8 Forholdet til annet regelverk

8.1 Innledning

Gjeldende eierbegrensningsregler henger nært sammen med annet regelverk, og flere høringsinstanser har etterlyst en nærmere avklaring av i hvilken grad slikt annet regelverk berøres av de foreslåtte endringene. I det følgende vil departementet søke å gi en slik avklaring. I den forbindelse vil det foreslås enkelte endringer i tilgrensende regelverk.

8.2 Stiftelsesreglene

8.2.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at kravet om offentlig tegning ved stiftelse av banker, også utvides til å omfatte forsikringsselskaper. Det uttales i den sammenheng bl.a. (NOU 2002: 3 side 53):

«Praktiseringen av kravet om offentlig tegning i forretningsbankloven § 4 første ledd er vesentlig i denne sammenheng fordi denne bestemmelsen stenger for såkalte «bankier-banker» samtidig som den offentlige tegningen gjennomgående vil føre til ganske stor spredning av eierinteressene i en bank under stiftelse. I NOU 1998: 14 foreslo Banklovkommisjonen at kravet om offentlig tegning skulle utvides til å omfatte forsikringsselskaper.»

8.2.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til arbeidsgruppens forslag på dette punkt.

8.2.3 Departementets vurdering

Generelt vil departementet bemerke at stiftelsesreglene henger nært sammen med regler om eierkontroll. Stiftelsesreglene tar bl.a. sikte på å sikre at institusjonen får et forholdsvis spredt eierskap fra begynnelsen av, særlig gjennom kravet om offentlig tegning. Eierbegrensningsreglene innebærer at dette hensynet ivaretas også i institusjonens senere liv. Selv om det nå foreslås endringer i eierbegrensningsreglene, kan ikke departementet se at dette tilsier vesentlige endringer i stiftelsesreglenes krav til offentlig tegning. Av hensyn til konsekvent regulering av finansinstitusjoner på dette området, foreslås i samsvar med Banklovkommisjonens og arbeidsgruppens forslag at kravet om offentlig tegning også gjøres gjeldende for forsikringsselskaper.

Departementet vil for øvrig foreslå enkelte tekniske endringer i reglene om stiftelse og offentlig tegning. Bestemmelsen i forretningsbankloven § 4 første ledd forutsetter at banken stiftes ved såkalt suksessivstiftelse. Det fremgår imidlertid av de nye aksjelovene kapittel 2 (særlig § 2-1) at aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper skal stiftes ved simultanstiftelse. Forretningsbanker ble i overgangsbestemmelsene i aksjelovene §§ 21-2 nr. 23 og 21-2 nr. 20 gitt et midlertidig unntak fra kravet om simultanstiftelse. Etter at unntaket nå er opphørt, må stiftelser av forretningsbanker skje ved (1) simultanstiftelse i henhold til aksjelovene og ved (2) offentlig tegning i henhold til forretningsbankloven § 4.

Banklovkommisjonen foreslo i NOU 1998: 14 å oppheve reglene om suksessivstiftelse for forretningsbanker. Det ble bl.a. vist til at forretningsbanker burde være underlagt den alminnelige aksjelovgivningen på dette punktet. Ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot forslaget. Departementet går etter dette inn for å endre forretningsbankloven § 4 slik at ordlyden kommer mer i overensstemmelse med aksjelovgivningen. Kravet om offentlig tegning for forretningsbanker videreføres for å legge til rette for spredt eierskap. Dette innebærer at offentlig tegning etter de nye reglene om stiftelse må skje ved etterfølgende kapitalforhøyelse.

Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonen som i NOU 1998: 14 side 160 uttaler at det ikke er grunn til å videreføre kravet om at det blant stifterne må være minst ti personer. Det vises til at de eierkontrollreglene som nå foreslås kan ivareta disse hensyn.

8.3 Stemmerettsbegrensningsreglene

8.3.1 Arbeidsgruppens forslag

Det følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 at ingen kan stemme for mer enn 10 prosent av aksjene i en finansinstitusjon. Videre følger det av bestemmelsen at ingen kan stemme for mer enn 20 prosent av de stemmene som er representert på generalforsamlingen. Bestemmelsen er ikke til hinder for at det stemmes for aksjer som eies i samsvar med unntakene som nevnt i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd.

Arbeidsgruppen har ikke foreslått endringer på dette punktet, og problemstillingen er heller ikke nærmere omtalt.

8.3.2 Høringsinstansenes merknader

FNH tar til orde for at bestemmelsen oppheves, og uttaler i den sammenheng:

«FNH legger til grunn at det i forbindelse med lovsaken nå vil være helt nødvendig å ta stilling til hva som skal skje videre med de lovbestemte stemmerettsbegrensningsregler. Et selvsagt utgangspunkt er at disse regler må tilpasses de nye regler om eierkontroll. Dette vil bety at lovlig eierskap etter disse regler også innrømmes tilsvarende stemmerett. Dette vil harmonere med det grunnleggende prinsipp om at én aksje gir én stemme.

Det klareste absolutte element i dagens regler i § 2-4, er bestemmelsen om at ingen kan stemme for mer enn 20% av de stemmer som er representert på generalforsamlingen. FNH kan ikke se noe behov for å videreføre denne bestemmelse innenfor rammen av en ny lovgivning.

FNHs konklusjon er derfor at dagens bestemmelse i finansinstitusjonslovens § 2-4 om stemmerettsbegrensninger bør oppheves.

På dette punkt, liksom i forhold til forbudssoner i forbindelse med eierkontrollen, vil det imidlertid være opp til den enkelte finansinstitusjon og det enkelte konsern å vurdere behovet for eventuelle reguleringer basert på vedtekter.»

Kredittilsynet tar også til orde for at stemmerettsreglene tilpasses eierreglene, og uttaler:

«Utvalget har ikke gått nærmere inn på reguleringen av stemmeretten. Dette reguleres i dag i loven § 2-4 som fastsetter at ingen på generalforsamlingen i en finansinstitusjon kan stemme for mer enn 10 prosent av stemmene eller for mer enn 20 prosent av de stemmene som er representert på generalforsamlingen. Det synes imidlertid å fremgå indirekte at utvalget forutsetter at stemmeretten skal følge eierandelen, dvs at en aksjonær får stemme for den eierandel han innehar. Kredittilsynet mener dette i tilfelle bør fremgå direkte, det synes formålsløst å gjennomføre de foreslåtte endringer uten at det foretas tilsvarende endringer i stemmerettsreglene.

Det skal til dette nevnes at den enkelte institusjon kan ha egne vedtektsfastsatte stemmerettsbegrensninger som er mer restriktive enn regelverket.»

Advokatforeningen gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Sparebankforeningenmener at stemmerettsreglene formodentlig i hvert fall delvis bør endres som følge av de foreslåtte endringer i eierbegrensningsreglene, og uttaler at:

«Uansett om Finansdepartementet i det videre lovarbeid tilpasser stemmerettsreglene til de nye reglene om eierkontroll, eventuelt lar stemmerettsreglene falle, må det etter vårt skjønn være åpning for at man gjennom den enkelte finansinstitusjons vedtekter inntar stemmerettsregler.»

8.3.3 Departementets vurdering

Etter departementets syn er det lite hensiktsmessig å videreføre absolutte stemmerettsbegrensninger dersom det åpnes for en mer skjønnsmessig eierkontroll. EUs eierkontrollregler gjelder erverv av eierandeler som representerer bestemte andeler av institusjonenes eierkapital, andel av stemmene og rettigheter til eierandeler som gir slik stemmerett. Temaet for kontrollen er hvilken innflytelse slike erverv gir. Et helt sentralt ledd i slik kontrollutøvelse er for eksempel stemmegivning på generalforsamlingen. Etter gjeldende rett kan ingen stemme for mer enn 10 prosent av stemmene i selskapet eller for mer enn 20 prosent av de stemmer som er representert på generalforsamlingen, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-4. Bestemmelsen må ses i sammenheng med gjeldende eierbegrensningsregel på 10 prosent i § 2-2. Begrunnelsen for særskilte stemmerettsregler var muligheten for begrenset oppmøte på generalforsamlingen i en finansinstitusjon. En slik tilleggsbegrensning retter seg mer direkte mot adgangen til å øve innflytelse enn selve eierandelen isolert sett. Etter forslaget til nytt skjønnsbasert system vil det kunne gis tillatelse til å inneha en eierandel som gir rett til på en generalforsamling å stemme for eksempelvis 30 prosent av aksjene i en finansinstitusjon. For at innholdet i en slik tillatelse skal gi tilstrekkelig mening, bør ikke den innflytelsen eierandelen representerer begrenses av stemmerettsreglene i § 2-4. Departementet legger til grunn at de særskilte stemmerettsbegrensninger for finansinstitusjoner som er inntatt i finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 ikke har noen plass ved siden av de nye regler om eierforholdet som er inntatt i denne lovproposisjonen. Det foreslås derfor å oppheve de særskilte stemmerettsbegrensninger for finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 og § 2-5. De hensyn gjeldende stemmerettsregler skal ivareta (se ovenfor) vil imidlertid kunne ivaretas i den alminnelige egnethetsvurderingen, ved at en i den forbindelse vurderer egnethet i lys av den reelle innflytelse som vil kunne utøves.

8.4 Konsesjonsregler knyttet til virksomhetsutøvelse

8.4.1 Arbeidsgruppens forslag

Etter gjeldende regler vil de ulike typer finansinstitusjoner måtte ha virksomhetskonsesjon som for eksempel bank eller forsikringsselskap etter bestemmelser i særlovgivningen. Arbeidsgruppen mener det er nødvendig med tilpasninger i disse reglene, og uttaler:

«Dersom det gjennomføres vesentlige endringer i gjeldende regelverk om eierskap i finansinstitusjoner, vil det - slik Arbeidsgruppen ser det - være behov for en del endringer i de alminnelige bestemmelser om konsesjon som er inntatt i lovgivningen for de ulike typer av finansinstitusjoner. Dette skyldes at bestemmelsene om eierbegrensninger i finansinst.l. § 2-2 ikke kan oppheves uten at en samtidig gjennomfører EØS/EU-direktivenes bestemmelser om eierkontroll i forbindelse med tildeling av konsesjon. Dette gjelder bestemmelsene i det «konsoliderte» bankdirektiv 2000/12/EC art. 7 som det er redegjort for foran i avsnitt 5.1 nr. 1), og tilsvarende bestemmelser i forsikringsdirektivene.

Arbeidsgruppen antar imidlertid at en ved utformingen av nye norske konsesjonsregler i stor grad bør kunne bygge på de regler som i tilfelle gjennomføres når det gjelder forhåndskontroll med erverv av eierandeler i finansinstitusjoner. En minner for øvrig om at EØS/EU-direktivene i hovedsak overlater til medlemsstatene å fastsette de nærmere regler om tildeling av konsesjon, se bl.a. det «konsoliderte» bankdirektiv art. 4 flg. En går for øvrig ikke nærmere inn på de spørsmål som oppstår i denne sammenheng.»

Arbeidsgruppen viser videre til at Banklovkommisjonen i NOU 1998: 14 har foreslått at det skal kunne settes nye vilkår knyttet til konsesjon til å drive virksomhet som finansinstitusjon, i de tilfeller det skjer vesentlige endringer i eierforholdene. Arbeidsgruppen foreslår at dette forslaget følges opp, og uttaler (NOU 2002: 3 side 53):

«Ved vesentlige endringer i eierforholdene, vanligvis etterfulgt av endringer i virksomhet og ledelsesforhold, vil det være rimelig at slike forhold undergis særskilt vurdering, bl.a. med henblikk på å utforme konsesjonsvilkår tilpasset den nye situasjonen. Arbeidsgruppen mener derfor at det i forbindelse med den nye lovgivningen bør vurderes også å supplere någjeldende konsesjonsregler med en slik bestemmelse som foreslått av Banklovkommisjonen.»

8.4.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen høringsinstanser har kommentert arbeidsgruppens forslag på dette punktet.

8.4.3 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering er det i lys av forslaget om å oppheve gjeldende eierbegrensningsregler behov for lovendringer for å sikre en full gjennomføring av bankdirektivet (2000/12/EF) artikkel 7 og tilsvarende regler i forsikringsdirektivene. Det vises i den anledning til at direktivene krever en egnethetsvurdering før det gis virksomhetskonsesjon. Denne egnethetsvurderingen er sammenfallende med den egnethetsvurdering som kreves ved erverv av kvalifisert eierandel mv, jf. bankdirektivet artikkel 7 og 16. Etter departementets vurdering er det naturlig å innføre en slik tilsvarende parallell i det norske regelverket også, selv om de foreslåtte norske reglene på enkelte punkter er noe mer konkrete enn det som kreves etter direktivene. Det vises i den anledning til forslag til endring i forretningsbankloven § 8a nytt tredje ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 første ledd og finansieringsvirksomhetsloven § 3-3 nytt sjette ledd.

Departementet vil for øvrig vurdere forslaget om tilbakekall av konsesjon i tilknytning til oppfølgingen av NOU 1998: 14. Det vises til at de alminnelige forvaltningsrettslige regler om omgjøring av bl.a. konsesjonsvilkår etter omstendighetene vil kunne få anvendelse på slike situasjoner forslaget tar sikte på å regulere.

8.5 Konsesjonsregler knyttet til oppkjøp, fusjoner mv.

8.5.1 Arbeidsgruppens forslag

Etter gjeldende rett kreves det konsesjon for å erverve, fusjonere og fisjonere finansinstitusjoner, jf. nærmere omtale om forholdet mellom eierbegrensingsreglene og konsesjonsreglene ved oppkjøp mv. i NOU 2002: 3 side 43.

Arbeidsgruppen foreslår ingen endringer på dette punktet, og uttaler i den sammenheng bl.a. (NOU 2002: 3 side 53):

«Spørsmålet om forhåndstillatelse til å erverve en kvalifisert eierandel, f. eks. ved overtakelsestilbud eller fusjon, må prinsipielt holdes atskilt fra spørsmålet om tillatelse til selve gjennomføringen av overtakelsen eller fusjonen og videreføring av virksomheten på nytt grunnlag, se avsnitt 5.2 nr. 4). Ved vurderingen av den sistnevnte tillatelse vil bl.a. spørsmål om soliditet, organisering av virksomheten, og styret og ledelsen være sentrale vurderingstema. Slike spørsmål inngår generelt sett ikke ved vurderingen av spørsmål knyttet til eierforholdene, jf. ovenfor nr. 10), og vil dessuten vanskelig kunne vurderes innenfor den saksbehandlingsfrist på tre måneder som gjelder når melding om planlagt erverv av kvalifisert eierandel er gitt.»

8.5.2 Høringsinstansenes merknader

Sparebankforeningen reiser spørsmål ved om ikke det vil være behov for en viss grad av samordning mellom reglene om eierkontroll og de alminnelige konsesjonsreglene knyttet til oppkjøp mv, og uttaler at:

«Det er her tale om forhold som tradisjonelt har vært vurdert i konsesjonssammenheng, jfr. særlig de konkurransemessige aspekter og forholdet til Konkurransetilsynet. Vi viser her for øvrig til arbeidsgruppens utsagn i motivene side 53 første spalte om at en forhåndstillatelse til overtakelse må «holdes atskilt fra spørsmålet om tillatelse til selve gjennomføringen av overtakelsen eller fusjonen». Myndighetenes behandling av eierkontrollen ved overtagelse forutsettes således fulgt opp av en særskilt konsesjonsrunde, med tilhørende soliditetsvurdering mv. Vi reiser spørsmål om tids- og ressursbruk ved den doble saksbehandling det her legges opp til, hensett til det svært brede skjønnet som skal foretas i «første runde».»

8.5.3 Departementets vurdering

De alminnelige konsesjonsregler for oppkjøp mv. i finanslovgivningen forutsetter at overdragelse mv. skjer til en annen finansinstitusjon. I det følgende drøftes enkelte spørsmål om forholdet mellom alminnelige konsesjonsregler og eierkontrollreglene som oppstår når en finansinstitusjon erverver en annen finansinstitusjon. Dersom en ikke-finansinstitusjon erverver en finansinstitusjon, vil normalt ikke disse reglene få direkte anvendelse (med unntak av konsesjonsplikt ved etablering av konsern, jf. § 2a-3 første ledd). Disse situasjonene vil ikke omtales spesielt nedenfor.

Innledningsvis vil departementet bemerke at gjeldende konsesjonsregler for oppkjøp mv. av finansinstitusjoner generelt har et videre anvendelsesområde enn de foreslåtte reglene om eierkontroll, ved at de i tillegg til oppkjøp også omfatter fusjon, fisjon og overdragelse av vesentlige deler av virksomheten i institusjonen. På den annen side vil eierkontrollreglene omfatte situasjoner som ikke reguleres av de alminnelige konsesjonsreglene, for eksempel ved erverv av ikke-kontrollerende eierposter.

Det er likevel på det rene at disse reglene i mange tilfeller i prinsippet vil kunne få anvendelse ved siden av hverandre. Dette vil typisk gjelde ved oppkjøp av en finansinstitusjon. Departementet kan ikke se at reglene vil kunne stå i rettslig motstrid til hverandre, men slik parallell lovregulering reiser enkelte særlige problemstillinger.

Et viktig spørsmål gjelder hvilke hensyn som skal vurderes etter hhv. eierkontrollreglene og de alminnelige konsesjonsreglene. Det synes lite hensiktsmessig å trekke en klar grense mellom de hensyn som er relevante ved eierkontrollen og de hensyn som er relevante ved den alminnelige konsesjonsbehandlingen. De relevante hensyn ved eierkontrollen er nærmere omtalt under punkt 6.1, og omfatter bl.a. en vurdering av erververs økonomiske stilling, tilsynsmessige forhold mv. Ved vurdering etter de alminnelige konsesjonsreglene, vil tilsynsmessige forhold, soliditet og konkurranseforhold stå sentralt.

Det vil også etter omstendighetene kunne oppstå tidsmessig sammenfall av vurderingen av søknader etter de to regelsettene, selv om det her er visse forskjeller. Konsesjonsplikten etter eierkontrollreglene vil normalt utløses på et noe tidligere tidspunkt enn de alminnelige konsesjonsreglene, men det vil neppe være noe i veien for at en erverver velger å fremme søknad etter konsesjonsreglene på et tidligere tidspunkt (dvs. samtidig med at det sendes søknad etter eierkontrollreglene).

Forholdene synes derfor å ligge godt til rette for at myndighetene skal kunne vurdere ervervet etter de to regelsettene samtidig. Det antas at dette vil kunne avhjelpe de praktiske problemer som vil kunne oppstå som følge av at to regelsett får anvendelse. Det bemerkes imidlertid at pliktsubjektet er forskjellig etter de to regelsettene. Eierkontrollreglene retter seg direkte mot den aktuelle erverver, mens konsesjonsreglene retter seg mot institusjonene som sådan.

Det understrekes videre at saksbehandlingsfristen kun gjelder i forhold til reglene om eierkontroll. Myndighetene bør ha mulighet til å kunne vurdere nøye om det for eksempel er behov for ytterligere konsesjonsvilkår i tilknytning til de alminnelige konsesjonsreglene, og i så fall vil utfallet av eierkontrollen kunne avklares på et tidligere tidspunkt enn utfallet av den alminnelige konsesjonsbehandlingen.

8.6 Konsernreglene

8.6.1 Generelt

Departementets forslag til endringer i eierbegrensningsreglene går på enkelte punkter noe lenger enn arbeidsgruppens forslag, og dette reiser enkelte spørsmål i tilknytning til reguleringen av finanskonsern mv. som ikke ble drøftet av arbeidsgruppen. Viktige elementer av konsernlovgivningen ble imidlertid utredet av Banklovkommisjonen i NOU 1998: 14. Dette gjelder særlig reguleringen av blandet finanskonsern mv. Utredningen har vært på høring, men det er ikke fremmet en odelstingsproposisjon om disse forhold.

Det gjelder særlige regler for såkalt finanskonsern, dvs. konsern hvor minst et selskap (som ikke er morselskapet) er en finansinstitusjon. Disse reglene finnes dels i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2a, og dels i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 til 5. I tillegg finnes enkelte bestemmelser i særlovgivningen for den enkelte institusjon. Det er en nær lovteknisk sammenheng mellom konsernreglene og eierbegrensningsreglene. Dette gjelder særlig konsernreglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd, som er utformet som unntak fra den alminnelige 10 prosent begrensingen i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første ledd. I tillegg er det en viss materiell sammenheng mellom konsernreglene og eierbegrensningsreglene. Dette vil drøftes nærmere i det følgende.

Som et generelt utgangspunkt vil ikke departementet nå foreslå endringer i konsernreglene i større utstrekning enn det som er nødvendig for å foreta en tilpasning til de nye reglene om eierkontroll. Lovteknisk bør også konsernreglene i størst mulig grad «stå på egne ben» i forhold til eierkontrollreglene.

Gjeldende konsernregler pålegger bl.a. konsesjonsplikt ved etablering av finanskonsern, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-3 og § 2a-4. Videre gjelder særskilte regler om transaksjoner og konsolidering mv, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 og § 2a-9. I tillegg gjelder enkelte særregler for morselskap i finanskonsern som kun forvalter sine eierinteresser i konsernet, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-10 til § 2a-16. Departementet vil ikke foreslå vesentlige endringer i disse reglene. Et generelt spørsmål er imidlertid når konsernreglene kommer til anvendelse, for eksempel når konsesjonsplikten vil inntre. Dette reiser ikke særlig tvil i dag, fordi det i utgangspunkt er forbudt for en finansinstitusjon å eie mellom 10 og 100 prosent av en annen finansinstitusjon. Opphevelsen av disse reglene kan i prinsippet gi opphav til usikkerhet om det foreligger et konsernforhold som reguleres av lovens kapittel 2a, siden det i konserndefinisjonen til dels inngår skjønnsmessige kriterier dersom eierforholdet ikke overstiger 50 prosent. I utgangspunktet vil en legge til grunn aksjelovgivningens konsernbegrep ved vurderingen av slike situasjoner. For øvrig er det lite trolig at dette vil bli en praktisk problemstilling, siden en vil søke å eliminere denne type tvilsspørsmål under konsesjonsbehandlingen og de vilkår som vil bli satt i den forbindelse, hvor nettopp hensynet til ryddige eierforhold og tilsynsmessige forhold vil stå sentralt.

Departementets forslag til endringer i eierbegrensningsreglene reiser imidlertid realitetsproblemer i særlig to retninger. For det første vil departementets forslag innebære at det ikke lenger vil være et lovbestemt forbud mot at en ikke-finansinstitusjon eier en finansinstitusjon. Gjeldende konsernregler bygger imidlertid på et slikt lovbestemt forbud, og disse reglene må følgelig justeres, jf. nærmere om dette nedenfor i punkt 8.6.2. For det andre foreslås å oppheve de lovbestemte krav i eierbegrensingsreglene knyttet til størrelsen på en finansinstitusjons eierskap i en annen finansinstitusjon. I hvilken grad enkelte elementer av disse reglene bør videreføres i konsernregelverket, og om det for øvrig er nødvendig med endringer i reglene knyttet til organiseringen av finanskonsern vil drøftes nærmere nedenfor under punkt 8.6.3.

Det kan generelt reises spørsmål om i hvilken grad finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2a gjelder for utenlandske selskaper som erverver norske finansinstitusjoner, jf. uttalelser i Ot.prp. nr. 2 (1991-92) side 23. Etter departementets syn bør i hvertfall bestemmelser om konsesjon i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-3 mv gjelde ved slike erverv. For øvrig bør det gis adgang til å regulere forholdet til utenlandske eiere nærmere i forskrift, jf. forslag til presisering av forskriftshjemmelen i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-1 annet ledd.

8.6.2 Endringer som følge av forslaget om å oppheve forbudet mot at andre enn finansinstitusjoner skal kunne være morselskap til en finansinstitusjon

Etter departementets forslag vil det ikke lenger være et lovbestemt forbud mot at andre enn finansinstitusjoner eier en finansinstitusjon. Hvorvidt en slik eierkonstellasjon skal tillates eller ikke, vil måtte vurderes i forhold til de alminnelige retningslinjene for egnethetsvurderingen og konsesjonsreglene som gjelder ved opprettelsen av et finanskonsern, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-3 annet ledd.

Et spørsmål som oppstår i den sammenheng er om eier av en finansinstitusjon som ikke selv er finansinstitusjon, skal underlegges særskilt regulering. Etter gjeldende finansieringsvirksomhetslov § 2a-5 må morselskap i finanskonsern enten være en finansinstitusjon eller et holdingselskap som nevnt i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-2 bokstav d. Slike holdingselskaper skal regnes som en finansinstitusjon i forhold til reglene i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2a, jf. også § 2-1. Slike foretak er underlagt de alminnelige eierbegrensningsreglene, tilsyn, kapitalregler mv. Videre gjelder det viktige særregler for slike foretak i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-10 flg.

Etter departementets syn er det et åpenbart behov for regulering av eier som ikke selv er finansinstitusjon, bl.a. for å sikre et effektivt tilsyn. Etter departementets syn er imidlertid dette forhold som bør utredes nærmere, og det foreslås derfor at de nærmere reglene om dette kan gis i forskrifter. Det antas at slike forskrifter kan gis med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-1 annet ledd. Det vises for øvrig til at enkelte bestemmelser i særlovgivningen inneholder krav til morselskapet, jf. bl.a. forsikringsvirksomhetsloven § 5-1 og § 5-4. Det foreslås ingen endringer i disse.

Slike foretak som eier en finansinstitusjon (men som ikke selv er en finansinstitusjon) vil således bli underlagt visse plikter i konsernkapitlet, og det synes hensiktsmessig å innta en legaldefinisjon av «eierforetak» i lovens § 2a-2 ny bokstav e). Slike foretak vil således være noe annet enn de rene holdingselskaper som nevnt i § 2a-2 bokstav d). Slike holdingselskap vil fortsatt ha en lovbestemt funksjon i organiseringen av finanskonsern, og de bør derfor fortsatt være definert i loven og reguleres som en finansinstitusjon, jf. nedenfor punkt 8.6.3.

Et annet spørsmål er hvilke regler som skal gjelde for konsernet som sådan når et slikt eierforetak er konsernspiss. Etter departementets syn er det neppe behov for særregulering av slike konsern. En gruppe bestående av et eierforetak og en finansinstitusjon vil anses som et finanskonsern, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-2 bokstav a). Dette innebærer bl.a. at reglene om konserntransaksjoner og konsolidering vil komme til anvendelse, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 og § 2a-9. Etablering av slikt konsernforhold vil også kreve konsesjon etter finansieringsvirksomhetsloven § 2a-3 annet ledd, jf. nærmere om forholdet mellom slike konsesjonsregler og eierkontrollreglene i punkt 8.5. Det vil imidlertid oppstå særlige spørsmål om hvilke former for virksomhet som skal kunne drives i slikt finanskonsern, jf. gjeldende finansieringsvirksomhetslov § 2a-6. De nærmere reglene om slike forhold bør kunne gis i forskrift. Det antas at slik forskrift eventuelt kan gis med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-1 annet ledd (jf. første ledd), men det foreslås en teknisk presisering i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-6 om dette.

Dersom det aktuelle konsernet er et blandet finanskonsern (dvs. med både bank og forsikring) oppstår imidlertid særskilte spørsmål. Dette vil drøftes nedenfor.

8.6.3 Endringer i reglene om organiseringen av finanskonsern mv.

Generelt

Departementet foreslår å fjerne det lovbestemte kravet i eierbegrensningsreglene knyttet til størrelsen på en finansinstitusjons eierskap i en annen finansinstitusjon. Dette innebærer imidlertid ikke at en mener det i fremtiden vil være mindre viktig å sikre klare og tydelige eierforhold innen et finanskonsern, jf. nærmere ovenfor i kapittel 4, 5 og 6. Etter departementets syn vil imidlertid slike hensyn kunne ivaretas på en mer målrettet måte i et skjønnsbasert system. Det bør derfor klargjøres i de lovfestede retningslinjer at erverver må overbevise myndighetene om at det internt i et finanskonsern opprettholdes klare og tydelige eierforhold som ikke vil vanskeliggjøre et effektivt tilsyn. Videre vil det kunne settes vilkår i tilknytning til en eventuell tillatelse. Opphevelsen av det lovbestemte kravet om 100 prosent eie innebærer at det ikke lenger er nødvendig å opprettholde særreglene som gjelder for utenlandske institusjoners adgang til å eie mindre enn 100 prosent av sine norske datterselskaper. Etter disse reglene er det tilstrekkelig at det utenlandske morselskapet eier mer enn 50 prosent av aksjene i den norske institusjonen, forutsatt at de øvrige aksjene eies av andre finansinstitusjoner, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-5 annet ledd, forretningsbankloven § 4 tredje ledd og finansieringsvirksomhetsloven § 3-6 tredje ledd bokstav b og fjerde ledd. I samsvar med arbeidsgruppens forslag og Banklovkommisjonens forslag i NOU 1998: 14, foreslår departementet å oppheve disse reglene.

Ovennevnte løsning reiser imidlertid enkelte spørsmål. For det første må det vurderes å videreføre de elementer i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 til 5 som ikke regulerer eierandelens størrelse. Dette gjelder bl.a. lovregler om plasseringen av de ulike konsernselskaper i forhold til hverandre jf. også nærmere omtale i NOU 2002: 3 side 51. For det andre kan det reises spørsmål ved om det innad i visse typer finanskonsern fortsatt bør gjelde krav til eierandelens størrelse. Disse forhold vil drøftes nærmere nedenfor.

Organiseringen av blandet konsern mv.

I det følgende vil departementet særlig drøfte organiseringen av såkalt blandet finanskonsern, dvs. konsern hvor det både inngår bank og forsikringsselskap, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-2 bokstav b. Slike konsern er i dag regulert i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2. Departementet ser ikke grunn til å videreføre de særskilte konsernreglene for kredittforsikringsselskaper og finansierings- og låneformidlingsselskaper i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 3 til 5. Hensynet til en hensiktsmessig organisering av konsern hvor slike foretak inngår, vil kunne vurderes i tilknytning til de alminnelige eierkontrollreglene og konsesjonsreglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-3 annet ledd. Det vises for øvrig til at Banklovkommisjonen ikke foreslo å videreføre den særskilte reguleringen av slike foretak i NOU 1998: 14.

Det følger av gjeldende rett (finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 bokstav a)) at forsikringsselskap kan eies 100 prosent av et morselskap i konsern eller i fellesskap av flere selskaper innen konsernet, forutsatt at fordelingen av aksjene i morselskapet i samsvar med eierbegrensningsreglene. Forsikringsselskap kan også eies av gjensidig forsikringsselskap eller av en gruppe av slike selskaper som nevnt i forsikringsvirksomhetsloven § 4-10. Videre kan forsikringsselskap eies av en bank, dersom banken eier forsikringsselskapet gjennom et 100 prosent eiet holdingselskap, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 bokstav c). Det følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 2 bokstav a) at en bank kan eies 100 prosent av morselskap i konsern som omfattes av forsikringsvirksomhetsloven eller morselskap som ikke skal drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i finanskonsern, forutsatt at fordelingen av aksjer i slike morselskap er i samsvar med eierbegrensningsreglene. Videre kan en bank eies 100 prosent av et forsikringsselskap, forutsatt at forsikringsselskapet eier banken gjennom et 100 prosent eiet holdingselskap, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 2 bokstav b). Tilsvarende adgang til å eie bank gjelder konserngruppe bestående av gjensidige forsikringsselskaper eller tilsvarende konserngrupper. Organisering og eierforhold i blandet finanskonsern er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 2 (1991-92), hvor det bl.a. uttales:

«Departementets forslag åpner for at bank eller et forsikringsselskap gjennom et eierselskap (holdingselskap) skal kunne eie henholdsvis forsikringsselskap eller bank 100 pst. Morselskap i et forsikringskonsern skal kunne eie bank. Forsikringsselskap skal tilsvarende kunne eies av morselskap (holdingselskap) i bankkonsern, og i så fall må også selve banken kunne eies av holdingselskapet. Disse synspunkter er reflektert i forslag til nye regler i finansinstitusjonsloven § 2-2 annet ledd. En åpner således for bruk av to noe ulike organisasjonsformer for konsern hvor bank og forsikring inngår. Etter en modell vil et holdingselskap være konsernspiss og eie såvel banken som forsikringsselskapet som 100 pst. datterselskap. Denne modell passer ikke hvor hovedselskapet i gruppen er en sparebank eller et gjensidig forsikringsselskap. I så fall må banken eller forsikringsselskapet kunne benytte en noe annen modell og eie henholdsvis forsikringsselskapet eller banken via et 100 pst. eiet holdingselskap. I forhold til begge modeller vil det således etableres klare selskapsrettslige skiller eller «brannvegger» mellom de ulike virksomhetsområder. Dette vil også bidra til å skape oversikt og ryddigere forhold når det gjelder konserninterne transaksjoner og risikoeksponering og valget av de to modeller er således også begrunnet i tilsynsmessige forhold.»

Det er gitt særskilte regler for etablering av konsern bestående av sparebank og gjensidig forsikringsselskap, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-16. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 45 (1998-99).

Banklovkommisjonen foreslo i NOU 1998: 14 å lovfeste nærmere regler om eierforhold og organisering av blandet finanskonsern. Kommisjonen var delt i et flertall og et mindretall. Flertallet foreslo å lovfeste en hovedregel om at morselskapet på toppen av et blandet konsern alltid skal være et selskap som bare skal ha til formål å forvalte sine eierinteresser i døtrene (også kalt «holdingmodellen»). Mindretallet foreslo å oppheve de særskilte kravene til organiseringen av blandet finanskonsern, og mente at aktørene selv burde kunne velge den modell de fant hensiktsmessig. Høringsinstansene var også delt i dette spørsmålet. Bl.a. støttet Kredittilsynet og Norges Bank flertallets forslag, mens representanter for finansnæringen i hovedsak sluttet seg til mindretallets forslag.

Etter departementets vurdering er det ikke naturlig å ta opp dette spørsmålet til generell vurdering nå. I tråd med departementets generelle utgangspunkt nevnt innledningsvis, bør en nå begrense seg til å foreta de endringer som er nødvendige for å gjennomføre de nye reglene om eierkontroll. Øvrige endringer i konsernreguleringen vil kunne vurderes i tilknytning til den nærmere oppfølgingen av NOU 1998: 14.

I tråd med dette foreslås å videreføre gjeldende regulering av blandede konsern. Dette innebærer at det fortsatt bør stilles krav om at:

• Morselskapet er et holdingselskap som nevnt i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-2 annet ledd bokstav d, som igjen eier banken og forsikringsselskapet (holdingmodellen).

• I tilfelle morselskapet er en operativ bank, forsikringsselskap eller konsernenhet bestående av gjensidige konsernselskaper må henholdsvis bank eller forsikring eies gjennom et mellomliggende holdingselskap.

Etter departementets syn vil slike konsernmodeller bidra til å skape klare selskapsrettslige skiller mellom bank og forsikringsvirksomheten i finanskonsern.

Holdingselskaper som nevnt vil være en finansinstitusjon, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-2 bokstav d og finansieringsvirksomhetsloven § 2-1 første ledd annet punktum, og vil ikke kunne drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i de operative selskapene. Ved erverv av et holdingselskap i «holdingmodellen» vil derfor eierkontrollreglene få anvendelse.

Et særlig spørsmål er om det bør videreføres lovbestemte krav til eierandelenes størrelse mellom konsernselskaper i et blandet konsern eller delkonsern. I en mellomliggende holdingmodell synes det naturlig å kreve at det operative selskapet eier alle aksjene i holdingselskapet. Holdingselskapet vil i en slik struktur kun være et selskapsrettslig instrument for utøvelse av det operative selskapets eierskap, noe som forutsetter heleie. Et særlig spørsmål er om det fortsatt bør være et lovbestemt krav om en viss eierandel fra holdingselskapet ned i de operative selskapene, uavhengig av om det gjelder holdingmodellen eller den mellomliggende holdingmodellen. Departementet kan ikke se at det er nødvendig med lovregler om dette. Holdingselskapet vil forutsetningsvis eie mer enn 50 prosent av aksjene i det operative selskapet (dvs. inneha «bestemmende innflytelse» jf. aksjelovenes konserndefinisjon), og i tillegg kan myndighetene under konsesjonsbehandlingen sette vilkår om en høyere eierandel dersom dette synes nødvendig ut fra bl.a. tilsynsmessige hensyn. Det foreslås for ordens skyld å presisere adgangen til å sette slike vilkår i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-6 annet ledd.

Ovenfor er det drøftet særskilte spørsmål knyttet til reguleringen av blandet finanskonsern i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2, dvs. hvor både bank og forsikring inngår. Det følger imidlertid implisitt av finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 2 at en bank ikke kan eie en annen bank. Departementet tar ikke sikte på å endre dette, jf. forslag til presisering i § 2a-6 annet ledd.

Det foreslås videre at Kongen i særlige tilfelle kan gjøre unntak fra første til tredje ledd. For øvrig vises det til at Kredittilsynet for tiden utarbeider et høringsnotat der direktiv 2002/87/EF om utvidet tilsyn med blandede finanskonsern 1 vil bli foreslått innarbeidet i norsk rett. Departementet vil kunne komme tilbake med nærmere regler om finanskonsern i forbindelse med gjennomføringen av direktivet.

8.7 Tilbudspliktreglene mv.

8.7.1 Arbeidsgruppens forslag

Det følger av verdipapirhandelloven § 4-1 at den som gjennom erverv blir eier av aksjer som representerer mer enn 40 prosent av stemmene i børsnotert et norsk selskap, plikter å gi tilbud om kjøp av de øvrige aksjene i selskapet.

Arbeidsgruppen har ikke foreslått endringer i disse reglene, men foreslo i stedet en særskilt tilbudsplikt ved erverv av mer enn 25 prosent av aksjene i en finansinstitusjon. I tillegg ble det foreslått et særskilt «akseptkrav» på mer enn to tredeler dersom erverver er finansinstitusjon. Et tilsvarende akseptkrav følger ikke av de alminnelige reglene i verdipapirhandelloven. Det vises til nærmere omtale av dette forslaget under kapittel 5.

8.7.2 Høringsinstansenes merknader

Enkelte høringsinstanser tar til orde for en generell reduksjon av tilbudspliktsgrensen i verdipapirhandelloven § 4-1. Oslo Børs mener det kan være god grunn til å redusere den alminnelige tilbudspliktsgrensen til for eksempel 30 prosent, men uttaler at det er naturlig å ta dette opp i anledning gjennomføringen av fremtidige EØS-regler om overtagelsestilbud.

8.7.3 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at de alminnelige tilbudspliktsregler vil komme til anvendelse ved siden av de foreslåtte reglene om eierkontroll. Dette har betydning i to retninger.

For det første vil et betinget tilbud om å erverve mer enn 40 prosent av aksjene i et børsnotert foretak utløse et frivillig tilbud etter verdipapirhandelloven § 4-18. Departementet viser til at en forhåndsaksept er en endelig aksept av et betinget tilbud. Etter departementets forslag vil erverver når visse vilkår er oppfylt kunne innhente slike aksepter uten at dette i seg selv skal inkluderes ved beregningen av de ulike terskelverdiene, jf. nærmere drøftelse under punkt 7.4. Dersom erverver fremsetter et slikt betinget tilbud til mer enn 40 prosent av aksjonærene, vil enkelte av bestemmelsene om frivillige tilbud få anvendelse på tilbudet.

For det andre vil reglene om pliktige tilbud få anvendelse ved erverv av mer enn 40 prosent av aksjene i et børsnotert foretak. Departementet legger til grunn at de alminnelige tilbudspliktreglene vil gjelde ved siden av de foreslåtte reglene om eierkontroll, men tilbudspliktreglene vil komme til anvendelse på et senere tidspunkt i prosessen. Dersom erverver ønsker å erverve mer enn 40 prosent av aksjene i en børsnotert finansinstitusjon, vil vedkommende måtte søke om tillatelse til dette på forhånd, jf. punkt 7.4 om hvilke disposisjoner som i den forbindelse skal likestilles med erverv. Ervervet vil først kunne gjennomføres etter at eventuell tillatelse er gitt innen tre måneders fristen, og det er først på dette tidspunktet at tilbudsplikten vil kunne bli aktuell.

For øvrig nevnes at departementet i denne omgang ikke vil foreslå endringer i den alminnelige tilbudspliktsgrensen i verdipapirhandelloven § 4-1. Tilbudspliktreglene vil imidlertid kunne vurderes nærmere på et senere tidspunkt, bl.a. i tilknytning til gjennomføringen av eventuelle EU-regler om overtagelsestilbud. Det vises til at EU-kommisjonen fremmet forslag til nye regler på området 2. oktober 2002.

8.8 Særlig om flertallskrav ved fusjon

8.8.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at avtale om fusjon eller annen sammenslåing av finansinstitusjoner må ha tilslutning fra eierandeler som tilsvarer minst to tredeler av stemmene og kapitalen i hver av institusjonene. Etter alminnelig aksjelovgivning er dette flertallskravet knyttet til aksjekapitalen som er representert på generalforsamlingen, jf. allmennaksjeloven § 13-3 annet ledd og § 5-18.

8.8.2 Høringsinstansenes merknader

FNH går i mot forslaget, og uttaler:

«Tar man i betraktning det gjennomsnittelige oppmøte på generalforsamlinger i norske børsnoterte selskaper, innebærer regelen en markant skjerpelse av kravet til kvalifisert flertall. Ikke minst vil dette gjelde for finansinstitusjoner med spredt eierskap, hvor en slik regel for praktiske formål vil kunne umuliggjøre et lovlig vedtak om fusjon. De eksisterende bestemmelser i aksjelovene er gitt ut fra en avveining av minoritetenes krav på beskyttelse og selskapets behov for handlekraft i strukturelle spørsmål. Det er ingen grunn til at den avveining som her er foretatt skal falle annerledes ut i finansinstitusjoner.»

Kredittilsynet og Oslo Børs gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

8.8.3 Departementets vurdering

Departementet kan i likhet med høringsinstansene ikke nå se behov for en slik særskilt selskapsrettslig regel som foreslått av arbeidsgruppen. Det vises til at forslaget ikke berører de nye reglene om eierkontroll. Departementet vil eventuelt kunne komme tilbake til forslaget i forbindelse med oppfølgingen av bl.a. NOU 1998: 14 Finansforetak mv, hvor det også er foreslått enkelte selskapsrettslige bestemmelser for finansinstitusjoner.