Kap. 2 Nåværende organisasjonsformer innenfor kommunelovens system - gjeldende rett

Kapittelet beskriver de organisasjonsformer som kommuneloven pr i dag tilbyr for kommunal virksomhet. I første del gis det en generell redegjørelse for «normalmodellen» for organisering av kommunal virksomhet - med faste utvalg for forskjellige deler av virksomheten, og administrasjonssjefen som øverste administrative leder.

Annen del går nærmere inn på hva det innebærer at det opprettes et såkalt styre for «kommunal bedrift» etter kommuneloven § 11. En virksomhet organisert som kommunal bedrift vil være en del av kommunen som juridisk person. Det er ikke foretaket som sådan som er part i avtaler som foretaket inngår, men kommunen selv. Dette innebærer også at kommunen er fullt ansvarlig for virksomhetens forpliktelser. Kommunens administrasjonssjef er øverste leder av bedriftens administrasjon. Styrets kompetanse beror på delegasjon fra kommunestyret - bedriftsstyret har ingen legalkompetanse. Den myndighet som kan legges til styret må ligge innenfor «drift og organisering» av virksomheten.

Tredje del av kapittel 2 beskriver gjeldende rett for interkommunale virksomheter organisert med basis i kommuneloven § 27. Bestemmelsen om interkommunale styrer kan i praksis omfatte et bredt spekter av interkommunale samarbeidstiltak - fra samarbeidsordninger av relativt beskjedent omfang til egne selskaper med betydelig økonomisk virksomhet. En rekke interkommunale virksomheter med basis i denne bestemmelsen vil være egne rettssubjekter, men ikke alle. Heller ikke et interkommunalt styre etter § 27 har kompetanse direkte i loven. Dets myndighet vil bero på hva deltakerne er enige om å legge til styret.

Kap. 3 Nåværende organisasjonsformer utenfor kommunelovens system -gjeldende rett

Kapittelet beskriver organisasjonsformer utenfor kommunelovens system, som kan benyttes av kommuner. I første del redegjøres for aksjeselskapsformen. Kommunene står i utgangspunktet fritt til å organisere deler av sin virksomhet i form av et aksjeselskap, enten alene eller sammen med andre. Særlovgivningen og ulovfestede prinsipper kan imidlertid legge begrensninger på hvilke virksomheter som kan organiseres på denne måten. Når en virksomhet er organisert som et aksjeselskap, er det aksjeloven som gjelder. Kommunelovens bestemmelser gjelder ikke for selskapets virksomhet.

Et selskap med begrenset ansvar må som hovedregel organiseres etter aksjeloven. Unntaksbestemmelsen i aksjeloven § 18-2 nr 1 gir imidlertid adgang til å opprette interkommunale selskaper med begrenset ansvar uten at aksjeloven gjelder. Slike selskaper er ikke lovregulert, og de rettsspørsmål som reiser seg må løses på basis av selskapsavtalen og ulovfestet selskapsrett. Denne selskapsformen er beskrevet i kapittel 3 annen del. Her inngår også en beskrivelse av samvirkelag og selskaper som ikke har økonomisk formål.

Tredje del omhandler ansvarlige selskaper etter selskapsloven av 1985. Det er antatt at kommuner kan delta i ansvarlige selskaper etter denne loven. Kommunene vil ved deltakelse i slike selskaper ha ubegrenset økonomisk ansvar for selskapets forpliktelser, enten solidarisk eller pro-rata. Selskapet er et eget rettssubjekt. Deltakelse i slike selskaper reiser vanskelige rettsspørsmål om forholdet til kommunelovens regler, særlig bestemmelsene om garantier og andre bestemmelser som begrenser kommunenes frihet i økonomiske spørsmål.

Fjerde del omhandler stiftelser. Kommuneloven setter ingen begrensninger for kommuners adgang til å opprette stiftelser. På samme måter som for de øvrige organisasjonsformer utenfor kommunelovens system kan imidlertid særlovgivningen og ulovfestede prinsipper sette begrensninger for hvilke virksomheter som kan organiseres på denne måten.

I kapittel 3 femte del er det tatt inn en kortfattet beskrivelse av foreninger. Foreninger er en sammenslutningsform som adskiller seg fra et selskap ved at den som utgangspunkt ikke drives for medlemmenes regning og risiko. Medlemmene har heller ikke eiendomsrett til foreningens formue. Det er antatt at kommuner kan delta i foreninger.

Kap. 4 Behovet for nye organisasjonsformer

Kapittelet redegjør for de mer generelle synspunkter som ligger bak departementets forslag. Forslaget til de nye organisasjonsformene «kommunalt foretak» og «interkommunalt selskap» blir behandlet nærmere i kapittel 5 og 6. Kapittelet bygger i stor utstrekning på lovutvalgets vurderinger.

Departementet peker her på at kommuners virksomhet spenner over et vidt område. Det vil ikke være hensiktsmessig at hele spekteret av kommunale oppgaver skal være henvist til en bestemt organisasjonsform. Spørsmålet om hvordan en virksomhet skal organiseres må ses i forhold til den aktuelle virksomhetens karakter, herunder det siktemål komunen har med å ta på seg oppgaven.

De virksomheter som som er i fokus her er de som har mer preg av forretningsmessige hensyn enn av forvaltning og myndighetsutøvelse. Det tas ikke med denne proposisjonen sikte på å tilby organisasjonsformer som er tilpasset offentlig myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet i snever forstand. Etter departementets mening bør organisering av interkommunalt samarbeid om sentrale velferdsoppgaver utredes særskilt.

Det er selskapslovgivningens prinsipper som ligger til grunn for lovforslagene. Men det er i adskillig utstrekning gjort modifikasjoner av hensyn til behovet for kommunalpolitisk styring og kontroll. Lovforslagene er uttrykk for en balanse mellom hensynet til frihet for foretaksledelsen, og hensynet til behovet for politisk kontroll. På en rekke punkter har det vært nødvendig å lage et kompromiss mellom kryssende hensyn.

Det er ikke tatt sikte på å regulere spørsmålet om hvilke oppgaver som kan overlates til egne rettssubjekter. Vurderingen av hvilke deler av den kommunale virksomhet som kan overlates til andre rettssubjekter, vil i de tilfeller hvor oppgaven er lovpålagt, bero på en tolkning av den lov som legger oppgaven til kommunen. Dette innebærer at det ikke gjøres noen endring i dagens rettstilstand når det gjelder adgangen til å overlate virksomhet til andre enn kommunen, enten det er tale om offentlig- eller privateide selskaper eller andre organisasjonsformer.

Både når det gjelder forslaget til lov om «interkommunale selskaper» og forslaget til «kommunalt foretak» innebærer dette at organisasjonsformen ikke reserveres for bestemte typer av virksomheter. Loven er i seg selv ikke til hinder for at selskapsformen benyttes til alle de typer av virksomhet som kommunen/deltakerne blir enige om å organisere på denne måten, dersom ikke kommuneloven selv eller annen lovgivning krever en annen organiseringsform. Hovedsiktemålet har vært å tilby et spekter av organisasjonsformer som gir kommunene mulighet til å velge en form som er tilpasset den konkrete virksomhets karakter.

Virksomheter en kommune driver alene

Departementet mener i likhet med lovutvalget at adgangen til å organisere kommunal virksomhet i form av aksjeselskaper fortsatt bør stå åpen. Det fremmes heller ikke forslag om særregler for kommunale aksjeselskaper.

Departementet kommer i likhet med utvalget til at det ikke er behov for en særlig organisasjonsform med begrenset ansvar ved siden av aksjeselskapsformen. Dette innebærer at etter departementets forslag vil kommunene være henvist til å etablere et aksjeselskap dersom man ønsker å begrense det økonomiske ansvar for virksomheten.

Der kommunen ikke ønsker å organisere virksomheten som et aksjeselskap eller en kommunal etat, åpner kommuneloven i dag for at virksomheten kan organiseres som en «kommunal bedrift». Det forslås her en ny organisasjonsform - kommunalt foretak - som i forretningsmessig handlefrihet går lenger enn det som gjelder for «kommunal bedrift», samtidig som virksomheten er en del av kommunen som juridisk person.

Interkommunale selskaper

Interkommunale selskaper med begrenset ansvar utenfor aksjeloven er ikke lovregulert. Departementet mener i likhet med lovutvalget at det er uheldig at denne selskapsformen ikke er lovregulert, og foreslår at unntaket i aksjeloven § 18-2 nr 1 oppheves. Dette innebærer at kommuner må bruke aksjeselskapsformen dersom det er ønskelig å etablere et selskap med begrenset ansvar.

Det er videre et åpenbart behov for at kommuner kan delta i ansvarlige selskaper sammen med andre kommuner. Kommunene har i dag frihet til å velge mellom selskapsloven og kommuneloven § 27 når slike selskaper skal etableres. Departementet mener i likhet med utvalget at kommuneloven § 27 er for ufullstendig til å utgjøre et godt alternativ for kommunal selskapsdannelse. Samtidig er det ikke hensiktsmessig å ta inn spesialregler i selskapsloven for kommunale selskaper. Det foreslås derfor en egen lov for interkommunale selskaper med ubegrenset ansvar - lov om interkommunale selskaper.

Med en egen lov for interkommunale selskaper kan departementet ikke se behov for at kommuner fortsatt skal kunne organisere interkommunalt samarbeid etter selskapsloven. Den nye loven om interkommunale selskaper er derfor foreslått gjort til den obligatoriske form for samarbeid i form av ansvarlig selskap. Kommuneloven § 27 blir stående, men vil kun gjelde for samarbeidstiltak som ikke er egne rettssubjekter. Adgangen til å etablere interkommunale selskaper etter selskapsloven av 1985 oppheves.

Samarbeid med private

Departementet kan i likhet med lovutvalget ikke se særlige problemer ved at en kommune deltar i aksjeselskap sammen med private. Derimot foreslås det å stenge muligheten for at en kommune deltar i ansvarlige selskaper sammen med private. Bakgrunnen for dette er det ubegrensede økonomiske ansvar som kommunen derved ville pådra seg. Dette innebærer at dersom en kommune ønsker å delta sammen med private rettssubjekter i form av et selskap, vil man være henvist til aksjeloven.

Det kan være aktuelt for kommuner å samarbeide med private rettssubjekter uten at sammenslutningen har karakter av et eget selskap. Departementets forslag er ikke til hinder for dette. En kommune kan delta i en forening sammen med private rettssubjekter.

Avslutningsvis i kapittel 4 er det foretatt en kortfattet drøftelse av spørsmålet om statlig kontroll av overføring av oppgaver til privateide sammenslutninger. Departementet kom i likhet med utvalget til at kommunene selv må vurdere hensiktsmessigheten av å overlate oppgaver til private, dersom den aktuelle lov gir adgang til det. Det pekes også på at en avklaring av de rettslige rammer for hvilke oppgaver som kan overlates til private vil kunne skje ved lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Spørsmålet om å etablere en godkjenningsordning bør eventuelt vurderes konkret for den enkelte særlov.

Kap. 5 Nærmere om kommunalt foretak

I dette kapittelet redegjøres det nærmere for departementets forslag til organisasjonsformen «kommunalt foretak».

Kommunalt foretak er en del av kommunen som juridisk person. Dette innebærer bl a at det ikke vil være noe skille mellom foretakets og kommunens økonomi. Foretaket drives som en del av kommunens virksomhet, og dets budsjett og økonomiplan må vedtas av kommunestyret.

Kommunelovens regler om økonomiforvaltning vil gjelde for foretaket. Foretaket ledes av et styre og en daglig leder. Kommunestyret velger styremedlemmene. Styret skal ha minst tre medlemmer. Det kan fastsettes i vedtektene at inntil en tredel av styrets medlemmer skal velges av og blant de ansatte ved foretaket.

Styrets myndighet er i utgangspunktet som styret i et aksjeselskap, ansvarlig selskap m.v. - det vil si at det har myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, innenfor rammen av det formål kommunestyret har fastsatt i vedtektene. Myndigheten vil imidlertid være begrenset av de budsjettfullmakter kommunestyret gir. Kommunestyret kan også begrense styrets myndighet gjennom sin instruksjonsmyndighet.

Departementet har i likhet med utvalget lagt stor vekt på å etablere en ryddig organisasjonsform med klare ansvarslinjer. Det foreslås således at styret skal være direkte underordnet kommunestyret, og daglig leder er direkte underordnet styret. For daglig leder innebærer dette at vedkommende ikke står i noe underordningsforhold til kommunens administrasjonssjef. Administrasjonssjefen har imidlertid rett til å legge fram en sak som er eller har vært til behandling i foretaket, for kommunestyret med sin innstilling. Administrasjonssjefen kan i den forbindelse beslutte utsatt iverksetting av foretakets vedtak.

Departementet mener i likhet med lovutvalget at det ikke bør være obligatorisk representasjon for de ansatte i foretakets styre. Representasjon for de ansatte er avhengig av at kommunestyret har fastsatt det i foretakets vedtekter. Foretakets ansatte står her i samme stilling som kommunens øvrige ansatte.

Der de ansatte er representert i styret, mener departementet i motsetning til utvalget at de ansatte bør fratre i saker som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Bakgrunnen for dette er hensynet til folkestyreprinsippet.

Departementet foreslår at foretaket skal følge det samme budsjett- og regnskapssystem som gjelder for den øvrige kommunale virksomhet. Samtidig foreslås det å ta inn i kommunelovens bestemmelser om foretak en hjemmel til å gi forskrifter som pålegger enkeltforetak eller typer av foretak å føre regnskap etter regnskapsloven. Departementets forslag avviker her noe fra utvalgets. Departementet foreslår at foretaket skal revideres av kommunerevisjonen.

Foretaket vil som en del av kommunen være omfattet av forvaltningslovens og offentlighetslovens virkeområde. Når det gjelder møteoffentlighet foreslår departementet i likhet med utvalget at møtene skal være lukket, men med adgang til å bestemme i vedtektene at møtene skal være åpne.

Når det gjelder problemstillinger knyttet til foretakets plass i kommuner med parlamentarisk styreform, vil dette inngå som en del av det arbeidet som pågår med videreutvikling av reglene om kommunal parlamentarisme.

Kap. 6 Nærmere om forslaget til lov om interkommunale selskaper

I dette kapittelet redegjøres det nærmere om forslaget til en egen lov om interkommunale selskaper.

Selskapet er gitt status som et eget rettssubjekt. Dette innebærer at rettigheter og forpliktelser tilordnes selskapet som sådan, og ikke de enkelte deltakerne. Lovforslaget betyr ikke at kommuner vil være avskåret fra å etablere samarbeidstiltak som ikke har slik status. Etter departementets forslag vil samarbeidstiltak som ikke er egne rettssubjekter reguleres av kommuneloven § 27.

Etter lovutvalgets forslag er det bare kommuner og fylkeskommuner som kan være deltakere i interkommunale selskaper. Departementet har her kommet til at også interkommunale selskaper bør kunne være deltaker i slike selskaper. Et aksjeselskap kan imidlertid ikke være deltaker i et interkommunalt selskap. Derimot kan et interkommunalt selskap være deltaker i et aksjeselskap. Etter departementets forslag kan et interkommunalt selskap ikke være deltaker i et ansvarlig selskap etter selskapsloven av 1985.

Deltakerne har ubegrenset ansvar for en prosent- eller brøkdel av selskapets forpliktelser. Tilsammen utgjør delene selskapets samlede forpliktelser.

Deltakerne utøver sin myndighet i selskapet gjennom et representantskap, hvor hver deltaker skal ha minst en representant. Det kan instruere styret og omgjøre dets beslutninger. Behandling i representantskapet er obligatorisk for enkelte saker, bl a fastsettelse av regnskap, budsjett og økonomiplan. Det er videre representantskapet som velger styret. Inngåelse av selskapsavtalen og endringer i denne skal imidlertid treffes av det enkelte kommunestyre.

Selskapet kan ikke ta opp lån med mindre deltakerne gjennom selskapsavtalen har gitt slik adgang. Det skal i så fall fastsettes en øvre ramme for selskapets låneopptak. Når det gjelder spørsmålet om hvilke formål som kan lånefinansieres vil de samme begrensningene gjelde som for kommunene selv. Låneopptak skal godkjennes av statlig myndighet. Selskapet skal ikke kunne stille garanti for andres økonomiske forpliktelser. Inntekter fra salg av fast eiendom eller andre større kapitalgjenstander skal ikke kunne brukes til å dekke løpende utgifter.

Departementet er i motsetning til utvalget kommet til at selskapsavtalen ikke skal undergis en statlig godkjenningsordning. Dette har bl a sammenheng med at ordningen med godkjenning av interkommunale sammenslutninger etter kommuneloven § 27 ble opphevet ved kommuneloven av 1992.

De ansatte i interkommunale selskaper har representasjonsrett etter det system som gjelder i selskapslovgivningen for øvrig. Dette innebærer at de ansatte får rett til representasjon i selskaper med flere enn 30 ansatte. I departementets lovforslag er det også tatt inn en bestemmelse som gir de ansatte i selskapet tilsvarende møterett i selskapets styre som de ville hatt i en nemnd dersom virksomheten var en del av kommunen selv. Denne møteretten vil være aktuell i selskaper med 30 eller færre ansatte.

Kapittelet inneholder en utførlig omtale av forholdet til offentlighetsloven og forvaltningsloven. Departementet har i likhet med utvalget kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å foreslå særskilt regulering av forholdet mellom offentlighetsloven og kommunale selskaper før Stortinget eventuelt har behandlet en stortingsmelding om offentlighet. Departementet vil på denne bakgrunn eventuelt komme tilbake til spørsmålet på et senere tidspunkt.Dette innebærer at spørsmålet om forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for interkommunale selskaper, må avgjøres konkret for hvert enkelt selskap. Det foreslås med andre ord ikke endringer i gjeldende rett.

Departementet foreslår at interkommunale selskaper skal følge det samme budsjett- og regnskapssystem som gjelder for den øvrige kommunale virksomhet. Samtidig foreslås det å ta inn i loven en hjemmel til å gi forskrifter som kan gjøre unntak fra plikten til å føre regnskap etter de kommunale budsjett- og regnskapsforskriftene. Departementets forslag avviker her noe fra lovutvalgets.

Kap. 7 Forholdet til EØS-avtalen

De tre regelsett som er sentrale for kommunalt foretak eller interkommunalt selskap i forhold til EØS-avtalen, er de generelle konkurransereglene, reglene om offentlig støtte og bestemmelsene om offentlige innkjøp. Reglene om statstøtte og reglene om offentlige anskaffelser kan betraktes som henholdsvis lemping og presisering av de generelle konkurransebestemmelsene.

Konkurransereglene i EØS-avtalen vil også omfatte offentlig eide virksomheter. Unntak gjelder der virksomheten utfører tjenester av allmenn økonomisk betydning. Unntaket må imidlertid ikke være videre enn nødvendig, og fravikelsen må ikke påvirke samhandelen mellom avtalepartene (EØS-landende) i et omfang som strider mot partenes interesser.

Reglene om offentlige anskaffelser skal sikre at det ved offentlige innkjøp ikke blir tatt hensyn til eller lagt vekt på forhold som medfører diskriminering av leverandører fra andre EØS-land. Både kommunale foretak og interkommunale selskaper må foreta sine egne anskaffelser i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Det viktigste unntaket er de interkommunale selskap som hovedsakelig er av industriell eller forretningsmessig karakter. For anskaffelser til offentlige virksomheter innen forsyningssektoren (vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon) gjelder særlige regler.

Et særlig spørsmål er om kommunale foretak og interkommunale selskap kan betraktes som intern leverandør til eierkommunen(e) slik at leveransene kan skje utenom anbud - mao at anskaffelsen anses som leveranse i egen regi. Grensen for hvem som kan regnes som leverandør i egenregi avhenger i stor grad av hva som kan regnes som en og samme oppdragsgiver. Ofte vil dette sammenfalle med hva som regnes som samme juridiske person. En kommune eller fylkeskommune med alle sine underliggende etater og nemnder er ett rettssubjekt. Et kommunalt foretak vil være en del av dette rettssubjektet. Når kommunen tildeler et oppdrag til et kommunalt foretak innen samme kommune eller fylkeskommune blir derfor oppdraget å regne som arbeid i egen regi og kan tildeles uten å benytte anskaffelsesprosedyrene for offentlige anskaffelser. Tilsvarende gjelder i de tilfeller hvor det kommunale foretak opptrer som oppdragsgiver overfor et annet kommunalt organ i samme kommune. Dersom foretaket leverer til andre enn kommunen i konkurranse med private produsenter, vil dette imidlertid kunne forholde seg annerledes.

Et interkommunale selskap vil etter lovforslaget være et eget rettssubjekt. I utgangspunktet vil det derfor måtte følge reglene om offentlige anskaffelser. Dersom selskapet er opprettet med det formål å tilgodese eiernes behov, vil leveranser fra selskapet likevel kunne bli ansett som leveranser i egen regi.

Reglene om offentlig støtte henger nøye sammen med konkurransereglene i EØS-avtalen. Offentlig støtte vil bedre konkurranseevnen til mottakeren, og kan medføre en konkurransevridning i markedet. I utgangspunktet er enhver støtte som kan virke konkurransevridende og påvirke samhandelen mellom landene forbudt.

Begrepet statsstøtte forstås vidt. Både direkte støtte og det å bli fritatt for økonomiske byrder vil omfattes. Ved vurderingen av hva som skal anses for å være offentlig støtte vil det være avgjørende om kommunen opptrer gunstigere overfor mottakeren enn det en sammenlignbar privat investor ville gjøre.

Et særlig spørsmål er om det faktum at et foretak ikke kan gå konkurs vil bli oppfattet som offentlig støtte. For interkommunale selskaper vil bestemmelsen om at kommuner ikke kan gå konkurs ha indirekte betydning. Nærings- og energidepartementet har i sin høringsuttalelse pekt på at rettslig status som sikrer mot konkurs kan bli oppfattet som permanent støtte. Etter praksis er dette imidlertid ikke en absolutt regel. Det avgjørende vil være om det utnyttes som skjerming mot konkurranse.

Reglene om offentlig støtte innebærer at interkommunale selskaper må sikres en egenkapital som står i forhold til risikoen i det marked selskapet eventuelt skal konkurrere i. Hvis ikke, vil kommunenes posisjon som ansvarlig deltaker kunne bli sett på som permanent støtte. Det vil også kunne bli ansett som offentlig støtte dersom selskapet driver næringsvirksomhet, og det er vedtektsfestet at det ikke skal betales utbytte til eierne.

For kommunale virksomheter vil imidlertid reglene om såkalt bagatellmessig støtte kunne være praktisk viktige unntak fra reglene om offentlig støtte. Støtte som ikke overstiger 100 000 ECU (ca 417 000 i 1996) til en enkelt bedrift over en tre-års periode regnes som bagatellmessig.

Det såkalte innsynsdirektivet innebærer rett til innsyn i en virksomhets økonomiske forhold, og stiller krav til hvordan de økonomiske forholdene skal være dokumentert. Direktivet gjelder imidlertid bare virksomheter med en betydelig omsetning, og vil i praksis bare berøre de største interkommunale selskapene.

Kap. 8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene til en egen lov om interkommunale selskaper og et nytt kapittel i kommuneloven om kommunale foretak, innebærer ingen nye materielle plikter for kommuner og fylkeskommuner. Siktemålet med forslagene er å tilby et spekter av organisasjonsformer som er tilpasset de ulike virksomheter kommuner og fylkeskommuner driver. På denne bakgrunn må det antas at forslagene gir grunnlag for en bedre utnyttelse av kommunale og fylkeskommunale ressurser.

Departementet har søkt å minimalisere utgiftene i forbindelse med omorganisering av virksomheter, ved å foreslå overgangsregler som sørger for en mest mulig smidig overgang til ny organisasjonsform. Forslagene vil på denne bakgrunn ikke innebære nevneverdige utgiftsøkninger for kommuner og fylkeskommuner.

Forslagene forutsetter ikke økt statlig engasjement overfor kommuner og fylkeskommuner i nevneverdig grad. I visse tilfeller vil det imidlertid være nødvendig med konsesjonbehandeling ved omdanning av energiverk. Staten blir ikke påført økte utgifter eller risiko i forhold til kommuner og fylkeskommuner som følge av forslagene.

Kap. 9 og 10

Kapitlene inneholder henholdsvis spesialmerknader til lovforslaget og forslag til samlet lovtekst.