10 Iverksetting og gjennomføring av reformen – overgangsordninger
10.1 Innledning
I St.prp. nr. 46 (2004-2005) er det lagt en strategi for gjennomføring av reformen om etablering av en ny statlig etat for arbeid og velferd og en felles førstelinjetjeneste basert på samarbeid mellom stat og kommune. Strategien vektlegger planleggings- og gjennomføringsaktiviteter fram til tidspunktet for den formelle etableringen av en ny statlig etat, men legger også visse føringer for det som skal skje i den første tiden etterpå. Sentralt i gjennomføringsarbeidet vil være å legge til rette for gode prosesser som sikrer at målene med organisasjonsendringene hele tiden er i fokus, samtidig som den løpende driften ivaretas på en tilfredsstillende måte.
Den formelle etableringen av en felles statlig etat skal etter planen skje fra annet halvår 2006. Tidspunktet for etablering av det felles lokale kontoret i de enkelte kommunene vil måtte bero på lokale forhold som utløp av nåværende husleieavtaler, tilgang på hensiktsmessige kontorlokaler for lokalisering i samme bygg mv. og må vurderes opp mot samlede kostnader og nytteverdi. I St.prp. nr. 46 (2004-2005) signaliseres at førstelinjekontorene i det alt vesentlige skal være etablert over hele landet innen 2010.
Dette innebærer at det er nødvendig å etablere et lovgrunnlag som også gir hjemmel for å gi nødvendige forskrifter om overgangsbestemmelser.
10.2 Iverksetting og overgangs- ordninger
10.2.1 Høringsnotatet
Loven trer i kraft fra det tidspunktet Kongen bestemmer.
I høringsnotatet understrekes at før loven kan tre i kraft, må gjeldende forskrifter på området gjennomgås og oppdateres i tråd med den nye organiseringen. Det vil også være aktuelt å fastsette enkelte nye forskrifter.
Det foreslås videre en hjemmel til å gi forskrifter om den nye Arbeids- og velferdsetatens organer, og deres virksomhet, herunder bestemmelser om egne utvalg, råd og nemnder.
I høringsnotatet foreslås også at det gis en hjemmel for overgangsbestemmelser i forskrift som skal gjelde fra iverksettingstidspunktet for en ny statsetat og fram til de felles lokale kontorene er etablert over hele landet. Det heter videre i høringsnotatet at departementet vil komme tilbake til innholdet i disse reglene på et senere tidspunkt når interimorganisasjonen er etablert og planene for etableringen av de lokale kontorene i større grad er konkretisert.
10.2.2 Høringsinstansenes merknader
Høringsinstansene er generelt sett positive til gjennomføring av reformen og tidspunktet for iverksetting.
Landorganisasjonen i Norge (LO) benytter anledningen
«til å gjøre oppmerksom på at resultatet av reformen er særlig sårbart for hva som skjer i oppstarts/iverksettelsesfasen, hvor utforming av en lov er en av flere viktige forhold. Dersom reformen kommer i «feil spor», kan det siden bli svært tungt å rette opp. Det er blant annet en fare for at man er mer oppsatt på å følge en stram tidsplan enn av at grunnlagsarbeidet har kommet langt nok for at iverksettelsen skal gi gode resultater. Og det er viktig at kvaliteten på forberedelses/oppstartsfasen ikke «kveles» av manglende økonomiske ressurser.»
Flere kommuner mener imidlertid at reformen bør settes i verk så raskt som mulig. Det påpekes også at staten må tre inn med midler ikke bare til etablering av et felles kontor med de lovpålagte minimumsoppgavene, men også dekke utgifter til flytting hvis kommunen ønsker å legge flere saksområder til det felles lokale kontoret.
Flere av høringsinstansene ønsker en mer fullstendig informasjon om alle sider av gjennomføringstiltakene i forbindelse med lovproposisjonen. Enkelte av høringsinstansene har påpekt at oppstartfasen er svært viktig for at reformen skal lykkes.
Ingen av høringsinstansene har merknader til spørsmålet om overgangsordninger.
10.2.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet er enig med LO i at det er viktig å ikke komme inn i feil spor fra begynnelsen av i NAV-reformen. Det er helt nødvendig med en grundig planlegging for å legge grunnlaget for en vellykket gjennomføring. Det er imidlertid betydelig utålmodighet lokalt med å komme i gang med reformen. En altfor lang planleggingsfase vil kunne svekke grunnlaget for det lokale engasjementet i gjennomføringen.
Det foreslås at loven trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. Det tas sikte på at den formelle etableringen av en ny felles statlig etat kan skje fra annet halvår 2006.
En gjennomføring over fire år fram til 2010 gir etter departementets oppfatning en god balanse mellom tid til planlegging og tempo i gjennomføringen. Når det gjelder økonomiske ressurser til planlegging og gjennomføring i 2006, viser Regjeringen til St.prp. nr. 42 (2005-2006) Tilleggbevilgning til NAV-reformen i 2006.
Det vises til punkt 10.3 hvor det gis en nærmere redegjørelse om gjennomføring av reformen og punkt 11 hvor det gis informasjon om dekning av utgifter for kommunene ved flytting til og etablering av det felles lokale kontoret.
Når reformen trer i kraft, vil dagens arbeidsmarkedsetat og trygdeetaten nedlegges. Aetat Arbeidsdirektoratet og Rikstrygdeverket nedlegges og erstattes av Arbeids- og velferdsdirektoratet samtidig som også NAV interim nedlegges. Aetat lokal, det lokale trygdekontoret og alle regionale organer skal i utgangspunktet også nedlegges.
Det lokale nivået av statsetaten, det vil si det tidligere Aetat lokal og det lokale trygdekontoret kan ikke nedlegges før et felles lokalt kontor er etablert i den enkelte kommunen. Etableringen av slike kontorer vil skje suksessivt fram til 2010.
Det er en forutsetning for reformen at statsetaten parallelt med etableringen av den nye etaten og de felles lokale kontorene, skal yte den samme service som tidligere. Det oppstår da spørsmål om hvilket regelverk som bør gjelde for statsetaten. Skal det gis overgangsbestemmelser som sikrer at den nye loven om arbeids- og velferdsforvaltningen og de øvrige lovene slik som de er endret, skal gjelde for de lokale kontorene i statsetaten eller skal man bestemme at dagens regler gjelder for statsetaten inntil det felles lokale kontoret er etablert i avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene.
Departementet har vurdert og kommet til at den ordningen som best kan gjennomføres, er at dagens bestemmelser i de aktuelle lovene skal gjelde for den nye etaten inntil felles lokale kontorer er etablert.
I dette vil blant annet ligge at plikten til å ha et lokalt trygdekontor og et lokalt arbeidskontor fortsatt gjelder. Det kan eventuelt være aktuelt å supplere dette med bestemmelser i forskrift.
Det vises til § 18 første og annet ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.
Departementet vil for øvrig ta initiativ til at gjeldende forskrifter på området gjennomgås og oppdateres i tråd med den nye organisasjonen. I lovforslaget åpnes også for nye forskrifter på flere områder, jf. § 3 tredje ledd, § 4 femte og sjette ledd, § 12, første og annet ledd, § 14 annet og fjerde ledd, § 15 fjerde ledd og § 18 annet ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.
10.3 Gjennomføring av reformen
Etablering av en ny statlig etat for arbeid og velferd og en felles førstelinjetjeneste basert på samarbeid mellom stat og kommune, er en stor og krevende organisasjonsendring. For å oppnå snarlige og vesentlige resultater i forhold til målene som er satt for reformen, er det avgjørende å sikre en effektiv og betryggende gjennomføring. Sentralt i gjennomføringsarbeidet vil være å legge til rette for gode prosesser som sikrer at målene med organisasjonsendringene hele tiden er i fokus, samtidig som den løpende driften ivaretas på en tilfredsstillende måte.
Gjennomføringen må håndtere to særskilte utfordringer:
Sammen med kommunene å etablere en ny og samordnet førstelinjetjeneste, i form av et felles lokalt kontor i hver kommune. Dette skal skje blant annet ved å legge til rette for lokale avtaler og sette i gang ulike samordnings- og samarbeidstiltak som kan bidra til å binde sammen slik at det felles lokale kontoret blir brukerens kontaktsted for hele tjenestespekteret.
Etablere en helt ny statlig etat som tar opp i seg nåværende Aetat og trygdeetat. Denne etaten må både kunne forholde seg til et dynamisk arbeidsmarked og samtidig håndtere tunge og krevende forvaltningsoppgaver. I omorganiseringsfasen må den også kunne håndtere gjennomføring av en pensjonsreform samtidig med at løpende produksjon og service skal ivaretas på en tilfredsstillende måte.
I august 2005 ble NAV interim etablert med ansvar for planlegging og gjennomføring av den statlige delen av reformen inntil en ny statsetat er på plass. Etter forutsetningene skal den være etablert fra annet halvår 2006. NAV interim har ansvar for planlegging og forberedelse av oppgaver knyttet til gjennomføring av reformen som ikke naturlig tilligger departementet. Det er innledet et nært samarbeid med KS og kommunesektoren med sikte på en smidig gjennomføring av reformen.
I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 46 (2004-2005) vedtok Stortinget å be regjeringen om å sikre tilstrekkelige ressurser til kompetansehevende tiltak i forbindelse med etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning både i den nye statlige etaten og i kommunenes sosialtjeneste. Videre ble det vedtatt at regjeringen sikrer at det utarbeides en plan for samlet kompetanseutvikling i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringen vil gi tilbakemelding om dette arbeidet på egnet måte.
NAV-reformen vil i tid kunne falle sammen med forberedelse og gjennomføring av en ny pensjonsreform. Den samme etaten vil ha et vesentlig ansvar for gjennomføringen av begge reformene. Samlet sett vil dette utgjøre en stor utfordring for etaten både ressursmessig og på kompetansesiden. Regjeringen vil legge stor vekt på å minimalisere gjennomføringsrisiko gjennom å planlegge og gjennomføre reformene sett i sammenheng. Regjeringen vil understreke betydningen av å ha god kontakt med de tilsatte og deres organisasjoner og brukere og brukerorganisasjoner underveis i arbeidet. Det er inngått en omstillingsavtale med de tilsattes organisasjoner i statlig sektor. KS og kommunene har ansvaret for nødvendig medvirkning fra tilsattes organisasjoner på kommunal sektor. I utkastet til rammeavtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS er det slått fast at det vil bli lagt til rette for at de kommunalt ansattes organisasjoner skal kunne medvirke i arbeidet på sentralt nivå. Synspunkter og vurderinger fra brukerorganisasjonene er ikke minst viktige ved utformingen av førstelinjetjenesten og grensesnittet mellom bruker, forvaltning og tjenesteytere. Det er etablert god kontakt mellom NAV interim og brukerorganisasjonene.
10.4 Rammeavtalen med KS – lokale avtaler
Avtalen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS vil være instrument for å gi felles styringssignaler til statsetaten og de enkelte kommunene, selv om den ikke vil forplikte partene lokalt.
Departementet har vurdert de utfordringene det kan medføre at en rammeavtale ikke er bindende for kommunene. Hovedutgangspunktet for reformen er at det skal være stor lokal fleksibilitet for å kunne tilpasse løsningene til lokale forhold. Rammeavtalen vil i stor grad omhandle prosesser på sentralt nivå for å tilrettelegge for etableringen lokalt. I den grad det er behov for å legge føringer for etableringen av felles lokale kontorer, er det gjort i lovteksten blant annet gjennom forskriftshjemler. En viser også til drøfting av konfliktløsning der partene ikke blir enige lokalt, jf. punkt 5.4.
Arbeids- og sosialdepartementet og KS ble allerede i august 2005 enige om et grunnlagsdokument for en rammeavtale. Dokumentet anga siktemålet både for hele reformen, men også for de felles lokale kontorene og for rammeavtalen. Videre skisserte grunnlagsdokumentet samarbeidsområder mellom staten og KS i det videre arbeidet med en ny arbeids- og velferdsforvaltning.
På bakgrunn av grunnlagsdokumentet har Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS forhandlet videre om en rammeavtale. Det er enighet om grunnlaget for og på hvilke områder NAV interim (og senere den nye Arbeids- og velferdsetaten) og KS skal samarbeide sentralt med å forberede etableringen av felles lokale kontorer lokalt. Dette gjelder:
Veiledende materiale med sikte på en målrettet og effektiv etablering og drift av kontorene, blant annet med hensyn til:
enhetlig ledelse
aktiv brukermedvirkning på individ- og systemnivå
muligheter for staten og kommunene til å gjøre oppgaver for hverandre
samhandling med tilliggende kommunale og statlige tjenester
funksjonelle og fysiske forhold
tilgjengelighet
personvern
Veiledninger/maler for lokale avtaler
Felles kompetanseutvikling og lederutvikling
Plan som skal sikre god informasjon til og medvirkning fra de ansatte i stat og kommune
Veiledningsmateriale for gjennomføring av lokale IKT- aktiviteter, blant annet med hensyn til krav til informasjonssikkerhet og IKT-løsninger
Et opplegg som sikrer erfaringsutveksling og læring mellom de felles lokale kontorene.
Departementet og KS er blitt enige om å sette dette i gang i forkant av inngåelsen av rammeavtalen, og arbeidet er allerede godt i gang. Arbeidet vil danne grunnlaget for viktige felles styringssignaler for etablering av felles lokale kontorer i kommunene. Et godt arbeid på disse områdene vil være avgjørende for vellykkede etableringsprosesser lokalt.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS tar sikte på å inngå en endelig rammeavtale etter at denne proposisjonen er fremmet for Stortinget med forbehold om Stortingets tilslutning til lovforslaget om en ny arbeids- og velferdsforvaltning.