1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Arbeids- og velferdsforvaltningen er i dag organisert gjennom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i kommunene. I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det lagt fram forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Stortinget ga sin tilslutning til forslaget ved behandlingen 31. mai 2005. Et hovedmål for organisasjonsreformen er at flere skal være i arbeid eller aktiv virksomhet og færre ha trygd eller stønad som hovedkilde til forsørgelse. Videre tar reformen sikte på en mer brukervennlig, samordnet og effektiv velferdsforvaltning. Det statlige ansvaret, som i dag er delt på to etater, Aetat og trygdeetaten, samles i én ny etat: Arbeids- og velferdsetaten. Kommunene skal fortsatt ha en se­ntral rolle i arbeids- og velferdspolitikken og beholder sitt ansvar for oppgaver etter sosialtjenesteloven. Det skal etableres en førstelinjetjeneste hvor statsetaten og kommunene etablerer felles lokale kontorer. Kontoret skal være det samlende kontaktstedet i dagens tredelte forvaltning slik at brukerne får ett sted å henvende seg. Førstelinjekontoret skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Samarbeidsavtaler og etablering av felles lokale kontorer skal ha en lovmessig forankring. Denne proposisjonen inneholder forslag til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. De administrative bestemmelsene i arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven foreslås opphevet i sin helhet. Administrative bestemmelser som må videreføres i disse lovene, flyttes til den nye loven. Videre foreslås bestemmelser som pålegger statsetaten og kommunene å etablere felles lokale kontorer. I tillegg til dette foreslås tilpasninger i arbeidsmarkedslovens og folketrygdlovens bestemmelser om saksbehandling, og tilpasninger i en rekke andre lover.

Statsetaten og kommunene skal etter reformen ha stor frihet til å organisere tjenestene for å sikre høy formålseffektivitet og mulighet for tilpasning til lokale forhold. Organisatoriske bestemmelser i lov og forskrift er derfor begrenset til et nødvendig minimum.

Arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven og so­sialtjenesteloven varierer med hensyn til hvor detaljerte bestemmelser de gir om tjenestenes organisering og hvordan saker skal behandles. Aetat har i dag frihet til å organisere seg selv ut fra brukernes behov og tilgjengelige administrative ressurser. Stortinget sluttet seg til dette prinsippet senest ved behandling av ny arbeidsmarkedslov. Folketrygdloven har bestemmelser om at det skal være et trygdekontor i hver kommune, et fylkestrygdekontor og en hjelpemiddelsentral i hvert fylke, og at folketrygden sentralt skal administreres av Rikstrygdeverket. Etter sosialtjenesteloven legges ansvaret til kommunene for de oppgavene etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Loven har blant annet bestemmelser om oppholdskommunens ansvar for å yte tjenester til alle som oppholder seg i kommunen. Kommunens organisering av sosialtjenesten skjer etter reglene i kommuneloven bortsett fra enkelte forhold som blant annet klage etter sosialtjenesteloven og tvangssaker etter barnevernsloven.

Lovendring er nødvendig for å etablere den nye statsetaten og gi organisatoriske bestemmelser for denne. Det er videre nødvendig å gi et rettslig rammeverk for det lokale samarbeidet mellom statsetaten og kommunene. Det er også behov for lovendring for å legge bedre til rette for effektivt samarbeid og ivaretakelse av personvern og taushetsplikt.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger derfor fram forslag til de lovendringene som er nødvendige for å gjennomføre organisasjonsendringene. Departementet mener det er mest hensiktsmessig å utforme bestemmelsene i en egen lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Loven inneholder organisatoriske regler for den nye statlige etaten til erstatning for bestemmelsene om organisering i arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven. I tillegg foreslår departementet at grunnlaget for utformingen av en felles førstelinjetjeneste i form av felles lokale kontorer i samarbeid mellom stat og kommune forankres i den nye loven, inklusive bestemmelser som sikrer at personvern kan ivaretas i et tett samarbeid mellom stat og kommune om og med felles brukere.

Departementet foreslår videre at regelverket om taushets- og opplysningsplikt for arbeids- og velferdsforvaltningen samles i den nye loven. Det foreslås også tatt inn bestemmelser om brukermedvirkning, individuell plan og bestemmelser om partsstilling og beredskap. Klage- og ankebestemmelsene foreslås beholdt i arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven, men tilpasses den nye statsetaten.

I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det uttrykt støtte til en gjennomgang av forvaltningsansvaret på helserefusjonsområdet, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005). Helserefusjonsområdet er i hovedsak regulert i folketrygdloven kapittel 5. I tillegg kommer poliklinikkrefusjoner, som ikke er lovregulert, og refusjon for syketransport som er regulert i pasientrettighetsloven § 2-6. Helse- og omsorgsdepartementet har forvaltningsansvaret for folketrygdloven kapittel 5 og budsjettansvaret for helserefusjoner. Direktoratsansvaret er lagt til Rikstrygdeverket, og trygdeetaten treffer beslutninger i saker på helserefusjonsområdet, selv om trygdeetaten er underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Helse- og omsorgsdepartementet har startet et arbeid med å utrede om det kan være hensiktsmessig å organisere forvaltningen av det samlede helserefusjonsområdet på en annen måte.

1.2 Hovedtrekk i lovforslaget

Kapittel 1 angir lovens formål og virkeområde. Formålsbestemmelsen gir uttrykk for at loven skal understøtte de overordnede målene om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, tilpasse forvaltningen til brukernes behov og skape en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er et samlebegrep som omfatter både den statlige Arbeids- og velferdsetaten (lovens kapittel 2) og de delene av kommunens tjenester som inngår i de felles lokale kontorene (lovens kapittel 3). Arbeids- og velferdsforvaltningen vil omfatte alle de oppgavene som Aetat og trygdeetaten har i dag og minimum den økonomiske sosialhjelpen som er kommunenes ansvar etter sosialtjenesteloven. Der kommunen etter avtale med Arbeids- og velferdsetaten har lagt andre oppgaver til kontoret, er også disse del av arbeids- og velferdsforvaltningen lokalt. Bestemmelsen innebærer ingen endringer med hensyn til hvilke oppgaver kommunene etter gjeldende lovgivning skal utføre på dette feltet.

Kapittel 2 inneholder bestemmelser om fysisk (stedlig) og intern organisering av Arbeids- og velferdsetaten og bestemmelser om etatens hovedoppgaver.

Arbeids- og velferdsetaten ledes av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Direktoratet bestemmer hvor etaten skal være representert. På lokalt nivå begrenses etatens adgang til ensidig å bestemme dette, da den er forpliktet til å inngå avtaler med kommunene om lokalisering av de felles lokale kontorene. Det anses ikke nødvendig eller ønskelig å lovregulere organiseringen av Arbeids- og velferdsetaten mer detaljert enn dette. Det er således opp til etaten selv hvordan den vil organisere sin virksomhet mellom sentralt og regionalt nivå.

Arbeids- og velferdsetatens hovedoppgaver er å gjennomføre arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken. Dette utdypes noe mer, men loven inneholder ingen uttømmende oversikt over oppgavene til den nye etaten. Loven gir et overordnet bilde av oppgavene den er tillagt. Departementet kan pålegge etaten andre oppgaver enn dem som følger av bestemmelsen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har adgang til å delegere all myndighet det er tillagt til andre enheter i etaten. Etaten pålegges å sørge for at brukerrepresentanter blir hørt i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av etatens tjenester.

Bestemmelser om taushetsplikt for dem som utfører tjeneste eller arbeid for Arbeids- og velferdsetaten, er tatt med i dette kapitlet. Taushetsplikten for Aetat og trygdeetaten følger i dag av folketrygdloven § 21-9 når etatene arbeider etter folketrygdloven. Når Aetat arbeider etter andre lover, reguleres taushetsplikten av forvaltningslovens generelle bestemmelser. Ved at det gis en egen bestemmelse om taushetsplikt blir taushetsplikten regulert særskilt for hele Arbeids- og velferdsetaten, samtidig som det rettslige grunnlaget for den blir det samme uansett hvilken lov etaten arbeider etter. Reglene om innhenting av opplysninger foreslås beholdt i de respektive lovene, da de er tilpasset behovet for opplysninger i forhold til de aktuelle oppgavene, og ikke til etaten som sådan. Videre slås det fast at Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten skal gi hverandre gjensidig bistand i brukersaker.

Dette kapitlet inneholder også bestemmelser om etatens partsstilling, beredskapsplaner og en felles hjemmel til å gi forskrifter om etatens organer og dens virksomhet.

Kapittel 3 inneholder bestemmelser om en felles førstelinjetjeneste mellom statsetaten og kommunene i form av felles lokale kontorer. For å støtte opp under en avtalebasert prosess om etab­leringen av felles førstelinjekontorer, og for å markere at reformen er forpliktende både for stat og kommune, foreslår departementet at de felles ­førstelinjekontorene får en lovmessig forankring.

Samarbeidet mellom statsetaten og kommunene med minimumskrav til lokale avtaler og til å etablere felles lokale kontorer og at alle kommuner skal være dekket av minst ett felles kontor, lovfestes. Hensikten er å sikre at visse minimumskrav blir ivaretatt ved organiseringen av den lokale arbeids- og velferdstjenesten. Det er viktig at arbeids- og velferdsforvaltningen samles i felles lokaler slik at den enkelte brukeren har ett sted å forholde seg til. Loven bruker formuleringen «dekker alle kommuner» for ikke å stenge for interkommunale løsninger der forholdene ligger til rette for det. Loven åpner for at departementet i særlige tilfeller kan gi forskrift om å overføre ansvaret for statlige arbeidsmarkedstiltak for visse brukergrupper til kommunene.

Kontoret skal være den lokale representasjonen til Arbeids- og velferdsetaten. Kontoret skal også som et minimum dekke kommunens ansvar for økonomisk sosialhjelp. Det kan avtales at flere av kommunens tjenester legges inn som en del av det felles lokale kontoret. I tillegg kan kontoret ha ytterligere kommunale tjenester i samme bygg (samlokalisering) uten at disse inngår i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Departementet foreslår at avtalene om lokale kontorer kan inneholde bestemmelser om at statsetaten og kommunen kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområde. I de tilfellene kommunen har delegert sin myndighet til et interkommunalt organ eller en vertskommune, kan avtalen inngås med dette organet eller vertskommunen.

Departementet vil gi forskrifter om å avgjøre tvister dersom partene ikke blir enige om inngåelse av avtalen. Denne myndigheten er nødvendig for å sikre at lovens krav til at det skal være et felles lokalt kontor som dekker hver kommune, blir oppfylt. Partene kan ikke pålegges samarbeid som går ut over lovens minimumsløsning.

Bestemmelser om samarbeid med brukeren og individuell plan inngår i loven. Prinsippene om helhetlig behovsavklaring, brukermedvirkning og bruk av individuell plan for brukere med sammensatte behov slås fast. Personer som av ulike årsaker har falt ut av eller ikke er kommet inn på arbeidsmarkedet, skal møte et offentlig tjenestetilbud som kan yte rask og individuelt tilpasset bistand. Siktemålet er å gi brukerne gode individuelt tilpassede tjenester, få til rask avklaring og rask igangsetting av tiltak, samtidig som den enkelte sikres økonomiske ytelser.

Personopplysninger ved felleskontorene likestilles rettslig sett med organinterne opplysninger i taushetspliktlovgivningen. Loven går ikke vesentlig lenger i å tillate utveksling av personopplysninger enn det som er tillatt og som gjøres rutinemessig innenfor dagens lovgivning og organisering. Den gir likevel adgang for ansatte i Arbeids- og velferdsetaten og sosialkontoret til å opprette felles arkiv og saksbehandlingssystem til tross for at felles lokale kontorer formelt sett dekker over to atskilte organer i forvaltningslovens forstand.

Kapittel 4 inneholder bestemmelser om ikrafttredelse, overgangsbestemmelser og endringer i andre lover.