4 Formål, virkeområde, definisjonar

4.1 Formål

4.1.1 Gjeldande rett og departementet sine vurderingar i høyringsnotatet

Gjeldande lov inneheld ingen særskild regel som seier noko om kva formål lova skal ha. Departementet fastslo i høyringsnotatet at det vil vere i samsvar med moderne lovgiving å ha ein eigen formålsparagraf i den nye lova. Denne vil kunne formidle sentrale verdiar som ligg bak reglane i lova. Det blei likevel understreka at ein formålsregel ikkje vil ha nokon sjølvstendig funksjon, men skal tene som rettleiar ved tolking og bruk av dei andre reglane i lova.

Visse verdiar er allmenngyldige i tilknyting til inndelingsprosessane og desse bør inngå i formålsparagrafen. Det er likevel lite formålstenleg å ta inn nærmare bestemte kriterium i lova for når det bør gjerast endringar i kommuneinndelinga. Ei lovfesting av dette vil mellom anna kunne føre til innfløkte og unødig detaljerte reglar, samstundes som oppfatningane av kriteria vil kunne skifte over tid.

Ved den konkrete utforminga av regelen har departementet funne det naturleg å byggje vidare på prinsippa i kommunelova (lov 25. september 1992 nr. 107). Begge lovene regulerer rammene for lokal- og regional forvaltning. Ei lov om kommune- og fylkesinndeling har samstundes, i motsetning til kommunelova, særpreg ved å ha ein utprega teknisk karakter. Den bør derfor formulerast slik at den blir eit tenleg verktøy for å førebu og gjennomføre inndelingsvedtak, uansett talet på saker og same kva karakter og omfang saka har. Sakene må også kunne behandlast effektivt uavhengig av den politikk som til ei kvar tid gjeld på området. Departementet føreslo i høyringsnotatet følgjande ordlyd i formålsparagrafen:

«Formålet med denne lov er å legge til rette for en kommune- og fylkesinndeling som innen rammen av nasjonale interesser kan sikre et funksjonsdyktig lokalt folkestyre og en effektiv lokalforvaltning. Endringer i kommune- eller fylkesinndelingen bør bidra til å skape hensiktsmessige enheter som kan gi innbyggere og næringsliv tilfredsstillende tjenester og forvaltning. Virksomhet etter denne lov skal bygge på prinsippet om lokal medvirkning og rett til å initiere grenseendringer.»

Departementet har lagt vekt på at formålsregelen bør avspegle prinsippet om at det heilskaplege ansvaret for kommune- og fylkesinndelinga i landet kviler på nasjonale styresmakter. Lova bør ha som siktemål å leggje til rette for ei kommune- og fylkesinndeling som kan sikre både eit funksjonsdyktig folkestyre og ei effektiv lokalforvaltning, jf. også formålsregelen i kommunelova. Den må også leggje til rette for gode og påreknelege prosessar, samt sikre prinsippet om medverknad i saksbehandlinga frå involverte kommunar og fylkeskommunar. Endeleg meinte departementet i høyringsutkastet at formålsregelen bør nemne at grenseendring skal medverke til å sikre formålstenlege einingar som kan gi innbyggjarane og næringslivet tilfredsstillande kommunale- og fylkeskommunale tenester og forvaltning. Dette blei nemnt å omfatte både økonomisk berekraft, kapasitet og fagleg kompetanse.

4.1.2 Høyringsinstansane

Mange av høyringsinstansane som har slutta seg til høyringsutkastet, uttalar spesielt at dei finn det formålstenleg at lova får ein formålsparagraf. 11 av høyringsinstansane (under dette dei kommunar som sluttar seg til KS Telemark si fråsegn) har merknader til utforminga av regelen. Enkelte andre framhevar at omsynet til det lokale sjølvstyre er viktig ved behandlinga av den enkelte sak og at dette i større grad må gå fram av formålsparagrafen. Justisdepartementet seier i denne samanheng:

«Vi hadde helst sett at omsynet til lokaldemokratiet hadde kome noko klarare fram i føremålsføresegna. Justisdepartementet ser det slik at nasjonale interesser og effektiv lokalforvaltning her vert overdimensjonert i høve til verdien av lokalt sjølvstyre. ... Ei løysing kunne være å sette inn orda «og identitetsskapande» mellom «funksjonsdyktig» og «lokalt» i første punktum.»

Framlegget til formålsparagraf i inndelingslova er ikkje heilt identisk med formålsparagrafen i kommunelova. Enkelte av høyringsinstansane har merknader til dette. Molde kommune føreslår at omgrepet «nasjonale interesser» blir erstatta med «det nasjonale fellesskap» jf. kommunelova § 1 og uttaler i denne samanheng:

«Selv om disse to formuleringene kan synes svært like, så kan det ligge en nyansering i hva som vektlegges, på den ene sida å se på kommunene primært som et redskap for staten, og på den andre en sterkere vektlegging av fellesskapet. Selv om loven som nevnt ikke er ment å være noe annet enn et redskap, så kan nettopp de politiske signalene i en slik formålsparagraf i en gitt anledning bli tillagt stor vekt. .... Ved å bruke kommunelovens formulering ligger det en noe sterkere vektlegging av balansen mellom det nasjonale og lokale.»

Molde kommune meiner også at:

«...målsettingen om en bærekraftig utvikling i betydningen økonomisk bærekraft, rasjonell bruk av areal og ivaretakelse av miljøhensyn [bør] bli vurdert tatt inn i formålsparagrafen».

Dei kommunar som har slutta seg til fråsegna til KS Telemark uttaler:

«Formålsparagrafen inneholder en del begreper som kan være gjenstand for ulike vurderinger. ... Vurderingene må ikke bli overlatt til tilfeldige og situasjonsbestemte vurderinger, men kriteriene må være objektive og tidløse for politiske skiftninger. Bruken av loven må være bygget på fornuftige og langsiktige løsninger.»

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler om dette:

«Det nevnes spesielt nasjonale interesser, men ikke noe om nasjonalt ansvar. Selv om det i og for seg er opplagt, bør det fremgå helt klart av lovteksten at det helhetlige ansvar påhviler nasjonale myndigheter.»

4.1.3 Departementet si endelege vurdering og forslag

Departementet har som nemnt valt å ta utgangspunkt i formålsregelen til kommunelova i sitt forslag. Det er samstundes på det reine at dei to lovene har til dels ulike funksjonar. Inndelingslova er ei prosesslov for einskildsaker, medan kommunelova er ei forvaltningsrettsleg særlov som regulerer organisering og styresett i kommunar og fylkeskommunar og deira forhold til staten. Samstundes gjeld begge lovene regulering av lokaldemokrati og sjølvstyre, noko som også er grunngivinga for at departementet har sett på formålsregelen i kommunelova som særleg relevant ved utforminga av denne lova.

Som Molde kommunepåpeiker bruker høyringsutkastet til formålsregelen omgrepet «nasjonale interesser» medan kommunelova brukar omgrepet «det nasjonale fellesskap». Departementet ser det slik at omsyna til harmonisering i lovverket og til at regelen bør vere klar og eintydig, tilseier at lovframlegget blir justert på dette punkt.

Når det gjeld forslaget om at også omgrepet «bærekraftig utvikling» blir teke inn i lovteksten, føreslo departementet i høyringsutkastet at omgrepet «formålstenlege einingar» blir brukt for inndelingslova sin del. Dette blir presisert å omfatte elementa økonomisk berekraft, kapasitet og fagleg kompetanse. Areal og miljø er forhold som vil kunne bli tillagt vekt i vurderinga av den enkelte sak der dette er ei relevant problemstilling. Departementet held fast ved at det ikkje bør lovfestast nærmare kriterium for når grenseendring er aktuelt.

Justisdepartementet peiker på eit sentralt forhold i inndelingssaker ved sine merknader omkring vektleggjinga av det lokale sjølvstyret og at ei grensejustering bør verke identitetsskapande. Departementet presiserte i høyringsnotatet at den kjensla innbyggjarane har av å høyre til ein stad, vil vere eit kriterium som alltid vil vege tungt i konkrete saker. Å nemne særskilde kriterium i lovteksten vil likevel kunne føre til mistydingar, som til dømes at kriteria er uttømmande rekna opp i lovteksten. I praksis vil likevel identitetskriteriet inngå som eit sentralt element i vurderinga av den enkelte sak. Departementet ønskjer difor ikkje å gjere nokon endring her.

Når det gjeld fråsegna om at formålsparagrafen bør innehalde ei sterkare presisering av at ansvaret skal liggje hos dei nasjonale myndigheiter, viser departementet til dei avgjerdsreglane som er føreslått i lova sitt kapittel II. Av desse framgår det kva saker som Kongen og Stortinget skal avgjere.

4.2 Virkeområde og definisjonar

4.2.1 Gjeldande rett

Någjeldande lov inneheld ikkje reglar som seier kva for geografisk og sakleg virkeområde den gjeld for. Det blir lagt til grunn at någjeldande lov har det same geografiske virkeområdet som kommunelova, som omfattar Fastlands-Noreg. Med andre ord gjeld lova ikkje for Svalbard, Jan Mayen, Bouvetøya, Peter I's land og Dronning Mauds land. I samsvar med særskild lovgiving vil desse territoria ikkje vere omfatta av norsk forvaltningslovgiving, med mindre dette går fram av den enkelte lova. Det same prinsippet gjeld for bruken av lover på kontinentalsokkelen.

Det er rekna som sikker rett at området for kystkommunane strekkjer seg ut til territorialgrensa. Denne grensa er fastsett ved Cancelli-Promemoria av 25. februar 1812. Det heiter der at grensa for territoriet i sjø strekkjer seg ei sjømil frå den ytste øya eller holmen som det ikkje skyl sjø over. I enkelte lover er det fastsett eit trongare geografisk virkeområde enn territorialgrensene. Dette gjeld mellom anna plan- og bygningslova som i § 1 fastset at lova i utgangspunktet gjeld ut til grunnlinjene.

Det saklege virkeområdet for gjeldande lov er saker om samanslåing av to eller fleire kommunar, deling av ein kommune slik at det oppstår to eller fleire einingar og overføring av eit område frå ein kommune til ein annan.

Gjeldande lov omhandlar etter sin ordlyd berre saker om endringar i kommunegrensene, men har i praksis vore brukt tilsvarande ved endringar i fylkesgrensene. Fastsetjing av omtvista grenser er heller ikkje omfatta av ordlyden i gjeldande lov, og heimelen til å gjere vedtak om dette kviler nå på sedvanerettsleg grunnlag, som frå 1989 er nedfelt i kongeleg resolusjon.

4.2.2 Framlegg i høyringsnotatet

Det geografiske virkeområdet for lova

Departementet la til grunn i høyringsutkastet at den nye lova om kommune- og fylkesinndelinga framleis bør ha same geografiske virkeområde som kommunelova. Lov om kommune- og fylkesinndelinga skal gjelde for Fastlands-Noreg, med vanleg utstrekning i sjøen til territorialgrensene. Departementet meinte at det ikkje var nødvendig å ta inn dette i sjølve lovteksten, ettersom det vil gå fram av allmenne rettsgrunnsetningar.

Departementet føreslo vidare at det skal gå fram av lova at den gjeld både kommune- og fylkesinndelinga. Kommunelova § 3 fastslår prinsippet om at kvar kommune høyrer til eitt fylke og at kvart fylke, med unntak frå Oslo, utgjer ein fylkeskommune. Det blei difor ikkje sett på som nødvendig at dette blir klargjort i inndelingslova. Om ikkje anna framgår, vil reglane i den nye lova vere likelydande for kommunar og fylke.

Det saklege virkeområdet for lova - definisjonar

Departementet meinte at virkeområdet etter gjeldande lov bør førast vidare, men at lova også skal gjelde for saker som gjeld fylkesgrenser. Det blir vidare føreslått at «grenseendringssaker» blir brukt som ei fellesnemning på saker som gjeld samanslåing, deling og justering av kommune- eller fylkesgrenser. Av desse blir saker som gjeld overføring av areal definert som «grensejustering».

I høyringsnotatet har departementet som ei fellesnemning omtalt saker som gjeld endring av grenser for minst to kommunar/fylke for «endringssaker» eller «grenseendringar». Dette for å gjere eit skilje i høve til saker som gjeld fastsetjing av uklare og omtvista grenser mellom kommunar/fylke. For å få ein meir formålstenleg lovstruktur la departementet til grunn at også fastsetjingssaker blir omfatta av den nye lova.

4.2.3 Høyringsinstansane

Det er kome få fråsegner til lovforslaget på dette punkt. Enkelte høyringsinstansar har uttrykt seg spesielt positivt til at lova skal gjelde både kommune - og fylkesinndelinga. Justisdepartementet uttaler:

«At lova gjeld både for kommunar og fylkeskommunar, og at den omfattar både fastsetjing og endring av grenser, går klart fram av lova. Det verkar difor unødvendig å ha med ei føresegn om verkeområdet, som ikkje seier meir enn det som går fram av forslaget. Justisdepartementet meinar difor at ein bør sløyfe § 2.»

Eit par av høyringsinstansane har merknader til definisjonen av «grensejustering» i utkastet § 3 tredje ledd. Det blir sett spørsmål ved om slike justeringssaker også gjeld overføring av kommunar - eller delar av ein kommune - frå eit fylke til eit anna.

4.2.4 Departementet si endelege vurdering og forslag

Departementet meinte i høyringsnotatet at det vil vere i samsvar med moderne lovgiving at det framgår av lova kva geografisk område den omfattar. Som sakshandsamingslov kan det også vere formålstenleg å presisere kva sakstypar den gjeld for, sjølv om dette også vil framgå av dei materielle føresegnene, slik Justisdepartementet peiker på. Ettersom det er ei nyvinning at lova nå også direkte skal gjelde saker om endring av fylkesgrensene, finn departementet det klargjerande at lovteksten seier noko om dette, sjølv om dette også vil framgå av tittelen på lova.

Når det gjeld dei innvendingane som er retta mot definisjonen av sakstypen «grensejustering», ser departementet at det nok kan vere behov for ei klarare presisering i lovteksten. Det er på det reine at lova er meint å omfatte også dei saker som gjeld overføring av område frå eit fylke til eit anna. Dette vil kunne gjelde overføring av ein eller fleire kommunar til eit anna fylke - eller av ein eller fleire delar av ein kommune til eit anna fylke. Departementet føreslår at dette skal gå klart fram av sjølve lovteksten.