5 Formål og organisatorisk oppbygging mv
5.1 Formålet
5.1.1 Høringsnotatet
Et hovedmål for organisasjonsreformen er at flere skal være i arbeid eller aktiv virksomhet og at færre skal ha trygd eller stønad som hovedkilde til forsørgelse. Videre tar reformen sikte på en mer brukervennlig, samordnet og effektiv velferdsforvaltning. Det statlige ansvaret, som i dag er delt på to etater, Aetat og trygdeetaten, samles i én ny etat: Arbeids- og velferdsetaten. Det skal etableres en førstelinjetjeneste med arbeids- og velferdskontorer som dekker alle kommuner, jf. St.prp. nr. 46 (2004-2005).
En ny organisering må gi større kraft til arbeidet med å få flere i arbeid, støtte opp under arbeidet med et inkluderende arbeidsliv og ha fokus på det hele mennesket og brukernes samlede behov. Helhetsperspektivet med reformen er viktig. Ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen må styrke arbeidet med å fremme inkludering og redusere risikoen for marginalisering av utsatte grupper i samfunnet.
§ 1 i høringsutkastet hadde følgende ordlyd:
«Formålet med loven er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, tilpasset den enkeltes behov, som kan møte det enkelte menneske med respekt, bidra til sosial trygghet og lede flere mot arbeid og aktiv virksomhet.»
Bestemmelsen gir uttrykk for at loven skal understøtte det overordnede målet med den nye organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Hovedprinsippene for organiseringen vil framgå av denne loven og gi det nødvendige grunnlaget for etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning.
5.1.2 Høringsinstansenes merknader
Flere høringsinstanser har kommentarer til forslaget til lovens formålsbestemmelse.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener det i formålsparagrafen bør tilføyes at NAV-reformen også bør sikte mot sosial utjevning.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) påpeker at:
«I den utforming fremlegget nå har fått, er den vekt som er gitt arbeidslinjen sterkt redusert. Forklaringen til formålsparagrafen «har som hovedmål å få flere i arbeid og færre på stønad...», bør etter NHOs syn løftes frem som formålsparagraf. Den foreslåtte formålsparagrafen: «Formålet med loven er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, tilpasset den enkeltes behov, som kan møte det enkelte menneske med respekt, bidra til sosial trygghet og lede flere mot arbeid og aktiv virksomhet», kan inngå som en del av paragrafens forklaring.»
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) mener at det er uheldig at fokuset ser ut til å være på enkeltindividet som bruker og ikke næringslivet/arbeidsgiver.
Stavanger kommune uttaler:
«I formålsbestemmelsen i forslag til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen understrekes reformens hovedmål om å tilbakeføre flere i arbeid og aktiv virksomhet slik at færre har trygd eller stønad som hovedkilde til forsørgelse. Kommunen mener dette er et svært viktig prinsipp. Kommunen mener samtidig lovforslaget må gjenspeile at ikke alle brukergruppene som i prinsippet omfattes av lovforslaget er aktuelle for arbeid, eller aktuelle for arbeid i overskuelig fremtid. Dette vil f.eks. gjelde mottakere av langvarige trygdeytelser. Problemstillingen kan i prinsippet også være aktuell for mottakere av sosiale tjenester. Stavanger kommune mener det er viktig at lovforslaget tydelig gir utrykk for formål utover oppgaver i forhold til å få bruker i arbeid eller tilsvarende, ikke minst med tanke på en tydeliggjøring av sammenhengen mellom ulike kommunale tjenester. Stavanger kommune foreslår på dette grunnlag at det i formålsbestemmelsen understrekes at brukerne skal møtes med helhetlige og samordnede tjenester.»
I tråd med dette foreslår Stavanger kommune at lovens formålsbestemmelse formuleres på følgende måte:
«Formålet med loven er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, som sikrer helhetlige og samordnede tjenester tilpasset den enkeltes behov, og som kan møte det enkelte menneske med respekt, bidra til sosial trygghet og lede flere mot arbeid og aktiv virksomhet.»
«Riktignok sies det i § 10 i lovforslaget at arbeids- og velferdskontoret tidligst mulig skal avklare «brukerens helhetlige behov.» Stavanger kommune ser likevel behovet for å presisere dette i formålsbestemmelsen, som loven forøvrig skal leses i lys av. Ovennevnte forslag vil etter kommunens oppfatning dessuten tydeliggjøre at lovens formål kan tilsi at ytterligere kommunale oppgaver legges inn under arbeids- og velferdsforvaltningen.»
En rekke kommuner gir utrykk for lignende syn, blant annet Tromsø kommune og Trondheim kommune .
Rikstrygdeverket ser behov for en formålsparagraf som dekker den helhetlige tilnærmingen og ansvaret for å koordinere tjenester og virkemidler.
Rikstrygdeverket foreslår en endring i formålsbestemmelsen, slik at reformens intensjon om helhet og koordinering kommer klarere fram:
«Formålet med loven er å legge til rette for en helhetlig, koordinert og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning tilpasset den enkelte brukers behov, som kan møte det enkelte menneske med respekt, bidra til økonomisk og sosial trygghet og lede flere mot arbeid eller annen aktiv samfunnsdeltakelse.»
Aetat mener at formålsbestemmelsen bør ha et enda klarere arbeidsfokus og i tillegg synliggjøre at også arbeidsgivere er en viktig brukergruppe for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Videre uttaler Aetat at forvaltningen også skal bidra til økonomisk trygghet.
Aetat foreslår derfor at formålsbestemmelsen får følgende ordlyd:
«Formålet med loven er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning, tilpasset den enkeltes behov, som kan møte det enkelte menneske med respekt og bidra til sosial og økonomisk trygghet og aktiv virksomhet. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til at flere kan få eller beholde arbeid, og at arbeidsgivere får dekket sitt behov for arbeidskraft.»
Videre mener Aetat at det er viktig at lovens formål også dekker det klare oppdraget arbeids- og velferdsforvaltningen får med å sikre at brukeren får rett tjeneste og ytelse uavhengig av statlig eller kommunalt ansvar, og slik at brukeren skal slippe å gi de samme opplysningene flere ganger. Dette er et formål som ikke framgår av de enkelte særlovene. Aetat mener dette må framgå av denne loven, eventuelt i særlovene. Et slikt uttrykt formål er etter deres mening avgjørende for lovligheten av behandlingen av personopplysninger. De ønsker derfor at forarbeidene understreker at de nevnte forholdene er forankret i formålsbestemmelsen. Alternativt ber de departementet legge dette direkte inn i loven.
Forslag til formålsbestemmelse i § 1 går etter Statens helsetilsyns mening lenger enn å si noe om formålet med den foreslåtte organisatoriske modellen som det legges rammer for. Uttrykk som «tilpasset den enkeltes behov», «møte det enkelte menneske med respekt» og «bidrar til sosial trygghet og lede flere mot arbeid og aktiv virksomhet» sier etter Helsetilsynets oppfatning mer om innholdet i tjenestetilbudet enn å underbygge en organisatorisk tilpasning.
Formålsbestemmelser er etter deres vurdering blant annet viktige når materielle bestemmelser skal tolkes. Formålsbestemmelsen vil ha betydning for tolkingen av bestemmelsene i den foreslåtte loven og også ved tolking av andre bestemmelser i annet relevant regelverk. Statens helsetilsyn understreker viktigheten av at formålsbestemmelsen i sosialtjenesteloven anvendes når innholdet i denne lovens rettighetsbestemmelser skal tolkes. De ser en fare for at organisasjonsmodellen som er valgt, og formålsbestemmelsen i forslag til ny lov vil tilsidesette formålet med sosialtjenesteloven. De peker på at problemstillingen ikke er drøftet i høringsnotatet og ber derfor departementet vurdere deres innspill i det videre lovarbeidet.
Høgskolen i Oslo viser til at formålsbestemmelsen angir de viktigste formålene med de organisasjonsmessige bestemmelsene i den nye loven. § 1 i høringsutkastet må etter Høgskolens oppfatning ses i sammenheng med formålsbestemmelsene i arbeidsmarkedsloven § 1, folketrygdloven § 1-1 og sosialtjenesteloven § 1-1. Høgskolen anser det som en fordel om den nye Arbeids- og velferdsetaten hadde hatt en samordnet formålsbestemmelse som grunnorm for sin virksomhet.
5.1.3 Departementets vurdering og forslag
Flere av de høringsinstansene som uttaler seg om formålsparagrafen, ser primært ut til å være opptatt av å gjenfinne formuleringer som finnes i den loven de tidligere har vært mest i befatning med. Mange av de formuleringene som etterlyses, hører etter departementets mening mer naturlig hjemme i de lovene hvor de konkrete ytelsene og tjenestene finnes, enn i en organisatorisk lov av denne typen. Formålet med denne loven er bare å legge det organisatoriske fundamentet for den forvaltningen som skal administrere lovene. Som enkelte av høringsinstansene peker på, må likevel lovens formålsparagraf nødvendigvis ses i sammenheng med formålsparagrafene i de lovene der virkemidlene finnes.
I lys av høringsuttalelsene omformulerer departementet formålsparagrafen slik at dette kommer direkte til uttrykk. På denne måten vil blant annet formålet om full sysselsetting og forebygging av sosiale problemer inngå i forvaltningens formål. Et av hovedmålene med den organisatoriske reformen er å legge til rette for en mer helhetlig og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Også dette er presisert i lovforslaget.
Etter departementets mening vil langt de fleste av høringsinstansenes merknader være tatt hensyn til ved dette.
For øvrig opprettholdes forslaget i høringsnotatet med visse redaksjonelle endringer.
Det vises til § 1 i lovforslaget og merknadene i punkt 12.
5.2 Organene
5.2.1 Høringsnotatet
I høringsnotatet la departementet fram et forslag til en ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen som i tillegg til bestemmelser om Arbeids- og velferdsetaten og dens hovedoppgaver, inneholdt bestemmelser om delegering av myndighet. Det ble også foreslått regler om samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene om førstelinjekontorene.
Statsetaten og kommunene skal etter reformen ha stor frihet til å organisere tjenestene for å sikre høy formålseffektivitet og mulighet for tilpasning til lokale forhold. Det er sentralt at forholdene legges best mulig til rette for at den nye etaten gjøres i stand til å ta raske grep i arbeidsmarkedspolitikken når forholdene tilsier det. Organiseringen må legge til rette for rask omstillingsevne slik at Stortinget og regjeringen vil ha et godt arbeidsmarkedspolitisk verktøy. Omfanget av organisatoriske bestemmelser i departementets høringsutkast ble derfor begrenset til et nødvendig minimum.
5.2.2 Høringsinstansenes merknader
Forholdsvis få høringsinstanser har hatt synspunkter på nedleggelsen av Aetat og trygdeetaten og opprettelsen av en ny arbeids- og velferdsetat. Blant de som har uttalt seg, er imidlertid tendensen overveiende positiv.
I uttalelsen fra Norges Blindeforbund sies blant annet følgende:
«Norges Blindeforbund mener en sammenslåing av Trygdeetaten, Aetat og noe av sosialetaten er et steg i riktig retning i forhold til målet om å få flere ut i arbeid, og gjøre tjenestene lettere tilgjengelig for brukerne. Det gjelder generelt alle grupper i samfunnet og spesielt personer med nedsatt funksjonsevne. Det er lagt vekt på samarbeid og helhetlig tenkning som gjør at den enkelte kun har et fåtall personer å forholde seg til.»
Norsk Pensjonistforbund uttaler blant annet:
«Norsk Pensjonistforbund har under hele utredningsperioden uttalt seg positivt til ordningen med en felles etat for arbeid, trygd og de sosiale tjenester i kommunene og vil uttrykke tilfredshet over at det nå foreligger et utkast til lovregulering av den nye etaten.»
Steinkjer kommune «har store forhåpninger til denne reformen».
Hva gjelder omfanget av de organisatoriske bestemmelsene, støtter Akademikerne forslaget om å begrense omfanget til et nødvendig minimum for å gi etaten frihet til å bestemme organiseringen selv ut fra hva den finner formålstjenlig. Etter deres syn er dette viktig for å gi etaten mulighet til i størst mulig grad å organisere seg ut fra tilgjengelige ressurser og tilpasse ressursbruken til brukernes behov. Akademikerne påpeker at den nye etaten må være fleksibel nok til å tilpasse seg samfunnets utvikling.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) er «... også enig med departementet at omfanget av de organisatoriske lovbestemmelsene begrenses til et minimum».
Flere av fylkeskommunene er også opptatt av at det regionale nivået i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen må tilpasses det regionale folkevalgte nivået.
Aust-Agder fylkeskommune uttaler:
«Fylkestinget mener at det regionale nivå i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen må tilpasses de folkevalgte regioner på regionalt nivå. Ulike statlige regioninndelinger gjør det vanskelig med statlig samordning på tvers på regionalt nivå, og mellom stat og regionalt folkevalgt nivå.»
Hordaland fylkeskommune uttaler:
«For å få til ein balansert utvikling i heile landet, bør delar av etaten bli lokalisert utanfor sentrale strøk. Det kan vere naturleg å flytte ut delfunksjonar ut i landet. Vidare tilseier både omsynet til utflytting av statlege arbeidsplassar og omsynet til å utvikle eit godt samarbeid med kommunane og med regionalt nivå at det vert ein myndiggjort regional administrasjon. Eventuelle grenser for regionkontor i den nye arbeids- og velferdsetaten må vere samanfallande med framtidige grenser for det regionale folkevalde nivået.»
Høgskolen i Oslo peker på at det ikke sies noe i lovteksten om fylkesnivå/regionalt nivå og uttaler i den forbindelsen:
«Fylkestrygdekontorene har en sentral rolle i administreringen av folketrygden. Det gjelder uføreytelsene som det knytter seg store problemer til, blant annet med den sterke veksten i antallet uførepensjonister. Uførepensjonsordningen ble fra 2004 delt i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Og det er nylig etablert seks regionale klage- og ankeenheter som i stor utstrekning har overtatt fylkestrygdekontorenes oppgaver. I tilknytning til den store reformen av alderspensjonssystemet nedsettes det et utvalg til å gjennomgå uføreordningene.
På denne bakgrunn er det nå neppe aktuelt å gjøre endringer i administreringen av uføreordningene ut over det som er nødvendig i forbindelse med etableringen av NAV. Det bør framgå av den nye loven at det kan være et regionalt nivå. En slik bestemmelse vil være av informasjonsmessig betydning, og den kan senere oppheves hvis det er ønskelig. Dertil kan det utformes som en «kan»-bestemmelse.»
5.2.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet. Forslaget følger opp intensjonen om at statsetaten skal stå fritt til å organisere sin virksomhet, jf. St.prp. nr. 46 (2004-2005). Dette betyr at bestemmelser som i dag står i folketrygdloven om organisering av etaten i sentrale, regionale og lokale nivåer i framtiden vil bli fastsatt av etaten selv sammen med bestemmelser om fordeling og behandling av ulike oppgaver.
Som følge av at omfanget av organisatoriske bestemmelser i departementets lovforslag er begrenset til et nødvendig minimum for å tillate nødvendig fleksibilitet med hensyn til organiseringen av etaten, er det således ikke tatt sikte på noen lovmessige føringer knyttet til organisering av et regionalt nivå i den nye statsetaten.
Lovforslagets § 3 om Arbeids- og velferdsetaten og om de felles lokale kontorene, jf. §§ 13 og 14, legger likevel klare føringer om organiseringen av statsetaten på det lokale nivået.
Det vises til §§ 13 og 14 i lovforslaget og merknadene i punkt 12.
5.3 Klage- og ankebehandling
5.3.1 Høringsnotatet
Det framgår av St.prp. nr. 46 (2004-2005) kapittel 7.6 at klage- og ankesystemet fortsatt skal følge et tosporet system, et system for den statlige Arbeids- og velferdsetaten og et system for den kommunale sosialtjenesten. Det bør imidlertid etableres et felles og enhetlig system for klagebehandling i den nye statsetaten. Det ble vist til at dette må ses i sammenheng med organiseringen av mellomnivå (regionale organer/fylkesorganer) i den nye statsetaten og at valg av løsning bør skje i samråd med ny etatsledelse. I høringsnotatet uttalte departementet at det i samsvar med signalene i proposisjonen likevel må sikres at alle klager på vedtak i den nye statsetaten undergis en reell toinstansbehandling i overensstemmelse med reglene i forvaltningsloven § 28. Siden departementet mente at den nye statsetaten burde få stor frihet til å organisere seg selv, ble det verken foreslått lovfestet hvilke organ som skal fatte ulike vedtak eller være klageinstans. I tråd med dette ble det foreslått at kravet til toinstansbehandling lovfestes i en mer generell form.
Det ble ikke foreslått endringer i hvilke saker som kan ankes til Trygderetten, eller i Trygderettens oppgaver og kompetanse.
I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsene om klagefrister mv. i arbeidsmarkedsloven og klage i folketrygdloven beholdes med nødvendige tilpasninger uten at dette endrer klagesystemet.
5.3.2 Høringsinstansenes merknader
Enkelte høringsinstanser har merknader til forslaget til klage- og ankeordning.
Moderniseringsdepartementet peker på at høringsutkastet vil gi to klage- og ankeordninger for tjenester som ytes fra de lokale kontorene, avhengig av om det er en statlig eller kommunal tjeneste. Før saken framlegges for Stortinget, mener Moderniseringsdepartementet at det bør gjøres en nærmere vurdering av et eventuelt enhetlig klage- og ankesystem.
Aetat uttaler:
«Det fremgår av St.prp. nr. 46 (2004-2005) kapittel 7.6 at klage- og ankesystemet fortsatt skal følge et tosporet system; et system for den statlige arbeids- og velferdsetaten og et system for den kommunale sosialtjenesten. I høringsnotatet legges det i punkt 4.1.2.2 vekt på at det bør etableres et felles og enhetlig system for klagebehandling i den nye statsetaten, og at «dette må ses i sammenheng med organiseringen av mellomnivå (regionale organer/fylkesorganer) i den nye statsetaten». Aetat ser det som viktig at det nye direktoratet står mest mulig fritt til å organisere arbeidet med klage- og ankesaker. Det synes derfor som NAV-loven går for langt i å legge en forutsetning i retning av at dette arbeidet skal legges til et «mellomnivå». Det bør være åpning for å organisere denne typen arbeid helt eller delvis på riksplan, uavhengig om den nye statsetaten organiseres med mellomnivå eller ikke. Aetat ønsker derfor at også alternativet «sentrale organer» ivaretas ved beskrivelsen av den nye statsetatens organisering.
Aetat behandler i dag klage- og ankesaker i en landsomfattende enhet. Dette har gitt bidrag til en mest mulig enhetlig og effektiv forvaltning i form av, kompetanse og kvalitet, likebehandling og rettssikkerhet, effektiv ressursutnyttelse og stordriftsfordeler.
Departementet har foreslått at folketrygdloven § 21-12 skal regulere klage- og ankebehandling i trygdesaker. (...) Av (...) første ledd fremgår det imidlertid at vedtak kan påklages til det forvaltningsorgan som er «nærmest overordnet» det forvaltningsorgan som har gjort vedtaket. Av hensyn til organisatorisk frihet foreslår Aetat at det i forslaget til § 21-12 første ledd annet punktum tilføyes «... eller overordnet klageorgan som er særskilt opprettet av Arbeids- og velferdsdirektoratet. «Alternativt kan «nærmest» i folketrygdloven § 21-12 første ledd tas bort, slik at bestemmelsen da kun gir anvisning på behandling i «overordnet forvaltningsorgan». Dette vil sikre en to-instansbehandling, samtidig som hensynet til den nye statsetatens frihet til å organisere seg selv vil ivaretas. For å sikre muligheten for en eller flere særskilte klageorganer på områder utenfor folketrygdloven, uavhengig om arbeids- og velferdsetaten blir organisert med et mellomnivå eller ikke, må det også gjøres tilsvarende endringer i aktuelle lover, herunder arbeidsmarkedsloven.»
Akademikerne tar opp samme problemstilling.
Rikstrygdeverket mener at Arbeids- og velferdsdirektoratet burde få adgang til å bestemme hvorvidt et vedtak skal kunne bringes direkte inn for Trygderetten og således unntas fra klagerett til overordnet organ, da dette vil være i samsvar med dagens ansvarsfordeling. Det vises til forslaget til endring av folketrygdloven § 21-12 annet ledd første punktum, hvoretter departementet gis slik myndighet. Det vises i denne sammenheng til at Rikstrygdeverket etter gjeldende folketrygdlov kan bestemme at enkelte saksområder skal behandles av spesielt utvalgte trygdekontorer og fylkestrygdekontorer, og at vedtak som disse treffer ikke kan påklages til Rikstrygdeverket og således må påankes direkte til Trygderetten, jf. folketrygdloven § 20-2 annet ledd og § 21-12 annet ledd første punktum og femte ledd første punktum.
Rikstrygdeverket foreslår på denne bakgrunn følgende endring i folketrygdloven § 21-12 annet ledd første punktum: «Arbeids - og velferdsdirektoratet kan bestemme at...».
Rikstrygdeverket uttaler videre:
«Forslaget til ny formulering i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd første punktum fastsetter at klager og anker skal settes fram for «vedkommende arbeids- og velferdskontor». Rikstrygdeverket mener at det bør lovfestes en adgang for Arbeids- og velferdsdirektoratet til å bestemme at klage og anke skal fremsettes for annet organ, i tråd med departementets forslag til ny bestemmelse i folketrygdloven § 21-2 om hvor krav skal settes fram.
Etter Rikstrygdeverkets oppfatning vil departementets lovforslag medføre unødig tids- og ressursbruk i de tilfeller der Arbeids- og velferdsdirektoratet har delegert kompetansen til å treffe vedtak om klagen eller anken gjelder til andre organer enn arbeids- og velferdskontoret. I slike tilfeller vil det derfor være mest hensiktsmessig at klagen eller anken settes fram direkte for det samme organ som det opprinnelige kravet skal settes fram for.»
Rikstrygdeverket foreslår på denne bakgrunn følgende tilføyelse til departementets forslag til § 21-12 tredje ledd første punktum:
«Klage eller anke settes fram for vedkommende arbeids- og velferdskontor, med mindre Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer noe annet.»
Statens helsetilsyn støtter løsningen med et tosporet klage- og ankesystem, men peker samtidig på utfordringen dette gir Arbeids- og velferdsetaten, særlig knyttet til tilstrekkelig kompetanse hos personalet i etaten.
5.3.3 Departementets vurdering og forslag
Det framgår av høringsnotatet at departementet ser det som viktig at det nye direktoratet står mest mulig fritt til å organisere arbeidet med klage- og ankesaker innenfor den nye statsetatens ansvarsområde. Slik Aetat peker på, kan det imidlertid synes som om lovforslaget går for langt i å legge en forutsetning i retning av at dette arbeidet skal legges til et «mellomnivå». Aetat behandler i dag klage- og ankesaker i en landsomfattende enhet som er en del av Aetat Arbeidsdirektoratet. Dette har slik Aetat vurderer det gitt bidrag til en mest mulig enhetlig og effektiv forvaltning i form av kompetanse og kvalitet, likebehandling og rettssikkerhet, effektiv ressursutnyttelse og stordriftsfordeler. Etter departementets mening bør den nye etaten ha organisatorisk frihet til om ønskelig å innrette seg på samme måte, uavhengig av om den nye statsetaten organiseres med mellomnivå eller ikke. Departementet foreslår derfor at klage skal kunne skje til nærmest overordnede organ eller til det organet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Dette gir valget mellom klageordningen etter forvaltningsloven (nærmeste organ i linja) eller klage til et annet organ, inkludert et særskilt opprettet organ uten andre oppgaver enn å behandle klagesaker. Departementet foreslår at arbeidsmarkedsloven § 17 endres tilsvarende, slik at det framgår at samme ordning også gjelder for vedtak etter arbeidsmarkedsloven.
Hva gjelder Rikstrygdeverkets forslag til folketrygdloven § 21-12 annet ledd første punktum om at direktoratet og ikke departementet skal kunne bestemme at visse vedtak skal kunne bringes direkte inn for Trygderetten, skal departementet bemerke at dette i dag er regulert i lov. Det er ikke slik at dette i dag er opp til direktoratet. I den nye organiseringen synes det naturlig at myndigheten til å bestemme dette legges til departementet.
Departementet har tatt hensyn til Rikstrygdeverkets innvendinger til forslag til bestemmelse om hvor klage og anke skal settes fram, jf. folketrygdloven § 21-12 tredje ledd første punktum.
I St.prp. nr. 46 (2004-2005) er uttalt:
«For å ivareta intensjonene om helhetlig brukertilnærming og en felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune vil departementet vurdere å sette i gang en særskilt utredning av et framtidig klage- og ankesystem i en reformert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Dette vil være et langsiktig og mer grunnleggende arbeid der målet bør være et klage- og ankesystem som bygger på mest mulig felles prinsipper og som er organisert på en mer enhetlig måte enn dagens system.»
Etter departementets syn bør en eventuell utredning av en klage- og ankeordning som også skal omfatte den kommunale sosialtjenesten utstå til det er klart hvilket standpunkt Regjeringen tar til forslaget i NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene (Bernt-utvalget) om en samordning av den kommunale sosial- og helselovgivningen, jf. punkt 2.2.1.4.
Det vises til arbeidsmarkedsloven § 17 og folketrygdloven § 21-12 og merknadene i punkt 13.
5.4 Konfliktløsning
5.4.1 Høringsnotatet
Opprettelse og drift av det felles lokale kontoret forutsettes å skje etter avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Der etaten og kommunen ikke kommer til enighet, må det finnes en ordning i loven som kan sikre at de felles lokale kontorene blir etablert.
Da lovens utgangspunkt er at det skal inngås en avtale, ble det i høringsnotatet vist til at det kan være nærliggende å vurdere regulære konfliktløsningsmekanismer for å løse en uenighet mellom partene. Det er ikke tale om en tvist om tolkning av en lovbestemmelse eller en avtale, men mer om de avtalevilkår som skal gjelde mellom partene. Av denne grunnen er domstolsbehandling ikke et særlig egnet alternativ.
I høringsnotatet ble det gjort rede for enkelte eksempler i lovverket på at statlige myndigheter kan treffe vedtak i saker der det er konflikt mellom kommuner eller mellom kommuner og statlige organer. Et eksempel er sosialtjenesteloven § 10-3 som gir en kommune adgang til å be fylkesmannen avgjøre en tvist, dersom det er tvist mellom to kommuner om hvem av dem som er ansvarlig for å yte tjenester etter loven. En tilsvarende bestemmelse finnes i barnevernloven § 8-3. Dersom denne adgangen er benyttet, er adgangen til å gå til domstolene antakelig avskåret, og fylkesmannen avgjør tvisten med bindende virkning.
Et tredje eksempel gjelder plansaker etter plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. Det er primært gjennom statens deltaking i den kommunale planleggingen og fylkesplanleggingen at statens interesser skal ivaretas. I tillegg hjemler plan- og bygningsloven en del virkemidler som kan brukes dersom kommunene ikke følger de signalene som gis. De viktigste er innsigelse, klage, innkalling og endring av plan og statlig plan. Lovens utgangspunkt er at kommunen som er den primære planmyndighet, som tar initiativ til planlegging, har ansvar for planprosessen, bestemmer hvilket innhold planen skal ha og til slutt vedtar planen. Statlige myndigheter kan komme med innsigelser og påklage planvedtak, men den endelige beslutningsmyndigheten ligger hos kommunen. Departementet og fylkesmannen kan som klageinstans bare stadfeste eller oppheve et kommunalt planvedtak. Som et «ris bak speilet» hjemler likevel loven adgang til å innkalle en plan og foreta endringer av eget tiltak, selv om det verken er klaget eller fremmet innsigelse, og å utarbeide en statlig plan, jf. § 18 i plan- og bygningsloven. Her har vi altså eksempel på at departementet er gitt adgang til å utarbeide og treffe bindende vedtak for kommunen der det er uenighet mellom kommunen og en eller flere statlige myndigheter.
Departementet antydet muligheten av å opprette en egen nemnd som kan fastlegge partenes forpliktelser der de ikke blir enige. Det ble imidlertid ikke ansett som en hensiktsmessig ordning. Det vises til at en tvungen løsning bare bør bli aktuelt for å sikre at lovens minimumsløsning blir etablert for alle kommuner. Departementet vurderte det slik at det ikke bør være adgang til å pålegge noen lokal part å gå ut over dette der ikke begge de involverte partene er enige. Siden det bare er snakk om en kompetanse til å sikre at lovens minimumsløsning blir etablert, er kompetansen nært knyttet til gjennomføringen av forpliktelser som allerede ligger klart i loven. Å sikre etterlevelse av loven er en oppgave som naturlig ligger til regjeringen som den ansvarlige for å følge opp den nasjonale arbeids- og velferdspolitikken. Staten har allerede i dag det overordnede ansvaret både for arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken og et tilsynsansvar overfor kommunene i medhold av sosialtjenesteloven. Siden både arbeids- og velferdsforvaltningen og den økonomiske sosialhjelpen er underlagt samme departement, ble det funnet naturlig å legge denne adgangen i loven til departementet.
5.4.2 Høringsinstansenes merknader
Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om konflikthåndtering, er negative til forslaget i høringsnotatet.
KS og kommunene viser til at dette svekker forutsetningen om to likeverdige parter; den statlige og den kommunale. NAV interim foreslår fylkesmannen som meglingsmann og eventuelt voldgiftsmann.
Kommunal- og regionaldepartementet framhever at en annen løsning kan være ønskelig både for å sikre at partene lokalt skal oppleve at de er likeverdige parter og for å avlaste departementet. Moderniseringsdepartementet og Aetat framhever at det vil kunne oppstå konflikter ikke bare ved inngåelse av avtalene, men også i forbindelse med etterlevelsen av disse.
Aetat og Rikstrygdeverket mener at tvistene bør løses så lokalt som mulig.
Moderniseringsdepartementet ber om at man vurderer om fylkesmannen kan spille en rolle som megler.
En rekke høringsinstanser mener at det bør opprettes en partssammensatt nemnd, utvalg eller lignende. Det gjelder blant andre KS, Kommunal- og regionaldepartementet, Sosial- og helsedirektoratet og Stavanger kommune.
Høgskolen i Oslo mener at det bør framgå klart av loven om § 9 fjerde ledd i høringsutkastet bare skal gjelde i forhold til første ledd, eller om det også skal gjelde i forhold til annet ledd. Det vil si om departementet også skal kunne fastsette bestemmelser der partene ikke blir enige med hensyn til å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområde.
5.4.3 Departementets vurdering og forslag
Som det framgår, er særlig KS og kommunene negative til at departementet skal fastsette bestemmelser om de felles lokale kontorene i tilfeller hvor partene lokalt ikke blir enige.
Det forutsettes at den rammeavtalen om ny arbeids- og velferdsforvaltning som departementet tar sikte på å inngå med KS og det øvrige forberedende arbeidet for etablering av de felles lokale kontorene, blant annet med veiledende maler for lokale avtaler, vil legge til rette for lokale avtaleprosesser uten store konflikter.
De konfliktene som oppstår, bør kunne løses på et lavere nivå enn departementet uten stor risiko for uheldige løsninger lokalt.
Departementet slutter seg til høringsinstansenes vurdering av spørsmålet og vil arbeide videre med en nemndbasert tvisteløsningsordning.
Departementet vil utarbeide forskrift om dette og vil i den forbindelsen vurdere fylkesmannens rolle. Hva gjelder reglene for tvisteløsningsordningen, må de også utarbeides til å gjelde generelt når det oppstår uenigheter mellom statsetaten og kommunen.
Det vises til § 14 fjerde ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.