5 Reglar om saksførebuing

5.1 Tilhøvet til forvaltningslova

Departementet fremjer forslag om særskilte reglar for behandling av saker som gjeld fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. Dette gjer det nødvendig å avklare tilhøvet til forvaltningslova.

Ei avgjerd om inndelingsendring er retta mot kommunen som offentleg organ. Avgjerda vil likevel i ulik grad ha verknader for innbyggjarane og andre med tilknyting til området saka gjeld, ved at dei reint faktisk vil bli høyrande til ein ny kommune eller eit nytt fylke og må halde seg til dei lokale vedtekter som gjeld der.

Ei avgjerd om grensendring og grensefastsetjing er ikkje eit enkeltvedtak, men ei forskrift som skal behandlast etter forvaltningslova sine reglar for forskrifter, kapittel VII. Desse reglane vil gjelde i den grad inndelingslova ikkje regulerer det enkelte forhold særskilt. Sidan inndelingslova regulerer uttømmande kven som skal varslast og høyrast i saka og fastset kva som er nødvendig utgreiing, vil det berre vere reglane i forvaltningslova § 38 om kunngjering som vil gjelde i tillegg til inndelingslova sine saksbehandlingsreglar.

Eit vedtak om å ikkje setje i gang utgreiing på grunnlag av initiativ frå nokon med initiativrett etter § 8, skal grunngjevast og kan påklagast etter reglane i forvaltningslova kapittel VI. Sjå nærmare under kapittel 5.2.4.

5.2 Initiativ

5.2.1 Gjeldande rett

Kommuneinndelingslova har i dag ingen reglar om kven som kan initiere ei inndelingsendring. Kven som helst kan i prinsippet fremje forslag om dette, berre initiativet kjem fram for departementet eller Fylkesmannen i ei eller anna form.

Eit slikt initiativ gir likevel ikkje krav på at saka blir utgreidd eller at saka formelt blir avvist. Lova er slik å forstå at departementet/Fylkesmannen avgjer om eit initiativ skal takast opp som ei endringssak eller ikkje. I prinsippet kan derfor departementet/Fylkesmannen heilt uformelt avvise ein søknad om inndelingsendring, utan å gi søknaden nokon vurdering eller anna behandling.

I praksis er det ofte innbyggjarane i eit område eller ei grend som tek initiativ til overføring til grannekommunen. Men initiativet kan også kome frå til dømes Fylkesmannen eller ein kommune. Den vidare behandlinga av initiativet blir vurdert fritt frå sak til sak - ofte etter kven som står bak forslaget/førespurnaden, og situasjonen elles i området. Ein førespurnad underskriven av storparten av innbyggjarane vil til dømes bli tillagt større vekt som grunnlag for å setje i gang ei endringssak, enn ein førespurnad frå ein enkelt person. Dette har samanheng med den vekt departementet legg på folkemeininga i avgjerda av slike saker. Det kan også vere andre grunnar til at det ikkje er aktuelt å følgje opp eit initiativ om inndelingsendring eller fastsetjing, til dømes at det ligg føre planar om ein større revisjon av kommunegrensene i området eller det er planar om større utbygging, vegprosjekt osv. som kan gi eit endra busetjingsmønster o.a. At det er i gang ein tvist ved domstolane om grensene i området eller at kravet om endring tydeleg ikkje er relevant eller sterkt nok grunngitt, er andre grunnar til at ei sak ikkje blir følgd opp eller blir utsett.

Ei fastsetjingssak oppstår som regel ved at Statens kartverk eller ein eller fleire kommunar tek saka opp og ber om ei avgjerd. Under arbeidet med revisjon av kartblada har Kartverket rutine for å undersøkje heimelsgrunnlaget for kommune- og fylkesgrensene og samtidig om det trengst offisiell grensefastsetjing. Dersom Kartverket finn at ei eller fleire grenser eller delar av grensestrekningar ikkje er offisielt fastsette, vil dette bli teke opp med Fylkesmannen der dei aktuelle kommunane ligg, med oppmoding om at det blir sett i gang arbeid med sikte på offisiell fastsetjing av grensene.

Når ei fastsetjingssak oppstår på lokalt plan, har det som regel samanheng med at kommunane oppdagar at grensa på ei bestemt strekning ikkje er offisielt fastsett. I slike tilfelle sender ein eller fleire kommunar saka til Fylkesmannen med oppmoding om offisiell grensefastsetjing. Dersom private grunneigarar oppdagar at noko er uklart med omsyn til kommunegrensa, vil dei ofte rette førespurnaden til kommunane, som så tek opp saka med Fylkesmannen.

Dersom kommunane tek opp spørsmålet om grensefastsetjing, er bakgrunnen som regel usemje om kvar grensa skal gå. Det kan stå store interesser på spel, og det trengst ei avklaring. Mange kommunar har likevel grenser som ikkje er offisielt fastsette, utan at det blir opplevd som noko problem.

Adressaten for krav om inndelingsendring eller grensefastsetjing mellom kommunar er Fylkesmannen i det fylket der kravet blir fremja, jf. rundskriv H-36/89 av 26.07.1989 til fylkesmennene. Dette gjeld for alle sakene, også dei som departementet må avgjere.

5.2.2 Departementet sine vurderingar og forslag i høyringsnotatet

I høyringsnotatet blei det vurdert om lova bør ha ein regel om initiativrett, og kven som i tilfelle burde få slik rett.

«Initiativrett», slik omgrepet blir nytta i det som følgjer, inneber rett til å ta opp ei sak, og ei motståande plikt for departementet/Fylkesmannen til å vurdere nærmare utgreiing av saka. Det at nokon får initiativrett, gjer altså at initiativet må følgjast opp på ein eller annan måte. Men dette inneber ikkje krav på ei fullstendig utgreiing av alle sider av saka. Kva for krav som bør stillast med omsyn til graden av oppfølging og omfanget av utgreiinga, blir vurdert i kapittel 5.3.

Kommune- og fylkesgrensa har mykje å seie for kommunen og fylkeskommunen som produsentar og leverandørar av offentlege tenester, og ikkje minst for befolkninga som brukarar av desse tenestene. Ofte er det innbyggjarane i dei aktuelle områda som i dagleglivet direkte merkar dei problema ei uheldig kommuneinndeling fører med seg. Dei vil derfor ofte ha størst interesse i at spørsmålet om inndelingsendring blir teke opp til nærmare vurdering.

Departementet fann det derfor rimeleg at lova gir visse aktørar rett til å få inndelingsspørsmålet sett på dagsorden. Det blei lagt vekt på at det ut i frå eit demokratisk perspektiv kan vere eit poeng å synleggjere i lova at også andre enn staten kan ta initiativ til ei inndelingssak, og dermed tydeleggjere og legitimere andre si interesse i slike saker. Praksis viser også at det er behov for klargjering av kven som har rett til å få tatt opp ei slik sak, og framgangsmåten for dette.

Departementet peika på at lovfesta initiativrett vil kunne føre til auka arbeidsbelastning for styresmaktene, men meinte at dette ikkje kunne få avgjerande vekt. Talet på inndelingssaker varierer sterkt frå år til år og i praksis blir dei fleste førespurnader også i dag utgreidde i ein viss monn. Formkrav til søknaden, kombinert med vide fullmakter for utgreiingsorganet til sjølv å avgjere om det skal setjast i gang utgreiing og eventuelt omfanget av denne, kan også minske dei meir uheldige «biverknadene» av initiativretten/oppfølgingsplikta. Departementet føreslo derfor at visse aktørar får lovfesta initiativrett.

Kven som bør få initiativrett

Formålet med initiativretten er å gi dei det vedkjem eit høve til å påverke sin eigen situasjon ved å kunne få utgreidd det dei meiner er ei uheldig fylkes-/ kommuneinndeling. Departementet fann det derfor verken formålstenleg eller nødvendig at kvar og ein, uavhengig av tilknyting til ei eventuell inndelingsendring, får ein slik rett til å tvinge fram vidare behandling av forslaget sitt. Initiativretten bør berre tilkome den som vil bli mest omfatta av ei eventuell endring. Kven dette er, vil kunne variere noko frå sak til sak. I mindre endringssaker er det klart at innbyggjarane i det området/den tettstaden grenseendringa direkte gjeld, bør ha initiativrett. Det same må vel også seiast om dei andre innbyggjarane i dei kommunar grenseendringa gjeld, hytteeigarar og privatrettslege samanslåingar som har sin registrerte forretningsstad i kommunen (til dømes aksjeselskap).

Departementet føreslo å avgrense den lokale initiativretten til å gjelde gruppene som er nemnt, i tillegg til kommunestyret og fylkestinget i dei aktuelle kommunar og fylkeskommunar. Andre kommunale/fylkeskommunale organ og andre personar eller instansar må derfor ta saka opp via dei instansar som gjennom lova er tillagt initiativrett. Kommunestyre/fylkesting kan likevel delegere initiativretten til andre kommunale/fylkeskommunale organ.

Departementet la i høyringsnotatet vekt på at reglane bør vere mest mogleg like for alle typar inndelingssaker, men peika samtidig på at det opplagt er ein stor skilnad mellom ei mindre grensejustering og ei større samanslåings-/delingssak. Ulike omsyn gjer seg gjeldande for dei ulike sakstypane, mellom anna er verknadene ved grensejusteringar som regel av lokal karakter, medan samanslåingar og delingar derimot vil kunne ha større innslag av både regionale og nasjonale dimensjonar. Dette meinte departementet bør kome til uttrykk i reglane om initiativrett. Når det gjeld forslag som medfører at ein eller fleire kommunar/fylkeskommunar opphøyrer å eksistere, anten som følgje av samanslåing eller deling, føreslo departementet derfor at den lokale initiativretten blir avgrensa til kommunane/fylkeskommunane sjølve.

Inndelingssaker som gjeld endringar i fylkesgrensene står i ei spesiell rettsleg stilling, jf. kapittel 6.2 og 6.5 om forholdet til Grunnlova § 58 tredje ledd om mandatfordelinga til Stortinget og Lov om forandring av rikets inndelingsnavn av 14. august 1918. Justering av kommunegrenser vil indirekte kunne føre til endringar også i fylkesgrensene. Departementet vurderte derfor om initiativretten for slike endringar burde avgrensast ytterlegare. Til dømes ved at innbyggjarar som i utgongspunktet har initiativrett, likevel berre skulle kunne ta initiativ til saker som ikkje ville ha verknad på mandatfordelinga. Departementet fann at det ville vere vanskeleg å avgrense initiativretten på denne måten.

I høyringsutkastet blei det føreslått at departementet og Fylkesmannen får initiativrett for alle typar saker (som nå).

Formkrav til søknaden

For behandling av inndelingssaka er det ein fordel at viktige opplysningar kjem fram så raskt som mogleg. Departementet føreslo derfor at det bør stillast visse krav til søknaden. Utkastet til lovregel inneheldt derfor krav om at oppmodinga blir sett fram skriftleg, at oppmodinga er grunngitt (mellom anna bør det gjerast greie for korleis vedkommande sjølv er berørt av kommuneinndelinga) og at ho inneheld eitt eller fleire forslag til alternativ grenseendring/fastsetjing. Forslaget til grenseendring vil i denne samanhengen fungere som ein indikasjon på kva søkjaren meiner er mest formålstenleg sett på bakgrunn av dei omsyna som ligg til grunn for eit ønske om grenseendring, men er på ingen måte bindande for vedtaksorganet.

I høyringsnotatet vurderte departementet to ulike alternativ når det gjeld adressat for søknad om utgreiing. Eitt alternativ er at søknaden blir send til Fylkesmannen via kommunen/fylkeskommunen, og at kommunen/fylkeskommunen får ei plikt til å sende søknaden vidare innan rimeleg tid, saman med ei førebels fråsegn. Eit anna alternativ er at søknaden blir sendt direkte til Fylkesmannen, som i dag. Departementet meinte det er mest naturleg og formålstenleg at slike søknader blir sendt direkte til det organet som skal greie ut saka og som kan vere avgjerdsorgan i saka. Departementet føreslo derfor at søknaden skal sendast Fylkesmannen i bustadfylket til søkjaren.

5.2.3 Høyringsinstansane

Dei fleste høyringsinstansane er positive eller har ikkje hatt merknader til departementet sine forslag. Spesielt har mange av høyringsinstansane vore nøgde med at initiativretten blir lovfesta. Enkelte høyringsinstansar har likevel merknader til den konkrete utforminga av reglane.

Nokre av høyringsinstansane ønskjer ei anna avgrensing av kven som skal kunne ta initiativ til sak om grenseendringar. Fråsegnene er likevel ikkje samstemde i kva for avgrensing som er ønskjeleg. Eit par kommunar, Åfjord og Harstad, meiner at berre eitt statleg organ, departementet, bør få initiativrett i lova. Andre, Røyrvik, Lierne, Bjerkreim og Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal, som omfattar kommunane Lesja, Dovre, Sel, Vågå og Lom,meiner at det må leggjast vekt på prinsippet om at initiativ til endring skal ha lokal forankring, og at statlege myndigheiter derfor ikkje bør ha initiativrett. Kommunalansattes fellesorganisasjon finn det for sin del tilstrekkeleg at berre dei folkevalde organa i kommunen har rett til å framtvinge utgreiing i slike saker.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag støttar departementets forslag om initiativrett, og uttalar:

«Etter vårt syn er det en naturlig sammenheng mellom Fylkesmannens generelle funksjon overfor kommunene og retten til å ta initiativ til inndelingsendringer. ... At Fylkesmannen gis intiativrett i inndelingssaker følger for øvrig også naturlig av at Fylkesmannen er departementets forlengede arm i saker av denne art».

Eit par høyringsinstansar, Regionrådet for Fjellregionen og Gjemnes kommune, meiner det må klargjerast i kva for situasjonar staten vil gjere bruk av sin iniativrett, til dømes ved at det blir nedfelt vilkår som bør vere til stades for at departementet eller Fylkesmannen initierer saker.

Fleire høyringsinstansar, mellom anna 11 telemarkskommunar som støttar fråsegna til KS Telemark, ønskjer at søknader om inndelingsendringar/fastsetjing skal sendast via kommunane før dei går til Fylkesmannen. Desse høyringsinstansane uttalar:

«En ser det som særs viktig at kommunen kan gi en umiddelbar reaksjon eller holdning til saken når initiativ er tatt. Slik sett vil prinsippene om lokalt selvstyre bedre bli ivaretatt.»

Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal meiner at det i tillegg bør vere krav om eit positivt vedtak i kommunestyret i initiativtakaren sin kommune for at saka skal bli fremja for Fylkesmannen.

Justisdepartementet meiner det er meir tenleg at søknader blir behandla hos Fylkesmannen i det fylket der det aktuelle området ligg, i staden for hos Fylkesmannen i bustadfylket til søkjaren.

5.2.4 Departementet si endelege vurdering og forslag

Kven som skal ha initiativrett

Det knyter seg ikkje berre lokale interesser, men óg nasjonale interesser til kommune- og fylkesinndelinga. Når til dømes fullmakta til å avgjere spørsmål om endringar i inndelinga i dag er lagt til regjeringa og Stortinget, speglar det av at slike spørsmål også er av nasjonal karakter. Staten sine interesser knyter seg mellom anna til at nasjonale mål og prioriteringar skal verkeleggjerast gjennom kommunesektoren, og at staten har det overordna nasjonaløkonomiske ansvaret. Dette er også kome til uttrykk i forslaget til formålsregel, sjå kapittel 4.1. Departementet vil ut i frå dette halde fast ved forslaget i høyringsnotatet om at departementet skal ha rett til å ta initiativ i alle saker om grenseendring og grensefastsetjing. Dessutan kan Stortinget, som øvste nasjonale myndigheit, ta opp saker av eige tiltak, utan særskilt lovheimel.

Departementet er einig i synspunkta til Fylkesmannen i Nord-Trøndelag om at initiativrett til fylkesmennene kan vere naturleg mellom anna ut i frå deira funksjon som departementets forlenga arm i saker av denne art. Departementet er likevel i ettertid kome til at det lovteknisk vil vere meir rett at føresegna berre gir initiativrett til eitt statleg organ, departementet, og at Fylkesmannen ikkje blir nemnt direkte i lova. Det er uansett ein føresetnad at fylkesmennene blir gitt generell initiativrett gjennom delegasjon. Vi viser her mellom anna til omtalen i kapittel 6.2. om fylkesmennene si rolle i slike saker. Framlegget til § 8 tredje ledd er endra i tråd med dette.

Eit av dei spørsmåla departementet vurderte i høyringsnotatet, var kor stor kretsen av dei som skal ha initiativrett til ei grenseendringssak skal vere. Departementet vurderte mellom anna ei ordning med krav om at ein viss prosent av innbyggjarane måtte stå bak eit innbyggjarinitiativ før departementet/Fylkesmannen skulle få plikt til å vurdere spørsmålet om utgreiing. Departementet meinte at ein slik regel ville vere både upraktisk og vanskeleg. Dokumentasjon om at ein viss del av befolkninga står bak eit initiativ, vil truleg ofte måtte skje gjennom underskriftslister, noko departementet har erfaring for kan vere vanskeleg å vurdere i høve til representativitet og truverde. Ein slik regel ville heller ikkje passe i dei sakene der det er snakk om overføring av mindre område, der det berre bur få personar, og der det såleis vil vere vanskeleg å vinne støtte frå fleire enn dei som er direkte involvert.

Om formålet med å innsnevre kretsen av personar med initiativrett er å unngå arbeid med saker som opplagt ikkje kan føre fram, vil det truleg vere enklare for Fylkesmannen å avslå saker enn å ta stilling til om kravet om ei viss mengd av befolkninga står bak initiativet, er oppfylt eller ei. Jf. drøftinga om kva som er nødvendig saksutgreiing i avsnitt 5.3.

Departementet held difor fast på framlegget i høyringsnotatet om at den einskilde innbyggjar i kommunen skal ha initiativrett i saker som gjeld justering av kommunegrensa (ikkje samanslåing eller deling).

Grunngjevinga for at kretsen av dei som får initiativrett etter lova omfattar fleire enn innbyggjarar med røysterett i kommunen er at også andre kan oppleve store ulemper av lite formålstenlege kommune- og fylkesgrenser. Det er tatt sikte på at alle som er aktørar i lokalsamfunn bør sikrast rett til medverknad. Kor nært vedkomande er knytt til saka vil likevel vere eit viktig moment ved vurderinga av om saka skal utgreiast.

Kva inneber initiativretten

Initiativretten inneber at ein har krav på at myndigheitene gjer ei vurdering av om saka skal utgreiiast. Departementet har kome til at dette bør gå tydelegare fram av lova, og at retten til initiativ også bør koplast med ein rett til å klage over avgjerd som går ut på at ei sak ikkje skal utgreiast. Det blir føreslått å ta inn ei ny føresegn om dette i § 9 i lova. Klagebehandlinga vil følgje reglane i forvaltningslova kapittel VI. Klageretten gjeld for den som har søkt om utgreiing når det blir teke avgjerd om å ikkje setje i gang utgreiing. Departementet/Fylkesmannen bør også gjere greie for kvifor det ikkje er aktuelt å setje i gang ei nærmere utgreiing, jf. forvaltningslova § 25.

Vedtak som er gjort etter ei utgreiing er ikkje gjenstand for klage. Ei avvising av eit initiativ frå søkjar som ikkje har initiativrett kan heller ikkje påklagast.

Vilkår for å nytte initiativretten?

Det er eit mål at lova blir eit formålstenleg verktøy for å førebu og gjennomføre inndelingsvedtak uavhengig av den politikken som til kvar tid gjeld på området. Som nemnt, er den statlege interessa i kommuneinndelinga mellom anna knytt til at nasjonale mål og prioriteringar skal verkeleggjerast gjennom kommunesektoren. Slike prioriteringar vil naturleg nok kunne variere over tid og ut frå politiske skiftingar i Storting og regjering. I tillegg kan saker om grenseinndeling variere mykje i både art og omfang, noko som gjer det vanskeleg å gi detaljerte reglar om når det bør eller ikkje bør takast initiativ. Ut i frå dette, meiner departementet at det ikkje er formålstenleg at lova gir nærmare vilkår for når statlege myndigheiter kan eller vil gjere bruk av initiativretten sin. Formålsregelen i § 1 vil likevel fungere som ein formidlar av sentrale verdiar som ligg bak reglane i lova, og vil slik tene som rettleiar ved tolking og bruk av lova, inkludert føresegna om initiativrett. Vi viser også til kapittel 4.1 og vurderinga der om ein bør ha detaljerte kriterium i formålsregelen.

Orientering om initiativ - adressat for søknad

Det er viktig at kommunane så raskt som mogleg får informasjon om at det er teke initiativ til sak om grenseendring eller grensefastsetjing som omfattar område i deira kommune/fylkeskommune. Kommunane sit sjølve med mykje materiale og informasjon som kan vere nødvendig for behandlinga av saka, og det vil vere ein fordel om dette kjem utgreiings-/vedtaksorganet i hende så fort som råd. Dette vil spare tid for saksbehandlinga. For kommunane vil det dessutan kunne vere viktig å få kunnskap om initiativet for å førebu den vidare saksgangen i kommunen, og for å kunne gi sin reaksjon på saka.

Departementet finn det likevel ikkje tenleg at kommunane skal vere adressat for initiativ til grenseendring eller fastsetjing. Dette har samanheng med at eit slikt system ville bli unødig komplisert, og at det ville kunne føre til uklare ansvarsforhold. Endring eller fastsetjing av grenser vil alltid gjelde minst to kommunar/fylkeskommunar. Om kommunane skulle vore adressat, måtte føresegna regulere kven av kommunane som skulle ha saka i første omgang. Ein måtte også ha sikra eit system som gjorde at kommunane sende saka seg i mellom, eventuelt at den første kommunen som mottok saka involverte dei andre aktuelle kommunane. Ein av kommunane måtte også ha ansvaret for å videresende saka til Fylkesmannen. Søknader skal kunne avvisast av vedtaksorganet når søkjaren ikkje har initiativrett, og i nokre tilfelle vil det vere unødvendig med vidare utgreiing sjølv om søkjaren har initiativrett. Desse tilhøva gjer det heller ikkje særleg praktisk at kommunane mottar saka før utgreiings-/vedtaksorganet. Departementet vil derfor halde fast ved forslaget i høyringsnotatet om at Fylkesmannen er adressat for søknader om grenseendring og grensefastsetjing.

I praksis er ofte kommunane frå før av kjent med at ei sak om grenseendring eller fastsetjing er i emning, enten gjennom media eller gjennom kontakt med innbyggjarane. Ein kan likevel ikkje gå ut frå at dette gjeld i alle tilfelle. Som nemnt tidlegare bør kommunane bli involverte så tidleg som mogleg i prosessen. Departementet føreslår derfor at lova gir Fylkesmannen pålegg om så snart som råd å orientere dei aktuelle kommunane at det er tatt initiativ til ei sak om grenseendring eller grensefastsetjing. Når det gjeld kommunane sin medverknad før og undervegs i utgreiingsprosessen elles, samt retten til å uttale seg, viser vi til vurderinga i kapittel 5.3.2 og 5.3.4.

I høyringsnotatet blei det føreslått at søknaden skal sendast Fylkesmannen i bustadfylket til søkjaren. Når lovforslaget gir initiativrett til grunneigar og til næringsdrivande som har sin registrerte forretningsstad i den kommunen eller fylkeskommunen søknaden gjeld, gjer dette at søkjaren kan vere busett ein annan stad enn der han ønskjer grenseendring. Departementet er derfor einig med Justisdepartementet i at det er meir tenleg at søknader blir behandla hos Fylkesmannen i det fylket det aktuelle området ligg. I enkelte tilfelle kan det vere tvil om kva for fylkesmann som er rette instans. Dette vil likevel berre sjeldan vere eit problem, og departementet vil i såfall oppfordre fylkesmennene til å samordne prosessen seg i mellom.

5.3 Utgreiing og saksførebuing

5.3.1 Gjeldande rett

Kommuneinndelingslova har få reglar som gjeld saksførebuinga, og dei som finst er ikkje særleg utfyllande. Som nemnt i kapittel 1 og 4, gjeld inndelingslova heller ikkje direkte for fastsetjingssaker eller for endringar i fylkesinndelinga, men gjennom praksis er det rekna som sikker rett at reglane gjeld tilsvarande for slike saker, så langt dei høver.

Etter lova § 1 skal det kommunestyret eller dei kommunestyra som endringa gjeld, få høve til å uttale seg. Det same gjeld dei aktuelle fylkestinga. Dersom det gjeld ei mindre endring, kan fylkesutvalet uttale seg. Ein går ut frå at kommunestyret ikkje kan delegere fullmakta til å uttale seg når det gjeld dei større endringane. Etter rundskriv H-36/89 av 26.juli 1989 skal grunneigarar saka gjeld, andre rettshavarar og Statens kartverk også få høve til å uttale seg. I praksis blir det alltid innhenta fråsegn også frå Fylkesmannen. Om det i tillegg blir henta inn fråsegner frå andre instansar og undersøkt andre moglege kjelder for informasjon, er avhengig av kvar enkelt sak. Det har til dømes vore gjort høyring hos statlege eller lokale nemnder og andre med særlege interesser eller verdifulle synspunkt i saka, det har vore halde synfaringar, møte med Fylkesmannen/departementet og bygdemøte.

Det går fram av § 2 i lova at departementet kan nemne opp ein særskild person til å greie ut inndelingsspørsmålet. Utgreiaren skal setje fram eit grunngitt forslag i inndelingssaka overfor departementet. I samband med arbeidet sitt kan utgreiaren krevje at offentlege styresmakter gir dei opplysningar som trengst. Vedkomande kan også kalle saman representantar for dei aktuelle kommunane til møte. Dersom inndelingsspørsmålet er av «betydelig omfang», skaldepartementet nemne opp eit utgreiingsutval, samansett av minst tre medlemmer. I praksis er slike utval berre oppretta ved samanslåings- og delingssaker. Funksjonane til utgreiingsutvalet går ikkje direkte fram av lova, men ein går ut frå at funksjonane må vere dei same som når det blir nemnt opp éin utgreiar. Av førearbeida (Ot. prp. nr. 28 1955) går det fram at den oppnemnde utgreiaren/utvalet skal kunne kalle partane saman til møte og prøve å greie opp i mistydingar mellom partane, og prøve å få dei til å bli samde.

Utgreiar/utval er ikkje mykje brukt. Frå seinare år kan ein nemne Buvikutvalet. Dette utvalet fekk i mandat å vurdere kommuneinndelinga i fleirkommunale byområde, jf. NOU 1986:7 og 1989:16.

Sjølv om det ikkje har kome eksplisitt til uttrykk i lova, er det departementet (Kommunal- og regionaldepartementet) som har ansvaret for den nødvendige saksførebuinga. Dels går dette fram av samanhengen i lova, og dels av den vanlege saksførebuande funksjonen departementet har overfor regjeringa i meir generelle saker som gjeld kommunane.

Fylkesmennene er ved kgl. res. av 26. mai 1989 gitt fullmakt til å avgjere visse saker, jf. kapittel 6.2. Desse sakene er det i praksis Fylkesmannen som utgreier. Som nemnt i kapittel 5.2 er Fylkesmannen adressat for krav om inndelingsendring, også der departementet eller Stortinget skal ta den endelege avgjerda. Rundskrivet H-36/89 gir ingen klare tilrådingar om Fylkesmannen si rolle som saksførebuar i desse sakene. Dette har derfor blitt praktisert noko forskjellig frå sak til sak. Somme gonger har Fylkesmannen sendt saka direkte til departementet utan noko utgreiing. Andre gonger har Fylkesmannen sendt saka over til departementet etter at det er klarlagt at kommunane er usamde eller at saka ikkje er av «mindre omfang». Det har også hendt at saka er blitt utgreidd tilnærma fullt ut før ho er oversendt til departementet. I saker der departementet har hatt behov for ytterlegare opplysningar for å kunne ta ei avgjerd, har det ofte blitt sendt eit skriv tilbake til Fylkesmannen med oppmoding om å greie ut nærmare bestemte spørsmål.

Departementet kan avgjere at dei utgiftene som knyter seg til utgreiingsarbeidet, skal dekkjast av ein eller fleire av dei aktuelle kommunane, men kan også bestemme at utgiftene, heilt eller delvis, skal dekkjast av staten.

Inndelingslova gjeld i utgangspunktet likt for alle typar inndelingssaker (eventuelt etter analogi), alt frå mindre endringar til samanslåingar. I praksis har likevel saksbehandlinga i stor grad variert etter karakteren og omfanget av saka.

5.3.2 Departementet sine vurderingar og forslag i høyringsnotatet

Utgreiingsinstans

Departementet vurderte ulike alternative utgreiingsinstansar, som departementet, Fylkesmannen, utval eller eit organ lik Inddelingsnævnet i Danmark, der også kommuneorganisasjonane er representerte.

Det blei peika på at Fylkesmannen i praksis ofte vil ha betre føresetnader for å greie ut inndelingssaker enn det departementet har, i og med at Fylkesmannen har betre lokalkunnskap. Eit kollegialt organ der kommuneorganisasjonane deltek, kan også vere nyttig, i og med at kommunane kanskje vil ha større tillit til dette organet enn til ei utgreiing laga av statlege styresmakter aleine. Direkte medverknad i utgreiinga ville kanskje medverke til å opplyse saka betre. Departementet syntest likevel ikkje det er noko god løysing å leggje det overordna utgreiingsansvaret for alle saker til Fylkesmannen eller ei brukarrepresentert gruppe. Dette har først og fremst samanheng med prinsippet om at ansvar bør korrespondere med fullmakt. Det er den som avgjer saka som må ha det overordna ansvaret for at saka er tilstrekkeleg utgreidd eller om ytterlegare opplysningar trengst - og i tilfelle kva for opplysningar. Departementet meinte derfor at det endelege utgreiingsansvaret så langt som mogleg bør plasserast hos det organet som skal avgjere saka. Når regjeringa eller Stortinget skal avgjere saka, er departementet i praksis alltid ansvarleg for utgreiinga. Departementet føreslo etter dette at det overordna ansvaret for saksførebuinga skal vere plassert hos departementet, som i dag.

Eit anna spørsmål er kva for ein instans som i praksis skal gjennomføre utgreiinga. Fylkesmannen vil som regel kjenne dei lokale tilhøva betre enn departementet, og dermed sitje inne med dei nødvendige kunnskapane for å greie ut saka. Det vil også vere ein fordel om lokaliseringa av det fysiske utgreiingsorganet er så nær det aktuelle området som mogleg, til dømes i samband med synfaringar, møte osv. Departementet signaliserte derfor at den praktiske gjennomføringa av utgreiinga så langt det er mogleg vil bli overlaten til Fylkesmannen gjennom delegering. Der Fylkesmannen har delegert fullmakt til å avgjere saka, er det ei naturleg følgje at også utgreiinga blir gjennomført her. Men Fylkesmannen vil også i andre saker vere ein viktig støttespelar i departementet si saksførebuing.

Departementet ser for seg at Fylkesmannen vil få ei meir aktiv rolle i saksførebuinga enn i dag. Etter forslaget til ny lov skal søknader om inndelingsendring sendast til Fylkesmannen. Meiner Fylkesmannen at saka bør utgreiast, vil det vere naturleg at Fylkesmannen står for utgreiinga, før Fylkesmannen eventuelt finn at saka må avgjerast av departementet og sendar ho over dit. Før oversending av saka bør Fylkesmannen innhente dei viktigaste nøkkeldata om det området som inndelingsendringa omfattar. Det gjeld til dømes opplysningar om innbyggjartal, areal, kommunikasjonstilknyting og geografiske tilhøve. Fylkesmannen bør også peike på andre tilhøve som han/ho trur vil kunne bli vesentlege for vurderinga av inndelingssaka. Det er ein fordel om saka er best mogleg opplyst når ho blir oversend til departementet til avgjerd. Dette er opplysningar som i alle fall må liggje føre, og ofte vil det vere Fylkesmannen som må skaffe opplysningane for departementet. Ved innhenting av slike opplysningar vil hjelp frå fylkeskommunen og kommunane vere essensielt, ettersom dei naturleg nok har stor kunnskap og kompetanse om dei lokale tilhøva.

For saker som indirekte eller direkte gjeld fylkesgrenser, vil saka gjelde to eller fleire fylke. Departementet understreka at det i slike tilfelle vil vere ein fordel om aktuelle fylkesmenn kan samarbeide om utgreiinga.

Departementet fann i høyringsnotatet at Fylkesmannen i praksis vil vere den naturlege instansen også for å greie ut fastsetjingssaker. I slike saker vil Statens kartverk vere ein viktig medhjelpar.

Det kan vere tilfelle der arta og/eller omfanget av saka gjer det formålstenleg å leggje saksførebuinga utanfor departementet/Fylkesmannen. Enkelte saker kan vere ømtålege og lett skape store motsetningar mellom partane. I slike saker kan det vere formålstenleg å bruke utgreiar/utgreiingsutval. Departementet fann at ein likevel ikkje treng å lovfeste eit pålegg om å nemne opp eit utgreiingsutval for saker av stort omfang, slik som i dag. Det bør vere opp til det overordna utgreiingsorganet, departementet, å vurdere kva som er den mest formålstenlege gjennomføringa av utgreiinga i kvart enkelt tilfelle.

Omfanget og innhaldet i utgreiinga

Det blir føreslått at lova får eit vidt sakleg og geografisk virkeområde, og at enkeltpersonar får høve til å krevje inndelingssaker utgreidde. Dette gjer at departementet vil kunne bli stilt overfor saker av svært varierande karakter. Samtidig er det er ønskjeleg at saksbehandlinga ikkje skal tvingast inn i former som er meir kompliserte, kostbare og tidkrevjande enn det saka gjer nødvendig. Reglane i høyringsnotatet overlét det derfor til departementet å avgjere om det skal setjast i gang utgreiing og eventuelt omfanget av denne.

Det blei i høyringsnotatet peika på at enkelte typar opplysningar som regel bør hentast inn, til dømes kartmateriale, folketal, kommunikasjonar (vegsamband, avstandar, reisetid) og topografi. Likevel kan den enkelte saka gjere at ein heller ikkje treng å innhente sjølv slike opplysningar. Det kan gjelde til dømes når det er tvist om grensene i domstolen, det ligg føre planar om større revisjon av kommunegrensene i området, eller det er planar om større utbyggjing, vegprosjekt som kan gi endra busetjingsmønster o.a. I mellom anna slike tilfelle må Fylkesmannen kunne avslå saka utan vidare utgreiing.

Like eins kan det vere tilfelle der den som fremjar søknaden rett nok har initiativrett, men der grunngivinga ikkje er relevant og/eller sterk nok. I slike tilfelle må departementet/Fylkesmannen kunne avslå søknaden utan vidare utgreiing. Departementet understreka likevel i høyringsnotatet at det vanskeleg kan avgjerast om eit endringskrav til dømes ikkje er relevant og sterkt nok grunngitt, utan at saka har vore utgreidd til ein viss grad.

Når Fylkesmannen er saksførebuande instans, bør det gjennomførast ei tilnærma sluttført saksbehandling med forslag til ei samla vurdering, også der Fylkesmannen ikkje sjølv skal ta den endelege avgjerda. Det blei vist til det som er sagt tidlegare om Fylkesmannen si rolle som utgreiingsinstans. Når særskild utgreiar/utgreiingsutval er oppretta, må omfanget av utgreiinga avgjerast av departementet i det mandatet det gir utgreiaren/utgreiingsutvalet etter tilhøva i det enkelte tilfelle.

Dersom initiativ blir fremja av personar/instansar som ikkje har initiativrett etter lova, vil Fylkesmannen/departementet kunne avvise saka. Departementet peika på at den som har prøvd å reise ei sak, da bør få svar med grunngiving av kvifor ein ikkje tek opp saka. Dersom departementet/Fylkesmannen mottar søknad frå personar/instansar med initiativrett, og etter ei vurdering finn at inndelingsendring (i alle fall på det dåverande tidspunktet) ikkje er aktuelt, blir det gitt avslag i saka. Det blei vist til at det i samsvar med god forvaltningsskikk, er påkravd at avslag blir gjort skriftleg. Departementet fann det ikkje formålstenleg å innføre rett til å klage på avvisning eller avslag, men viste til at det ikkje er noko i vegen for at det kan søkjast på nytt, til dømes dersom det seinare kjem til nye moment som er viktige for saka.

Medverknadsplikt/opplysningsplikt

For ei mest mogleg fullstendig utgreiing er det viktig at utgreiingsinstansen får dei opplysningane som trengst. Mange av desse opplysningane er vedkomande kommunar/fylkeskommunar dei nærmaste til å gi. Fylkeskommunen vil dessutan vere ein viktig informasjonsinstans også for utgreiing av grensesaker som ikkje direkte vedkjem dei fylkeskommunale grensene, mellom anna med bakgrunn i dei premissar som ligg i fylkesplanen.

Ei generell opplysningsplikt for kommunen/fylkeskommunen følgjer av kommunelova § 59 nr. 6, men departementet fann at det kan vere formålstenleg med ein særskild regel om dette når det gjeld inndelingssaker, sjølv om det i praksis stort sett ikkje byr på problem å få informasjon frå vedkommande kommunar/fylkeskommunar.

Det blei også vurdert om kommunen/fylkeskommunen burde påleggjast ei meir direkte og forpliktande deltaking i det saksførebuande arbeidet, til dømes gjennom representasjon i særskilde kontaktorgan o.a. Dette ville kunne medverke ytterlegare til at saka blei utgreidd og vurdert best mogleg. Men det kan seiast at pålagt samarbeid inneber ei sjølvmotseiing, og ein kan i så måte stille spørsmål ved om eit tvunge samarbeid vil fungere som noko godt forum for saksutgreiing. Departementet ville på denne bakgrunnen ikkje fremje forslag om ei slik omfattande medverknadsplikt.

I utkastet blei det likevel føreslått ei plikt for kommunale, fylkeskommunale og statlege forvaltningsorgan til å medverke i rimeleg utstrekning, mellom anna plikt til å gi nødvendige opplysningar. Avgrensinga i lovteksten (§ 9 tredje ledd) «rimeleg utstrekning» fører mellom anna med seg at departementet/Fylkesmannen ikkje kan overlate utgreiinga heilt ut til kommunen/fylkeskommunen.

Fylkeskommunane må sjølvsagt ha uttale rett i dei sakene som gjeld endring i eller fastsetjing av deira grenser. Fylkeskommunen bør dessutan få uttalerett også i tilfelle der det ikkje er snakk om endring/fastsetjing av fylkesgrenser, men som gjeld kommunegrenser i fylket. Departementet understreka at fylkeskommunen i det heile vil ha ein spesiell funksjon når det gjeld det regionale perspektivet, og bør derfor ha dette aspektet særskilt for auge i si fråsegn. Om departementet/Fylkesmannen finn at det ikkje er grunnlag for å gjere ei slik endring som det er søkt om, er det ikkje nødvendig å høyre kommunane eller fylkeskommunane. Etter lovframlegget skal dei berre høyrast før det blir gjort positivt vedtak om endring av grensene, men som nemnt skal kommunane alltid bli orientert om søknad/framlegg til grensesaker.

Det kan stillast spørsmål om ikkje kommunen/fylkeskommunen også bør ha plikt til å uttale seg. Inndelingsspørsmålet er ofte svært viktig i det minste for ein del av innbyggjarane, og dei bør ha eit krav på at kommunen/fylkeskommunen tek stilling til saka. Saman med opplysningsplikt vil dessutan uttaleplikt kunne medverke til ytterlegare opplysning i saka. Men det er urimeleg å gå ut frå at kommunane/fylkeskommunane ikkje vil uttale seg i saker som gjeld grensene deira. Praksis har heller ikkje vist at det trengst ein pliktregel om dette. Departementet fann derfor ikkje grunn til å påleggje kommunane/ fylkeskommunane uttaleplikt i lova.

I samsvar med prinsippa i kommunelova bør det vere opp til det enkelte kommunestyret/fylkestinget å vurdere behandlingsprosedyrane internt i kommunen/fylkeskommunen - også kva for instansar som skal uttale seg. Regelen om dette i gjeldande kommuneinndelingslov § 1 blei derfor ikkje føreslått ført vidare. Samanslåingar og delingar må likevel reknast som så viktige at det bør krevjast at eventuell fråsegn blir gitt av fylkestinget/kommunestyret i slike saker.

Utgiftene

Utgiftene ved ei inndelingssak kan variere mykje. I dei enklare sakene dreier det seg stort sett om bruk av tid ved saksbehandling hos Fylkesmannen og/eller departementet, synfaringar osv. I andre saker kan det kome til utgifter til utgreiingsutval, folkerøysting, skjønn og overskjønn osv.

Etter det nye lovforslaget vil ei inndelingssak kunne setjast i gang etter initiativ frå fleire hald. Alt etter karakteren og omfanget av saka, vil inndelingssaka innebere fordelar/ulemper for dei ulike instansane. Samstundes vil avgjerda kunne vere viktig både nasjonalt og lokalt. På denne bakgrunnen vil det vere rimeleg at lova legg opp til ei fleksibel løysing her. Departementet føreslo derfor å behalde regelen som den er i dag, slik at departementet kan fastsetje om utgiftene ved utgreiinga skal berast av ein eller fleire av dei interesserte kommunane eller heilt eller delvis av staten.

5.3.3 Høyringsinstansane

Høyringsinstansane er generelt positive til forslaga i høyringsnotatet. Dei som er negative, har først og fremst merknader til forslaget til regel om utgiftsdelinga ved utgreiingar.

Fleire av desse meiner at staten skal dekkje utgiftene til utgreiing av samanslåingar og delinger, mens andre meiner at staten må bere utgiftene ved utgreiinga i alle saker, eventuelt med unntak av mindre grensejusteringar der initiativet kjem frå kommunane sjølve.

Sokndal kommune uttaler:

«Det vil være urimelig at en kommune skal være med å dekke utgifter til utredning fordi at to andre nabokommuner har tatt initiativ til at alle tre bør slås sammen».

Kommunen finn det heller ikkje rett at kommunane må dekkje utgiftene når t.d. departementet eller Fylkesmannen har tatt initiativ til samanslåinga.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at:

«når det gjelder saker av større/nasjonal betydning, som i mange tilfeller vil være lokalt omstridte, mener NHO det er fornuftig og riktig at staten dekker nødvendige utredningsutgifter».

Jølster kommune meiner at dei aktuelle kommunane/fylkeskommunane må ha rett til å uttale seg både om totalkostnadene og om kven som skal dekkje kostnadene før departementet tek avgjerd om dette.

Nokre høyringsinstansar har også hatt merknader til regelen om saksutgreiing. Sokndal kommune meiner det er unaturleg at departementet førebur saka når departementet også sjølv har teke initiativet, og ønskjer derfor lovfesta pålegg om bruk av utgreiar eller utgreiingsutval i slike tilfelle.

Fylkesmannen i Nordland meiner at uttrykket «nødvendig» saksutgreiing er for skjønnsprega til å kunne seie noko om omfanget av utgreiinga. Fylkesmannen uttalar at:

«I noen tilfeller vil det antakelig, uten at saken er utredet, være helt på det rene at søknaden ikke kan føre frem. Et eksempel på et slikt tilfelle kan være en liten bygd som ønsker å markere sin misnøye med kommunens prioriteringer ved å søke om grensejustering slik at området blir overført til nabokommunen.»

Høyringsinstansen meiner at søknader derfor i visse tilfelle må kunne bli avvist når grunngivinga for søknaden ikkje er relevant ut i frå formålet til lova.

Fylkesmannen i Hedmark meiner at lova bør angi vilkår for når ein søknad kan bli avslått.

Fleire høyringsinstansar har hatt kommentarar når det gjeld medverknad frå kommunane før og undervegs i utgreiingsprosessen. Ein del kommunar er opptekne av å få dokumentinnsyn og uttalerett medan utgreiinga pågår. Nokre ønskjer ein lovfesta rett til dialog med utgreiingsorganet undervegs i prosessen.

Kommunenes Sentralforbund meiner kommunane må få kome inn i prosessen så tidleg som mogleg, og uttaler at

«i tilfelle hvor det er tatt et privat initiativ til grensejustering eller grensefastsetting etter utkastets § 8 første ledd, skal vedkommende kommuner og fylkeskommuner få uttale seg før saken tas opp til realitetsbehandling i departementet».

Jølster kommune meiner kommunen/fylkeskommunen må ha uttaleplikt i alle saker, mens Molde kommune meiner det må vere ei delegasjonssperre for kommunestyret/fylkestinget i alle type inndelingssaker, og ikkje berre i saker om samanslåing eller deling.

Fleire fylkesmenn viser til at større inndelingssaker kan vere særleg ressurskrevjande for det enkelte embetet, og at det er viktig at fylkesmennene får midlar til å gjere gode og grundige undersøkingar i sakene. Fylkesmannen i Oslo og Akershusuttaler t.d:

«En vil derfor foreslå at departementet setter av midler sentralt som kan bevilges til den eller de fylkesmenn som får en omfattende sak til behandling. Derved vil ikke det enkelte embete rammes i like stor grad når en slik sak kommer til behandling. Det vil også sikre en mer rettferdig ordning ved at de embeter det gjelder ikke settes i en dårligere stilling når det gjelder løsning av andre sentrale oppgaver på grunn av forhold som en selv i liten eller ingen grad kan påvirke».

5.3.4 Departementet si endelege vurdering og forslag

Dekking av kostnader

Departementet ser at forhold ved den enkelte saka kan gjere det urimeleg at ein eller fleire kommunar dekkjer kostnadene ved utgreiinga. Eit eksempel på dette kan t.d. vere der staten har tatt initiativet til større revisjonar av kommunegrensene i eit område. Samtidig kan det vere saker der kommunane normalt må vere nærmast til å dekkje kostnadene til utgreiinga. Eit eksempel på dette kan t.d. vere mindre justeringar som berre har interesse for dei involverte kommunane.

Men desse eksempla kan ikkje utan vidare gjelde generelt. Inndelingssakene er svært varierte både av karakter og i omfang, og lokale forhold gjer at saker ikkje lett lar seg samanlikne eller kategorisere. Forhold ved den enkelte saka kan derfor gjere det legitimt at staten i det eine tilfelle dekkjer alle utgreiingskostnadene og i det andre tilfelle berre noko eller ingenting av kostnadene, sjølv om begge sakene t.d. gjeld samanslåingar. På denne bakgrunn finn departementet det vanskeleg å gi klare vilkår i lova for dette, men meiner at det vil vere mest formålstenleg å ha ein fleksibel regel for fordeling av utgiftene ved utgreiinga. Departementet vil derfor oppretthalde forslaget frå høyringsnotatet om at staten avgjer kven som skal bere utgiftene ved utgreiinga, og om noko av utgiftene skal delast mellom fleire partar. Dette er også i samsvar med gjeldande rett.

I praksis har departementet dei seinare åra ytt delvis støtte i saker som ein har meint har vore av større interesse å få klargjort. I nokre tilfelle har departementet gitt direkte økonomisk støtte til utgreiing, i andre tilfelle har departementet sjølv gjort konsekvensutgreiingar for kommunane, først og fremst når det gjeld følgjer for tilskot i inntektssystemet.

Departementet er einig i at det er rimeleg at kommunane får uttale seg før avgjerd om kostnadsdelinga blir tatt. Dette følgjer også langt på veg av alminnelege forvaltningsrettslege prinsipp. For å synleggjere uttaleretten, føreslår departementet at lovregelen uttrykkeleg fastslår at kommunane får uttale seg før departementet tar endeleg avgjerd om kostnadsdelinga.

Når det gjeld kostnader ved gjennomføring av samanslåing, viser vi til kapittel 10 om økonomisk kompensasjon. Økonomiske konsekvensar for fylkesmennene vil bli gitt ei nærmare omtale i kapittel 11 om økonomiske og administrative konsekvensar av lovforslaget.

Departementet som utgreiar av eige initiativ

Når det gjeld departementet som utgreiar i saker det sjølv har tatt initiativ til, vil ein peike på at det ikkje er uvanleg at eitt og same organ både tar opp og utgreier ei sak. Som det er gjort greie for i kapittel 5.3.2, meiner departementet at ein så langt som råd bør følgje prinsippet om at det organet som skal treffe avgjerda også bør ha det overordna ansvaret for saksutgreiinga. Samtidig er det klart at art og/eller omfang av den enkelte saka kan gjere det fornuftig at departementet overlet den praktiske saksutgreiinga til andre - t.d. Fylkesmannen, eller særskild oppnemnt utgreiar eller utgreiingsutval. I ovannemnde kapittel har departementet peika på nokre forhold som kan gjere det aktuelt å la andre instansar utføre den praktiske saksutgreiinga.

Departementet kan ikkje sjå at det er noko avgjerande argument at departementet sjølv har tatt initiativ til saka. Nokre saker departementet tar initiativ til kan til dømes vere så ømtålege at det vil vere formålstenleg å nemne opp ein uavhengig instans til utgreiinga, medan andre saker kan vere forholdsvis uproblematiske, slik at oppnemning av utgreiar/utgreiingsutval berre vil gjere utgreiingsprosessen meir komplisert, kostbar og tidkrevjande. Departementet finn det derfor mest formålstenleg at behovet for annan utgreiingsinstans blir vurdert konkret ut i frå høva ved den enkelte saka.

Vurdering av om det skal setjast i gang utgreiing

Som nemnt i kapittel 5.2 om initiativrett, føreslår departementet å gi klagerett til søkjar med initiativrett når det blir teke avgjerd om å ikkje setje i gang utgreiing på bakgrunn av initiativet. Dette gjer det nøvendig å avklare når dette vil gjelde, og å trekke eit skilje mot avslag som er grunna i ei realitetsvurdering.

Endring av kommune- og fylkesgrenser vil som regel ikkje kunne gjerast utan nøye utgreiing. Når det kjem eit initiativ vil departementet/Fylkesmannen avgjere om det skal setjast inn ressursar på å greie ut saka ut frå ei skjønnsmessig vurdering av kva som er ønskjeleg på det aktuelle tidspunktet. Ved avgjerda vil ein mellom anna måtte leggje vekt på kven som har tatt initiativet. Til dømes bør eit initiativ som kjem frå ein kommune gjerast til gjenstand for utgreiing om det ikkje ligg føre heilt spesielle tilhøve. Sjå elles kapittel 5.2.1 om gjeldande rett. Går avgjerda ut på at det ikkje blir sett i gang utgreiing, kan initiativtakaren klage saka inn for overordna myndigheit.

Dersom initiativet blir følgd opp med ei utgreiing, blir det spørsmål om kva som er nødvendig utgreiing. Ofte vil det kunne vere tilstrekkeleg med berre noko utgreiing før det blir klart for ansvarleg instans at ein søknad kan og bør avslåast. Når departementet/Fylkesmannen finn at den utgreiinga som er gjort er tilstrekkeleg til å ta stilling til saka, vil ei avgjerd om avslag ikkje kunne påklagast etter forslaget til § 9, sjølv om utgreiinga som er blitt gjort er avgrensa.

Kva er nødvendig utgreiing?

Når departementet/Fylkesmannen har bestemt seg for å greie ut saka, oppstår spørsmålet om kva som er nødvendig utgreiing. Departementet opprettheld forslaget frå høyringsnotatet om at departementet gjer den saksutgreiinga som blir rekna å vere nødvendig. Som ein høyringsinstans har peika på, er uttrykket «nødvendig saksutgreiing» svært skjønnsmessig. Ordlyden er gjort såpass open på bakgrunn av at sakene etter denne lova vil vere svært ulike, både med omsyn til art og omfang. Departementet finn det derfor uheldig å gi ei nærmare opprekning i lova om kva som må gjerast i saksutgreiinga. Det er meir formålstenleg at avgjerdsorganet sjølv bestemmer kva som er nødvendig, ut i frå sakstype, omfang og andre særlege forhold ved den enkelte saka. Dette er også prinsippet i forvaltningslova.

Kva som vil krevjast av saksutgreiing vil óg henge saman med kven som står bak søknaden. Lova gir alle innbyggjarar i kommunen initiativrett. At avgjerdsorganet sjølv kan ta stilling til kva som er nødvendig saksutgreiing, var ei viktig del av grunngivinga for at departementet ikkje føreslo å setje nokon nedre grense for kor stor del av befolkninga som må stå bak eit initiativ om grenseendring. Terskelen må såleis vere relativt låg for å avslå ein søknad sett fram av berre ein eller eit fåtal personar. Ein søknad frå ein større del av kommunen si befolkning vil i utgangspunktet ha meir tyngde. Søknaden vil lettare kunne avslåast utan større utgreiing, dersom det berre er ein eller eit fåtal personar som står bak den, enn om mange innbyggjarar har skrive under.

I nokre saker kan «nødvendig» saksutgreiing dreie seg om t.d. å undersøkje om det er andre motiv for eit ønskje om grenseregulering enn misnøye med kommunen sine prioriteringar. I andre tilfelle kan vere å hente inn hjelp frå forskarar t.d. for å vurdere økonomiske konsekvensar for kommunar som ønskjer å slå seg saman. I begge tilfella vil det kunne vere gjort «nødvendig saksutgreiing». I begge tilfella skal også avgjerdsorganet gi avslag dersom resultatet etter utgreiinga blir at grensa ikkje skal endrast. Saka kan bli avvist dersom den som har tatt opp saka ikkje har initiativrett. Departementet ser det ikkje som ønskjeleg at lova inneheld nærmare kriterium for når det bør gjerast endringar i kommuneinndelinga, mellom anna fordi oppfatningane om dette kan skifte over tid og fordi det er vanskeleg å gi nokon fullstendig opprekning av kriteria i lovteksten.

Som nemnt i kapittel 5.1 er vedtak i sak om fastsetjing eller endring av kommune- og fylkesgrenser etter ei utgreiing ikkje å rekne som enkeltvedtak i høve til forvaltningslova. Avgjerd om at utgreiing ikkje skal settast i gang kan likevel påklagast av søkjar med initiativrett, sjå kapittel 5.2 om initiativ.

Dokumentoffentlegheit

Hovudregelen i offentleglova § 2 gir i utgangspunktet alle rett til å gjere seg kjende med det offentlege innhaldet av dokument i ei bestemt sak. Frå dette gjer lova visse unntak, som t.d. for interne dokument, opplysningar undergitt lovbestemt teieplikt og opplysningar som kan skade rikets tryggleik. I medhald av hovudregelen i offentleglova, vil altså kommunane kunne få innsyn i dei fleste dokumenta i ei inndelingssak. Av dei unntaka lova gir, er det først og fremst regelen om unntak for interne dokument som vil kunne bli aktuell i inndelingssakene. Departementet/Fylkesmannen vil etter denne regelen kunne ta unna frå offentligheit dokument som er utarbeidde for den interne saksbehandlinga, enten internt i departementet/Fylkesmannen, eller av eit departement til bruk i eit anna departement, eller av særleg rådgivar eller sakkunnig, som t.d. særskild oppnemnt utgreiar eller utgreiingsutval.

Departementet er einig i at det er rimeleg at dei involverte kommunane får innsyn i dei fleste dokumenta i inndelingssaka. Vi finn likevel at reglane i offentleglova i tilstrekkeleg grad ivaretek behovet for innsyn, og ser ikkje grunn til å gi særskilde reglar om dette i inndelingslova. Offentleglova pålegg også forvaltningsorganet å vurdere meiroffentligheit, dvs. vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjerast kjent heilt eller delvis, sjølv om det etter regler i lova kan takast unna frå offentligheit.

Kommunal uttaleplikt?

Departementet held elles fast ved vurderinga i høyringsutkastet om at det ikkje er nødvendig med uttaleplikt for kommunane, ut over det som følgjer av regelen om plikt til å gi opplysningar og til å medvirke i rimeleg utstrekning. Departementet finn heller ikkje grunn til å påleggje kommunestyret/fylkestinget sjølv å gi eventuell uttale i andre saker enn samanslåing og deling.

Orientering om initiativ - medverknad

Departementet føreslår at Fylkesmannen så snart som råd skal orientere dei aktuelle kommunane om at det er tatt initiativ til ei sak om grenseendring eller grensefastsetjing. Samtidig føreslår departementet at kommunane og fylkeskommunane i rimeleg utstrekning skal medverke ved saksførebuinga, samt at kommunar og fylkeskommunar som ei grensesak vil vedkomme, skal få uttale seg før det blir teke avgjerd . Dette medfører at kommunane og fylkeskommunane har høve til å uttale seg frå det tidspunktet dei får beskjed om at det er tatt initiativ til ei sak og heilt fram til avgjerda er tatt. Kommunane/fylkeskommunane må sjølv avgjere om dei ønskjer å uttale seg ein eller fleire gonger, eller ikkje uttale seg i det heile. Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste denne retten nærmare.

Det blir føreslått at departementet skal gjere den saksutgreiinga som blir rekna å vere nødvendig. Dersom saka er av ei slik art at ho ikkje kan utgreiast tilstrekkeleg utan til dømes eit møte mellom partane, må utgreiingsorganet halde slikt møte. Det må likevel vere opp til utgreiingsorganet å vurdere kva som er nødvendig saksutgreiing. Departementet finn det ikkje formålstenleg å gi partane nokon lovfesta rett til dialog med utgreiings-/avgjerdsorganet. Etter departementet si meining er dette eksempel på eit område der det neppe er spørsmål om å gi detaljerte lovreglar, men der det snarare er viktig å finne fram til gode rutinar for informasjonsutveksling.

5.4 Høyring av innbyggjarane

5.4.1 Innleiing

Omgrepet høyring av innbyggjarane vil bli brukt i det som følgjer. Med dette meiner vi at kommunen går aktivt ut til innbyggjarane for å finne ut kva dei meiner om den aktuelle inndelingssaka.

Vallovutvalet, oppretta ved kgl. res. av 3.10.1997, har i NOU 2001:3 gjort framlegg om særskilde reglar om lokale folkerøystingar.

5.4.2 Gjeldande rett

Gjeldande inndelingslov har ingen reglar som krev at kommunen høyrer innbyggjarane sine. Kommunelova § 4 seier at kommunar og fylkeskommunar skal drive aktiv informasjon om si verksemd. Det vil vere i strid med denne føresegna om kommunane heilt lar vere å informere eller avgrensar informasjonsverksemda i ekstrem grad. Føresegna gir likevel ikkje enkeltpersonar eller innbyggjarar nokon direkte rett, og seier heller ikkje noko om at kommunen skal undersøkje kva som er synspunkta hos innbyggjarane, verken generelt eller i konkrete saker.

Det finst ulike reglar i særlovgivinga der kommunen er forplikta til å gå lenger i å høyre synspunkta til innbyggjarane. Døme som kan nemnast, er plan- og bygningslova § 16, der det heiter at kommunen/fylkeskommunen er pålagt å drive «aktiv informasjonsvirksomhet overfor offentligheten om planleggingsvirksomhet etter loven». Andre reglar pålegg også kommunen/fylkeskommunen å varsle om planforslag. Plan- og bygningslova har også reglar om konsekvensutgreiingar i kapittel 7 a. Enkeltpersonar og grupper saka gjeld skal få høve til å delta aktivt i prosessen. Eit anna døme er forureiningslova § 15 som pålegg kommunen å halde eit møte når verksemda kan føre til større forureiningsproblem. Forvaltningslova har eit generelt utgreiingsprinsipp i § 17 for enkeltvedtak og § 37 for forskrifter. Der heiter det at «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».

Når det gjeld saker om kommunale inndelingar, kan det variere korleis kommunikasjonen og prosessen i praksis går føre seg mellom kommunen og innbyggjarane. I grenseendringssakene er det ikkje uvanleg at innbyggjarane i området tek initiativ til ei grenseendring. Ein måte innbyggjarane kan dokumentere kravet sitt på, er å leggje ved underskriftslister. Ein annan måte å få fram folkemeininga på, er å arrangere folkemøte. Dette kan skje på initiativ anten frå innbyggjarane eller frå kommunen. Ei tredje form er at kommunen held lokale folkerøystingar. Folkerøystingane er i grenseendringssaker ofte avgrensa til det området saka direkte gjeld. Når det gjeld samanslåingar, er det svært vanleg at kommunane held lokale folkerøystingar der alle innbyggjarane er med. Andre metodar kan vere spørjeundersøkingar og opinionsundersøkingar, men departementet har inntrykk av at det blir brukt i mindre utstrekning.

Gjeldande lovgiving har i dag ikkje reglar om lokale folkerøystingar. Staten har heller ikkje heimel til å pålegge lokale folkerøystingar. Departementet meiner likevel at lokale folkerøystingar i enkelte høve kan vere ein god måte å dokumentere folkemeininga på. Kommunenes Sentralforbund har laga retningslinjer for lokale folkerøystingar som kommunane kan bruke.

5.4.3 Departementet sine vurderingar og forslag i høyringsnotatet

Inndelingssaker er gjerne omstridde spørsmål, som bør klarleggjast best mogleg. Ein bør derfor leggje vekt på omsynet til brei medverknad.

I høyringsnotatet vurderte departementet om lova burde påleggje kommunane ei plikt til å innhente innbyggjarane si meining i aktuelle inndelingsspørsmål. I vurderinga blei det på den eine sida lagt vekt på at kommunane ikkje bør bli pålagt fleire plikter enn nødvendig, samt at eit pålegg om høyring kan bli oppfatta som ei svekking av det representative demokratiet som det norske politiske systemet byggjer på. På den andre sida blei det peika på at det likevel ikkje treng å vere eit motsetningsforhold mellom høyring av innbyggjarane og representativt demokrati.

Departementet vurderte som nemnt om eit statleg organ burde få heimel til å påleggje kommunane å høyre innbyggjarane, eller alternativt at det statlege organet får heimel til sjølv å halde slik høyring, jf. omtalen i kapittel 3 om ordningane i Danmark og Sverige. Slike føresegner ville kunne fungere som eit «ris bak spegelen». Men departementet såg også fleire ulemper med slike pålegg eller tiltak frå staten, og peika på at kommunane som oftast sjølv er dei beste til å vurdere om det trengst ei høyring. Departementet meiner generelt at det skal sterke omsyn til før det blir gitt ein statleg påleggsheimel. Å gi staten høve til å påleggje kommunane å halde innbyggjarhøyring, vil vere lite i samsvar med prinsippet om lokalt folkestyre.

Departementet føreslo etter dette ei føresegn om at kommunane som hovudregel skal innhente innbyggjarane sine synspunkt på det aktuelle inndelingsspørsmålet. Berre når særlege omsyn tilseier noko anna, kan kommunestyret la dette vere.

Departementet omtalte ulike måtar å innhente innbyggjarane si meining på, som t.d. spørjeundersøking, opinionsundersøking, folkemøte eller folkerøysting. Det blei peika på at dei ulike metodane for høyring på kvar sitt vis kan ha fordelar og ulemper, spesielt sett i samanheng med art og omfang av saka. Underskriftskampanjar er den forma for private undersøkingar som er mest hyppig brukt i Noreg, truleg fordi det er billigast og krev minst førebuingar. Problemet er at resultatet av slike tiltak har ein del moglege feilkjelder, som til dømes oppføring av namn som ikkje finst eller at nokre av underskrivarane ikkje bur i distriktet. Folkerøystingar kan på si side vere særleg ressurskrevjande og kan også gi fleire tolkingsproblem, som t.d. kva for vekt ein skal leggje på ei folkerøysting med låg deltaking og knapt fleirtal. I enkelte tilfelle kan det også vere vanskeleg å formulere klare alternativ for temaet for folkerøystinga.

Departementet meinte at den beste løysinga er at kommunen sjølv avgjer kva for form høyringa skal ha, men føreslo likevel at regelen gir ei opprekning av ulike høyringsmetodar som det kan vere aktuelt for kommunane å bruke ved høyring av innbyggjarane.

5.4.4 Høyringsinstansane

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane har enten vore positive eller ikkje hatt merknader til forslaget om innbyggjarhøyring. Enkelte har likevel hatt merknader til den nærmare utforminga av føresegna.

Nokre av desse høyringsinstansane har hatt innvendingar til forslaget om at kommunane sjølv kan velje høyringsmetode. Justisdepartementet uttalar t.d. at:

«mykje talar for at folkerøysting i dei fleste tilfelle vil vere den beste måten. Sjølv om frammøtet skulle vere dårleg, er dette den einaste måten der alle i prinsippet har høve til å gje uttrykk for sitt syn. I opinionsundersøkingar og spørjeundersøkingar vil ein måtte halde seg til eit meir eller mindre representativt utval av innbyggjarane. Feilmarginane vert då monaleg større».

Justisdepartementet føreslår på denne bakgrunn at det blir lovfesta at innbyggjarane sitt syn på saka hovudsakleg skal hentast inn ved folkerøysting, men at andre metodar kan nyttast når denne er eigna til å gi eit representativt bilde av innbyggjarane si meining i det konkrete tilfelle.

Også enkelte kommunar meiner folkerøysting er den beste og mest pålitelege metoden for høyring av innbyggjarane. Nokre av desse ønskjer lovfesta eit generelt pålegg om bruk av folkerøysting som høyringsmetode, medan andre meiner det må vere pålegg om dette i dei større sakene.

Kvæfjord kommune skriv t.d. at:

«bruk av innbyggerhøring bør bygge på klarere rammer enn det som framgår av lovforslaget. Tilstrekkelig legitimitet til et vedtak i kommunestyret i sak av denne karakter, fordrer en høringsform som ikke har noe tilfeldig preg. Det bør ikke hefte tvil om at innbyggerne fullt ut har hatt høve til å bringe fram sitt standpunkt. Dette kan bare ivaretas gjennom bruk av folkeavstemming».

Nokre av høyringsinstansane meiner lova må gje klarare vilkår for når høyring bør eller skal gjerast, og eit par kommunar meiner det må kome klarare til uttrykk i lova at innbyggjarane si meining alltid skal hentast inn.

Øvre Eiker kommune uttaler at:

«Formuleringen bør imidlertid være slik at det ikke kan reises tvil om hvorvidt høring faktisk skal gjennomføres. Det bør slås fast at alle innbyggerne i kommunen er meningsberettiget i en slik høring, og at barn og unges medvirkning også skal sikres, jf. rikspolitiske retningslinjer for barn og plan».

Enkelte av høyringsinstansane meiner det er viktig å avklare på førehand kva for status høyringa skal ha. Enkelte andre meiner lova bør innehalde reglar for kva vekt ein skal legge på resultatet av ei folkerøysting i høve til andre moment og i høve til oppslutnad og resultat av røystinga.

Karmøy kommune meiner at ei eventuell høyring må inkludere alle innan gjeldande administrative eining, og uttaler at:

«Selv om en grenseendringssak gjelder et geografisk avgrensa område vil endringene som regel (alltid) innebære større eller mindre konsekvenser for «restarealets» innbyggere».

Eit par høyringsinstansar meiner at det også bør vere plikt til innbyggjarhøyring for fylkestinget.

Fylkesmannen i Rogaland peiker på at innbyggjarhøyring ikkje er like adekvat framgangsmåte i fastsettjingssaker.

5.4.5 Departementet si endelege vurdering og forslag

Bør vi ha ein regel om innbyggjarhøyring?

Departementet har vurdert om framlegget om innbyggjarhøyring i for stor grad bind kommunane, og følgjeleg strid mot målsettinga om eit enklare regelverk. Det er eit poeng å ikkje gjere saksbehandlinga meir komplisert og ressurskrevjande enn nødvendig. Ei høyring kan dessutan innebere ei ikkje lita arbeidsbyrde for kommunen, og vil heller ikkje vere formålstenleg i alle saker. Om saka er lita, og til dømes berre har verknad for få personar, vil ei omfattande høyring framstå som overdimensjonert. Det kan vere saker der det ikkje er særleg formålstenleg å halde høyring - t.d. fordi det gjeld små grenseendringar der det ikkje bur menneske, eller kommunen allereie svært sikkert veit kva dei aktuelle innbyggjarar meiner, eller det ligg føre private fråsegner som gir påliteleg informasjon. På den andre sida: når det kjem ei større og/eller kontroversiell sak på bordet, der innbyggjarane ønskjer å bli spurte om råd, bør kommunen halde høyring. At innbyggjarane blir spurte om kva dei meiner om ei sak, kan også ha verdi i seg sjølv.

Departementet finn det likevel problematisk å påleggje kommunane plikt til å halde innbyggjarhøyring. Departementet legg vekt på at fleirtalet av høyringsinstansane har støtta framlegget om innbyggjarhøyring i høyringsnotatet. Forslaget om kommunal innbyggjarhøyring blir såleis oppretthalde som eit utgangspunkt. Men det vil vere opp til kommunen å vurdere om det er nødvendig å innhente innbyggjarane sine synspunkt på den aktuelle saka. Utgangspunktet i høyringsnotatet om at høyring skulle haldast med mindre særskilde omsyn tilsa noko anna, er fjerna. Kommunen treng såleis, etter det endelege lovframlegget, ikkje grunngje kvifor den ikkje arrangerer innbyggjarhøyring.

Val av høyringsmetode

Departementet meiner kommunane sjølve må finne fram til kva høyringsmetode som høver i kvar enkelt sak der det blir gjort vedtak om innbyggjarhøyring. Departementet finn ikkje grunn til å tilrå folkerøysting som høyringsform framfor andre metodar. Sjølv om ein kan redusere kostnadene noko ved å halde folkerøysting samtidig med ordinære val, er det like fullt ein nokså ressurskrevjande metode. I tillegg kjem at kostnadene ikkje alltid står i forhold til det ein oppnår. Låg valdeltaking kan t.d. gjere det vanskeleg å tolke resultatet som uttrykk for folkeviljen. Det er også ein fare for at avgjerdsprosessen i kommunen kan bli unødig lang i påvente av ei folkerøysting. Det store spekteret av inndelingssaker med ulike lokale forhold gjer at andre høyringsmetodar ofte vil vere betre eigna. Departementet opprettheld derfor forslaget frå høyringsnotatet om at kommunen sjølv vel høyringsmetode.

Verknad av høyringa

Når kommunen vel å hente inn folkemeininga, kan resultatet få verknad for innhaldet i kommunen si fråsegn til avgjerdsorganet. Resultatet har også direkte verknad som eit eige vurderingsmoment for avgjerdsinstansen.

Når det gjeld verknaden for kommunen si fråsegn, kan det vere ein fordel om kommunen på førehand gjer det klart for innbyggjarane korleis den vil forhalde seg til resultatet, og kva det vil få å seie for kommunen si fråsegn i saka. Departementet vil ikkje gå inn for at resultatet skal vere bindande for kommunestyret, og finn det heller ikkje formålstenleg å innføre detaljerte reglar om kva vekt høyringa skal ha i høve til andre moment. I så fall ville ein ta frå kommunestyret retten til å ha ei eiga oppfatning om saka. Det må vere opp til kommunestyret (eller det organet som er delegert slik myndigheit) å avgjere kva fråsegn kommunen skal kome med i den aktuelle saka. Kommunen kan t.d. ønskje å leggje ei meir heilskapleg vurdering til grunn, og leggje mindre vekt på høyringa. Uavhengig av kva vekt kommunen legg på høyringa, vil avgjerdsinstansen vurdere resultata frå ei høyring på sjølvstendig grunnlag. Departementet finn det heller ikkje her tenleg å lovfeste vilkår for vektleggjinga.

Kven skal høyrast?

Når det gjeld kven som skal få delta i ei eventuell høyring, kan det vere eit utgangspunkt at berre dei som har tilknyting til det aktuelle området, til dømes ved at dei bur der, skal få delta. Av og til kan det vere vanskeleg å avgrense kva som er «det aktuelle området». Ei sak som geografisk berre vedkjem ein liten del av kommunen, kan få ringverknader langt utanfor området saka direkte gjeld.

På den andre sida: Enkelte spørsmål vil opplagt vere av så lokal karakter at dei berre er av interesse for dei innbyggjarane som er lokalisert til ein bestemt del av kommunen. Blir området for høyringa for stort, oppnår kommunen kanskje at kostnadene ved høyringa blir høge, medan oppslutninga blir låg. Låg oppslutning kan gjere det vanskeleg for kommunen å vektleggje høyringsresultatet når kommunestyret seinare skal gje fråsegn om saka. Etter departementet si meining er det vanskeleg å finne fram til skarpe kriterium for avgrensing av virkeområdet. Kommunestyret sjølv vil vere nærmast til å vurdere kva som er den mest formålstenlege avgrensinga av virkeområdet for høyringa. I denne vurderinga bør kommunane likevel tenke nøye igjennom dei ulike alternativa, sett opp mot art og omfang av saka.

Ei grenseendringssak gjeld alltid fleire enn ein kommune, og det kan såleis bli aktuelt for fleire kommunar å halde høyring. Alle dei som er involverte bør da ta stilling til om det skal haldast høyring, og på kva måte dette skal skje. Kommunane står fritt til å velje høyringsmetode, noko som kan føre til at det blir halde ulike former for høyring i same sak. Dette kan vere lite heldig, og kommunane bør derfor samarbeide om gjennomføringa av høyringa.

Fylkeskommunale høyringar?

Departementet har vurdert om også fylkeskommunane bør innhente innbyggjarane si meining i inndelingssaker. Ofte har innbyggjarane allereie hatt moglegheit til å uttale seg gjennom høyring halden av kommunane som er direkte involvert. På den andre sida kan endring av fylkesgrensa vedkome også innbyggjarar i andre delar av fylket. Den tyngste innvendinga mot fylkeskommunale høyringar, er at det vil kunne gjere saksbehandlinga uforholdsmessig komplisert og tidkrevjande. Dette har i første rekkje samanheng med at det dreier seg om forholdsvis mange innbyggjarar, men også at ein vil kunne stå overfor nokså vanskelege avgrensingar med omsyn til kven som skulle få uttale seg. Departementet har derfor etter ei totalvurdering kome til at fylkeskommunen ikkje bør omfattast av regelen om innbyggjarhøyring. Vi vil likevel peike på at fylkeskommunane står fritt til å sjølv å høyre kva innbyggjarane meiner i ei konkret sak, dersom dei finn dette formålstenleg. Slik høyring bør i tilfelle finne stad i samråd med aktuelle kommunar.

Fastsetjingssaker

Saker om grensefastsetjing går ut på å finne grensa der den etter alt å dømme går, og ikkje som i saker om grenseendring å avgjere kvar grensa bør gå. Innbyggjarane si meining vil sjeldan vere eit sentralt moment. Departementet er derfor samd med Fylkesmannen i Rogaland om at innbyggjarhøyring ikkje er like aktuell framgangsmåte i slike saker, og føreslår ei endring av ordlyden i lovregelen (§10), slik at det ikkje blir aktuelt å vurdere å avhalde høyringar i desse sakene.