6 Om kva instans som har avgjerdsmakt
6.1 Innleiing
I høyringsnotatet drøfta departementet spørsmålet om kva for eit organ som bør ha fullmakt til å gjere vedtak om endringar av grenser. Hovudspørsmålet var om gjeldande kompetansefordeling mellom regjeringa og Stortinget bør haldast ved lag, eller om det var grunnlag for å føreslå endringar.
6.2 Gjeldande rett
I praksis vil det vere tale om ulike typar av inndelingssaker; samanslåing eller deling av kommunar/fylkeskommunar og fastsetjing eller justering av kommune-/fylkesgrenser. Desse førekjem også i kombinasjon med kvarandre. Gjeldande lov skil ikkje mellom dei ulike typar saker og gjeld heller ikkje fastsetjing av uklare, omstridde eller tidlegare ikkje fastsette administrasjonsgrenser.
Inndelingslova § 1 slår fast at Kongen avgjer endring i den kommunale inndelinga. Stortinget må samtykkje i avgjerda dersom eit kommunestyre eller fylkesting har uttalt seg imot endringa, og endringa ikkje er av mindre omfang. Dette inneber at Kongen kan gjere vedtak i saker der alle involverte kommunar og fylke er samde. Dersom nokon er usamde i forslaget, er det omfanget av saka som avgjer om ho skal leggjast fram for Stortinget.
Det går ikkje fram av lovteksten kva som ligg i omgrepet «mindre omfang». Det finst derimot nokre haldepunkt omkring vilkåret frå utsegner i førearbeida til lova og rundskriv frå departementet. Omgrepet kom inn i lova ved ei endring av 7. juni 1968, og departementet sa følgjande om dette i Ot.prp. nr. 44 (1967-68):
«Ifølge lovens ordlyd gjelder det her som nevnt inndelingsspørsmål av vanligvis detaljmessig art som det generelt ikke synes rimelig eller hensiktsmessig å bebyrde Stortinget med. Det må antas at Kongen uten særlig lovhjemmel vil ha adgang til å innhente Stortingets samtykke i spesielle tilfelle.»
I praksis har talet på innbyggjarar som eit vedtak om grensejustering vil gjelde, vore eit viktig vurderingskriterium. Det same gjeld om det er meir enn to kommunar som blir omfatta av grensejusteringa.
Ved kgl. res. av 26. mai 1989 blei Kongen si fullmakt etter § 1 delegert til (daverande) Kommunal- og arbeidsdepartementet. Etter delegeringa avgjer departementet saker som gjeld overføring av mindre areal sjølv om eit kommunestyre eller eit fylkesting/fylkesutval har uttalt seg imot endringa. Departementet vil også kunne avgjere saker av større omfang, dersom dei involverte kommunar og fylkeskommunar er samde. Det er likevel lagt til grunn at saker som gjeld samanslåing av to eller fleire kommunar, alltid må leggjast fram for Kongen i statsråd fordi slike saker blir rekna for å vere «Sager af Vigtighed», jf. Grunnlova § 28.
Ved den nemnde resolusjonen fekk Fylkesmannen fullmakt til å avgjere saker som gjeld endringar av mindre omfang (mindre grensejusteringar), og der kommunane er samde og ligg i samme fylke. Vidare fekk Fylkesmannen fullmakt til å gjere vedtak om grensefastsetjing, med unntak av grensa mellom to fylke. Eit kommunestyre kan innan ein frist på 6 veker klage på Fylkesmannen sitt vedtak til departementet.
Resolusjonen frå 1989 blei oppheva og fornya ved kgl. res. av 18. desember 1992. I realiteten skjedde det berre ei rettsteknisk endring fordi det var ønskjeleg å delegere Kongen si fullmakt berre til departementet og ikkje direkte til Fylkesmannen. Ved rundskriv H-25/92 frå departementet blei Fylkesmannen tillagt same kompetansen som etter resolusjonen frå 1989. Forholdet mellom fullmakta til departementet og Fylkesmannen er såleis den same som etter resolusjonen frå 1989.
Inndelingslova gjeld i dag direkte berre for kommunegrenser, men er i praksis brukt analogisk i saker om endring av fylkesgrenser. I desse tilfella vil omfanget av sakene vere avgjerande for om inndelingsendringa kan gjerast med heimel i inndelingslova, eller om ein treng å gjere endringa som særskilt lov. Endringar i fylkesgrensene som går ut på å slå saman eller dele eit fylke, vil alltid måtte gjerast ved lov jf. Grunnlova § 58 og lov av 14. august 1918 nr. 1 om forandring av rikets inndelingsnavn. Grunnlova § 58 tredje ledd inneheld reglar om mandatfordelinga til Stortinget fordelt på det enkelte fylke, og den nemnde lova frå 1918 inneheld ei opprekning av namna på fylka.
Justeringar av fylkesgrensene er ofte ei følgje av regulering av kommunale grenser. I slike saker vil tala på fylke og namna deira bli som før. Dermed vil det ikkje vere nødvendig å endre lova frå 1918. Omfanget av justeringa vil derimot vere avgjerande for om det trengst endring av Grunnlova § 58 tredje ledd om mandatfordelinga. Det framgår av kommunelova § 3 nr. 1 at kvar kommune høyrer til eitt fylke. Kvart fylke med unntak frå Oslo utgjer ein fylkeskommune.
Gjeldande lov har ikkje særskilde reglar om kven som skal bestemme når ei avgjerd om inndelingsendring skal setjast i verk. Ved samanslåingar blir avgjerd om dette i praksis teken av Kongen (ved kgl. res.) i samband med dei nærmare reglane som Kongen fastset for gjennomføringa av inndelingsendringa, jf § 17 i lova. Vanleg framgangsmåte er at Kongen eller Stortinget først avgjer spørsmålet om det skal eller ikkje skal gjerast inndelingsendring. Deretter blir det i kongeleg resolusjon gitt nærmare føresegner om gjennomføringa og verknader av endringa, eventuelle unntak frå lov og om tidspunktet for iverksetjinga. Bruk av kongelege resolusjonar har i praksis vore nytta både ved samanslåing, deling og større grensejusteringar. Når departementet eller Fylkesmannen tek avgjerd i saka, er det desse instansane som også fastset tidspunktet for iverksetjinga.
6.3 Departementet sine vurderingar i høyringsnotatet
Departementet framheva i høyringsnotatet at det vil vere i best samsvar med norsk statsskikk at hovudtrekka i det nåverande systemet blir ført vidare, slik at Stortinget og regjeringa held fram med å dele myndigheita til å gjere vedtak om endring i kommune- eller fylkesinndelinga. Departementet såg likevel at det bør gjerast enkelte justeringar i den ordninga som gjeld i dag, slik at Kongen får noko større fullmakter og Stortinget slepp å bli belasta i unødig grad av saker som er lite eigna til behandling der.
Etter den någjeldande inndelingslov er det omfanget av saka og meininga om saka i kommunane/ fylkeskommunane, som er avgjerande for om Kongen har fullmakt til å gjere endeleg vedtak om inndeling. Dette gjeld også ved endring av kommunegrenser som ikkje omfattar fylkesgrenser. Grensa mellom typetilfella «mindre omfang» eller «større omfang» er flytande og overlet ein ikkje liten grad av skjønn til regjeringa/departementet. Dette kan i seg sjølv skape uklare grenser for fullmaktsforholdet til regjeringa overfor Stortinget, noko departementet ikkje ønskjer å føre vidare i ei ny lov.
Når det gjeld saker om samanslåing og deling av fylke meinte departementet at slike saker alltid bør avgjerast av Stortinget. Saker som gjeld samanslåing og deling av kommunar skal etter forslaget avgjerast av Kongen, føresett at det er lokal semje om grenseendringa. I saker der minst ein av dei aktuelle kommunane er usamd i forslaget, skal den leggjast fram for Stortinget.
Departementet føreslo vidare at den nye lova gir Kongen fullmakt til å gjere vedtak i alle saker om justering av grensene mellom kommunar utan omsyn til omfanget av saka. Dette gjeld også om ein eller fleire aktuelle kommunar har uttalt seg negativt til endringsforslaget. Regjeringa vil likevel kunne leggje fram konkrete saker om grensejustering for Stortinget, utan at dette krev særskild lovheimel.
I utgangspunktet bør også saker om justering av fylkesgrenser avgjerast av Kongen, til dømes overføring av ein kommune - eller ein del av ein kommune - frå eit fylke til eit anna. Dersom grensejusteringa er av eit slikt omfang at mandatfordelinga til Stortinget kan bli påverka, føreslo departementet at saka skal avgjerast av Stortinget, jf. Grunnlova § 58 tredje ledd (om fordeling av mandat mellom fylke).
Avgjerdsmynde i saker om justering av grenser mellom kommunar og/eller fylke bør framleis, etter nærmare kriterium, i stor grad delegerast til departementet/Fylkesmannen. Saker om samanslåing eller deling av kommunar må likevel behandlast av Kongen i statsråd, jf. Grunnlova § 28 om «Sager af Vigtighed». Vidareføring av ei fullmakt til å gjere visse tilpassingar i eller unntak frå gjeldande lovverk, eller til å gjere unntak frå lovverket for å kunne gjennomføre grenseendringar (derogasjon), må framleis liggje til Kongen.
For å skape eit mest mogleg konsistent system, blei det i høyringsutkastet føreslått at også kompetansen til å fatte avgjerd i saker om fastsetjing av kommunegrenser blir lagt til Kongen. Her trengst det likevel omfattande delegering til departementet/Fylkesmannen. Ettersom slike saker i større grad enn andre inndelingssaker inneber vurderingar av reint administrativ karakter, tilseier dette at det berre reint unntaksvis kan bli aktuelt at saker om fastsetjing av grenser blir fremja for Kongen til avgjerd. Etter ei konkret vurdering kan dette vere aktuelt dersom berørt kommune/fylke er klart usamd i forslaget til grensedraging og vedtaket har store konsekvensar for vedkommande. Departementet meinte at det likevel ikkje er formålsteneleg å ta med i lovteksten kva kriterium som skal vektleggjast i vurderinga om når saka bør leggjast fram for Kongen i statsråd.
Departementet drøfta i høyringsnotatet om ei negativ fråsegn frå ein fylkeskommune i ei sak om endring av kommunegrenser formelt sett skal ha same vekt som fråsegnene frå kommunar saka gjeld, det vil seie om ei slik fråsegn skal ha som automatisk følgje at saka må leggjast fram for Stortinget. Vidareføring av gjeldande rett ville ha dette som konsekvens, sjølv om dei kommunar som blir omfatta er samde i forslaget. Departementet meinte at ei negativ fråsegn frå ein fylkeskommune framleis vil vege tungt i den konkrete vurderinga av om saka skal leggjast fram for Stortinget, men at synspunkta til fylkeskommunen ikkje i seg sjølv direkte bør påverke spørsmålet om Kongen sin avgjerdskompetanse.
Når det gjeld kven som skal bestemme tidspunktet for iverksetjing av ei inndelingsendring, er det ikkje mogleg å vise til nærmare reglar om dette på generelt grunnlag i lova. Det må vurderast konkret og fastsetjast i den enkelte saka. Departementet føreslo difor å gi Kongen fullmakt til å gjere slike etterfølgjande vedtak ved resolusjon. Denne fullmakta kan også omfatte tidspunktet for iverksetjing av vedtak treft av Stortinget, dersom Stortinget ikkje har bestemt noko om dette. Framgangsmåten for dette må eventuelt tilpassast dei krav som Grunnlova § 112 set til behandling av vedtak om endring i Grunnlova.
6.4 Høyringsinstansane
Høyringsfråsegnene viser at mange har meiningar om departementet sitt forslag på dette punkt. Oppfatningane er delte, særleg i spørsmålet om avgjerdskompetanse i samanslåings- og delingssaker. Sju kommunar framhevar stortingsfleirtalet sitt vedtak våren 1995 - om at kommunar ikkje skal sluttast saman mot sin vilje - som eit viktig prinsipp ved den framtidige bruken av lova - utan at dei kjem med forslag til endring av ordlyden i lovreglane. Fjorten kommunar ønskjer derimot at lova skal fastsetje at Stortinget skal ha ein avgrensa kompetanse, men framlegga til desse varierar.
Leikanger kommune uttaler:
«...lova bør utformast slik at det er gjeldande politikk som kjem til uttrykk i lova og at kommunane ikkje skal kunne tvangssamanslåast.»
Hægebostad kommuneuttaler:
«Samanslåingar av kommunar bør ikkje skje, dersom det ikkje er ønskje om dette i dei aktuelle kommunane. Stortinget bør ikkje kunne tvinge kommunar til samanslåing, slik både eksisterande lov og den nye lova legg opp til. Samanslåingar, der forholda ligg til rette for dette, kan sjølvsagt i noen tilfelle gi meir effektive kommunar og betre tenestetilbod for kommunen sine innbyggjarar. Dette bør kommunane kunne finne ut av sjølve.»
Sokndal kommuneuttrykkjer seg slik:
«Med bakgrunn i de vedtak som Stortinget har gjort og hensynet til lokaldemokratiet foreslås at følgende setning utgår: «Dersom noen berørt kommune har uttalt seg mot sammenslutning, forelegges saken til Stortinget for avgjørelse.» Følgende setning settes inn: «Dersom noen berørt kommune har uttalt seg mot sammenslutning, fremmer ikke regjeringen saken for Stortinget.» «
Tilsvarande endring føreslår Sokndal kommune for § 5 om deling. I same retning går ei fråsegn frå Storfjord kommune som seier at Stortinget ikkje skal kunne fatte avgjerd i slike saker før dei som blir omfatta av vedtaket, har drøfta og akseptert dette. Eit par kommunar meiner at alle saker som gjeld samanslåingar skal føreleggjast Stortinget. Ni kommunar (åtte av desse slutta seg til KS Telemark si fråsegn) meinar at Stortinget berre skal kunne treffe ei avgjerd om samanslåing og deling med kvalifisert (2/3) fleirtal. Bamble kommune uttaler:
«En kommune er et samfunn med tilhørighet og opparbeidet stabilitet og egenart/kultur. Det synes naturlig at slike enheter ikke bare kan endres ved simpelt flertall. Slik sett ivaretar en også behovet for at et vedtak er grundig utredet og vurdert.»
Molde kommune meiner at også saker om grensejustering i enkelte tilfelle kan vere formålstenleg å føreleggje Stortinget dersom det er usemje blant dei involverte. Dei uttaler mellom anna:
«...også denne type saker oppleves som svært viktig for dem det angår, og det kan være nokså avgjørende for en kommunes fremtidige eksistensberettigelse ... På mange måter kan det argumenteres for at det her bør være en parallell til sakene som vedrører sammenslåing av kommuner slik at dersom et av de berørte kommunestyrer krever det, skal saken bli forelagt Stortinget til avgjørelse. Dette vil igjen kunne gi større legitimitet til vedtaket, som må regnes som viktig i denne typen saker.»
Jevnaker kommune har ei anna oppfatning og uttaler:
«I høringen kan det være et spørsmål om å gi uttrykk for at det bør lovfestes at kommunene kan forhindre sammenslutning. [Vi] antar at det bør være anledning for Regjering/Storting å vedta sammenslutning i saker hvor de organene mener det er åpenbart hensiktsmessig, selv om en kommune skulle være i mot».
Hordaland fylkeskommune meiner at lova bør innehalde reglar som seier kva føresetnader som må oppfyllast for at mandatfordelinga til Stortinget vert endra, slik at Stortinget sjølv må avgjere saka. Kommunenes Sentralforbund meiner i denne samanheng at det kan vere grunn til at departementet bør ta opp til nærmare vurdering om mandatfordelinga på Stortinget og dermed fylkesinndelinga i det heile bør vere grunnlovsfesta slik som i dag.
Næringslivets Hovedorganisasjon seier mellom anna:
«I forhold til den omfattande endring og effektivisering som kommunal sektor vil måtte gjennomgå i de nærmeste årene, vil spørsmålet om og vurderingen av sammenslutninger komme på dagsorden i mange kommuner. Hvis enkeltkommuner går mot sammenslutninger som bør realiseres ut fra både kostnadseffektivitet og andre hensyn, krever dette at overdordnet myndighet «skjærer igjennom» og fatter de nødvendige vedtak ... NHO forutsetter at lovens formål i § 1 legges til grunn ved praktiseringen av loven, og at Stortinget av prinsipielle årsaker ikke føler seg bundet til ikke å fatte vedtak i strid med berørte kommuners holdninger.»
6.5 Departementet si endelege vurdering og forslag
Departementet meiner at det framleis bør vere opp til Stortinget sjølv å ta stilling til om samanslåing eller deling skal skje til tross for lokal motstand. Om denne kompetansen skal bli reell, er det ein føresetnad at regjeringa fremjar denne type saker for Stortinget. Departementet finn det likevel ikkje tenleg å lage nærmare kriterium i sjølve lova for når dette skal gjerast. Tilhøva og dei politiske vurderingane kan endrast over tid. Inndelingslova er ei prosess- og gjennomføringslov, som bør utformast som eit tenleg reiskap i høve til ulik politikk på feltet. Formålsparagrafen gir likevel uttrykk for overordna målsetjingar og verdiar i høve til spørsmål om kommune- og fylkesstrukturen. Lova pålegg altså ikkje regjeringa nokon plikt til å fremje saker om samanslåing eller deling der det er usemje i kommunane. Det er ikkje noko til hinder for at regjeringa etter ei konkret vurdering gjer det, eller at Stortinget sjølv ber om at denne type saker blir fremja. Det kan til dømes vere aktuelt for regjeringa å fremje ei sak der det har vore utgreidd samanslåing av tre kommunar, og to av kommunane ønskjer samanslåing, medan den tredje er i mot.
Departementet opprettheld framlegget frå høyringsnotatet om at Kongen (departementet) skal ha fullmakt til å treffe vedtak om justering av grenser mellom kommunar utan omsyn til saka sitt omfang. Saker om grensejusteringar er ofte prega av stor grad av detaljar. Departementet meiner difor at det ikkje vil virke rimeleg eller formålstenleg å belaste Stortinget med denne typen saker.
Eit berande formål ved forslaget frå departementet om kompetanse til å gjere vedtak, er at det blir lagt til rette for ein prosess som ivaretek omsynet til det lokale folkestyre. Samstundes vil avgjerda måtte skje innanfor ramma av nasjonale interesser, jf § 1 i lovutkastet. Dersom det i saker om samanslåing eller deling av kommunar er lokal semje om forslaget, og eventuelle fylkesgrenser ikkje blir endra i eit slikt omfang at det vil kunne påverke mandatfordelinga til Stortinget, meiner departementet såleis at det er mest formålstenleg at det er Kongen som har avgjerdsfullmakt. Lovforslaget er likevel ikkje til hinder for at regjeringa kan leggje enkeltsaker fram for Stortinget, sjølv når lova ikkje krev det.
Ei grensejustering mellom fylke vil kunne vere av eit slikt omfang at Stortinget vil ønskje å gjere justeringar i reglane om mandatfordelinga, for eksempel der ein eller fleire kommunar går over til eit anna fylke. Det er Grunnlova § 58, tredje ledd som seier kor mange representantar kvart enkelt fylke skal ha. Noreg består av 19 valkrinsar og det er 157 distriktsmandat som skal fordelast på desse. I tillegg er det 8 utjamningsmandat. Det er ikkje lovfesta kriterium for fordeling av distriksmandata.
Når Stortinget skal ta stilling til spørsmålet om mandatfordelinga, er det såleis fleire omsyn som spelar inn, også politiske. Departementet held det for lite aktuelt at inndelingslova skal seie noko om kva kriterium som skal liggje til grunn for endringar i mandatfordelinga. Dette spørsmålet vil departementet kome inn på i forslag til ny vallov som blir fremja på grunnlag av utgreiinga frå Vallovutvalet, NOU 2001:3.
Om ei grenseregulering mellom to fylke fører til at ei større mengd personar skiftar fylkestilhøyrsle, er det likevel nærliggjande å tenkje at Stortinget vil kunne ønskje å justere mandatfordelinga mellom fylka. Departementet finn det naturleg at slike saker blir sende til Stortinget til avgjerd. Ettersom det ikkje finst vilkår for mandatfordelinga, vil det kunne oppstå tvil om kva saker dette vil gjelde. Departementet ser at det er kan vere ønskjeleg med ei presisering av kva situasjon som må liggje føre for om det skal vere aktuelt å involvere Stortinget, slik Kommunenenes Sentralforbund og Hordaland fylkeskommune har vore inne på i sine fråsegner. I mangel av konkrete haldepunkt føreslår departementet nå at talet på innbyggjarar bak kvart mandat i fylka blir lagt til grunn for vurderinga. Om talet på personar som blir flytta over ved grenseendring er likt eller større enn talet på personar bak kvart mandat i eitt av fylka, vil departementet sende saka til Stortinget.
Departementet held fast ved dei framlegga som låg i høyringsnotatet når det gjeld kven som skal avgjere ulike typer saker. Oppsummert vil situasjonen med omsyn til avgjerdsmakt bli slik:
Samanslåing/deling av fylke; Stortinget gjer vedtak
Samanslåing/deling av kommunar; Stortinget gjer vedtak dersom nokon av dei kommunane saka gjeld har uttalt seg mot endringa. Er det semje blir vedtak gjort av Kongen.
Justering av fylkesgrense; Stortinget gjer vedtak dersom endringa vil kunne medføre endra mandatfordeling til Stortinget.
Justering av kommunegrense; Kongen gjer vedtak. Kompetansen i slike saker kan delegerast til departementet/Fylkesmannen etter nærmare retningslinjer.
Grensefastsetjing; Kongen gjer vedtak. Kompetansen i slike saker blir i all hovudsak føresett delegert til departementet/Fylkesmannen i tråd med gjeldande regelverk.