigen heimel i inndelingslova om skjerpa statleg tilsyn med økonomiske disposisjonar ved samanslåing av kommunar. Denne vurderinga var basert på dei da gjeldande generelle reglane i kommunelova om statleg tilsyn og kontroll med dei økonomiske disposisjonane til kommunane. Desse reglane blei endra frå og med 1. januar 2001, jf. Ot. prp. nr. 43 (1999-2000) og Innst. O. nr. 82 (1999-2000) Om lov om endringar i kommunelova.Departementet ser på dette grunnlaget behov for ei ny vurdering av dette forholdet.

Kommunelova gav inntil 1. januar 2001 heimel for fleire generelle statlege tilsyns- og kontrollordningar med dei økonomiske disposisjonane til kommunane. Departementet (Fylkesmannen) skulle etter § 45 nr. 4 i kommunelova føre kontroll med om budsjettvedtak i kommunestyret er lovlege. Departementet (Fylkesmannen) skulle vidare godkjenne alle vedtak om å ta opp lån og vedtak om å stille garanti, jf. kommunelova § 50 nr. 8 og § 51 nr. 2.

Frå og med 1. januar 2001 vil den generelle statlege kontrollen med dei økonomiske disposisjonane til kommunane/fylkeskommunane vere betinga heller enn automatisk. Det inneber at kommunar/fylkeskommunar ikkje vil bli underlagt statleg kontroll så lenge den økonomiske styringa og dei økonomiske resultatene er tilfredsstillande. Den statlege kontrollen etter ny §59 a i kommunelova blir først sett i verk dersom kommunen/fylkeskommunen er i ein vanskeleg økonomisk situasjon. Den statlege kontrollen med kommunane sine årsbudsjett, vedtak om å ta opp lån og vedtak om langsiktig leige av bygningar m.v. vil først bli utløyst ved ubalanse i årsbudsjettet og økonomiplanen, eller når kommunen/fylkeskommunen ikkje makter å dekkje inn rekneskapsmessige underskot på vanleg måte. Departementet skal likevel framleis godkjenne alle vedtak om å stille garanti. Departementet kan dessutan etter kommunelova § 59 kontrollere om årsbudsjettet, økonomiplanen og vedtak om å ta opp lån er lovlege, også for dei kommunane/fylkeskommunane som ikkje er underlagt statleg kontroll.

Departementet ser generelt på betinga heller enn automatisk kontroll av dei økonomiske disposisjonane til kommunesektoren som formålstenleg ut frå ei avveging mellom omsynet til det kommunale sjølvstyret, og det statlege behovet for å kunne gripe inn ved behov. Departementet ser likevel på det som eit problem at den generelle betinga kontrollen etter § 59 a i kommunelova ikkje automatisk vil omfatte kommunar som skal slå seg saman. Den betinga ordninga inneber at det er den økonomiske situasjonen til den enkelte kommune som avgjer om kommunen vil vere underlagt statleg kontroll. Det inneber at det kan bli slik at nokre, men ikkje alle, av kommunane som skal slå seg saman vil vere underlagt statleg kontroll etter § 59 a. Departementet meiner at alle kommunar og fylkeskommunar som er i ein samanslåingsprosess, bør vere underlagt ein viss statleg kontroll.

Den generelle statlege kontrollen etter § 59 a i kommunelova omfattar kommunane sine budsjettvedtak, vedtak om å ta opp lån og vedtak om langsiktig leige av bygningar mv. I samband med samanslåingar, ser departementet eit særleg behov for statleg tilsyn og kontroll med kommunane sine budsjettvedtak. Årsbudsjettet er ein bindande plan for midlane til kommunen og korleis desse skal brukast i budsjettåret, jf. § 46 nr. 1 i kommunelova. Etter § 50 i kommunelova kan ein kommune berre ta opp lån til tiltak som er ført opp i årsbudsjettet. Vedtak om langsiktig leige av bygningar m.v. vil også i utgangspunktet vere omfatta av årsbudsjettet. Departementet føreslår på dette grunnlag å fastsetje i inndelingslova at departementet skal føre kontroll med at budsjettvedtaket til kommunar og fylkeskommunar som skal slå seg saman, er lovleg.

Statleg kontroll med budsjettvedtaka til kommunar og fylkeskommunar som skal slå seg saman kan tenkjast å bli sett i verk frå fleire forskjellige tidspunkt. Departementet ser det slik at den statlege kontrollen bør skje før samanslåinga er vedtatt. Bakgrunnen for dette er at det har vist seg at uheldige investeringar ofte kjem før det er gjort endeleg vedtak om samanslåing. Departementet ser det slik at statleg kontroll med budsjettvedtaka berre bør bli utløyst i situasjonar der det er realistisk at ei samanslåing kan bli vedteke. Departementet ser på dette grunnlag initiativtidspunktet som for tidleg til å setje i verk statleg kontroll, men meiner at statleg kontroll med budsjettvedtaka bør setjast i verk i samband med igangsetjing av utgreiing.

Departementet er samd med Fylkesmannen i Vestfoldat det kan vere nyttig at fellesnemnda gir fråsegn til Fylkesmannen både om årsbudsjettet og økonomiplanen for dei involverte kommunane. I samband med samanslåingar kan det vere større behov enn elles for å kontrollere om økonomiplanane til kommunane er lovlege etter § 59 i kommunelova. I samband med ein slik kontroll kan det vere nyttig for Fylkesmannen å få ei fråsegn frå fellesnemnda om økonomiplanen til kommunane som skal slåast saman. Departementet ønskjer likevel ikkje å fastsettje ei plikt i inndelingslova for fellesnemnda til å gi slik fråsegn. Departementet ser det som viktigast at fellesnemnda gir fråsegn om årsbudsjettet i og med at budsjettet skal kontrollerast av Fylkesmannen. Kommunale økonomiplanar skal i utgangspunktet berre sendast til departementet/Fylkesmannen til orientering. Departementet vil samstundes peike på at det etterkvart er blitt vanleg å framstille årsbudsjettet og økonomiplanen i eit felles dokument, med årsbudsjettet som første år i økonomiplanen. Det inneber at det i fellesnemnda si fråsegn om årsbudsjettet også kan vere naturleg å seie noko om dei langsiktige økonomiske verknadene av tiltaka i årsbudsjettet.