10 FORBUD MOT Å INNEHA POLITISKE TILLITSVERV?

Som et av Regjeringens tiltak på bakgrunn av gjentagne rykter og spekulasjoner omkring Etterretningstjenesten, anmodet Forsvarsdepartementet den 2 desember 1992 daværende departementsråd Dag Berggrav ved Statsministerens kontor om å utarbeide en betenkning om juridiske og etiske sider ved politisk virke og engasjement for ansatte i E-tjenesten. Betenkningen skulle ta utgangspunkt i norsk forvaltningsrett og -praksis. Hensikten var å få en vurdering av hvilke retningslinjer som bør gjelde omkring slike problemstillinger for ansatte i tjenesten.

Departementsråd Berggrav avga betenkningen den 15 februar 1993 til Forsvarsdepartementet. Betenkningen tar for seg de generelle regler for embeds- og tjenestemenns politiske virksomhet, og konkluderer med at det på generelt grunnlag ikke bør gis bindende juridiske regler om embeds- og tjenestemenns partipolitiske engasjement. Hvordan et slikt engasjement utøves, er først og fremst et lojalitetsspørsmål som neppe kan løses gjennom juridiske bestemmelser. Når det gjaldt Forsvarets «hemmelige tjenester» spesielt, konkluderer imidlertid Berggrav med at det bør overveies å instruksfeste at ledelsesskiktet ikke bør engasjere seg i partipolitisk virksomhet. Begrunnelsen for dette er først og fremst knyttet til tjenestenes hemmelige og lukkede karakter, som nødvendiggjør at integritet og habilitet ikke må kunne trekkes i tvil. Fra betenkningen ss 20-21 siteres:

«(...). Disse tjenesters hemmelige karakter og den maktposisjon dette gir, og den mistanke og misbruk som dette kan foranledige, tilsier at de ansatte utviser stor varsomhet og søker å unngå engasjementer som kan svekke tilliten til deres habilitet. Man må imidlertid ikke gi så restriktive regler for de ansatte i denne tjeneste, at man i for sterk grad vanskeliggjør deres virksomhet og ikke uten helt spesielle grunner fratar dem de demokratiske rettigheter som andre embeds- og tjenestemenn har.

Sjefene for de hemmelige tjenester bør derfor kunne delta i samfunnsdebatten som andre embeds- og tjenestemenn, med de samme plikter til å holde seg innenfor de rammer og former som anses allment gjeldende.

Når det gjelder andre rent partipolitiske engasjementer, bør imidlertid sjefene for de hemmelige tjenester unngå å drive partipolitisk virksomhet og ikke påta seg tillitsverv eller sitte i partienes sentrale styrer, råd og utvalg.

Hvor langt ned i hierarkiet en bør gå i å pålegge slike begrensinger kan det være delte meninger om, men med utgangspunkt i den grensetrekningen som er angitt for embedsmennene i et departement (se III pkt. 3, der det foreslås at det skal gjelde særlige varsomhetsregler for departementsrådene og ekspedisjonssjefene), kan det være naturlig å pålegge sjefene, nestsjefene og avdelingssjefene/seksjonssjefene i den sentrale ledelse av de hemmelige tjenester å avstå fra partipolitisk engasjement og virksomhet så lenge de innehar disse stillinger. En slik regel vil således ikke være til hinder for at en av de nevnte sjefer trer inn i politisk virksomhet såfremt han slutter eller gis permisjon i tjenesten. Det synes heller ikke grunn til å legge hindringer i veien for at personer som tidligere har vært engasjert i partipolitisk virksomhet, skal være avskåret fra å tre inn i de hemmelige tjenester i de nevnte sjefsstillinger. Det er en samtidig utøvelse av tjenesten i en slik stilling og et partipolitisk engasjement som bør unngås.

Det kan spørres om en ansatt i de hemmelige tjenester bør ha adgang til å delta i politisk virksomhet utenfor sitt eget fagområde. Mot dette taler at det kan være vanskelig å definere hva tjenesteområdet omfatter og det er viktig at en ansatt kan ha full tillit, både hos sin sjef og i befolkningen som helhet. Det vil være av uvurderlig betydning at sjefene og avdelingssjefene i den sentrale ledelse i de hemmelige tjenester - med de muligheter og ressurser de har til å overvåke borgernes liv og levnet og utnytte dette i en politisk maktkamp - og på grunn av tjenestenes lukkede og hemmelige karakter, udiskutabelt kan bevare sin integritet og habilitet. De bør derfor ikke delta i former for partipolitisk virksomhet som kan skape tvil om dette, det være seg innenfor eller utenfor sitt eget saksområde.

Alle ansatte i de hemmelige tjenester bør vise varsomhet når det gjelder å drive politisk aktivitet, men det er neppe grunn til å gå lenger enn til sjefsskiktet i den sentrale ledelse. Hensynet til de ansattes demokratiske rettigheter, og hensynet til ikke i for sterkt grad å vanskeliggjøre de hemmelige tjenesters virksomhet, taler som nevnt for at man ikke trekker opp for restriktive retningslinjer. Det er også lagt vekt på at en ikke bør fastlegge regler som vil være vesentlig mer restriktive enn for embedsmenn og ansatte i sentraladministrasjonen.»

Dag Berggrav foreslo etter dette å instruksfeste en regel med følgende innhold (betenkningen s 22):

«Sjefen for E-tjenesten (henholdsvis S-tjenesten og Politiets Overvåkingstjeneste), dennes nestkommanderende og avdelingssjefer/seksjonssjefer bør ikke engasjere seg i partipolitisk virksomhet ved å la seg velge til eller oppnevne som medlem at et partis utvalg, styre eller råd, eller ved å påta seg andre partipolitiske tillitsverv.»

Forsvarsdepartementet sendte betenkningen på høring 2 april 1993 til endel sentrale instanser. Berggravs mer prinsipielle betraktninger fikk så godt som allmenn tilslutning fra høringsinstansenes side. Derimot var synet mer delt vedrørende forslaget om å instruksfeste særskilte begrensninger for Etterretningstjenestens lederskikt. Flere instanser mente forslaget innebar en for sterk begrensning.

Skaugekommisjonen uttalte for øvrig om dette spørsmål følgende, jfr NOU 1994:4 s 42:

«En utredning av ønskeligheten av regler som begrenser de ansattes rett til politisk virke ligger ikke innenfor kommisjonens mandat. Kommisjonen nøyer seg derfor med å peke på at spørsmålet bør tas under vurdering i samband med det øvrige lovarbeid som kommisjonen foreslår.»

Selv om tjenestemenn i Etterretningstjenesten gjennom politiske tillitsverv ikke gir opplysninger som er underlagt taushetsplikt, vil opplysninger fra slike personer likevel kunne oppfattes som mer sikre enn vurderinger som gis av andre, fordi en - mer eller mindre begrunnet - slutter at personene med basis i det informasjonsgrunnlag som de har tilgang til gjennom tjenesten, nok vet mer enn andre om emner som det ligger til tjenesten å innhente informasjon om. Å gi uttrykk for faktiske opplysninger knyttet til sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål og tilstøtende saksfelt utenfor tjenestlige rammer, vil normalt være en meget vanskelig balansegang for tjenestens personell. Opplysninger som i utgangspunktet kan synes å være ugraderte, kan likevel måtte anses som graderte, fordi det til opplysningene lett kan legges inn en presumpsjon om at informasjonen må anses som sikker, i den forstand at E-tjenesten gjennom sine ikke åpne kilder kan bekrefte/avkrefte opplysningene. En slik bekreftelse/avkreftelse må som hovedregel i seg selv anses som en opplysning undergitt taushetsplikt.

En lovregel i tråd med Berggravs tilrådinger vil kunne hevdes å skape en klarere situasjon på dette feltet i fremtiden. Berggravs forslag gjelder utelukkende begrensninger mht å bekle formelle politiske posisjoner i politiske partier og organer (styre, råd, utvalg osv), og legger således ingen hindringer for den enkeltes øvrige generelle adgang til politisk engasjement og ytringsfrihet. Ved at en slik bestemmelse bare ville omfatte partipolitiske tillitsverv, ville den heller ikke hindre tillitsverv i tverrpolitiske organisasjoner eller annet tilsvarende samfunnsengasjement.

På den annen side vil regelen representere et åpenbart inngrep i organisasjonsfriheten, som er en alminnelig menneskerettighet og en demokratisk rettighet for den enkelte borger. Det kan også anses uheldig at Etterretningstjenesten singulariseres på denne måten. Det kan dessuten argumenteres for at regelen ikke vil få noen særlig effekt i forhold til det formål den er ment å fylle, ved at den bare gjelder innehavelse av formelle partipolitiske posisjoner. Det er nettopp den fordekte partipolitiske innflytelse som kan skape mistillit til tjenesten. Ved å inneha formelle posisjoner, vil i hvert fall engasjementet være synlig for allmennheten.

Etterretningstjenesten er imidlertid allerede singularisert gjennom at den, i motsetning til Forsvaret for øvrig, foreslås lovregulert. For å unngå fortsatt uklarhet om dette spørsmål, kan det hevdes at forbudet åpent bør nedfelles i lov og ikke overlates til interne instrukser eller uskrevne prinsipper. Med det informasjonsgrunnlag personer i lederstillinger i tjenesten besitter, vil det kunne oppfattes som mer uheldig om disse, sett i forhold til øvrige ansatte i Forsvaret og andre, samtidig innehar politiske verv. Det må vektlegges at det dreier seg om en lukket tjeneste som er unndratt fra offentlig detaljert forvaltningskontroll. Hvem som arbeider i tjenesten, er normalt ikke kjent utad. At politisk engasjement således vil være synlig i alle tilfeller, kan derfor ikke legges til grunn. Uklare regler kan skape grobunn for rykter om partipolitisk misbruk av tjenesten eller opplysninger fremskaffet av tjenesten. Selv om slike rykter viser seg å være ubegrunnet, er skaden forsåvidt allerede skjedd. Dersom en uten en uttrykkelig bestemmelse ville kommet til samme resultat ut fra alminnelige prinsipper om lojalitet, tillit og habilitet, kan det således hevdes at det neppe kan skade å nedfelle regelen i lov.

Departementet vil likevel fremheve at Lund-kommisjonen i sin rapport ikke fant grunn til å rette kritikk mot enkeltpersoner i Etterretningstjenesten, og at det ikke på noe punkt er godtgjort at det har forekommet overtramp i tidligere tider hva angår formidling av tjenestlige opplysninger og partipolitisk virksomhet. Det anses således ikke å være saklige reelle hensyn som tilsier et lovforbud. En vil også bemerke at en slik regel vil fremstå som en særbestemmelse i det norske lovverket, som neppe er i tråd med samfunnets generelle holdning til individuelle demokratiske rettigheter eller norsk demokratisk tradisjon. Innskrenkning i muligheten til politisk engasjement for spesielle yrkesgrupper forekommer normalt heller ikke i andre demokratiske land. Det må kreves tungtveiende hensyn dersom slike rettigheter skal fratas den enkelte. Det bør også tillegges vekt at Etterretningstjenestens virksomhet ikke er rettet mot forhold som pr definisjon berører partipolitiske særinteresser, ved at tjenestens mål ligger på et nivå som angår overordnede nasjonale interesser og som derfor ikke er relevant i forhold til partipolitikk.

Departementet konkluderer med at det i en lov om Etterretningstjenesten ikke bør medtas et forbud mot å inneha partipolitiske tillitsverv for personer som innehar ledende stillinger i tjenesten. Etter departementets oppfatning vil fokusering på gjeldende taushetspliktsregler og ulovfestede forsiktighetsprinsipper knyttet til lojalitet, tillit og habilitet være tilstrekkelig, dersom en i fremtiden eventuelt skulle anse at enkeltpersoners politiske engasjement kan ha uheldige sider eller fremstå slik utad.

Krigsskoleutdannede Offiserers Landsforening (KOL) er enig i departementets konklusjon, og uttaler i sin høringsuttalelse:

«KOL ser det som meget tilfredsstillende at det legges få om noen begrensninger på demokratiske rettigheter som politisk tilhørighet og grad av aktivitet i politisk arbeid, for ansatte innen etterretningstjenesten.»

Også Befalets Fellesorganisasjon finner det

«..tilfredsstillende at de ansattes demokratiske rettigheter til å delta i politiske organisasjoner/arbeid er ivaretatt uten noen åpenbare begrensninger.»

Også Justisdepartementet er enig i at det ikke uten videre er naturlig å lovfeste et forbud mot innehavelse av partipolitiske verv, men peker bl a på at spørsmålet også bør sees i sammengheng med de løsninger som eventuelt velges for Overvåkingstjenesten, jfr at regjeringen har oppnevnt et utvalg som skal foreta en total gjennomgang av hele overvåkingstjenesten.

Planleggings- og samordningsdepartementet har følgende merknader:

«Vi er enige i at det i lov om e-tjenesten ikke bør medtas forbud mot å inneha partipolitiske tillitsverv for personer som innehar ledende stillinger i tjenesten. Vi mener imidlertid at problemstillingen bør omtales i instruks om e-tjenesten, for å skjerpe bevisstheten om gjeldende taushetspliktsregler og ulovfestede forsiktighetsprinsipper knyttet til lojalitet, tillit og habilitet, som anses tilstrekkelige for å unngå eventuell uheldig politisk aktivitet fra personer i tjenesten. Vi tror åpenhet om disse spørsmål er viktig, og mener derfor det bør vurderes om det i instruksen bør inntas plikt for ledende personer i e-tjenesten til å informere sine foresatte om politiske tillitsverv som de måtte inneha.»

Departementet er enig med Planleggings- og samordningsdepartementet i at det er viktig med åpenhet, og mener at spørsmålet om instruksbestemt plikt til å redegjøre for foresatte om politisk tillitsverv og engasjement bør vurderes. Etter departementets oppfatning vil det imidlertid være hensiktsmessig å vurdere dette i en bredere kontekst enn bare for E-tjenestens ansatte, f eks generelt for sentrale embeds- og tjenestemenn i staten.

Overvåkingssentralen er enig i proposisjonens betraktninger omkring spørsmålet om ledende kan inneha politiske tillitsverv, og anfører videre:

«Som påpekt tidligere, i tilknytning til Berggravs betenkning, kan man herfra ikke se noe behov for å oppstille særregler for ledelsen i Etteretningstjenesten eller andre av de såkalte hemmelige tjenester på dette området. Det forhold at disse tjenester er av en mer lukket karakter med muligheter og ressurser som kan tenkes misbrukt, gir ingen formodning for manglende integritet og habilitet hos ledelsespersonellet som tilsier særskilte lovregler eller instruksfesting.»