2 Historikk og bakgrunn for lovarbeidet

2.1 Innleiing

Meininga med dette kapitlet er å presentere bakgrunnen for departementet sitt forslag til lovrevisjon. Etter eit raskt riss av utviklinga i kommune- og fylkesinndelinga og heimelsgrunnlaget for denne inndelinga, vil vi gi ein kort omtale av dei viktigaste erfaringane og særtrekka med gjeldande inndelingslov som heimelsgrunnlag for dei inndelingsendringane som har skjedd.

Dei meir detaljerte erfaringane blir refererte og drøfta i tilknyting til kvart enkelt kapittel utover i proposisjonen.

2.2 Historikk

Kommuneinndelinga i Noreg har vore i stadig forandring etter innføringa av det kommunale sjølvstyret med formannskapslovene i 1837. Gjennom ulike periodar har det skjedd både delingar, samanslåingar og grensereguleringar. Talet på kommunar har skifta mellom 392 i 1838, som er det lågaste kommunetalet Noreg har hatt, og 744 i 1930, som er det høgaste. I tabell 2.1 følgjer ei samanfatta oversikt over endringane fram til i dag.

Fylkesinndelinga i Noreg har vore prega av stor stabilitet sidan landet i 1660-åra blei delt i 12 amt. Ved delingar auka talet til 20 i 1866 og er sidan berre endra ved at Bergen og Hordaland blei slått saman frå 1972.

Fylkesgrensene har blitt regulerte jamt som følgje av mindre reguleringar av kommunegrensene mellom to fylke.

Ei meir utfyllande framstilling av den historiske utviklinga finst i NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring (kapittel 4 og vedlegg 2) og i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen (vedlegg del 4 og 5). Ei fullstendig detaljert oversikt over alle konkrete endringar finst i ein rapport Statistisk sentralbyrå har gjort på oppdrag frå departementet («Kommune- og fylkesinndelingen - en historisk oversikt over endringene», SSB/Kommunal- og arbeidsdepartementet, 1997).

2.3 Heimelsgrunnlag

Kommuneinndelingslova av 21. desember 1956 nr. 3 er i praksis heimelsgrunnlaget for dei fleste endringar i inndelinga. Lova omfattar det som blir kalla endringssaker. Ho gjeld ikkje for fastsetjingssaker, men blir likevel brukt i desse sakene så langt ho høver. Vidare gjeld ikkje kommuneinndelingslova for endringar i fylkesinndelinga, men ho kan brukast analogt i saker om regulering av fylkesgrenser. Endringar i fylkesgrensene som går ut på å slå saman eller dele fylke, må alltid gjerast ved lov. Blant anna vil det vere nødvendig å endre lov om forandring av rikets inndelingsnavn av 14. august 1918 nr. 1. I tillegg vil det kunne bli spørsmål om endring av Grunnlova § 58 om fordelinga av mandata til Stortinget. Sjå nærmare omtale i kapittel 6.

Hovudinnhaldet i kommuneinndelingslova er følgjande:

• Hovudregelen i lova er at Kongen avgjer endringar i den kommunale inndelinga, jf. § 1. Fullmakta er nå delegert til Kommunal- og regionaldepartementet og delegert vidare til Fylkesmannen i saker av mindre omfang der kommunane er samde om endringa. Dersom eit kommunestyre eller fylkesting uttaler seg mot endringa - og endringa «ikke er av mindre omfang» - trengst det behandling i Stortinget.

• Før det blir gjort vedtak om regulering, har dei kommunane og fylkeskommunane det gjeld høve til å uttale seg.

• § 17 i lova gir Kongen kompetanse til å gjere dei vedtaka som trengst for å gjennomføre inndelingsendringar på ein smidig måte. § 17 gir også Kongen fullmakt til å gjere avvik frå gjeldande lovgiving for å sikre gjennomføring av ei grenseendring.

• Spørsmålet om økonomisk oppgjer mellom dei involverte kommunane er nedfelt i lova. Utgangspunktet er at kommunane skal prøve å bli samde om oppgjeret. Dersom det ikkje lukkast å kome fram til ei minneleg ordning, skal oppgjeret gjennomførast ved skjønn, eventuelt ved overskjønn. Det blir da nemnt opp ei skjønnsnemnd og eventuelt ei overskjønnsnemnd. Dei mest omfattande lovreglane om gjennomføring er knytte til økonomisk oppgjer.

Kommuneinndelingslova har ingen reglar om kven som kan initiere ei inndelingsendring. Ansvaret for saksførebuing er heller ikkje eksplisitt nedfelt. Lova har dessutan berre få reglar om saksbehandlinga. Økonomisk kompensasjon frå staten ved samanslåing er ikkje omtalt i lova.

2.4 Aktuell stortingsbehandling som grunnlag for ny lovgiving

På slutten av 1980-åra auka intensiteten i debatten om nåverande inndeling er formålstenleg, sett på bakgrunn av dei utfordringane kommunesektoren har framfor seg. Blant anna som svar på dette sette regjeringa Harlem Brundtland i 1989 ned eit offentleg utval for å evaluere gjeldande inndeling og føreslå eventuelle prinsipp for ei ny kommune- og fylkesinndeling. Utgreiinga frå det såkalla Christiansenutvalet låg føre etter tre år - NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. Her føreslo utvalet prinsipp for ei ny inndeling, og meinte samtidig at ei inndelingsreform ville krevje eit nytt heimelsgrunnlag.

Etter ein omfattande høyringsrunde la regjeringa Harlem Brundtland fram synet sitt på saka i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen. Stortingsmeldinga føreslo ikkje prinsipp for ei ny inndeling, men meinte det var eit generelt reformbehov både i kommune- og fylkesinndelinga .I meldinga varsla Regjeringa også at det var behov for å revidere kommuneinndelingslova uavhengig av om Stortinget ønskte eit vidare reformarbeid eller ikkje.

Stortinget debatterte meldinga 7. juni 1996, med utgangspunkt i innstilling frå kommunalkomiteen - Innst. S. nr. 225 (1995-96). Fleirtalet var samd med Regjeringa i at det finst formålslause grenser som kan føre til både grensereguleringar og samanslåingar, men at omfanget av dei ikkje er så stort at det trengst ei nasjonal inndelingsreform. Ellers tok Stortinget spørsmålet om behovet for ein revisjon av inndelingslova til etterretning.

I tilknyting til utgreiinga om gjeldande rett vil departementet også vise til aktuelle stortingsvedtak om samanslåingsvedtak. Stortingsrepresentant Morten Lund fremja 23. mai 1995 følgjande forslag på vegner av Senterpartiet:

«Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at fremtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning.»

Forslaget blei vedteke i Stortinget 1. juni 1995 (med 81 mot 56 røyster).

Stortingsrepresentant Erling Folkvord fremja seinare eit forslag om å endre § 1 i kommuneinndelingslova for å få skape samsvar mellom ordlyden i lova og stortingsvedtaket av 1. juni 1995 (Dokument nr. 8:94 for 1994-95). Kommunalkomiteen tilrådde i Innst. O. nr. 68 å avvise forslaget. Fleirtalet i komiteen uttalte mellom anna følgjande:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til Stortingets vedtak av 1. juni 1995 som klart understreker den betydning lokale avgjørelser skal tillegges i forbindelse med endringer av kommunestrukturen. Kommuneinndelingsloven fastslår på sin side at det bare er Regjering og Storting som har vedtakskompetanse i inndelingsspørsmål.

Etter flertallets oppfatning er endringer av kommuneinndelingen et spørsmål som også angår storsamfunnet. Det er derfor naturlig at den endelige beslutning tas av nasjonale myndigheter.

Flertallet mener imidlertid det vil være uaktuelt at Regjeringen fremmer en inndelingssak for Stortinget dersom det lokale demokrati har talt imot, jf. Stortingets vedtak av 1. juni 1995».

2.5 Erfaringar og særtrekk

Som nemnt i kapittel 1 er det to hovudtypar inndelingssaker: fastsetjingssaker og endringssaker. Endringssaker kan igjen delast i samanslåingar, delingar og grensereguleringar. Den overordna problemstillinga for kapittel 2.5 er korleis kommuneinndelingslova har fungert som heimelsgrunnlag for førebuing, vedtak og gjennomføring av endringar i inndelinga. Ikkje minst vil ein sjå på dei praktiske sidene omkring førebuing og gjennomføring.

Dei viktigaste kjeldene for kapittel 2.5 er utgreiinga frå Christiansenutvalet (NOU 1992:15), St.meld. nr. 32 (1994-95), ein rapport om inndelingslovgivinga i Noreg og andre land (Rinnan, 1996) og rapportar om erfaringane frå dei siste fem samanslåingane i byområde (Kommunal- og arbeidsdepartementet, 1993). I tillegg kjem erfaringane frå det daglege arbeidet med inndelingssaker i departementet.

2.5.1 Samanslåingar

Prosessane rundt samanslåingane i åtte byområde i perioden 1988-94 har blitt evaluerte i ein heilt annan grad enn reforma i 1960-åra. Dei førstnemnde representerer også dei mest oppdaterte og relevante erfaringane. Departementet byggjer derfor i hovudsak på erfaringane frå desse siste samanslåingane. Stortinget gjorde vedtaka om samanslåing etter at dei hadde blitt førebudde av eit regjeringsoppnemnt utval og deretter fremja for Stortinget i proposisjonar frå regjeringa. Erfaringane stammar først og fremst frå gjennomføringsfasen.

Hovudankepunktet frå kommunane i ettertid er at gjennomføringsprosessane kom for seint i gang og var for dårleg førebudde frå staten si side. I prosessen kom informasjonen for seint og tilfeldig. Erfaringane frå tidlegare prosessar blei i liten grad utnytta. Staten medverka dessutan for lite samordna. Jamt over oppfatta kommunane staten som for passiv i prosessane.

For kvar samanslåing vedtok Regjeringa ein kongeleg resolusjon - den såkalla gjennomføringsresolusjonen - med heimel i lova § 17. Sett frå kommunane si side inneheldt denne resolusjonen mykje som var bra. Ein del ankepunkt kom likevel fram. For det første blei det peika på at gjennomføringsresolusjonen ikkje i tilstrekkeleg grad klargjorde kompetansefordelinga mellom dei viktigaste organa lokalt - det vil seie kommunestyra i dei kommunane som skulle slåast saman, fellesnemnda og det nye felles kommunestyret for den nye eininga. Konsekvensane av dette kan bli at prosessen blir hemma og at det blir gjort dobbeltarbeid. Fellesnemnda er elles eit mellombels organ oppretta for gjennomføringsperioden. Ho har i praksis vore samansett av formannskapa i vedkomande kommunar, med delegert fullmakt frå kvart kommunestyre til å drive prosessane framover.

For det andre kjende mange kommunar behov for å kunne delegere fullmakt frå fellesnemnda til eit arbeidsutval. Det er tenkjeleg at eit slikt behov kan auke dess lenger samanslåingsprosessen varer. Dei to siste punkta illustrerer klart to viktige omsyn som må vegast mot kvarandre i ein samanslåingsprosess. På den eine sida omsynet til forankring i direkte folkevalde organ, og på den andre sida omsynet til smidige ordningar som kan lette ein omfattande og krevjande gjennomføringsprosess.

Ei anna klart uttalt erfaring frå samanslåingsprosessane er behovet for skjerpa statleg tilsyn med økonomiske disposisjonar i kommunane i tida før samanslåinga. Det har vore fleire tilfelle der enkeltkommunar i tida før samanslåinga har gjort økonomiske disposisjonar som har gitt den nye kommunen eit dårlegare utgangspunkt enn han elles ville hatt. Før den aller siste runden med samanslåingar blei derfor Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunane innskjerpa. Resultatet blei bra, men det er uklart om det kom av eit meir aktivt tilsyn eller ei meir ansvarleg og konstruktiv haldning hos kommunane. Dei fylkesmennene som har vore involverte, har sjølve meint at dei treng ein sterkare heimel for tilsynet ved framtidige samanslåingsprosessar.

Andre viktige erfaringar frå samanslåingsprosessane er at det bør vere rimeleg tid mellom vedtak om samanslåing og iverksetjing. Dette kan vere vanskeleg å regulere, men erfaringane viser at eitt og eit halvt år kan vere eit gunstig tidsrom. Vidare bør rettane til dei tilsette i prosessen vere klargjorde og tydeleg kommuniserte før eller når prosessen startar. Konsekvensar for interkommunale samarbeidsordningar som ein eller fleire av kommunane det gjeld er med i, bør også vurderast. I ein del tilfelle har vedtektene for enkelte interkommunale selskap skapt problem når ei samanslåing har ført til avvikling av eit interkommunalt samarbeid. Eit døme her er at grensene for interkommunale revisjonsdistrikt kan bli delte.

2.5.2 Delingar

Dei fleste delingane av kommunar skjedde i perioden mellom 1837 og 1930, altså lenge før vi fekk ei inndelingslov. Etter at lova kom, har vi berre hatt delingar i 1970-åra - som reaksjon på nokre av samanslåingane frå reforma i 1960-åra. I St.prp. nr. 68 (1974-75) og St.prp. nr. 115 (1975-76) - begge kalla Om ny behandling av saker om kommunal inndeling - drøfta regjeringa utgreiinga frå det såkalla Tallaksenutvalet - NOU 1974:14 Vurdering av 21 kommunesammenslutninger. Heimelsgrunnlaget for dei delingane regjeringa føreslo, kom ein så vidt inn på ved å vise til at:

«Dersom Stortinget samtykker i de foreslåtte kommunale inndelingsendringene, vil de nødvendige bestemmelser om gjennomføringen av disse bli gitt av Kongen.» (s. 34 i St.prp. nr. 68).

Regjeringa sikta her til regelen i inndelingslova § 17. Stortinget hadde ingen merknader til dette.

Enda om det ikkje ligg føre noko erfaringsmateriale om korleis inndelingslova fungerte som heimelsgrunnlag for desse delingane, har ein grunn til å rekne med at nokre av problemstillingane rundt kompetansefordeling mellom dei aktuelle organa i prosessen når det gjeld samanslåingar, også kan vere relevante ved delingar.

2.5.3 Grensejusteringar

Ei kjend erfaring når det gjeld grensejusteringssaker jamt over, er for det første mangelen på klare reglar om initiativ og saksførebuing. Det har ført til mange førespurnader om framgangsmåte og om kva rolle ulike organ og aktørar har i prosessen. Kommunane og Fylkesmannen si rolle når innbyggjarar har teke initiativ til å reise spørsmålet om grenseregulering, synest å vere eit uklart område. Eit anna er forholdet mellom fylkesmann og departement - først og fremst når det gjeld utgreiing og saksførebuing. For departementet er det ein stor fordel at saka er grundig klarlagt frå Fylkesmannen si side, også når det gjeld saker der det er departementet og ikkje Fylkesmannen som har avgjerdsfullmakt.

Noko anna som er uklart, er kompetansefordelinga mellom Stortinget, departementet og Fylkesmannen. Det uklare knyter seg til kva lova meiner med saker av «mindre omfang». I mindre saker der kommunane er samde, og ligg i same fylke, er avgjerdsfullmakta delegert til Fylkesmannen. Departementet kan også avgjere saker av mindre omfang sjølv om kommunane ikkje er samde. Stortinget avgjer alle saker som ikkje er av mindre omfang, når eit kommunestyre eller fylkesting har uttalt seg mot endringa. Det springande punktet her er kva for kriterium som avgjer om ei sak er av mindre omfang eller ikkje. Her gir verken lova eller førearbeida nokon god rettleiing.

Kommunane kjem i dei aller fleste grensejusteringssakene fram til semje om det økonomiske oppgjeret - anten seg imellom eller ved hjelp frå Fylkesmannen. Berre i sjeldne tilfelle har det blitt nødvendig å kople inn skjønnsnemnda og overskjønnsnemnda. Dei gode erfaringane speglar truleg at spørsmål omkring det økonomiske oppgjeret er det området der inndelingslova har mest utfyllande reglar.

2.5.4 Fastsetjingssaker

Med grunnlag i kongeleg resolusjon av 18. desember 1992 har Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å ta avgjerder som er tillagt Kongen etter sedvanerettsleg heimel til å fastsetje uklare og omstridde kommunegrenser. Denne fullmakta er delegert frå departementet til fylkesmennene. Vedtak av Fylkesmannen kan klagast på til departementet. Departementet avgjer dessutan i første hand alle fastsetjingssaker som som gjeld fylkesgrenser.

Som sagt gjeld ikkje kommuneinndelingslova for fastsetjingssaker, men blir likevel brukt i desse sakene så langt ho høver. Elles gjeld dei vanlege reglane i forvaltningslova om forsvarleg saksbehandling. Det er rimeleg å vurdere om det i ei ny inndelingslov bør klargjerast reglar også for fastsetjingssaker.

2.6 Fylkesinndelinga

Som nemnt gjeld ikkje kommuneinndelingslova direkte for endringar i fylkesinndelinga. Ho har likevel fått analog bruk i slike saker. Samanslåingar eller delingar må alltid gjerast ved lov. Også Grunnlova vil bli påverka ved større endringar. Sjå kapittel 2.3 og 6.2.

Etter at vi fekk inndelingslova, har det berre skjedd mindre endringar i fylkesinndelinga. Dei endringane som kom, var heilt ut eit resultat av endringar i kommuneinndelinga i samband med den store kommuneinndelingsreforma. Det er eitt viktig unntak: samanslåinga av dei to fylka Bergen og Hordaland frå 1972. Bergen kommune blei slått saman med fire av sine omlandskommunar. Samtidig fekk vi den første nedlegginga av eit fylke sidan 1750.

Samanslåinga av dei to fylka aktualiserte endring av Grunnlova § 58 om fordelinga av mandata til Stortinget. Samanslåinga blei likevel sett i verk før grunnlovsregelen var endra. Regjeringa og Stortinget meinte ein hadde høve til å endre fylkesinndelinga ved lov, så lenge den tidlegare ordninga når det galdt stortingsvaldistrikta blei halden oppe.

Når det er mindre justeringar av fylkesgrensene, det vil seie på den måten at talet på fylke og namna deira blir haldne ved lag - men slik at grensene mellom dei blir trekte annleis enn i dag - vil analogisk bruk av kommuneinndelingslova og fast administrativ praksis vere eit tilstrekkeleg heimelsgrunnlag. Lova av 1918 om inndelingsnamna i riket treng ikkje å endrast i desse tilfella. Omfanget av justeringa vil vere avgjerande for om det er nødvendig å endre Grunnlova § 58. Spørsmålet om endring av denne grunnlovsregelen vil derfor vere avhengig av konkrete vurderingar. Det eksisterer ikkje sikre haldepunkt for kor stor ei slik endring må vere før det trengst grunnlovsbehandling.

2.7 Høyring av innbyggjarane

Gjeldande inndelingslov har ingen reglar om høyring av innbyggjarane som ein del av saksførebuinga. Men spørsmålet er ofte oppe i prosessen før ei inndelingsendring - både i grensejusteringssaker og når det gjeld samanslåingar. Ofte er det spørsmålet om lokal folkerøysting, som ein måte å høyre innbyggjarane på, som blir teke opp. I dag er det heilt opp til kommunestyret å avgjere om og korleis dei vil høyre innbyggjarane. Det er ingen lovreglar som regulerer dette.

Erfaringane viser at det særleg er tre problemstillingar som knyter seg til kva status lokale folkerøystingar skal ha i inndelingssaker. Den eine er at fleire enn dei som har røysterett, kan ha interesse av inndelinga. Det kan mellom anna gjelde innbyggjarane i andre kommunar, næringslivet i eigen kommune og grannekommunane, og likeins lokale, regionale og sentrale statlege styresmakter.

Det andre er problema med å tolke kva som er den lokale folkemeininga i inndelingssaker. Det kan til dømes vere ulike resultat blant innbyggjarane i dei enkelte kommunane som er innblanda i ei samanslåingssak. Det kan også vere vanskeleg å vite kva vekt ein skal leggje på ei folkerøysting med låg oppmøteprosent og knapt fleirtal. Vidare kan det vere problematisk å tolke resultatet, dersom ikkje problemstillinga har vore heilt klar. Det er heller ikkje alltid lett å avgjere om folkemeininga i ein del av ein kommune skal vege tyngre enn andre delar av kommunen. Det siste er ei aktuell problemstilling der røystinga gjeld overføring av ein del av ein kommune til grannekommunen - altså ei grensejusteringssak.

Det tredje hovudproblemstillinga er om lokale folkerøystingar skal ha lik status i alle typar inndelingssaker. I praksis har det blitt lagt meir vekt på resultatet dess meir lokal karakter ei inndelingssak har hatt.

Høyring av innbyggjarane - mest konkret gjennom lokale folkerøystingar - er i praksis eit viktig moment i ei inndelingssak. Særleg i grensejusteringssaker har det vore lagt vekt på ein dokumentasjon av folkemeininga. Samtidig er det ei viktig erfaring at det på førehand er heilt nødvendig å klargjere kva status resultatet av ei høyring skal ha. Det finst døme på prosessar som har blitt vanskelege fordi resultatet av lokale folkerøystingar ikkje har vorte følgt opp slik innbyggjarane hadde oppfatta at det ville bli.

Spørsmålet om høyring av innbyggjarane har departementet på denne bakgrunnen vurdert som ein del av ei ny inndelingslov, jf. kapittel 5.4.

2.8 Dei viktigaste momenta når det gjeld lovrevisjonen

Eit generelt utgangspunkt for denne lovrevisjonen er at den nåverande lova er relativt gammal (frå 1956). Endringane i inndelinga viser at særleg kommuneinndelinga, men også fylkesinndelinga, ikkje er statisk. Det skjer stadig endringar. Dermed trengst det eit best mogleg heimelsgrunnlag. Erfaringane med lova i dag viser også at det trengst relativt omfattande endringar. For ein del tilfelle manglar det rett og slett regelverk. I tillegg er det karakteristisk at lova er lite detaljert, med unntak av reglane om økonomisk oppgjer. Her skal vi peike på dei viktigaste behova ei ny lov bør tilfredsstille. Dei enkelte punkta følgjer vi opp og konkretiserer i kapittel 4-10.

Det kan vere nyttig å plassere dei enkelte punkta i prosessen av ei inndelingsendring langs ein skala:

• Kommuneinndelingslova har ingen reglar om kven som kan initiere ei inndelingsendring. Her skil den norske lovgivinga seg til dømes frå lovgivinga i dei andre skandinaviske landa. Det har i praksis ført til uklare punkt - særleg når det gjeld grensejusteringssaker, men også i samband med samanslåingar og delingar. Dette spørsmålet blir drøfta i kapittel 5.

• Lova har få reglar om saksførebuinga. Mellom anna går det ikkje eksplisitt fram kven som har ansvaret for den nødvendige saksførebuinga. Ut frå erfaringane bør det også vurderast nærmare reglar om korleis kommunale, fylkeskommunale og statlege organ skal medverke. Både plikt til å medverke og rett til å bli høyrt er aktuelt. Vidare kan Fylkesmannen si rolle vere omfattande og er i den nåverande lova ikkje tilstrekkeleg regulert. Ulike former for høyring av innbyggjarane er eit anna tema. Behovet for reglar om saksførebuing og høyring av innbyggjarane blir drøfta i kapittel 5.

• Vedtaksfullmakta er delt mellom Stortinget og Kongen. Kongen si fullmakt er delegert til Kommunal- og regionaldepartementet, og for ein del saker til Fylkesmannen. Gjeldande lov skil ikkje mellom ulike typar inndelingsendringar. Ein slik skilnad bør vurderast, mellom anna for å sjå om ein bør halde oppe kompetansefordelinga i dag mellom Stortinget og Regjeringa. Lova bør også regulere vedtaksfullmakta for dei sakene som i dag ikkje er direkte regulerte i lova - det vil seie fastsetjingssaker og fylkesinndelingssaker. Spørsmålet om vedtaksfullmakt blir drøfta i kapittel 6.

• I gjeldande lov er det ei svak kopling mellom vedtak om å endre inndelinga og vedtak om når ei inndelingsendring skal gjennomførast. Nærmare reglar om gjennomføring er det i praksis Kongen som vedtek gjennom kongeleg resolusjon. Eit viktig spørsmål er da om ei ny inndelingslov bør innehalde ei så vidtgåande fullmakt til Regjeringa om å gjere unntak frå lov som § 17 gjer. Gjeldande ordning fører med seg mykje arbeid for kvar inndelingsendring som krev ein slik gjennomføringsresolusjon. Dessutan gir det dårleg rettleiing for kommunar og andre, når det i så avgrensa grad finst reglar om gjennomføringa i lova. Mykje taler for at § 17 langt på veg bør kunne erstattast av meir konkrete lovreglar. Det synest likevel nødvendig at Kongen, eller departementet, framleis bør ha fullmakt til å gi nærmare reglar om gjennomføring av ei inndelingsendring, men at denne fullmakta bør «rammast inn» av lovreglar som gir meir konkrete føringar for kva ein kan gi reglar om.

Ut frå erfaringane bør desse spørsmåla vurderast nærmare i den nye inndelingslova:

• Etablering av særskilte styringsorgan i gjennomføringsfasen, det vil seie i tida frå vedtak om samanslåing fram til iverksetjinga.

• Kompetansefordelinga mellom dei ulike lokale organa i gjennomføringsfasen.

• Nyval av kommunestyre/fylkesting og andre folkevalde organ.

• Økonomisk oppgjer mellom involverte kommunar/fylkeskommunar.

• Tilsyn og kontroll med økonomiske disposisjonar i ein overgangsfase.

• Verknader for inter-(fylkes)kommunalt samarbeid.

• Verknader for andre offentlege, administrative inndelingar.

• Følgjer for skatte- og avgiftsplikt o.a.