6 Felles førstelinjekontorer mellom stat og kommune

6.1 Innledning

En vesentlig del av reformen er at den statlige etaten og den kommunale sosialtjenesten skal samarbeide om bruk av virkemidler i arbeids- og velferdspolitikken, jf. St.prp. nr. 46 (2004-2005). Reformen innebærer en samordnet tilnærming til brukerne, både de som først og fremst har behov for arbeidsmarkedstiltak, og de som trenger en kombinasjon av arbeidsmarkedstiltak, kommunale tiltak og tjenester fra andre deler av offentlig forvaltning. Personer som av ulike årsaker har falt ut av eller ikke er kommet inn på arbeidsmarkedet, skal møte et offentlig tjenestetilbud som kan yte rask og individuelt tilpasset bistand i en slik situasjon. Det er også viktig å sørge for at personer som av ulike årsaker for kortere eller lengre tid ikke har inntekt av eget arbeid, sikres et trygt økonomisk fundament gjennom ulike offentlige ytelser og stønadsordninger.

For å sikre disse hensynene ble det foreslått i St.prp. nr. 46 (2004-2005) å etablere en felles førstelinjetjeneste med felles lokale kontorer som dekker alle kommuner. Dette vil sikre brukeren ett sted å henvende seg og slippe den rundgangen mellom kontorene som mange opplever i dag. ­Førstelinjekontorene skal gi brukeren et tilbud om helhetlig avklaring av sine behov uavhengig av hvilke deler av arbeids- og velferdsforvaltningen som har det underliggende ansvaret for ytelser og tjenester.

Samlingen av det statlige ansvaret i en etat for arbeid og velferd legger til rette for å få etablert en førstelinjetjeneste med felles lokale kontorer med god tilgjengelighet, bred samordning uten unødige organisatoriske skiller og mulighet til å realisere effektiviseringsgevinster. Gjennom klare mål, resultatkrav og budsjettstyring vil departementet sikre at etaten for arbeid og velferd prioriterer innsatsen for å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad.

Samarbeidet med og integreringen av den kommunale sosialtjenesten er en sentral del av reformen. Selv om både staten og kommunene beholder sitt ansvar for oppgaver de har etter dagens lovgivning, er det avgjørende at den statlige Arbeids- og velferdsetaten og den kommunale sosialtjenesten utvikler et samarbeid og tjenesterutiner som i størst mulig utstrekning muliggjør at velferdsforvaltningens samlede virkemidler kan brukes i førstelinjetjenesten.

Parallelt med den lovmessige tilretteleggingen må både sentrale og lokale myndigheter støtte opp under etableringen av felles førstelinjekontorer med en rekke tiltak som skal fremme felles holdninger og kultur og etablere en felles plattform. En ny organisering vil stille store krav til felles kultur og til kompetansen som forvaltes i førstelinjetjenesten, og til samarbeid mellom stat og kommune. Slike tiltak egner seg ikke til lovregulering, men må finne sted innenfor de rammene som etableres gjennom lov og avtale.

Førstelinjetjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen er ikke alltid ensbetydende med de felles lokale kontorene eller innholdet av kontorene. Førstelinjetjenesten er stedet hvor brukerne har sin kontakt med forvaltningen enten det er gjennom telefoni, brev, internett eller de lokale kontorene, jf. også punkt 9.7.3 om utveksling av personopplysninger.

6.2 Etablering av et felles lokalt kontor

6.2.1 Rettslig grunnlag for kontoret

6.2.1.1 Høringsnotatet

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det understreket at brukerne av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen skal møte en helhetlig førstelinjetjeneste i et felles lokalt kontor. For å sikre at slike kontorer blir etablert i alle kommuner, skal krav til felles lokalisering og inngåelse av samarbeidsavtaler lovfestes. Disse kontorene skal være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids- og velferdsforvaltningens samlede tjenester, og de skal oppleves av brukerne som en samlet enhet. Det enkelte lokale kontoret skal være brukerens fysiske lokale kontaktsted i alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.

Departementet fulgte dette opp i høringsnotatet ved å foreslå en plikt for Arbeids- og velferdsetaten og kommunene til å etablere felles lokale kontorer som rettslig etableres gjennom lokale avtaler.

For å sikre at visse minimumskrav blir ivaretatt ved organiseringen av det felles lokale kontoret, ble det foreslått at avtalene som et minimum skal inneholde bestemmelser om lokalisering, organisering og drift, hvilke kommunale tjenester som skal inngå i kontoret, samhandling med brukerrepresentanter og samhandling med kommunens øvrige tjenestetilbud.

6.2.1.2 Høringsinstansenes merknader

De fleste høringsinstansene uttaler seg positivt til at samarbeidet lokalt mellom statsetaten og kommunene skal reguleres i avtaler basert på enkelte lovbestemte minimumskrav.

KS mener:

«... loven må legge til grunn at den nye statsetaten og kommunene skal gis stor handlefrihet til å finne konkrete lokale løsninger, slik at de sammen med andre lokale parter kan tilpasse arbeids- og velferdskontorene til lokale forhold, behov og utfordringer. Lovverk og rammeavtale bør gi rammer og tiltak som kan støtte opp under utviklingen av de lokale partnerskap. KS mener at de obligatoriske bestemmelser i lovforslaget derfor bør begrenses til et minimum.»

6.2.1.3 Departementets vurdering og forslag

Det er lagt til grunn for utformingen av nye og helhetlige førstelinjekontorer at de skal byg­ge på dagens ansvarsfordeling mellom stat og kommune. Dette betyr også at kommunene vil ha et fortsatt viktig medansvar for å få flere i arbeid og færre på stønad. Felles førstelinjekontorer vil derfor innbære et forpliktende samarbeid mellom instansene. Med utgangspunkt i tydelig ansvarsdeling er utfordringen å sikre et lokalt fellesskap der stat og kommune sammen tar ansvar med brukernes behov som det styren­de.

Etter departementets vurdering er det avgjørende for samarbeidet mellom kommunen og statsetaten at et felles lokalt kontor bygger på avtale mellom partene.

For å sikre at visse minimumskrav blir ivaretatt ved organisering av det felles lokale kontoret, er det nødvendig å stille krav om at avtalene skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift, hvilke kommunale oppgaver som skal inngå i kontoret, og samhandling med brukerrepresentanter og med kommunens øvrige tjenestetilbud. Som underlag for avtalene lokalt tar Arbeids- og inkluderingsdepartementet sikte på å inngå en rammeavtale med KS, jf. punkt 10.4.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet, jf. § 13 første ledd og § 14 første ledd i lovforslaget. Det vises til merknadene i punkt 12. Det vises også til punkt 7.4 der interkommunale løsninger er nærmere beskrevet.

6.2.2 Lokalisering og universell utforming av kontoret

6.2.2.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det understreket at det skal legges stor vekt på å sette tydelige krav til førstelinjetjenesten. Kravene bør utformes på en slik måte at de kan legges til grunn for oppfølging av måloppnåelse og effekter av de organisatoriske endringene. Det ble i høringsnotatet listet opp en rekke krav som vil være vesentlige for den nye førstelinjetjenesten.

To av de aktuelle kravene gjelder lokalisering og utforming av kontoret:

• Alle brukere – både enkeltpersoner og bedrifter – skal få et lett fysisk tilgjengelig arbeids- og velferdskontor, og skal kunne gi sine opplysninger kun på ett sted.

• Brukerne skal møte en praktisk utforming av kontoret, teknologiske løsninger og en faglig metodikk som inviterer til brukermedvirkning, som setter fokus på muligheter og arbeidsrettede tiltak, og som bidrar til aktiv deltakelse, selvstendiggjøring og ansvarliggjøring av den enkelte. Det enkelte kontor skal være utformet og arbeide slik at brukeren opplever at arbeids- og velferdsforvaltningen evner å prioritere individuell og tett oppfølging.

6.2.2.2 Høringsinstansenes merknader

Når det gjelder lokalisering, understreker flere høringsinstanser viktigheten av at det felles lokale kontoret er tilgjengelig for alle brukergrupper og at dette både gjelder plassering og utforming.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO ) uttaler med utgangspunkt i ordningen om interkommunalt samarbeid følgende:

«Uansett vil tilgangen til arbeids- og velferdsforvaltningen for funksjonshemmede og kronisk syke brukere bli vanskeliggjort ved slik bortorganisering av kommunale kontorer. Dette fordi funksjonshemmede og kronisk syke gjerne er de brukergruppene som har størst vansker med forflytning, og som i så måte har mest å tjene på at tjenestetilbudet ligger så nært og lett tilgjengelig som mulig.»

Fylkesmannen i Telemark uttaler:

«Fylkesmannen er i den forbindelse opptatt av at det må etableres lokale arbeids- og velferdskontor som er lett tilgjengelige for brukerne, da brukergruppen delvis vil omfatte særlig ressurssvake personer som vil kunne ha problemer med å oppsøke kontoret hvis avstandene blir for store.»

Justisdepartementet understreker:

«Behovet for organisering av tilbudet også når en potensiell bruker er på institusjon eller i fengsel og ikke selv kan oppsøke kontoret. Dette vil være sentralt både for å oppfylle rettighetene til disse gruppene og for å sikre kontinuitet og oppfølging etter behandlings- og fengselsopphold. Institusjoner og fengsler kan ha klienter fra svært stort geografisk område, og det er derfor viktig med klar organisering også der institusjonen er langt fra hjemkommunene til de enkelte klienter. Erfaringsmessig er dette en utfordring, og kan være nyttig å vurdere som fast innhold i de lokale avtalene. I denne forbindelse vises til gode erfaringer med konsulenter fra Aetat i de større fengslene.»

Norges Handikapforbund bemerker følgende til § 8 første ledd i høringsutkastet om lokalisering:

«I merknadene er tilgjengelighet brukt som en geografisk betegnelse. Målet om at NAV-kontorene skal være tilgjengelige for alle må også ses i forhold til utforming av lokaler og andre fasiliteter, for eksempel datautstyr og informasjonsmateriell. Norges Handikapforbund anmoder derfor om en sterk utvidelse av begrepsforståelsen. Dette er en forutsetning for aktiv deltakelse fra alle, og helt nødvendig for at alle skal kunne medvirke i egen sak.»

Norges Handikapforbund foreslår på denne bakgrunnen en tilføyelse i lovteksten:

«Kontoret skal være universelt utformet, og tekniske innretninger og informasjonsmateriell må utformes slik at de er tilgjengelig for alle.»

Norges Blindeforbund uttrykker samme syn:

«I en undersøkelse gjort av Markeds- og mediainstituttet i juni 2005, kom det frem at over 70 prosent av alle synshemmede må ha veiledning for å finne frem i forskjellige bygninger, og det var de offentlige byggene som kom dårligst ut. Det kom også frem at 22 prosent av alle menn med synshemming ikke oppsøkte offentlige bygg på grunn av tilgjengeligheten. De tingene som ble pekt på var motlys, dårlig belysning, trapper som ikke var merket, informasjon og skilter som ikke var leselige, ingen bruk av kontrastfarger, manglende ledelinjer, umerkede glassflater og heiser som ikke var merket.»

Statens råd for funksjonshemmede understreker at loven bør sette krav til at alle de lokale kontorene skal være universelt utformet slik at alle brukere uavhengig av brukerbehov kan besøke kontorene.

Robin Hood Huset påpeker at det må settes krav til både utforming og innholdet på de nye kontorene. Det understrekes at både tilgjengelighet til informasjon og fysisk tilgjengelighet er viktig. Det utdypes videre at:

«Fysisk tilgjengelighet til lokalene, at de er lett å finne frem til og at de er tilgjengelig for funksjonshemmede og barnevogner. Tilgjengelighet til toalett, stellerom, drikke på venterom og tekniske hjelpemidler – som datamaskin, skriver og kopimaskin.»

6.2.2.3 Departementets vurdering og forslag

Et hovedformål med den nye arbeids- og velferdsforvaltningen er å styrke arbeidet med å skaffe arbeid til personer som stiller svakt på arbeidsmarkedet, blant annet personer med nedsatt funksjonsevne. Det er derfor svært viktig at kontorene og tjenestene er utformet etter prinsippet om universell utforming. Universell utforming innebærer løsninger som bedrer tilgjengeligheten for ulike grupper med funksjonsnedsettelser, herunder funksjonsnedsettelser knyttet til syn, hørsel, bevegelse, forståelse og følsomhet for miljøpåvirkning (astma og allergi). Universell utforming omfatter planlegging, bygging, drift og forvaltning av bygninger, anlegg og uteområder, tjenesteproduksjon og service, salg av produkter og bruk av elektronisk informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

Lovgivningen på flere områder inneholder krav til universell utforming, jf. for eksempel lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler § 4-3 annet ledd bokstav i. Ved behandlingen av St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, sluttet Stortinget seg til forslaget fra regjeringen Bondevik II om at prinsippet om universell utforming skal legges til grunn for statens virksomhet. Det ble laget en Plan for universell utforming innen viktige samfunnsområder. Arbeidet med denne planen videreføres av den nåværende Regjeringen.

I NOU 2005: 8 Om likeverd og tilgjengelighet foreslår Syse-utvalget en lov mot diskriminering på grunnlag av redusert funksjonsevne der kravet om universell utforming er sentralt. Høringen av forslaget viser bred oppslutning om dette. Arbeidet med et lovforslag er i gang som forutsatt i Soria-Moria erklæringen. I NOU 2005: 12 Om mer effektiv bygningslovgivning II la Bygningslovutvalget fram et forslag med liknende materielt innhold. Oppfølgingen av disse to utredningene vil bli samordnet og proposisjonene forventes lagt fram i 2007.

Å skape et tilgjengelig samfunn der alle samfunnsborgere kan delta på like fot er et viktig mål. Regjeringens mål er at universell tilgjengelighet skal ligge til grunn for utforming av samfunnet. Sentralt i tenkningen om universell utforming er at hensynet til alle brukergrupper skal innarbeides i løsningene så langt det er teknisk og praktisk mulig. En ny arbeids- og velferdsforvaltning vil også ha mange brukere som har nedsatt funksjonsevne, enten det gjelder bevegelseshemning syns- og hørselshemning eller andre former for funk­sjonsnedsettelser. Det er derfor viktig at utformingen av blant annet bygningene, informasjon, tekniske løsninger og hjelpemidler er tilpasset personer med ulike typer funksjonsnedsettelser. Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen skal stimulere til inkludering og aktivitet. Det er derfor viktig at ingen stenges ute fordi bygninger, tjenester og informasjon ikke er tilrettelagt og tilgjengelig. I loven er det naturlig at tilgjengelighet og utforming av kontoret nevnes som viktige hensyn ved etablering av det lokale kontoret. Departementet foreslår derfor at prinsippet om universell utforming skal framgå av § 13 i lovforslaget som regulerer plikten til å ha felles lokale kontorer mv. Ved utformingen av kontoret skal det så langt det er mulig og rimelig, bygges på prinsippet om universell utforming. Lovforslaget bygger her på tilsvarende formulering som i universitets- og høgskoleloven. Departementet vil understreke at når kontoret skal utformes etter prinsippet om universell utforming, vil kravet til hva som er «mulig og rimelig» være strengere når det igangsettes nybygging enn når eksisterende bygningsmasse benyttes.

Departementet understreker videre at det også må tilrettelegges for tjenester til personer som ikke selv kan komme til kontoret, for eksempel fordi de sitter i institusjon eller er i fengsel.

Departementet foreslår videre at det tas hensyn til lokalisering og utforming av kontoret som et av de punktene som skal reguleres i de lokale avtalene. Kontoret og dets tjenester skal utformes i samarbeid med brukeren, jf. § 14 første ledd og § 6.

Det vises til § 13 tredje ledd og § 14 første ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.

6.2.3 Oppgaver for kontoret

6.2.3.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det felles lokale kontoret skal ivareta oppgaver for den statlige etaten og som et minimum kommunenes oppgaver etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven. Det framgikk videre at etaten og kommunen skal kunne avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret, og at avtalen skal angi hvordan det skal samhandles med kommunens øvrige tjenestetilbud.

Dette ble beskrevet nærmere i St.prp. nr. 46 (2004-2005) kapittel 7.5 og i høringsnotatet punkt 4.4.2:

«Den nye førstelinjetjenesten skal samlet håndtere en omfattende portefølje av samfunnsoppdrag og arbeidsoppgaver. Den utgjør det offentlige apparatet for å få flere i arbeid og færre på stønader. Den skal ivareta tjenester til brukergrupper med ulike problemer og behov, for eksempel rusmisbrukere, bostedsløse, personer som løslates fra fengsel og skrives ut fra behandlingsinstitusjoner, mennesker med psykiske problemer og mennesker i alle aldre med funksjonshemminger. Den skal ivareta oppgaver overfor pensjonister og innen familieområdet, og ivareta sosiale oppgaver, blant annet bistå mennesker til å overvinne en vanskelig livssituasjon, motvirke fattigdom, bidra til at den enkelte oppnår trygge og gode boforhold og bistå grupper til aktivitet og deltakelse i arbeidslivet. Den skal samarbeide med og sikre en mer enhetlig håndtering overfor næringslivet med henblikk på å få og beholde flere i arbeid.

I debatten om en ny arbeids- og velferdsforvaltning er begrepet «førstelinjetjeneste» blitt brukt i ulike betydninger. Departementet legger til grunn en bred definisjon av hva førstelinjetjenesten er: Den omfatter ikke bare tjenester som ligger til en front eller et mottak, men også tjenester som er knyttet til hele den brukerrettede prosessen med behovsavklaring, veiledning, planlegging, vedtak om tjenester og ytelser og oppfølging. Førstelinjen må inneha et kompetansenivå og et beslutningsansvar som gjør disse kontorene til et sted der folk reelt opplever å få den veiledning og bistand de har behov for, i størst mulig grad uten å måtte henvises til andre kontorer, instanser og «dører». Gjennom den nye samordnende førstelinjetjenesten skal brukerne sikres helhetlig avklaring og et samordnet tjenestetilbud.

Med dette utgangspunktet kan oppgaver i førstelinjetjenesten grovt deles inn i på den ene siden helt enkle og til dels regelstyrte oppgaver som krever minimalt med skjønn, og på den andre siden mer komplekse oppgaver:

1. Informasjon og enklere veiledning, bistand til arbeidssøking, mottak og registrering av søknader, sørge for at helt enkle og regelstyrte vedtak blir fattet (enten fatte vedtak eller kvalitetssikre søknad, videresende og være brukerens kontakt mot søknadsbehandlingen).

2. Avklare eller sørge for avklaring av arbeidsevne og mer komplekse bistandsbehov, utarbeide individuell plan, fatte eller sørge for at vedtak blir fattet, utløse virkemidler, oppfølging av bruker, formidling av arbeidssøkere og formidlingsbistand til arbeidsgivere og bedriftskontakt.»

Det ble videre framholdt at de felles lokale kontorene alltid gjennom bemanningen på stedet vil dekke statlige oppgaver av type a) over, men i varierende grad oppgaver av type b). En sentral forutsetning er at de ressursene som skal stå til disposisjon for den enkelte brukeren, ikke er avhengig av den faktiske bemanningen ved hans eller hennes lokale kontor. Kontoret skal være en inngangsdør til alle de oppgavene som skal ivaretas av den nye statsetaten. For å sikre dette foreslo departementet at det skal framgå av lovteksten at de felles lokale kontorene skal ivareta oppgaver for Arbeids- og velferdsetaten.

Nødvendige ressurser for å ivareta de mer komplekse og kompetansekrevende oppgavene skal kunne hentes inn fra andre tjenestesteder ut fra brukernes behov, blant annet ved bruk av kontordagsordninger og ambulerende personell.

I tråd med St.prp. nr. 46 (2004-2005) og stortingsbehandlingen, ble det foreslått i høringsnotatet at førstelinjetjenesten (de felles lokale kontorene) som et minimum skal omfatte kommunens oppgaver etter kapittel 5 om økonomisk stønad i sosialtjenesteloven derunder kommunens administrative apparat for forvaltning av dette. Det ble understreket at dette er viktig for å oppnå målet om å sikre at personer som av ulike årsaker for kortere eller lengre tid ikke har inntekt av eget arbeid, sikres et trygt økonomisk fundament gjennom ulike offentlige ytelser og stønadsordninger. Videre ble det foreslått at staten og den enkelte kommunen skal kunne avtale at også andre av kommunens tjenester legges til kontoret. Det ble ikke foreslått noen absolutt ytre grense for hvilke kommunale tjenester og ordninger som kan legges inn, bortsett fra krav om enighet mellom partene.

Ved søknad om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5 vil en sentral del av sosialtjenestens oppgave være å gi opplysninger, råd og veiledning om økonomiske spørsmål, jf. sosialtjenesteloven § 4-1. Videre vil et sentralt arbeidsredskap i mange saker være bruk av individuell plan, jf. sosialtjenesteloven § 4-3a. Det ble presisert i høringsnotatet at slik veiledning og bruk av individuell plan klart vil være en del av kjerneoppgavene for de felles lokale kontorene. Individuell plan er omtalt i punkt 8.

6.2.3.2 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er delt i synet på denne delen av lovforslaget. Aetat og Rikstrygdeverket går inn for at en i større grad legger opp til en begrensing av hvilke kommunale tjenester som kan legges til kontoret. Aetat og Rikstrygdeverket ser også helst at det ikke åpnes for mange forskjellige lokale løsninger. Aetat mener at det som et minimum bør lovfestes at de kommunale tjenestene som innlemmes i kontoret, må ligge innenfor denne lovens formål. NAV interim har påpekt at kommunale arbeidstreningstiltak og introduksjonsordningen, jf. lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere bør inngå i kontorene. Kommunesektorens hovedutgangspunkt er at hele sosialkontortjenesten bør være en del av det felles lokale kontoret, og at loven videre skal legge til rette for at kontorene kan gis et bredt kompetansegrunnlag med hensyn til de tjenestene som tilbys brukerne.

Hvis lovens premisser ikke gir føringer på hvilke kommunale tjenester som er aktuelle i kontoret utover minimumsløsningen, ønsker KS at det i rammeavtalen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS, gis slike anbefalinger.

Samtlige fylkesmenn som uttaler seg om spørsmålet, mener det er lite formålstjenlig å avgrense de kommunale tjenestene som skal innlemmes i de felles lokale kontorene, til den foreslåtte minimumsløsningen.

Fylkesmannen i Vestfold uttaler for eksempel:

«Økonomisk sosialhjelp utgjør bare en del av de samlede tiltakene fra sosialtjenesten og er vanligvis nært forbundet med andre tjenester som skal bidra til selvhjulpenhet og egen mestring. Generell råd og veiledning, økonomisk rådgivning, midlertidig bolig og praktisk bistand er eksempler på tjenester som bidrar til dette. Ikke minst overfor personer med sammensatte vansker som har behov for koordinerte tiltak, er det en forutsetning at tjenestene ses i et helhetsperspektiv. Dette har betydning både for å forenkle og tilpasse tilbudet til brukernes behov, og for at flere kan bli selvhjulpne gjennom arbeid og aktivitet. Å løsrive den økonomiske sosialhjelpen fra de øvrige tjenestene, synes derfor ikke å være i tråd med reformens hovedintensjon. Det vil lett føre til nye og kanskje vanskeligere «barrierer» for samarbeid – også fordi de nye taushetspliktreglene vil begrense informasjonsflyten mellom AV-kontorene og kommunens øvrige tjenestetilbud.»

Flere av fylkesmennene påpeker også at den foreslåtte kostnadsdekningen sammen med at det kreves enighet ut over minimumsløsningen kan gi et trykk på partene for å velge minimumsløsningen.

6.2.3.3 Departementets vurdering og forslag

Uttalelser fra høringsinstansene viser at bruken av begrepet «samlokalisering» i høringsnotatet og tidligere dokumenter har blitt oppfattet forskjellig. Begrepet har vært brukt både for å beskrive oppgaver som skal ivaretas av det felles lokale kontoret, og oppgaver og deler av kommunens virksomhet som lokaliseres sammen med det felles kontoret, uten at disse blir en del av arbeids- og velferdsforvaltningen. I det følgende bruker departementet begrepet «samlokalisering» bare for å betegne fysisk lokalisering av tjenester i samme bygg. Hva som inngår i det felles lokale kontoret rettslig sett, reguleres i § 13 annet ledd i lovforslaget og er noe mer enn ren samlokalisering.

Det har vært lagt til grunn at det skulle være en viss grad av fleksibilitet med hensyn til hvilke kommunale oppgaver som skulle legges til kontoret. Etter departementets syn finnes det to hovedalternativer ved lovregulering av hvilke oppgaver som må og kan ivaretas av de felles lokale kontorene.

Det ene alternativet er en løsning der de felles lokale kontorenes oppgaver er uttømmende definert i loven gjennom angivelse av hvilke kommunale tjenester som minimum skal legges til kontoret og en ytre ramme for hva som kan legges til kontoret, jf. uttalelsene fra Aetat og Rikstrygdeverket. Under et slikt alternativ vil ikke kommunene kunne velge å legge andre oppgaver til kontorene enn dem som er oppregnet i loven. Andre kommunale oppgaver kan samlokaliseres med det felles lokale kontoret uten at disse da blir en del av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det andre alternativet som ble foreslått i høringsnotatet, er at de statlige oppgavene som ivaretas av Arbeids- og velferdsetaten og de kommunale oppgavene etter sosialtjenesteloven kapittel 5, inngår i de felles lokale kontorene sammen med andre kommunale oppgaver i den utstrekningen dette avtales lokalt. Hva som utgjør «arbeids- og velferdsforvaltningen» vil da i større grad variere avhengig av de lokale avtalene.

Høringsinstansene har ulikt syn på hvilket alternativ som er det mest formålstjenlige.

For å styrke arbeidslinjen er det etter departementets mening viktig at alle ytelser og tjenester som er innrettet mot personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, eller som står utenfor arbeidslivet, sees i sammenheng. Det er avgjørende at kommunenes egen kunnskap og kompetanse om lokalt arbeidsliv og sysselsetting integreres i den nye forvaltningen. Samtidig er det også viktig å sikre at reformen ikke innebærer en fragmentert og mindre tilgjengelig tjeneste for de mest utsatte og vanskeligst stilte sosialhjelpsmottakerne som for eksempel personer med rusproblemer, mennesker med sosiale og psykiske problemer og mennesker med psykisk utviklingshemming. De samme hensynene kan gjøre seg gjeldende overfor innvandrere og flyktninger.

Organiseringen av ansvarsområder og oppgaver i sosialtjenesten i kommunene varierer sterkt. Kommunenes ansvar for økonomisk sosialhjelp organiseres på varierende vis tett sammen med andre av kommunenes oppgaver, for eksempel rusmiddelarbeid, oppgaver knyttet til kapittel 4 i sosialtjenesteloven og oppgaver knyttet til Husbankens støtteordninger. Forskjell i kommunestørrelse har stor betydning for organiseringen av tjenestene. I større kommuner ligger det ofte til rette for en spesialisering av tjenestene, mens det i små kommuner ofte vil være samme enhet (og person) som ivaretar flere ansvarsområder.

Slike hensyn sammen med hensynet til det kommunale selvstyret tilsier at lovgiveren bør være tilbakeholden med å trekke snevre grenser for hvilke kommunale tjenester som kan legges til de felles lokale kontorene. Det er ikke hensiktsmessig å gå lenger enn å lovfeste en plikt for partene til å inkludere økonomisk sosialhjelp i det felles lokale kontoret. Departementet mener at loven samtidig bør åpne for at store deler av kommunens ansvar for sosialtjenesten kan inngå som en del av arbeids- og velferdsforvaltningen i den utstrekningen partene lokalt avtaler dette. Dette er oppgaver der rehabiliterings- og selvhjelpsperspektivet ofte står sentralt. Dette er også i tråd med det som ble lagt til grunn i St.prp. nr. 46 (2004-2005), og det som kom til uttrykk ved Stortingets behandling av proposisjonen. Departementet vil understreke at minimumsløsningen ikke er å oppfatte som en norm, men som et absolutt minimum.

Partene lokalt må trekke en ytre grense for hvilke kommunale tjenester som legges til det felles lokale kontoret. Selv om det ikke gis noen formelt bindende rammer for hva som kan legges dit, må kontorene utformes slik at de støtter opp under reformens mål – flere i arbeid, færre på stønad og sterkere brukerorientering. Dette må vektlegges ved lokal avtaleinngåelse. I praksis vil særlig tjenester innrettet mot arbeid, rehabilitering og selvhjelp være aktuelle for å bli lagt til de lokale kontorene. Et annet hensyn er at forvaltningen ikke må bli for altomfattende. En stor forvaltning vil lett bli delt inn i mindre enheter. Dermed tapes lett gevins­ten ved reformen.

Når det gjelder den kommunale helsetjenesten – med sin nærhet til sosialtjenesten, er det mye som kan tilsi at deler av denne kunne legges inn i arbeids- og velferdsforvaltningen. På den annen side foreligger nå to offentlige utredninger som berører kommunehelsetjenesten og dens organisering: NOU 2005: 3 Fra stykkevis til helt – En sammenhengende helsetjeneste (Wisløff-utvalget) og NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene (Bernt-utvalget). Departementet finner det derfor ikke hensiktsmessig nå å gå nærmere inn på forholdet mellom de felles lokale kontorene og helsetjenestene.

Når det gjelder det kommunale ansvaret for integrering av flyktninger og innvandrere, inngår heller ikke dette i departementets forslag til minimumskravet til arbeids- og velferdsforvaltningen. Et hovedhensyn i forhold til integreringen er å styrke koblingen til arbeidsmarkedet. For staten kan en samordning gjøre det lettere å følge opp sin politikk om tilrettelegging av offentlige tjenester for innvandrerbefolkningen. Erfaringene viser at kommunene organiserer sine tjenester på svært ulike måter, og at det følgelig er hensiktsmessig at kommunene har frihet til å organisere dette arbeidet slik de finner tjenlig lokalt.

Etter departementets vurdering er det problematisk å lovfeste en klar ytre grense for hvilke kommunale tjenester som kan tas inn i det felles lokale kontoret. Det har i praksis vist seg vanskelig å finne fram til en faglig enighet om hvilke tjenester som bør anbefales å inngå i kontoret. Videre vil det bryte med reformens grunnforutsetning om mulighet for fleksibel tilpasning til lokale forhold. En slik ytre grense for hva som kan legges inn i kontoret, vil kunne bli oppfattet som en unødig begrensning av kommunenes frihet til organisere tjenestetilbudet etter lokale behov og svekke grunnlaget for det lokale samarbeidet. Departementet understreker at der tjenester som er underlagt taushetsplikt etter andre lover enn denne loven og sosialtjenesteloven, legges til kontoret, vil det ikke være adgang til utveksling av personopplysninger etter § 16 i lovforslaget. Det vises til omtalen av denne bestemmelsen under punkt 9.7.3. Det er ingen ting i veien for at kommunale oppgaver som ikke legges inn i det felles lokale kontoret, samlokaliseres med kontoret uten at disse blir en del av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Loven angir derfor ikke noen ytre ramme. Etableringen av de felles lokale kontorene vil skape et formelt skille mellom kommunale tjenester som inngår i arbeids- og velferdsforvaltningen, og tjenester og ordninger utenfor. Det er viktig å sikre samarbeidet med kommunens øvrige tjenester slik at en unngår nye kasteballsituasjoner. Både av hensyn til kommunens ansvar for å ivareta svake grupper og andre hensyn enn rent arbeidsrettede, er det viktig at kommunene klargjør hvordan slike hensyn skal ivaretas. Departementet foreslår derfor at det i den lokale avtalen kort skal redegjøres for samarbeidet med øvrige kommunale tjenester som ikke inngår i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. § 14 første ledd i lovforslaget.

Kompensasjon for kostnader knyttet til etablering av felles lokale kontorer er omtalt i punkt 11.

Det vises til § 13 annet ledd og § 14 første ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.

Det vises også til punkt 7.2 om at etaten og kommunen kan utføre oppgaver for hverandre og punkt 7.3 om overføring av ansvar for arbeidsmarkedstiltak til kommunen for visse grupper (oppgavedifferensiering).

6.3 Organisering, ledelse og drift av kontoret

6.3.1 Høringsnotatet

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det lagt opp til at brukerne skal møte en helhetlig førstelinje i form av felles lokale kontorer med arbeids- og velferdsforvaltningens samlete tjenester. Samtidig ble det lagt til grunn et tosporet system med klare ledelses- og ansvarslinjer med fortsatt statlig ansvar for Aetats og trygdeetatens ansvarsområder og fortsatt kommunalt ansvar for sosialtjenesten.

Det ble åpnet for en begrenset mulighet for staten og kommunene til å avtale å utføre myndighetsoppgaver for hverandre når det gjelder enkle, regelstyrte og lite skjønnsbaserte ordninger som ikke gir mulighet for at stat eller kommune velter ansvaret eller kostnader over på den andre parten. Meningen med dette var å legge til rette for fleksibel bruk av personale innad i et kontor, og for en mer enhetlig ledelse. Det vises til punkt 7.2.1.

Et flertall i Stortinget støttet modellen for ansvarsfordelingen mellom stat og kommune, og høringsutkastet bygget videre på dette.

I høringsnotatet uttalte departementet at:

«Arbeids- og velferdskontoret skal etableres som en egen enhet som opptrer utad i forhold til brukere og lokalsamfunn i eget navn. Kontoret bør derfor ha en enhetlig administrativ ledelse. Tjenestemenn ved kontoret vil fortsatt beholde sine tilsettingsforhold i henholdsvis stat og kommune, og etableringen av arbeids- og velferdskontoret innebærer derfor ingen endringer i deres arbeidsrettslige forhold. Statsetatens og rådmannens overordnede og helhetlige ansvar for henholdsvis statlige og kommunale tjenester berøres heller ikke av opprettelsen av arbeids- og velferdskontorene. Hvordan dette ansvaret skal ivaretas ved det enkelte kontoret må reguleres i de lokale avtalene.»

6.3.2 Høringsinstansenes merknader

Mange høringsinstanser er opptatt av spørsmålet om ledelse. Et framtredende synspunkt er at det vil være vanskelig å skille faglig kompetanse fra det administrative ansvaret. Dette munner ut i et ønske om en mer enhetlig ledelse enn i forslaget som ble sendt på høring. Flere savner en tydeliggjøring av hva enhetlig ledelse innebærer.

Både Kommunal- og regionaldepartementet og Moderniseringsdepartementet anbefaler at begrepet defineres klarere i proposisjonen. Moderniseringsdepartementet ber om at det også beskrives et alternativ med en enhetlig faglig og administrativ ledelse, og hvordan dette eventuelt kan gjennomføres. Enhetlig faglig og administrativ ledelse kan muligens gi en mer enhetlig saksbehandling i forhold til brukeren og sikre bedre måloppfyllelse.

Aetat mener reformens forutsetninger for å lykkes har klar sammenheng med valg av styringsmodell, men at denne ikke er tilstrekkelig utredet. Modellen med en leder som skal ha ansvar for den helhetlige resultatoppnåelsen, mens kontorets øvrige ansatte vil ha arbeidsoppgaver knyttet til måloppnåelse innenfor henholdsvis statlig og kommunalt ansvarsområde, oppfattes som uklar i forhold til ledelse og leders makt og myndighet. Aetat tror det vil være problematisk å oppnå helhetlige resultater og gjennomføre effektiv styring og forvaltning under slike betingelser. Aetat påpeker videre at for å få til en effektiv arbeidsmarkedspolitikk, må det legges til rette for et åpent og oversiktlig styringssystem og understreker at det er viktig å utvikle et felles styringsverktøy som dekker både den kommunale og den statlige innsatsen. Derfor må også den nye etaten få tilgang til styringsdata som dekker det kommunale ansvarsområdet. Det foreslås en tilføyelse om dette i §§ 11 eller 12 i høringsutkastet.

Rikstrygdeverket stiller seg tvilende til om det å ha en enhetlig administrativ ledelse samtidig som stat og kommune faglig sett er likeverdige samarbeidspartnere i kontoret, lar seg gjennomføre i praksis. Etaten viser til at det i forvaltningen legges stadig større vekt på at en leder må være i nær kontakt med det faglige for å kunne fungere godt som leder. Dette innebærer at vedkommende må ha klare fullmakter og kontroll med både ressurser og virkemidler. Med den foreslåtte løsningen vil man raskt komme over i gråsoner mellom hva som må regnes som henholdsvis administrativ og faglig ledelse, for eksempel i prioritering av tverrfaglige saksområder. Rikstrygdeverket mener at et felles lokalt kontor bare må ha én leder, og at dette bør nedfelles i loven.

Sosial- og helsedirektoratet mener man må unngå delt lederansvar i førstelinjen. Én person må ha lederansvaret. Direktoratet viser til at tilbakemeldinger fra samordningsforsøkene er at førstelinjen må ses som en organisatorisk enhet og bør ha én leder. Formelle rammebetingelser, ansvar, myndighet og begrensninger for lederstilling i fø­rstelinjen må være tydelig avtalt mellom stat og kommune.

NAV interim nevner en rekke kriterier som må være på plass for å sikre velfungerende lokale kontorer og mener disse kriteriene kan best innfris om kontorene har en leder. Lederen må ha reell beslutningsmyndighet for alle ansatte, virkemidler lagt til kontoret og være ansvarlig for kontorets samlete tjenesteproduksjon og resultater. Samtidig ser NAV interim utfordringer som det må finnes løsninger på også i en modell med en leder.

Næringslivets Hovedorganisasjon og Attføringsbedriftene mener delt lederskap er en dårlig løsning dersom samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen skal bli effektivt. Begge organisasjonene mener hvert felles lokale kontor bør få en leder.

Statens seniorråd er enig i departementets forslag om en enhetlig administrativ ledelse selv om dagens ansvarsdeling mellom stat og kommune opprettholdes. Samtidig peker rådet på at løsningen vil stille store krav til ledelsen, og at det er spesielt viktig at ansvar, rolle, faglige og administrative fullmakter defineres klart i den lokale avtalen mellom statsetaten og kommunen.

Høgskolen i Oslo viser til at det kan bli vanskelig å skille mellom administrative spørsmål på den ene siden og faglige, saksbehandlingsmessige og finansielle spørsmål på den andre siden. Den anbefaler at dette problematiseres nærmere.

Akademikerne, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere og Norsk Helse- og Sosiallederlag mener det er viktig for ansatte som skal jobbe i de lokale kontorene at det er klare linjer og at det faglige og personalmessige ansvaret er tydelig. Det vises blant annet til at de statlige og kommunalt ansatte forholder seg til ulike regelverk både i forhold til lønn og til medbestemmelse. Fellesorganisasjonen mener de lokale kontorene skal ha en enhetlig administrativ ledelse, men peker på at enhetlig ledelse fordrer hensiktsmessig samhandling på lavere nivå. Norsk Helse- og Sosiallederlag mener ivaretakelse av felles ledelse må reguleres i den lokale avtalen. Laget ser behov for forsøk med felles administrativ og felles faglig ledelse samtidig som det bør etableres felles mål- og resultatstyringssystem og fastlegges om stat eller kommune skal bære hovedtyngden (økonomisk).

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener det er essensielt for at reformen skal bli vellykket at det blir klare styringsforhold gjennom avklaring av blant annet grenseflatene mellom statsetaten og kommunene på de lokale kontorene.

Fylkesmannen i Hedmark mener det er viktig at de nye felles kontorene har en leder og ser ingen hinder for at kommunestyret delegerer sitt ansvar for sosialtjenesteloven til lederen for kontoret. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener en tydelig ledelsesmodell er en suksessfaktor for en vellykket reform. Fylkesmannen i Vest-Agder mener det ikke kan være noe til hinder for at kontoret har en leder der det ligger til rette for det, og kommunen ønsker det. Fylkesmannen i Vestfold mener en reell samordning av virksomheten i de lokale kontorene forutsetter en felles administrativ og faglig ledelse. En annen forutsetning er at det etableres felles resultatstyrings- og rapporteringssystemer for virksomheten i kontorene.

KS mener det bør være en enhetlig administrativ ledelse som kan opptre for kontoret utad i forhold til brukere og lokalsamfunn. Hvordan ledelsesansvar skal ivaretas må reguleres i de lokale avtalene. KS mener det bør gis mulighet for å avtale felles administrativ og faglig ledelse lokalt.

Kommunene er generelt opptatt av ledelsen av det felles lokale kontoret. Uttalelsene spriker noe fra å advare mot å sette for strikte rammer som hind­rer lokale løsninger, til å be om styringssig­naler om hvilken styringsform som kan tilpasses den nye organisasjonen. Flere ser positivt på forslaget om en administrativ leder, men det settes også spørsmål ved hva denne lederens oppgaver egentlig skal være når faglig ansvar ikke tillegges vedkommende, og arbeidsvilkår, personalpolitikk, tariffavtaler, reglement mv. er forskjellig i stat og kommune. Mange kommuner er opptatte av muligheten for felles administrativ og faglig ledelse i de lokale kontorene. Det kommer også fram ønske om at ulike ledelsesformer testes ut i forsøkskommuner. Flere peker på behov for felles mål- og resultatstyringssystem.

6.3.3 Departementets vurdering og forslag

Bakgrunnen for forslagene i høringsutkastet var behovet for å opprettholde eksisterende skiller og ansvarslinjer mellom stat og kommune, blant annet for å unngå faren for overveltning av kostnader mellom forvaltningsnivåene. En slik ansvarsdeling gir et todelt lederansvar for myndighetsoppgaver. Samtidig ble det lagt til grunn at kontoret bør ha en enhetlig administrativ ledelse. En enhetlig administrativ ledelse er et viktig virkemiddel for at kontoret skal framstå som en virksomhet utad. Hvilke ledelsesoppgaver og funksjoner det i praksis vil innebære, må reguleres i de lokale avtalene.

Høringen viser at det er et klart ønske om å legge bedre til rette for en enhetlig ledelse for de felles lokale kontorene enn det tidligere var lagt opp til. Det pekes på at enhetlig og tydelig ledelse er av stor betydning for effektiv resultatoppnåelse og dermed muligheten for å nå reformens mål. Departementet mener at disse synspunktene bør tillegges vekt. Samtidig legger departementet vekt på å opprettholde en klar deling mellom statsetatens ansvarsområde og kommunenes ansvar for sosialtjenesten, samt å unngå utilsiktet overveltning av økonomisk ansvar mellom de to forvaltningsnivåene. Departementet foreslår at retningslinjene for delegasjon av myndighetsoppgaver mellom stat og kommune utformes slik at det vil bli mulig å delegere til én lokal leder tilstrekkelige faglige og administrative fullmakter til at vedkommende kan utøve en enhetlig ledelse av kontoret, men på en slik måte at det opprettholdes en klar ansvarsdeling mellom statens og kommunens forvaltning.

Det er likevel ikke grunnlag for å lovfeste en plikt til å gjennomføre enhetlig faglig ledelse ved alle de lokale kontorene. Et lovpålegg vil redusere den store graden av lokal fleksibilitet reformen bygger på og bryte med prinsippet om at de felles lokale kontorene skal etableres etter avtaler mellom likeverdige parter. Det vil videre gripe sterkt inn i det kommunale selvstyret.

For å unngå uklare ansvarsforhold og fare for overveltning av kostnader mellom forvaltningsnivåer, er det nødvendig at departementet fortsatt har mulighet til å trekke opp rammer for delegasjonen, jf. § 14 annet ledd i lovforslaget. Delegasjonsmulighetene må utformes slik at de i praksis gir åpning for en enhetlig ledelse lokalt. Departementet vil utarbeide nærmere retningslinjer for delegasjonsadgangen.

§ 14 annet ledd i lovforslaget vil også gi nødvendig hjemmel for å delegere myndighet som behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven § 2 nr. 4 til lederen for det lokale kontoret, jf. punkt 9.7.5.

Selv med en adgang til delegasjon av myndighetsoppgaver mellom stat og kommune, vil det tosporete systemet likevel bli opprettholdt. Det lokale kontoret (lederen) må fortsatt følge instrukser, overholde budsjetter og rapportere til henholdsvis statsetaten og kommunale myndigheter. Som ved delegasjon ellers, vil det også her være mulig for statsetaten eller kommunen å endre eller trekke tilbake delegasjonen ved et lokalt kontor dersom forholdene rundt eller bakgrunnen for den endrer seg, eller den ikke fungerer etter hensikten.

Spørsmålet om hvem som skal lede felles lokale kontorer, vil reguleres i den lokale avtalen som skal inngås, jf. § 14 første ledd i lovforslaget. Avtalene kan her bli forskjellige, blant annet avhengig av i hvilken grad delegasjonsmulighetene blir brukt.

I kontorer uten eller med liten grad av oppgaveutførelse på hverandres områder vil utgangspunktet være at en leder har ansvaret for statsetatens oppgaver og personell og en annen leder får ansvaret for kommunens oppgaver og personell. Også her bør kontoret ha en felles administrativ leder.

Utgangspunktet for det faglige ansvaret vil være at vedkommende leder blir instruert av sin overordnete (stat eller kommune) innenfor sitt faglige ansvarsområde. Når interne retningslinjer for håndtering av enkeltsaker kan få innvirkning på resultatet i sakene, må også slike retningslinjer gis av leder med faglig ansvar. Det vil derfor være avgjørende for organisering av kontoret at man trekker skillet mellom administrativ ledelse som innebærer fastlegging av rutiner uten slike faglige konsekvenser, og faglig ledelse der lederen er ansvarlig for de enkeltvedtak som treffes. Betydningen av skillet mellom administrativ og faglig ledelse må likevel ses i lys av graden av regelfesting av kontorets oppgaver gjennom generelle instrukser gitt av overordnet myndighet.

Administrativ leder ved kontoret kan være én av de to faglig ansvarlige, eller en tredje person. Selv om en ikke, eller bare i begrenset grad, delegerer myndighetsoppgaver til den annen part, er det ønskelig at den administrative lederen kan fungere som leder for hele kontoret på et så bredt område som mulig. Administrativ leder bør som et minimum ha myndighet i forhold til daglig drift, personalpolitikk og prioritering av kontorets administrative ressurser, og representere kontoret utad i saker som angår kontoret på tvers av det statlige/kommunale ansvaret. Dette vil blant annet være overfor brukere som ikke opplever å bli møtt med respekt, er utilfreds med åpningstider, mulighet for fortrolige samtaler, tilgjengelighet og så videre.

Å lede det lokale kontoret kan bli krevende uansett grad av delegasjon. Ledelsen må forholde seg til en tydelig ansvars- og arbeidsdeling mellom stat og kommune med ulike resultatmål og insentiver, ulike personalavtaler og rettigheter og ulike administrative avtaler og rutiner. På den annen side vil det være et relativt stort rom for å utvikle rutiner og administrative retningslinjer og bidra til en samordnet operasjonalisering av styringssignaler i den felles enheten på områder som ikke er bundet opp spesielt.

Det kan være viktig å prøve ut ulike modeller for å få til så gode og hensiktsmessige ledelsesformer som mulig i de felles lokale kontorene. Departementet vil følge nøye med i de erfaringene etaten og kommunene gjør med ledelse og organisering av kontorene. Samtidig med utvikling av samordnete styringssignaler og resultatkrav bør det åpnes for justering av rammene for delegasjon for å oppnå de beste resultatene når det gjelder å kombinere behovet for faglig styring med mulighetene for enhetlig ledelse ved kontorene. Departementet vurderer det slik at den foreslåtte § 14 annet ledd gir hjemmel for å trekke opp andre rammer som kan åpne for en bedre tilpassing av kryssende hensyn når man har mer erfaring. Det kan være aktuelt å nærme seg disse spørsmålene skrittvis. En måte å bedre erfaringsgrunnlaget på kan være gjennom et systematisk utprøvingsprogram med noen modeller for å utvikle forvaltningen. Dette forutsetter klare rammer og krav til evaluering, blant annet slik at erfaringene kan sammenliknes i størst mulig grad.

Departementet vil arbeide videre med samordning av styringssignaler, resultatkrav og gjensidig informasjon om styringsdata.

Det vises til § 14 første og annet ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.

6.4 Internkontroll og tilsyn

6.4.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble ikke rutiner for internkontroll i et tosporet system behandlet. Heller ikke tilsyn med virksomheten ble beskrevet.

6.4.2 Høringsinstansenes merknader

Rikstrygdeverket trekker fram det forholdet at folketrygdloven § 20-8 foreslås opphevet og at bestemmelsene om trygderevisjonen videreføres i forskrift i medhold av ny lov. Rikstrygdeverket støtter dette ut fra den overordnete vurderingen av at ny lov skal inneholde minst mulig av organisatoriske bestemmelser. Det bemerkes likevel at en ny etat av en slik størrelse har store utfordringer, og det er viktig at det etableres tilfredsstillende internkontroll i hele organisasjonen. Etaten må derfor ha en intern revisjon som skal se etter at tilfredsstillende kontroll er etablert. En slik forskrift kan ha positiv signaleffekt og virke forebyggende.

Rikstrygdeverket foreslår videre at det må tas med en tilføyelse om at etaten skal kontrollere og følge opp rett ytelse og utbetaling. Rettighetslover innebærer det selvfølgelige at vilkårene må være oppfylt for at ytelser kan tilstås. Det forvaltningsansvaret som ligger i å fatte riktig vedtak i forhold til vilkårene, bør komme klarere fram i lovteksten.

Rikstrygdeverket foreslår derfor en endring og tilføyelse i § 4 i høringsutkastet:

«Etaten skal forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten, og sikre rett ytelse til den enkelte. Arbeids- og velferdsetaten har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger» .

Statens helsetilsyn påpeker at sosialtjenesteloven § 2-1 annet ledd hjemler internkontrollplikt overfor kommunen der den driver virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7. Der kommunen yter tjenester med hjemmel i sosialtjenesteloven kapittel 5, er det ikke innført internkontrollplikt. Det anmodes om at denne plikten utvides, jf. tidligere høringer om endringer av sosialtjenesteloven på dette punktet. Videre bes om at departementet også vurderer om det er hensiktsmessig å gi pålegg om internkontroll i den delen av arbeids- og velferdsforvaltningen som ikke allerede har det.

Fylkesmannen i Troms påpeker at kommunen ikke bare skal føre internkontroll, men også kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Det påpekes videre:

«Dersom en kommune eksempelvis overfører oppgaver knyttet til råd og veiledning og individuell plan etter lov om sosiale tjenester §§ 4-1 og 4-3a (...) til en annen kommune, blir det et spørsmål hvilken kommune som da har plikt til å føre internkontroll med disse tjenestene.»

Sosial- og helsedirektoratet påpeker:

«Lovutkastet inneholder ingen forslag til bestemmelser om tilsyn med det nye arbeids- og velferdskontoret og problemstillingen er ikke omtalt i lovutkastet. Sosial- og helsedirektoratet mener at tilsynsansvar bør avklares i utredningen av nytt lovforslag, og eventuelt forankres i lov. Et viktig hensyn ved tilsyn er å ivareta rettssikkerheten for den enkelte tjenestemottaker. En problemstilling her vil bli hvem som skal utøve tilsyn med arbeids- og velferdskontoret som er både statlig og kommunal myndighet.»

Statens helsetilsyn minner om at de har det overordnede tilsynsansvaret i forhold til sosialtjenesteloven kapittel 5, selv om det ikke foreligger plikt til internkontroll fra kommunens side. Videre har Statens helsetilsyn det overordnede ansvaret også der fylkesmannen har lovpålagte tilsynsplikter, jf. sosialtjenesteloven § 2-6 hvoretter fylkesmennene plikter å føre tilsyn med kommunenes virksomheter etter sosialtjenesteloven kapitlene 4, 4A, 6 og 7. Det foreligger ingen hjemmel for å føre tilsyn med at sosialtjenestelovens regler i kapittel 5 overholdes.

Statens helsetilsyn tar videre opp behovet for avklaring av hvorvidt tilsynet skal ha påleggskompetanse overfor den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen der kommunens ansvar er delegert til denne. Statens helsetilsyn ber om at departementet ikke bare vurderer internkontrollplikt, jf. ovenfor i forhold til sosialtjenesteloven kapittel 5, men også vurderer behovet for statlig tilsyn på samme område.

Statens helsetilsyn tar også opp behovet for at tilsynsmyndighetene kan kreve taushetsbelagte opplysninger ved at dette framgår tydeligere av § 7 femte ledd i høringsutkastet, selv om det vel er hjemlet allerede i særlovene. Det foreslås derfor at Statens helsetilsyn, som overordnet tilsynsorgan på hele sosialtjenesteområdet, gis en hjemmel i den foreslåtte lovbestemmelsen til å kunne kreve taushetsbelagte opplysninger i forhold til NAV-enhetens saksportefølje på sosialtjenestelovens område. Dette vil også harmonere med Statens helsetilsyns rett til tilgang til taushetsbelagte helseopplysninger i den grad deler av kommunens helsetjenester legges til denne enheten, jf. kommunehelsetjenesteloven § 6-3 annet ledd.

Moderniseringsdepartementet anbefaler at man i det videre arbeidet vurderer om det bør føres tilsyn med hele det lokale kontorets oppgaveløsning, og hvordan en eventuell enhetlig tilsynsordning kan organiseres og gi de ønskede effekter i form av bedre tjenester overfor publikum.

6.4.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet er ikke enig i at det er hensiktmessig på nåværende tidspunkt å legge opp til en ordning med internkontrollplikt og tilsyn som er felles for den statlige etaten og kommunens virksomhet. Det vises videre til dagens regelverk der det foreligger internkontrollplikt og plikt for fylkesmannen til å føre tilsyn der kommunen driver virksomhet etter sosialtjenesteloven kapitlene 4, 4A, 6 og 7 som er områder som ikke uten videre vil omfattes av det felles lokale kontoret. Når det gjelder kommunens virksomhet etter sosialtjenesteloven kapittel 5, vil det ikke være aktuelt å innføre en tilsvarende ordning uten etter forutgående høringsrunde. Departementet vil arbeide videre med spørsmålet om internkontrollplikt og tilsyn også i forhold til kommunens virksomhet etter sosialtjenesteloven kapittel 5.

Departementet er enig med Rikstrygdeverket i at det bør tas med en tilføyelse om at etaten skal kontrollere og følge opp rett ytelse og utbetaling. Det vises til at forvaltningsansvaret som ligger i å fatte riktig vedtak i forhold til vilkårene, derfor bør komme klarere fram i lovteksten. Det foreslås en endring og tilføyelse i § 4 i lovforslaget:

«Etaten skal forvalte folketrygdloven, arbeidsmarkedsloven og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten, og sikre r ett ytelse til den enkelte. Arbeids- og velferdsetaten har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger ».

Det vises til § 4 annet ledd i lovforslaget og merknadene i punkt 12.