1 Proposisjonens hovedinnhold

Finansdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i eierbegrensningsreglene i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven). Lovforslaget bygger på en utredning som er trykket som NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner.

Finansinstitusjoner er underlagt et særskilt reguleringsregime i alle land med en utviklet økonomi. Slik særskilt regulering skal dels ivareta forholdet til institusjonens kunder, og dels den rolle institusjonene innehar i samfunnsøkonomien for øvrig. Et særlig aspekt ved institusjonenes rolle i samfunnsøkonomien er deres rolle som kapitalforvaltere. Finansinstitusjoner kan i denne rollen øve stor innflytelse i den øvrige økonomien og i samfunnet for øvrig, dels gjennom kredittgivning og dels gjennom deres rolle i egenkapitalmarkedet. En viktig side av dette er at finansinstitusjonene forvalter sparemidler, herunder pensjonssparing og forsikring. Denne innflytelsen gjør at det offentlige har en særlig interesse i hvem som eier slike institusjoner. Både i Norge og internasjonalt har man derfor lagt til grunn at det er et behov for å regulere hvem som kan eie finansinstitusjoner. Reguleringen vil generelt variere fra land til land.

Etter gjeldende rett kan ingen i utgangspunktet eie mer enn 10 prosent av aksjene i en norsk finansinstitusjon. Det er imidlertid gjort viktige unntak fra denne hovedregelen. Det viktigste unntaket er at andre finansinstitusjoner kan eie 100 prosent av en annen finansinstitusjon. Dette unntaket åpner for såkalte finanskonsern (flere finansinstitusjoner i samme konsern). De sentrale hensyn bak eierbegrensningsreglene har dels vært å motvirke kryssende eierposisjoner mellom enkeltinstitusjoner og finanskonsern, siden slikt krysseie ville kunne redusere den faktiske konkurransen i markedet. Videre har kravet om eierspredning tatt sikte på å sikre finansinstitusjonenes og finansnæringens uavhengighet i forhold til annet næringsliv og i forhold til enkelteiere. Dette har vært ansett viktig for bl.a. å unngå eierstrukturer hvor store enkelteiere skal kunne begunstige seg selv eller sine forretningsforbindelser med særlig gunstige lån, garantier mv.

Gjeldende eierbegrensningsregler har virket i snart 15 år, og det er derfor naturlig å foreta en evaluering av hvilke hensyn eierbegrensningsreglene fortsatt bør ivareta og hvorledes en best ivaretar slike hensyn. I denne perioden har det skjedd vesentlige endringer både nasjonalt og internasjonalt i forhold til finansinstitusjoners rammevilkår og virkemåte. I tillegg har EFTAs overvåkningsorgan (ESA) reist spørsmål ved om 10 prosent regelen er i samsvar med EØS-reglene om fri bevegelighet av kapital.

Etter departementets vurdering har gjeldende eierbegrensningsregler hatt viktige funksjoner i forhold til oppfyllelsen av de formål de skulle ivareta. Departementet mener regelverket fortsatt bør ha til formål å legge til rette for uavhengige finansinstitusjoner og en uavhengig finansnæring. I tillegg bør regelverket om eierskap sikre et effektivt tilsyn med finansinstitusjonene. Gjeldende regelverk har imidlertid vist seg å være lite fleksibelt, og vil i flere tilfeller favne videre enn det hensynene bak reglene egentlig tilsier. Dette har bl.a. medført at det er innført en rekke unntak fra hovedregelen. Slik mangel på fleksibilitet tilsier at en nå i tråd med EØS-direktivene innfører større grad av skjønnsbaserte elementer i regelverket.

EØS-reglene pålegger medlemsstatene å sikre at større eiere av finansinstitusjoner anses som «egnet» i lys av behovet for å sikre en sunn og forsvarlig drift av institusjonen. Det er altså ikke slik at norske myndigheter kan fjerne 10 prosent regelen uten å innføre et annet regelverk i stedet for dette. Direktivene krever bl.a. at enhver som ønsker å erverve mer enn 10 prosent (og ved ønske om å erverve mer enn 20, 33 eller 50 prosent) må melde fra til myndighetene forut for ervervet. Myndighetene skal nekte ervervet i løpet av en tre måneders periode, dersom erververen ikke anses som egnet.

I dette lovforslaget foreslås å oppheve gjeldende eierbegrensningsregler, og erstatte disse med et skjønnsbasert system basert på EØS-direktivene for bank og forsikring. Det foreslås imidlertid enkelte regler som går noe lenger enn den regelstruktur som følger av direktivene, for på denne måten å ivareta de særskilte hensyn departementet mener fortsatt bør ligge bak regler om eierkontroll i finansinstitusjoner. Det vises i den anledning til at en rekke andre EØS-land har benyttet seg av det nasjonale handlingsrom direktivene og EF-traktaten (og EØS-avtalen) gir til å fastsette noe mer konkrete regler enn det som kreves etter direktivene.

I samsvar med direktivene foreslås at enhver som ønsker å erverve mer enn 10 prosent av en finansinstitusjon, skal måtte søke myndighetene om dette på forhånd. Likt med erverv av aksjer regnes inngåelse av opsjonsavtaler mv. Saksbehandlingstiden kan ikke overstige tre måneder. Tilsvarende skal gjelde ved erverv av mer enn 20 prosent. Dette følger av direktivene. Ved slike erverv skal myndighetene særlig vurdere om den omsøkte eierandelen vil være i samsvar med hensynet til behovet for egnede eiere, tilsynsmessige forhold, institusjonens uavhengighet i forhold til enkelteiere og annet næringsliv, og konkurransemessige hensyn. Ved erverv av mer enn 25 prosent vil eieren kunne oppnå en form for kontroll over institusjonen, og det foreslås derfor et særlig skjønnsregime for slike erverv. Myndighetene skal i slike tilfeller være overbevist om at ervervet ikke vil komme i strid med de ovenfor nevnte hensyn. I tillegg skal myndighetene kunne se hen til om ervervet vil lede til uheldige virkninger for kapital- og kredittmarkedenes virkemåte.

Det er det planlagte innehav av aksjer som skal vurderes, slik at det i normale situasjoner vil være tilstrekkelig å søke én gang. Det må ikke søkes på nytt forut for hver gang de angitte terskelverdier faktisk passeres hvis den planlagte eierandel gjør at vedkommende eier passerer flere terskler i forhold til det eier i utgangspunktet har. Det foreslås at det gis nærmere regler i forskrift om hvilke opplysninger en søknad skal inneholde. Det legges til grunn at offentlighetslovens alminnelige regler får anvendelse på konsesjonssøknaden, slik at det vil bero på en konkret vurdering hvorvidt opplysninger i søknaden skal unntas fra offentlighet. Dersom det erverves aksjer mv. i strid med regelverket, foreslås at disse skal måtte avhendes. I samsvar med direktivene, foreslås at avhendelse av aksjer som innebærer at de nevnte terskelverdier passeres skal måtte meldes til myndighetene.

Eierbegrensningsreglene henger nært sammen med andre regler i finanslovgivningen, og det foreslås enkelte tilpasninger i slike tilgrensende regler som følge av de foreslåtte endringene. Det foreslås for det første enkelte tilpasninger i regelverket for stiftelse av forsikringsselskaper, slik at det også for slike selskaper skal gjelde et krav om offentlig tegning (dette gjelder allerede for forretningsbanker). Videre foreslås å oppheve de særskilte stemmerettsbegrensningene for finansinstitusjoner, siden disse reglene henger nært sammen med eierbegrensningsreglene. Det foreslås også enkelte endringer i de alminnelige konsesjonsreglene for finansinstitusjoner, som er nødvendige for å oppfylle våre EØS-forpliktelser. Opphevelse av de gjeldende eierbegrensningsreglene nødvendiggjør også enkelte endringer i reglene om organisering av finanskonsern.