7 Tilpassing av førstelinjekontoret til lokale behov

7.1 Innledning

Utgangspunktet for etablering av en samordnet ­førstelinjetjeneste i form av felles lokale kontorer skal være en tydelig ansvars- og arbeidsdeling mellom stat og kommune. De langt fleste stedene i landet vil det være grunnlag for å etablere felles lokale kontorer med en bemanning på stedet som har bredde og kompetanse til løpende å håndtere hele tjenestespekteret, herunder de mer komplekse statlige oppgavene. For å gi de lokale kreftene handlingsrom til å finne hensiktsmessige løsninger, er det viktig med et lovgrunnlag som er så fleksibelt at det ikke hindrer fornuftige lokale tilpasninger. På bakgrunn av konklusjonene i St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det derfor i høringsnotatet foreslått at det lovmessig skulle legges til rette for at stat og kommune i noen tilfeller kan utføre myndighetsoppgaver for hverandre, for differensiert oppgaveløsning mellom stat og kommune når det gjelder arbeidsmarkedstiltak for personer som mottar økonomiske ytelser fra kommunen, og for interkommunalt samarbeid når det gjelder sosialhjelpen.

7.2 Mulighet for at stat og kommune kan utføre oppgaver for hverandre

7.2.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått en lovhjemmel som gir utvidet mulighet for at stat og kommune skal kunne utføre myndighetsoppgaver for hver­andre der begge parter lokalt mener dette er den mest hensiktsmessige løsningen.

Dersom partene er enige om det, har statlig og kommunalt ansatte mulighet til å gi brukerne infor­masjon, veiledning og veivisning, og forestå enkle saksforberedelser på hverandres oppgave­områder. Hensikten med forslagene var å legge bedre til rette for fleksible løsninger også når det gjelder helt enkle, det vil si regelstyrte og lite skjønnsbaserte, vedtak som ikke innebærer mulighet for at stat eller kommune velter ansvar eller kostnader over på den andre parten. Dette vil for eksempel kunne omfatte reiseoppgjør som behandles av dagens trygdekontorer, mens for eksempel håndteringen av stønads- og inntekts­sikringsordningene under folketrygden ikke vil kunne delegeres til kommunene. Det skal samtidig holdes fast ved prinsippet om at det lokale kontoret skal være en fullverdig inngangsportal til alle nødvendige tjenester – også de statlige.

Departementet foreslo i tråd med dette at avtalen som skal ligge til grunn for det felles lokale kontoret, kan inneholde bestemmelser om at stat og kommune kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. Slike bestemmelser skal inngås innenfor rammer trukket opp av departementet.

Forslaget gir et rettslig grunnlag for at stat og kommune kan overlate myndighetsoppgaver til hverandre og vil ha samme karakter som delegasjon av kompetanse innen én organisasjon. Forslaget gir dermed den hjemmelen som er nødvendig når partene er enige. Forslaget gir ikke staten hjemmel til å pålegge kommunen å utføre oppgaver for staten dersom kommunen ikke samtykker i å påta seg dette. Den som overlater myn­dighet, vil beholde det juridiske, økonomiske og resultatmessige ansvaret, vil kunne gi instrukser om oppgaveløsningen og vil ha et ansvar for opp­læring og oppfølging av de som utfører tjenesten.

Selv om overlatelse av myndighet forutsetter enighet mellom statsetaten og kommunen, vil beslutningen være ensidig i den forstand at den må foretas av kompetent organ i henholdsvis stat eller kommune. Ettersom ansvaret følger den myndigheten som er tillagt oppgaven i henhold til lov eller budsjett, skal beslutningen om overlatelse av myndighet til enhver tid kunne endres eller trekkes tilbake.

Kommunens ansvar for å dekke statlige oppgaver skal framgå av den lokale avtalen for det enkelte felles lokale kontoret, der også statseta­tens plikter må klargjøres.

Det vises til punkt 6.

7.2.2 Høringsinstansenes merknader

Det gjennomgående synspunktet er at delegasjonsadgangen mellom staten og kommunene burde være videre enn bare å omfatte regelstyrte og lite skjønnsbaserte vedtak. Begrunnelsen er både å legge til rette for mer enhetlig ledelse og legge grunnlag for mer fleksible løsninger lokalt.

Kommunal- og regionaldepartementet fremmer følgende synspunkt:

«Dersom det skal kunne innføres en mer enhetlig ledelse for kontoret, vil det kreve en mulighet for delegasjon mellom statsetaten og kommunen også av oppgaver av mer faglig skjønnsmessig karakter, noe som ser ut til å ville gå på tvers av høringsnotatet.»

Aetat uttaler:

«…... statsetaten og kommunen (bør) ha anledning til å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområde på avtalemessig basis.

Aetat foreslår derfor at bestemmelsen i lovforslagets § 9 annet ledd bør kunne få et noe videre anvendelsesområde enn det som angis i kommentarene til denne bestemmelsen i høringsnotatet.»

KS skriver i sin høringsuttalelse at delegasjonsadgangen bør utvides ved å stryke begrensningen i merknadene til § 9 annet ledd i høringsutkastet om at ordningen er «begrenset til regelstyrte og lite skjønnsbaserte vedtak». Mange kommuner har sluttet seg til dette synspunktet.

Bærum kommune uttaler:

«…... høringsnotatet har begrenset muligheten for oppgaveutføring på tvers av myndighet på en slik måte at det fører til mindre helhetlige løsninger enn ønskelig, jfr § 4.»

Oppdal kommune gir uttrykk for lignende synspunkter:

«Muligheten til å utføre oppgaver for hver­andre i førstelinjetjenesten bør ikke begrenses til kun å gjelde lovregulerte og lite skjønnsmessige vedtak. Økt mulighet til å utføre oppgaver for hverandre vil bidra til å sikre effektive og brukervennlige tjenester.»

Oslo kommune uttaler:

«…... det (er) viktig at loven ikke begrenser den lokale arbeids- og velferdsforvaltningens mulighet til å gjøre avtale om å gjøre oppgaver for hverandre. Kommunene har ofte meget å bidra med og har ofte allerede etablert et tett samarbeid med andre hjelpeinstanser. Det foreslås derfor at partenes mulighet til å gjøre oppgaver for hverandre ikke begrenses til «regelstyrte og lite skjønnsbaserte vedtak».»

7.2.3 Departementets vurdering og forslag

Når det gjelder drøftingen av delegasjon av oppgaver mellom staten og kommunene som grunnlag for mer enhetlig ledelse av de felles lokale kontorene, vises til punkt 6.3.3 om organisering, ledelse og drift. § 14 annet ledd i lovforslaget gir nødvendig hjemmel for delegasjon som åpner for å tilrettelegge for enhetlig faglig ledelse etter retningslinjer gitt av departementet. I den sammenhengen er det viktig å påpeke at muligheten til å utføre myndighetsoppgaver for hverandre innenfor rammer trukket opp av departementet, blant annet kan gjøre det mulig for staten i mange små kommuner å overlate enkelte oppgaver til kommunen. Dette gjør det lettere å sørge for at de statlige tjenestene blir tilgjengelige i alle kommuner.

Ved slik delegasjon vil henholdsvis statsetatens og kommunens ansvar for sine myndighetsoppgaver bli opprettholdt. Slik hjemmelen er utformet, er det derfor mulig å beholde klare ansvarslinjer for ytelser og tjenester samtidig som den gir muligheter for fleksibilitet og effektiv tjenesteutøvelse lokalt.

Lovhjemmelen vil legge grunnlaget for fleksibel bruk av personell i de felles lokale kontorene. Fleksibel bruk av personell gir mulighet for effektiv ressursutnyttelse, stordriftsfordeler og ikke minst tilstrekkelig kompetanse og kvalitet i brukeroppfølgingen.

Det vises til § 14 annet ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.

7.3 Oppgavedifferensiering

7.3.1 Høringsnotatet

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det foreslått at loven også burde gi større kommuner ansvar for arbeidsmarkedstiltak til «personer som har sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold» (oppgavedifferensiering).

I høringsnotatet ble det framhevet at en begrenset oppgavedifferensiering innenfor arbeids- og velferdspolitikken ville ha som hensikt å bedre måloppnåelsen, det vil si å få flere i arbeid og fær­re på passive stønader, blant annet gjennom effektiv bruk av administrative ressurser og målrettet bruk av tiltaksressurser. Samtidig ville det legge til rette for at kommuner hvor forutsetningene er til stede, kan spille en større rolle i gjennomføringen av arbeids- ­og velferdspolitikken. Ved en avgrensning av mål­gruppen ville en kunne legge til rette for at samme instans både har ansvaret for økonomiske ytelser og ansvaret for tiltakene som kan gjøre mottaker­ne uavhengige av de samme ytelsene.

Dette ble fulgt opp ved forslag til § 4 siste ledd hvor departementet i særlige tilfeller kan gi kommunen ansvar for arbeidsmarkedstiltak. Samtidig ble det presisert at dette ville «være aktuelt for personer som mottar økonomiske ytelser fra kommunen».

Det vises for øvrig til redegjørelsen i St.prp. nr. 46 (2004-2005) når det gjelder mer differensierte former for ansvars- og oppgavedeling mellom stat og kommune, for eksempel knyttet opp mot kommunestørrelse, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå.

Det var i denne sammenhengen viktig å understre­ke at den nye Arbeids- og velferdsetaten vil ha ansvar for den samlede gjennomføringen av ar­beidsmarkedspolitikken.

Det ble videre påpekt i høringsnotatet at overføring av ansvar og ressurser må ses i sammen­heng med den totale budsjettrammen for arbeids­markedspolitiske tiltak og de målene og prioriteringene som fastlegges ved behandlingen av statsbudsjet­tet for hvert år. En slik over­føring vil derfor også medføre et behov for å følge kommunenes tiltaksinnsats og resultatoppnåelse, og stille samme krav til kommunenes innsats som til statsetaten.

Det ble også lagt til grunn at departementet vil utforme retningslinjer og prosedyrer for et opplegg med oppgavedifferensi­ering.

7.3.2 Høringsinstansenes merknader

Etter Aetats syn vil:

«…... oppgavedifferensiering som et parallelt system stride mot reformens grunntanke om en enhetlig arbeids- og velferdsforvaltning, skape uklarhet for brukerne og i verste fall kunne undergrave reformen. Aetat ønsker også å påpeke at en utvidelse av oppgavedifferensie­ringsforsøk kan redusere mulighetene for gjennomføring av den nasjonale arbeidsmarkedspolitikken.»

Aetat skriver også:

«Med samlokalisering av den nye NAV-etaten og kommunenes økonomiske sosialhjelp faller imidlertid selve grunnlaget for denne formen for oppgavedifferensiering bort. Aetat ser derfor ikke grunnlag for å ha en bestemmelse i den nye loven hvor departementet kan gi ansvaret for arbeidsmarkedstiltak direkte til kommunene. Finansiering av arbeidsmarkedstiltak bør gå gjennom den nye arbeids- og velferdsetaten og etaten bør ha styringsansvaret for tiltakene. Dette vil også støtte en forsvarlig budsjetthåndtering ved at NAV-etaten får et enhetlig ansvar for samlet ressursbruk i arbeidsmarkedspolitikken.»

NAV interim har tilsvarende synspunkter og foreslår også å fjerne den aktuelle hjemmelen.

Sosial- og helsedirektoratet uttaler at de imøteser forslaget om en lovhjemmel for oppgavedifferensiering slik at det kan være mulig å gi aktuelle kommuner ansvar for arbeidsmarkedstiltak til personer som har ytelser fra kommunen. Etter deres mening må imidlertid ikke kommunestørrelsen alene være avgjørende for om kommunene får denne myndigheten.

KS mener:

«…... at mange kommuner har kompetanse og forutsetninger som gir dem gode muligheter til å ivareta større oppgaver på det arbeidsmarkedspolitiske området. KS mener at permanent adgang til oppgavedifferensiering av arbeidsmarkedstiltak ikke bør begrenses til de største kommunene.»

KS viser til høringsnotatet der det er vist til de positive erfaringene med arbeidsrettet kommunal innsats knyttet til fattigdomssatsingen og til den spesielle satsingen på tiltak for langtids sosialhjelpsklienter.

KS foreslår derfor:

«... at muligheten for overføring av ansvar for tilbudet om arbeidsmarkedstiltak ikke begrenses til de med krav om økonomisk stønad fra kommunen, da det vil begrense muligheten for overføring der det anses hensiktsmessig for måloppnåelsen. Dette kan eventuelt løses ved å åpne for ytterligere forsøksvirksomhet.»

Mange kommuner har sluttet seg til høringsuttalelsen fra KS om oppgavedifferensiering. Enkelte kommuner peker samtidig på at det må klargjøres hvilket ansvar kommunen påtar seg.

7.3.3 Departementets vurdering og forslag

Oppgavedifferensiering innebærer at staten gjennom lovgivningen fastlegger en differensiert ansvarsdeling mellom kommuner og staten. Siden det kommunale selvstyret og oppgavedelingen mellom stat og kommune er fastlagt ved lov, må oppgavedifferensiering også fastlegges eller hjemles i lov. Det samme er tilfellet med prinsippene for organisering og styring av oppgaver som er gjenstand for oppgavedifferensiering.

Når det er fastlagt i lov hvilke oppgaver kommunen skal ha, ses dette ikke som en delegasjon fra staten til kommunen. Det vil ved oppgavedifferensiering heller ikke være snakk om delegasjon der slik bestemmelse treffes med hjemmel i lov i forhold til den enkelte kommunen. Formelt innebærer dette at Stortinget i lov delegerer myndighet til regjeringen til i forskrift å fastlegge hva som skal ligge til den enkelte kommunen som en pålagt oppgave med samme virkning som om oppgaven var lagt til kommunen direkte i lov. Det er her tale om en ny måte å fastlegge ansvarsdelingen mellom stat og kommune på. Dette innebærer at når det gis hjemmel for oppgavedifferensiering, må det også fastlegges hva en slik tildeling av kompetanse innebærer i forholdet mellom staten og kommunen.

Høringsinstansenes synspunkter går i helt ulike retninger. Det foreslås på den ene siden å fjerne hjemmelen for oppgavedifferensiering. Andre høringsinstanser foreslår å utvide den til flere brukergrupper, og at den ikke bare skal gjelde for store kommuner.

Aetat og NAV interim går mot overføring av ansvar til kommuner når det gjelder arbeidsmarkedstiltak. Aetat mener det strider mot reformens grunntanke og i verste fall kan undergrave reformen. Etaten mener også at grunnlaget for oppgavedifferensiering faller bort når statsetaten og kommunens økonomiske sosialhjelp administreres fra et felles lokalt kontor.

Departementet ser det som lite aktuelt å fjerne den forslåtte hjemmelen. Det er viktig å legge til rette for at kommunene skal spille en rolle i arbeidsmarkedspolitikken på dette området.

Departementet vil understreke at slik mulig overføring av ansvar til enkelte kommuner ikke vil erstatte eller endre plikten til å inngå avtaler om lokalt samarbeid og opprette felles lokalt kontor i kommunen. Opprettelse av felles lokale kontorer er kjernen i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er avgjørende for gjennomføring av reformen at etablering av de felles lokale kontorene prioriteres. En kommunal vurdering av om det kan være aktuelt å overdra ansvar for arbeidsmarkedstiltak til de aktuelle brukerne, må ta utgangspunkt i de nye mulighetene utformingen av den felles første­linjetjenesten gir for brukerrettet oppfølging uavhengig av om det er stat eller kommune som har ansvar for livsoppholdsytelsene. Det vil først være aktuelt å ta stilling til ansvarsoverføring når det felles lokale kontoret er etablert eller samtidig med den konkrete etableringen av kontoret. Når det gjelder forslaget om å utvide den aktuelle hjemmelen til også å gjelde arbeidsmarkedstiltak for personer som ikke har økonomisk stønad fra kommunen, mener departementet at det er lite aktuelt. Når hjemmelen er begrenset til personer som har økonomisk stønad fra kommunen, er en viktig del av begrunnelsen at det bør være en tett kobling mellom rettigheter og plikter (tjenester og ytelser). OECD anbefaler at beslutninger om tildeling av arbeidsrettede tjenester og relaterte ytelser bør samordnes og integreres og helst foretas av samme instans. Dette for å sikre at vilkår og krav om aktivitet følges opp av samme instans som har ansvaret for stønadsutbetalingen. Bare slik kan en sikre en effektiv oppfølging av at brukerne stiller opp i forhold til de kravene som blir stilt ved tilståelse av stønaden.

Den aktuelle hjemmelen er i premissene i høringsnotatet begrenset til store kommuner. Store kommuner har særlige forutsetninger for å påta seg oppgaver innenfor arbeidsmarkedsområdet. Først og fremst fordi de har en samlet kompetanse som tilsier at de kan ivareta oppgaven på en effektiv måte.

Når departementet ikke foreslår å utvide mulighetene for oppgavedifferensiering på dette området til andre brukergrupper og til andre kommuner, har det flere årsaker. Det vil kunne svekke grunnlaget for en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk ved at gjennomføringen av denne politikken blir spredd på en rekke aktører. Videre kan det svekke muligheten for et velfungerende arbeidsmarked på tvers av kommuner. Et kommunalt ansvar kan skape interessekonflikt mellom kravet om mobilitet og den enkelte kommunens økonomiske interesser. Det kan også svekke mulighetene for spesialisering og en effektiv bruk av arbeidsmarkedstiltak og en samordnet kontakt med næringslivet i større arbeidskraftregioner.

Departementet legger i det videre arbeidet fortsatt til grunn at muligheten for oppgavedifferensiering på arbeidsmarkedsområdet i tråd med forslaget i høringsnotatet begrenses til store kommuner og til personer som mottar økonomisk stønad fra kommunen, og har dette som hovedinntekt.

Når det treffes bestemmelse om å overlate ansvaret for arbeidsmarkedstiltak til en kommune, må også de nærmere prinsippene for organisering og styring av disse oppgavene fastlegges. Et viktig spørsmål som må besvares, er hvilken forvaltningsmessig styring etaten og departementet skal ha over kommunen. Her kan man tenke seg ulike varianter fra å bygge på kommunelovens generelle prinsipp om kommunalt selvstyre til å bygge på særlovsregulering med varierende grad av statlig instruksjonsmyndighet. Et annet sentralt spørsmål er ivaretakelse av brukernes rettssikkerhet der det treffes enkeltvedtak, og om klage skal gå til samme klageinstans som i de kommunene hvor myndigheten er lagt til etaten, eller om klage skal gå til kommunestyret eller klagenemnd etter forvaltningsloven § 28 annet ledd. Et tredje spørsmål er statsrådens ansvar i forhold til Stortinget og om dette tilsier at departementet skal kunne omgjøre et vedtak om å legge ansvaret for arbeidsmarkedstiltak til en kommune. Disse prinsippene er ikke nærmere omtalt i høringsnotatet.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at disse spørsmålene løses i forskrift. På den måten vil man få tid til en noe nærmere utredning og en vanlig høring før beslutning blir truffet om de løsningene som velges. Loven må derfor utformes slik at den gir hjemmel for de løsningene man måtte falle ned på som de mest hensiktsmessige.

Lovhjemmelen må videre fastlegge uttrykkelig at den kommunen som får ansvaret for arbeidsmarkedstiltak, er underlagt de samme lovreglene som Arbeids- og velferdsetaten. Dette omfatter reglene i den nye loven om arbeids- og velferdsforvaltningen, blant annet retten til brukermedvirkning på systemnivå, plikten til å legge førstelinjetjenesten til de felles lokale kontorene og reglene om taushetsplikt og partsstilling i forhold til vedtak truffet med hjemmel i arbeidsmarkedsloven. Også bestemmelsene i arbeidsmarkedsloven får anvendelse.

Ved utarbeidelse av forskriften må det også tas hensyn til det som er sagt om at overføring av ansvar for statlig arbeidsmarkedstiltak først skal kunne skje i den enkelte kommunen når det felles lokale kontoret er kommet på plass, eventuelt samtidig med at det lokale kontoret etableres. Dette innebærer at forskriften kan legge til rette for en søknadsprosedyre på et tidligere tidspunkt, men at overføringen av ansvaret tidligst kan skje ved etab­leringen av det lokale kontoret.

På dette området, i likhet med andre områder, vil det være aktuelt å foreta en fornyet vurdering når man har fått erfaring ikke bare fra de pågående forsøkene, men også i lys av den erfaringen man får ved etablering av kontorene.

Det vises til § 4 sjette ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.

7.4 Interkommunale løsninger

7.4.1 Høringsnotatet

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det framhevet at det vil være ønskelig å ha mulighet for å kunne etab­lere et interkommunalt kontor, det vil si et felles kontor for flere kommuner. Begrunnelsen for dette er ytterligere å sikre lokal fleksibilitet og for å kunne utnytte ressursene effektivt blant annet i små kommuner med kort reisetid til nabokommuner.

Høringsnotatet åpnet for interkommunalt samarbeid om myndighetsoppgaver etter sosialtjenesteloven (interkommunale løsninger). Et interkommunalt samarbeid om kommunale tjenester vil etter forslaget også få virkning for statsetaten. Slikt samarbeid bør bare skje unntaksvis der de geografiske avstandene er særlig korte, og det må ikke føre til at tilgjengeligheten forringes.

Opprettelse av et interkommunalt kontor vil kreve at det blir mulig å etablere interkommunalt samarbeid om oppgaver som er tillagt kommunen etter sosialtjenesteloven, blant annet økonomisk sosialhjelp. Et slikt kontor bør dekke både enkle og komplekse oppgaver for alle deltakende kommuner.

Kommuneloven § 27 åpner for samarbeid mel­lom kommuner knyttet til organisering og drift, mens oppgaver som omhandler myndighetsutøvelse, faller utenfor. Departementet viste i høringsnotatet til at dersom det hjemles adgang til interkommunalt samarbeid om offentli­ge myndighetsoppgaver knyttet til sosialtjeneste­loven, går dette foran kommunelovens begrens­ning i adgangen til interkommunalt samarbeid. Departementet foreslo derfor en bestemmelse i sosialtjenesteloven om at en kommune kan delegere sin myndighet etter sosialtjenesteloven til et interkommunalt organ eller en annen kommune (vertskommune).

I høringsnotatet ble det vist til at Kommunal- og regionaldepartementet var i ferd med å avslutte et lovutviklingsprosjekt som har hatt som siktemål å utvikle nye modeller for interkommunalt samarbeid. Det ble også vist til at spørsmålet om interkommunalt samarbeid innenfor ansvarsområder med myndighetsutøvelse er en del av vurderingene.

7.4.2 Høringsinstansenes merknader

Flere brukerorganisasjoner er skeptiske til interkommunale løsninger fordi det vil kunne gi dårligere tilgjengelighet til de felles lokale kontorene.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) mener at det bør slås fast at det skal være et felles kontor i alle kommuner.

Velferdsalliansen uttaler:

«... at brukerne må finne et Arbeids- og Velferdskontor i hver kommune, interkommunale løsninger bør bare brukes for 2. linjen og ­bakenforliggende tjenester.»

Flere små kommuner frykter at de blir «tvunget» inn i interkommunale løsninger og understreker at de ønsker fullverdige felles lokale kontorer i sine kommuner.

Andøy kommune uttaler:

«NAV-kontor må legges til alle kommuner som ønsker det. Regionale løsninger må kun brukes der kommunene selv ønsker det. Dette har med nærhet og tilgjengelighet for brukerne å gjøre.»

De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg om dette, er gjennomgående positive til at det gis muligheter for interkommunalt samarbeid.

7.4.3 Departementets vurdering og forslag

Kommunal- og regionaldepartementet hadde høsten 2005 på høring et lovforslag om nye modeller for interkommunalt samarbeid med hjemmelsgrunnlag i kommuneloven. Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med oppfølging av forslagene og tar sikte på å fremme en lovproposisjon slik at Stortinget kan behandle den våren 2006. Lovforslaget i dette høringsnotatet bygger på en erkjennelse av at det i gjeldende lovverk ikke finnes tilfredsstillende modeller for samarbeid om tradisjonelle forvaltningsoppgaver – den kommunale kjernevirksomheten. Det foreslås derfor å regulere nærmere interkommunalt samarbeid om tradisjonelle kommunale forvaltningsoppgaver, tjenester rettet mot innbyggerne og offentlig myndighetsutøvelse. Hovedvurderingene i forslaget er rettet mot tilfeller hvor det er ønske om og/eller behov for å overlate beslutningsmyndighet til andre kommuner eller interkommunale organer. Bakgrunnen for dette er særlig å gjøre det mulig å bygge opp velfungerende fagmiljøer i områder av landet hvor den enkelte kommunen hver for seg har vanskelig for å etablere den type kompetanse som kreves for å utføre hele registeret av kommunale oppgaver. Manglende kompetanse kan føre til dårligere kvalitet på tjenestene enn det innbyggerne kan forvente. Et hovedsiktemål er å legge til rette for at det kan etableres modeller for samarbeid som gjør det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Det er videre lagt vekt på å sikre rettssikkerheten der myndighetsutøvelse overlates til interkommunale organer gjennom blant annet å klargjøre systemet for forvaltningsklage.

I høringsnotatet ble det foreslått to nye modeller for interkommunalt samarbeid. En samkommune- og en vertskommunemodell. Modellene kommer i tillegg til dagens bestemmelser i kommuneloven.

Samarbeid etter vertskommunemodellen innebærer at det overlates beslutningsmyndighet til en annen kommune, vertskommunen. Høringsnotatet foreslo at det i utgangspunktet bare kunne overlates beslutningsmyndighet i saker uten prinsipiell betydning for den enkelte kommunen. Etter gjeldende kommunelov er dette begrepet avgjørende for hva som kan delegeres fra politisk til administrativt nivå. Etter forslaget kunne det overlates beslutningsmyndighet også i prinsipielle saker dersom kommunene oppnevner et felles folkevalgt organ som skal ta disse beslutningene. Dette organet inngår formelt i vertskommunens organisasjonsstruktur. Denne modellen skiller seg således fra samkommunen ved at det ikke opprettes en egen juridisk person. Modellen er utformet med sikte på mer avgrensede og sektorbestemte samarbeidstiltak.

Samarbeid etter samkommunemodellen vil være et nytt interkommunalt forvaltningsorgan – en egen juridisk person – med styringsorgan valgt av og blant kommunestyrene i deltakerkommunene. Modellen er utformet med sikte på de omfattende og sektorovergripende samarbeidstiltakene med en potensielt stor oppgaveportefølje.

Etter gjeldende rett vil spørsmålet om en kommune kan overlate offentlig myndighetsutøvelse til andre enn kommunen selv bero på om det finnes hjemmel for det i den loven som legger vedtakskompetansen til kommunen. Lovgivningen er imidlertid ofte uklar på dette punktet. For å gjøre rettstilstanden enklere og mer oversiktlig, foreslås det å ta inn i kommuneloven en generell hjemmel til å delegere offentlig myndighetsutøvelse til samkommuner og andre kommuner i et vertskommunesamarbeid, med mindre den enkelte særloven avskjærer det.

Bakgrunnen for at det i høringsnotatet til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen ble foreslått en egen hjemmel for interkommunalt samarbeid i sosialtjenesteloven, var behovet for å sikre seg muligheten for å kunne etablere interkommunalt samarbeid innenfor sosialtjenesten, der et slikt samarbeid vil innebære overføring av vedtakskompetanse fra kommunen til et interkommunalt organ eller til en annen samarbeidskommune. Slik forslaget i høringsnotatet fra Kommunal- og regionaldepartementet er utformet, vil de nye og bedre tilpassede modellene for samarbeid dekke alle særlovsområdene, såfremt ikke særlovene avskjærer dette. Det vil da ikke lenger være behov for å opprettholde forslaget om en særlig hjemmel i sosialtjenesteloven om interkommunalt samarbeid, når det tas sikte på å fremme forslag om modeller som også er anvendbare i forhold til oppgaver etter ­sosialtjenesteloven.

I Innst. S. nr. 198 (2004-2005) om ny arbeids- og velferdsforvaltning understreker sosialkomiteen at interkommunale løsninger må velges bare unntaksvis der de geografiske avstandene er særlig korte. Det må ikke føre til at tilgjengeligheten og brukervennligheten forringes. I den konkrete vurderingen av om interkommunale løsninger er aktuelle lokalt, er det politikerne som må foreta avveiningen mellom tilgjengelighet og et faglig godt tilbud ut fra hva som samlet sett er best for innbyggerne i kommunene.

Departementet opprettholder lovforslaget § 14 tredje ledd som åpner for at avtalen mellom stats­etaten og kommunen om opprettelse av det felles lokale kontoret kan inngås med et interkommunalt organ eller en vertskommune når kommunen har delegert sin myndighet til dette organet eller vertskommunen.

Det vises til § 14 tredje ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.