4 Fars rett til fødsels- og adopsjonspenger når mor tar utdanning på heltid
4.1 Utvalgets forslag
Med unntak av ett medlem foreslo utvalget at far skal gis selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger også når mor etter fødselen tar utdanning på heltid. Utvalget var delt i spørsmålet om hvorvidt det er tilstrekkelig at mor påbegynner en utdanning etter fødselen, eller om hun må gjenoppta en påbegynt utdanning. 6 av utvalgsmedlemmene mente at en yrkesaktiv far skal kunne opptjene rett til fødselspenger i kraft av sin egen yrkesaktivitet dersom mor etter fødselen påbegynner, herunder gjenopptar utdanning på heltid. Når 5 av utvalgets medlemmer mente at det bør stilles krav om at mor har vært registrert under utdanning i de siste 10 månedene før fødselen, skyldtes dette kontrollhensyn og faren for misbruk av ordningen.
4.2 Høringsinstansenes syn
Et flertall av høringsinstansene støtter anbefalingene om at en yrkesaktiv far skal få rett til fødselspenger i situasjoner der mor påbegynner utdanning etter fødselen. Disse instansene mener at fokuseringen på kontrollhensynet er overdrevet og at det er snakk om mistenkeliggjøring av kvinnen.
Norges Husmorforbund uttaler:
«Utvalget har delt seg i synet på om det skal kunne ytes fødselspenger til far dersom mor påbegynner utdanning etter å ha vært hjemme. Enkelte av utvalgets medlemmer uttrykker frykt for at det her åpnes for misbruksmuligheter for hjemmearbeidende kvinner som proforma kan melde seg som studenter for å utløse fødselspenger for far. Det å melde seg som student er i dag en møysommelig prosess som må planlegges i god tid etter gitte kriterier for opptak. Alle velferdsordninger har «hull» som gir rom for misbruk dersom man går inn for det. Å mistenke hjemmearbeidende kvinner for å ville utnytte et system som ikke gir annen gevinst enn at far og mor er hjemme samtidig, er et hån mot hjemmearbeidende kvinners integritet og moral.
Samtidig er det fra et kvinnesynspunkt viktig at det åpnes for modeller hvor hjemmearbeidende kvinner har mulighet til å begynne på en kanskje lenge planlagt/ønsket utdanning som kan ha blitt utsatt på grunn av omsorgsoppgaver. NH går inn for at kvinner i en slik situasjon må kunne overlate store deler av fødselspermisjonen til far. Dersom en ikke går inn for selvstendig opptjeningsrett for far i tilfeller som dette, vil det bryte med likestillingsprinsippet, og på et urimelig grunnlag vanskeliggjøre hjemmearbeidende kvinners muligheter til utdanning/etterutdanning.»
Justisdepartementet uttaler:
«Når det gjelder spørsmålet om hvor langt man bør strekke fars rett til fødselspenger når mor går ut i utdanning, støtter vi forslaget om at det skal være tilstrekkelig at mor påbegynner utdanning etter å ha vært hjemme... . Faren for misbruk må uansett veies mot det man oppnår i form av at flere fedre får rett til fødselspenger, samtidig som flere mødre får mulighet til å påbegynne utdanning tidligere enn i dag.»
Sosialdepartementet uttaler:
«Etter Sosial- og helsedepartementets mening er det ikke ønskelig verken i et utdannings- eller likestillingsperspektiv at moren må utsette eller avbryte sine studier i større grad enn faren. Vi er enig i at loven i dag er et reelt hinder for kvinner som ønsker å tilegne seg samme kompetanse som menn (NOU 95:27 s. 66). Vi går derfor inn for at faren også i de tilfellene hvor moren påbegynner utdannelsen etter fødselen, skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger.
Det kan tenkes at det relativt sjelden vil foreligge et reelt behov for å gi faren selvstendig opptjeningsrett i disse tilfellene. Situasjonen vil være at moren før fødselen verken har vært i arbeid eller under utdannelse, og det vil da normalt heller ikke være aktuelt å påbegynne en utdannelse i løpet av barnets første leveår. Vi mener likevel at det er prinsipielt viktig å gi kvinner og menn like muligheter til å skaffe seg en utdannelse, og at dette derfor ikke bør være noe tungtveiende argument.»
Det fremgår av høringsuttalelsen fra Juridisk rådgivning for kvinner:
«JURK er enig i flertallets forslag. Vi kan ikke se at det foreligger hensyn som tilsier et skille mellom de tilfeller der mor gjenopptar utdanning og de tilfellene der hun påbegynner utdanning. Omsorgsbehovet er det samme i begge tilfelle. JURK kan derfor ikke se at det bør skilles mellom de to situasjoner. Et skille vil føre til forskjellsbehandling mellom eldre og yngre studentmødre.
En selvstendig opptjeningsrett for mannen, gir et incitament for kvinnen til å påbegynne og fullføre utdanning.»
Norges Bondelag uttaler:
«Vi mener utdanning må likestilles med arbeid fullt ut, slik at også studier som oppstartes etter fødselen innbefattes. Utdanning er i seg selv en god investering for samfunnet. Vi tror at unge mennesker i etableringsfasen er en viktig ressurs som bør oppfordres til utdanning i tråd med samfunnets og den enkeltes økende behov på dette området ...».
Det fremgår av høringsuttalelsen fra Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund:
«Videre støtter YS flertallets forslag om å gi far rett til fødselspenger også når mor etter fødselen påbegynner eller gjenopptar utdanning på heltid. Vi kan ikke se at eventuelle vanskeligheter med å kontrollere den reelle deltakelsen i utdanning er en sterk nok innvending i denne sammenheng. Vi mener tvert i mot at retten til fødselspenger for far betinget av at mor starter utdanning kan bidra til å stimulere flere kvinner til å ta utdanning. Vi antar videre at det kan utformes tiltak som i tilstrekkelig grad ivaretar kontrollhensynet.»
Høgskolestudentenes Landsforbund (HSL) uttaler:
«Far har ofte ikke arbeidet så lenge i en bedrift når familieforøkelsen planlegges. Det er derfor lite sannsynlig at han vil velge å ta fødselspermisjon for å få et «sabbatsår», da det å få et fotfeste i bedriften vil veie tungt. Det er også i disse tilfellene som oftest familier med studielån og etableringslån, og da fødselspengeordningen sjelden gir privatøkonomisk gevinst, er det enda mindre sannsynlig at foreldrene vil forsøke å misbruke systemet.
Den frykt de 5 utvalgsmedlemmene viser i forhold til mangel på kontroll med studerende kvinner, har etter HSLs mening ikke grobunn i virkeligheten.»
Andre høringsinstanser mener at fars selvstendige opptjeningsrett til fødselspenger bare bør utløses i situasjoner der mor gjenopptar en påbegynt utdanning etter fødselen.
Administrasjonsdepartementet uttaler:
«Når det gjelder retten til fødselspenger når mor er under utdanning, mener vi imidlertid at kontrollhensyn tilsier at mor bør ha vært under utdanning på heltid i minst 10 mndr før fødselen, for at far skal få opptjeningsrett, slik 5 av utvalgsmedlemmene går inn for.»
Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:
«NHO stiller seg positiv til at de kvinner som er under utdanning skal kunne gjenoppta sine studier, samtidig som far kan ta deler av permisjonen, forutsatt at han forøvrig oppfyller vilkårene. For denne gruppen vil kontrollhensynet, slik nevnte medlemmer har påpekt, være særlig viktig. Man har ikke her de normale kontrollfunksjoner ved fremmøte på arbeidsplassen. For enkelte studier vil det være tilstrekkelig å betale semesteravgift, og det er ikke pliktig fremmøte, eller krav til studieprogresjon ved avleggelse av eksamener. NHO er derfor enig i at det for denne gruppen må stilles krav til forutgående studier av en viss varighet - minst 1 år - for å unngå misbruk av regelverket. Som påpekt av utvalget vil dette fange inn hovedgruppen av de studentene som får barn. Det vil være de særegne tilfeller som faller utenfor, der mor ikke tidligere har vært student eller yrkesaktiv, men velger å påbegynne studier etter fødselen. ...» .
Også Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon mener at det må stilles krav om at mor må gjenoppta utdanning på heltid. Det fremgår av høringsuttalelsen:
«HSH går inn for dette forslaget på bakgrunn av ønsket om å begrense faren for misbruk. Kravet om at mor må ha vært registrert under utdanning de siste ti måneder før fødselen tilsluttes. Et slikt krav vil minske faren for misbruk som lett kan oppstå hvis kravet til utdanning for eksempel hadde vært seks måneder. I endel tilfeller ville vordende mødre da kunne ha meldt seg mer eller mindre tilfeldig til studier.
Det er viktig at det foreligger et reelt omsorgsbehov, og kravet om at mor må gjenoppta studier gjør også at faren for misbruk i form av dobbeltomsorg i noen grad minskes. Det vil være mer sannsynlig at mor faktisk vil være student når hun allerede har påbegynt studier, enn hvis hun kan melde seg til studier etter å ha blitt gravid.»
Flere av høringsinstansene har uttalt seg om kontrollmulighetene.
RTV påpeker i sin høringsuttalelse at selv om det må antas at gruppen av potensielle misbrukere er liten, kan dagens nivå på fødselspenger gjøre det fristende å spekulere i ordningen. Etter RTVs oppfatning har trygdeetaten få muligheter til å føre kontroll utover det å innhente dokumentasjon for opptak eller registrering ved en utdanningsinstitusjon. Dette gir imidlertid ingen garanti for å avgjøre om en registrert student er reell student eller bare har betalt semesteravgift.
Statens lånekasse for utdanning er enig i at det foreligger en viss fare for misbruk De påpeker imidlertid at opptak til grunnutdanningen ved stort sett alle offentlige høyskoler og universiteter er organisert gjennom Samordnet Opptak. Søknadsfristen for disse studiene er 15. april. Dette innebærer at det kreves langtidsplanlegging for å kunne starte opp et studium. Selv «åpne» studier, dvs. der hvor alle med studiekompetanse kan komme inn, krever at søknadsfristen overholdes. I store deler av det høyere utdanningssystemet er mye av undervisningen obligatorisk, slik at etterfølgende kontroll er mulig. Lånekassens etterskuddsvise kontroll av faglig progresjon er arbeidskrevende og bygger på et omfattende regelverk. Lånekassen mener derfor at det ikke bør legges opp til et slikt system, men at det bør være tilstrekkelig å kreve opptaksbevis og skolens bekreftelse for at studiet er påbegynt ved hvert semester.
Norsk Studentunionuttaler:
«Kravet om forutgående studietid på minst 10 måneder vil for mange studenter slå svært urimelig ut, da de fleste studier følger skoleåret og får en da barn i januar, må mor ha vært registrert i hele 1,5 skoleår før fødselen. Kvinnelige studenter som får barn i mai, kan risikere å måtte være registrert i nesten to år før fødselen for at far skal kunne får sine rettigheter.
Både Lånekassen og Folketrygden opererer i dag med et krav om 6 måneders forutgående utdanning (eller arbeid) før fødsel, og NSU kan ikke se noen grunn til at man her benytter seg av en annen».
4.3 Departementets vurdering
Barne- og familiedepartementet vil bemerke at situasjonen til yrkesaktive menn som får barn med studenter har vært avgjørende for å sette i gang arbeidet med å utrede fedres rett til fødselspenger. Departementet har mottatt en mengde skriftlige og muntlige henvendelser som går nettopp på denne problemstillingen. På denne bakgrunn er det etter departementets vurdering viktig at forslaget til lovendring omfatter denne gruppen. Det er viktig å sikre de familiene der mor er i et utdanningsløp når hun får barn. Dette vil antagelig være mest utbredt i praksis. Det kan imidlertid tenkes at en mor som har vært hjemme før fødselen, velger å påbegynne utdanning etter fødselen og at far ønsker å ta omsorgen for barnet. Gode grunner taler for å styrke fars rettigheter også i denne situasjonen. Et ytterligere argument er at det etter ftrl § 14-9 første ledd bokstav b, åpnes for at far i situasjoner der mor har opptjent rett til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet, kan overta fødselspengeretten hvis mor etter fødselen påbegynner eller gjenopptar utdanning på heltid. Bestemmelsen ble innført med tanke på tilfeller hvor kvinnen hadde opptjent rett til fødselspenger i kortvarige og mer eller mindre tilfeldige arbeidsforhold som det ikke var aktuelt å gjenoppta etter permisjonen. Hensikten var at hun skulle gis mulighet til å gjenoppta eller påbegynne utdanning samtidig med at faren overtok retten til fødselspenger. Det ble erkjent at det forelå et omsorgsbehov i disse tilfellene. Det er ikke kjent at denne bestemmelsen i praksis har ført til misbruk eller vanskeligheter knyttet opp mot kontroll.
Departementet erkjenner at kontroll med fødselspengeordningen vil være vanskeligere å få til for de studerende enn for de yrkesaktive. Misbruksfaren vil derfor også kunne være større. Spørsmålet blir imidlertid om risikoen for misbruk er så stor at det rettferdiggjør å foreta en sondring mellom de kvinner som gjenopptar og de som påbegynner utdanning. Trolig vil terskelen for at en yrkesaktiv far utnytter systemet ved å søke om fødselspermisjon i situasjoner der mor i realiteten er hjemmeværende, være høy. Fristelsen for å misbruke systemet vil trolig også påvirkes av det faktum at det ikke er noe å tjene på et arrangement der mor og far er hjemme samtidig. En del fedre vil som følge av folketrygdens refusjonsgrense for fødselspenger, tape økonomisk på å ta ut fødselspengerettigheter.
Etter departementets oppfatning taler mye for å åpne for at fedre skal få selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger både i situasjoner der mor påbegynner og gjenopptar utdanning på heltid.
Utfra kontrollhensyn mener departementet at ordningen bør avgrenses til å gjelde utdanningsinstitusjoner på alle nivåer der utdanningen er offentlig godkjent og gir formell kompetanse. Punkt 3.1 i forskrifter om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 1999-2000 og om forrenting og tilbakebetaling av lån for 1999, fastsatt av Kirke- og utdannings- og forskningsdepartementet i samsvar med lov av 26. april 1985 om. 21 om utdanningsstøtte til elever og studenter lyder:
«Det kan tildeles støtte til videregående opplæring og høgre utdanning ved offentlige utdanningsinstitusjoner. Støtte kan også bli tildelt lærlinger som har godkjent lærekontrakt. Til utdanning ved private utdanningsinstitusjoner kan det tildeles støtte dersom utdanningen faglig sett tilfredsstiller de kravene som blir stilt til videregående utdanning i lov av 14. juni 1985 - privatskulelova, § 4 og 5, eller de kravene som blir stilt til eksamensrett i lov av 11. juli 1986 - privathøyskoleloven, § 9. Det kan også tildeles støtte til kompetansegivende utdanning ved studieforbund som er godkjent etter voksenopplæringslovens § 10. Det samme gjelder utdanning ved de frittstående fjernundervisningsinstitusjonene som er godkjent etter voksenopplæringslovens § 11. Se punkt 4.4.»
Når det gjelder hva som skal regnes som offentlig godkjent utdanning, foreslår Barne- og familiedepartementet at det tas utgangspunkt i de utdanninger som gir rett til støtte fra Lånekassen.
Dersom moren utelukkende er student, må utdanningen foregå på heltid. Heltidsutdanning tilsvarer hva som er normert studietid på heltid for den aktuelle utdanningen. Det åpnes imidlertid for deltidsstudier i kombinasjon med arbeid, se punkt 5. Når det gjelder utdanning for øvrig vises det til det som er sagt under pkt. 5.2.
Ordningen med samordnet opptak ble innført for å oppnå en samordning av institusjonenes opptak av studenter. Samordnet opptak (SO) fungerer som et serviceorgan. Søknadene blir vurdert ved de enkelte lærestedene, men hver enkelt søker får bare ett tilbud om studieplass. Formålet er å sikre at studiekapasiteten blir best mulig utnyttet. Opptaksmodellen inkluderer både universitetene, de vitenskapelige høyskolene (med unntak av Norges musikkhøyskole), de statlige høyskolene og flere private høyskoler. SO har også et ansvar for å utarbeide statistikk om søking og opptak til høyere utdanning. De samme prinsippene ligger til grunn for utdanning på nivå med videregående skole, bortsett fra at opptakene samordnes fylkesvis.
Departementet mener at det for trygdeetatens kontroll vil være tilstrekkelig at det i forbindelse med fremsettelse av krav om fødselspenger til far fremlegges opptaksbevis og utdanningsstedets bekreftelse av at mor har påbegynt en utdanning. Mor må også legge fram bekreftelse på at den utdanningen hun tar er omfattet av rett til studiefinansiering gjennom Lånekassen. Trygdeetaten vil uansett ikke ha mulighet til å føre kontroll utover det å oppstille krav om dokumentasjon for opptak/registrering samt betalt semesteravgift/skolepenger og å avkreve egenerklæring ved fremsettelse av krav. Stønadsmottaker forplikter seg ved egenerklæring i form av underskrift på skjemaet for krav om fødsels- og adopsjonspenger til å gi beskjed om endringer i blant annet studiesituasjonen.
I situasjoner der mor tar utdanning på heltid, vil far få fødselspenger basert på egen opptjening og stillingsdel.
4.3.1 Fødselsstipend fra Lånekassen
Lånekassen utbetaler fødselsstipend til kvinnelige studenter som får barn. Det er et vilkår at utdanningen har vart i minst 6 måneder før fødselen/adopsjonen og at søkeren har rett til utdanningsstøtte. Utdanningen må være offentlig godkjent. Lånekassen kan også gi støtte til deltidsutdanning i Norge hvis den omfatter minst 50 prosent av fulltidsutdanningen. Også fjernundervisning kan gi rett til fødselsstipend dersom den utgjør minst 50 prosent av fulltidsutdanning.
Fødselsstipendet utbetales i 42 uker (39 uker ved adopsjon). Stipendet blir beregnet ut fra det maksimale beløpet (lån og utdanningsstipend) mor kan få i de aktuelle ukene. Forskjellen blir at hun i perioden med fødselsstipend får alt som stipend, og ingenting som lån. Hvis ektefelle/samboer har brutto månedsinntekt på under kr 16 700 (studieåret 2000-2001), kan fødselsstipendet til kvinner med ett barn utgjøre inntil kr 9 215 per måned ved høyere utdanning. Har ektefelle/samboer brutto månedsinntekt over kr 16 700, vil fødselsstipendet per måned bli redusert, likevel slik at det minst utgjør kr 6 760 per måned. Dersom kvinnen mottar fødselspenger eller har annen skattbar inntekt, vil støtten normalt bli redusert. Stipendet kan overføres til far dersom han har omsorg for barnet og ellers har rett til støtte. Stipendet kan også deles mellom foreldrene.
Det er ikke et vilkår at mor faktisk har omsorgen for barnet. Hun må gjerne gjenoppta studiene i den perioden hun mottar fødselsstipendet.
Fødselsstipendordningen er ment som en erstatning for trygdeytelser. Som følge av at studenter normalt ikke har hatt krav på fødselspenger, fordi dette forutsetter opptjening i arbeidslivet, ble det etablert en ordning med fødselsstipend i utdanningsstøtten. Ordningen er bygd opp analogt med retten til fødselspenger etter folketrygdloven.
I 1997-98 var det i alt 3 147 personer som mottok fødselsstipend til en total kostnad på 124,8 millioner kroner.
I tilfeller der mor har vært student i minimum seks måneder før fødselen, vil en familie som følge av forslaget om innføring av selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre, kunne motta både engangsstønad, fødselsstipend og løpende fødselspenger til far. I tilfeller der mor ikke har vært student før fødselen, vil hun imidlertid ikke ha krav på fødselsstipend.
Dersom far får selvstendig opptjeningsrett i situasjoner der mor gjenopptar utdanning, kan det stilles spørsmål ved om mor samtidig skal motta fødselsstipend. Varigheten av fars stønadsperiode vil selvsagt være av betydning. Dersom far kun mottar fødselspenger i 4 uker, vil det ikke være grunn til å redusere mors fødselsstipend. Blir han hjemme i 29 uker, stiller det seg imidlertid annerledes.
I NOU 1999: 33 Nyttige Lærepenger, som ble avgitt 15. desember 1999, drøftes grenseoppganger mellom utdanningsstøtten gjennom Lånekassen mot de andre velferdsordningene.
Utvalgets flertall foreslår at dagens rett til stønad til fødsel under utdanningen overføres fra utdanningsstøtten gjennom Lånekassen til folketrygden. Uansett hvilket prinsipp som blir valgt, ser flertallet dette som en ren omdisponering av de offentlige midler til fødsels- og sykestipend som i dag er forvaltet gjennom Lånekassen.
Utvalget har skissert to alternative løsninger:
at utdanning likestilles med arbeid som grunnlag for opptjening av rett til støtte under fødsel og sykdom.
støtte til fødsel og sykdom for studenter kunne tenkes som en utbygging av kontanttilskudd på linje med dagens engangsstønad. Det vises til forslag fra Longva-utvalget (NOU 1996: 13) om en felles fødselspengeordning for yrkesaktive og ikke-yrkesaktive. En slik ordning ville omfatte studenter og andre som i dag faller utenfor fødselspengeordningen.
Flertallet har ikke tatt stilling til hvilket prinsipp som er det mest ønskelige.
Et mindretall mener at fødselsstipendet vil miste sin betydning som et utdanningspolitisk virkemiddel ved at ordningen overføres til folketrygden. Disse medlemmene mener at dagens ordning med stipend under fødsel må videreføres gjennom Lånekassen. Ett utvalgsmedlem mener at en ikke bør likestille utdanning med yrkesaktivitet. Medlemmet ser imidlertid ulempene ved at det er ytelser til samme formål i folketrygden og Lånekassen og går derfor inn for at ordningen med stipend under fødsel avvikles i Lånekassen og samordnes med ordningen med engangsstønad etter folketrygden.
NOU 1999: 33 Nyttige lærepenger er sendt på høring med frist 15. mai 2000, og det tas sikte på å legge fram en melding for Stortinget i vårsesjonen 2001.
Barne- og familiedepartementet forutsetter at det i forbindelse med oppfølgingen av NOU 1999: 33 Nyttige lærepenger, blir tatt stilling til forholdet mellom fødselsstipend fra Lånekassen og ytelser fra trygden som dekker samme formål. Behovet for å se ytelsene i sammenheng blir etter departementets mening enda større som følge av forslaget om å innføre selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre.