2 Nåværende organisasjonsformer innenfor kommunelovens system - gjeldende rett

2.1 Allment om kommunal og fylkeskommunal virksomhet

2.1.1 Innledning

Kommuneloven (lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992) gir de ytre rammer for hvordan kommunene skal organiseres og drives. Loven gir ikke noen nærmere anvisning på hva som skal være kommunenes oppgaver. Disse oppgavene vil være nærmere angitt i særlovgivningen. I tillegg til lovpålagte oppgaver kan kommunene også påta seg andre oppgaver, så lenge disse ikke er tillagt andre (statlige organer eller private). Ett av formålene med kommuneloven av 1992 var at kommunene skulle gis størst mulig frihet til å organisere sin virksomhet slik de fant mest hensiktsmessig. Dette prinsippet er også lagt til grunn ved de senere års gjennomgang av særlovgivningen, der pålegg om nemnder til å løse bestemte oppgaver i stor utstrekning er opphevet, og kommunene er gitt anledning til selv å bestemme hvilke som skal ta seg av den aktuelle oppgaven.

Kommuneloven inneholder imidlertid bestemmelser som pålegger kommunene å ha enkelte organer som skal ta seg av oppgaver innenfor deres egenforvaltning. I tillegg inneholder loven bestemmelser om hvilke organer kommunene kan ha, og hvilke administrative stillinger som er obligatoriske.

2.1.2 Organer og stillinger etter kommuneloven

2.1.2.1 Obligatoriske organer etter kommuneloven

a. Kommunestyret:

Kommunestyret velges ved direkte valg av og blant kommunens stemmeberettigede innbyggere, etter regler i valgloven. Det er det eneste organet på kommunalt nivå der direkte valg er obligatorisk og tillatt. Andre organer (f.eks. lokalutvalg) kan bare velges ved direkte valg dersom det foreligger samtykke fra statlig myndighet som ledd i en forsøksordning.

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, og har i denne egenskap et overordnet ansvar for alle sider av kommunens forvaltning. Dette innebærer at det

1. har det øverste tilsyn med forvaltningen

2. kan forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse

3. kan omgjøre vedtak av andre folkevalgte organer eller administrasjonen, i samme utstrekning som disse kan omgjøre sine vedtak selv, jf. kommuneloven § 60.

Kommunestyrets myndighet etter kommuneloven er negativt avgrenset, idet det treffer vedtak på vegne av kommunen i den utstrekning ikke annet følger av lov eller forskrift fastsatt i medhold av lov.

Det er ikke mulig for kommunestyret å behandle alle saker på kommunens vegne.Kommuneloven åpner derfor en vid agang for kommunestyret til å delegere avgjørelsesmyndighet til andre organer innen kommunen, enten andre folkevalgte organer eller administrasjonen. På den annen side: Loven inneholder også bestemmelser som setter skranke for hva som kan delegeres. Dette framgår ved at det i lovteksten er benyttet uttrykksmåten kommunestyret «selv». Som eksempler på avgjørelser som ikke kan delegeres kan nevnes: Valg av formannskap, ordfører, opprettelse av faste utvalg og styrer for bedrifter/institusjoner, ansettelse av administrasjonssjef og revisor.

b. Formannskapet

Alle kommuner som ikke har etablert en parlamentarisk styreform skal ha et formannskap valgt av og blant kommunestyrets medlemmer.

Formannskapet skal behandle forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak, jf. kommuneloven § 8 nr. 3. For øvrig bestemmer kommunestyret hvilke oppgaver formannskapet skal ha. Formannskapet kan tillegges avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Delegasjonen kan være generell, eller begrenses til visse typer saker eller en enkelt sak.

c. Ordfører

Kommuneloven § 9 pålegger alle kommuner å velge en ordfører og en varaordfører. Disse velges av kommunestyret, og blant formannskapets medlemmer, dersom kommunen har en tradisjonell styreform. I kommuner med parlamentarisk styreform velges ordføreren blant kommunestyrets medlemmer.

Ordføreren leder møtene i kommunestyret og formannskapet. Han/hun har møte- og talerett i andre kommunale organer, men ikke stemmerett, med mindre han/hun er valgt som medlem av organet.

Ordføreren er kommunens rettslige representant, jf. kommuneloven § 9 nr. 3. Dette innebærer at ordføren er den som representerer kommunen overfor domstolene. Han/hun mottar begjæringer, stevninger etc. når kommunen er saksøkt, og begjærer rettergangsskritt når kommunen er saksøker.

Ordføreren (fylkesordføreren) har imidlertid ikke myndighet til å treffe beslutninger på kommunens vegne, med mindre dette er tillagt ham/henne gjennom delegasjonsvedtak. Kommuneloven § 9 nr. 5 bestemmer at kommunestyret (fylkestinget) kan gi ordføreren myndighet til å treffe avgjørelse i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning.

Ordføreren underskriver på kommunens vegne i alle tilfelle der denne myndigheten ikke er tillagt andre. Ordføreren har imidlertid ikke myndighet til å forplikte kommunen ut over det som følger av vedtak kompetent i organ.

d. Partsammensatte utvalg - administrasjonsutvalg

Kommuneloven § 25 nr. 1 - slik den lyder i dag - fastsetter at det i alle kommuner skal opprettes ett eller flere partsammensatte utvalg - administrasjonsutvalg - for å behandle saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte, med mindre partene avtaler at slike saker skal behandles på annen måte. Slik avtale forutsetter tilslutning fra minst tre fjerdedeler av de ansatte.

Loven åpner adgang til å opprette flere utvalg, f.eks. ett for hver av (de viktigste) sektorene innen kommunens virksomhet.

Utvalget/utvalgene skal kun behandle saker som angår de ansattes forhold til kommunen som arbeidsgiver, f.eks. utformingen av kommunens lønns-, personal- og ansettelsespolitikk. Oppgaver som angår den utadrettede virksomheten kan ikke legges til utvalget (utvalgene).

Utvalget skal bestå av representanter for kommunen og de ansatte. Kommunens representanter skal være i flertall, og velges av kommunestyret, som også velger leder og nestleder. De ansattes representanter velges av og blant de ansatte.

e. Kontrollutvalg

Alle kommuner skal ha et kontrollutvalg, jf. kommuneloven § 60 nr. 2. Utvalgets oppgave er å forestå «det løpende tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning» på vegne av kommunestyret. Andre oppgaver kan ikke legges til utvalget. Kommunestyret velger medlemmene av utvalget, og denne myndigheten kan ikke delegeres til andre.

Utelukket fra valg til kontrollutvalg er

• medlem/varamedlem av formannskap

• medlem/varamedlem av kommunal nemnd med beslutningsmyndighet

• ansatte i kommunen

• medlem av kommuneråd, dersom kommunen har en parlamentarisk styreform

Utvalget er ansvarlig bare overfor kommunestyret. Det kan ikke instrueres av administrasjonen eller andre politiske organer.

Kontrollutvalget skal

• føre tilsyn med at revisjonsarbeidet er a jour og foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak

• foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av kommunens midler (forvaltningsrevisjon)

• forelegge revisjonens rapporter for kommunestyret, med utvalgets egne merknader og forslag til vedtak.

2.1.2.2 Ikke-obligatoriske organer etter kommuneloven

I tillegg til de organer kommunen er pålagt å ha, åpner kommuneloven adgang til å opprette andre kollegiale organer med forskjellige typer myndighet.

a. Faste utvalg

Kommuneloven § 10 nr. 1 fastsetter at kommunestyret kan opprette faste utvalg til å ta seg av bestemte oppgaver eller forestå deler av kommunens forvaltning. Kommunestyret kan opprette det antall utvalg det ønsker og fordele oppgaver mellom dem slik det anser formålstjenlig. Myndigheten til å opprette slike utvalg er kommunestyrets eksklusive kompetanse og kan ikke overdras til andre. Likeledes er retten til å bestemme utvalgenes arbeidsoppgaver forbeholdt kommunestyret. Kommunestyret skal også velge medlemmer og varamedlemmer til utvalgene, samt leder og nestleder.

Kommunestyret fastsetter hvilke oppgaver utvalgene skal ta seg av. De kan forberede saker for behandling i kommunestyret, men de kan også tillegges avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov, f.eks. fordi myndigheten tilligger kommunestyret eller et annet organ.

Kommunestyret kan når som helst omorganisere eller nedlegge faste utvalg, jf. kommuneloven § 10 nr. 6. Dette gjelder selv om medlemmene i utgangspunktet er valgt for hele kommunevalgperioden.

b. Komiteer

Kommuneloven § 10 nr. 5 fastsetter at kommunestyret kan opprette komiteer til å forberede saker og å utføre enkelte verv. Slike komiteer kan også opprettes av andre organer innen kommunen, f.eks. formannskapet eller et fast utvalg.

Komiteenes oppdrag er ofte tidsbegrenset eller knyttet til en bestemt oppgave. De kan ikke gis generell beslutningsmyndighet, men kan få myndighet til å avgjøre saker som har direkte tilknytning til det oppdraget de har fått.

Komiteene kan når som helst omorganiseres eller nedlegges av det organet som opprettet komiteen, jf. kommuneloven § 10 nr. 6.

c. Kommunedelsutvalg

Kommuneloven § 12 fastsetter at kommunestyret kan opprette kommunedelsutvalg (lokalutvalg) for geografiske avgrensede deler av kommunen. Fylkestinget kan ikke opprette tilsvarende utvalg som skal ta seg av oppgaver tilknyttet deler av fylkeskommunen.

Kommunestyret velger medlemmer, varamedlemmer, leder og nestleder for utvalgene. Det fastsetter også utvalgenes arbeidsoppgaver. Til kommunedelsutvalg kan delegeres avgjørelsesmyndighet i alle saker som gjelder vedkommende del av kommunen, hvis ikke annet følger av lov.

d. Kommuneråd

Kommuneloven åpner adgang for kommuner til å innføre en parlamentarisk styreform. Ved innføring av parlamentarisk styreform bortfaller formannskapet. Videre erstattes administrasjonssjefen av et kollegialt organ, kommunerådet, som øverste leder av administrasjonen. Kommunerådet overtar formannskapets lovpålagte oppgaver i budsjett- og økonomiplansaker, og administrasjonssjefens ansvar når det gjelder utredning av saker som skal fremmes for kommunestyret og iverksetting av vedtak.

e. Styre for kommunal (fylkeskommunal) bedrift

Kommuneloven § 11 fastsetter at kommunestyret selv kan opprette egne styrer for kommunale (fylkeskommunale) bedrifter, institusjoner o.l.

Regelverket vedrørende disse styrene blir omtalt nærmere nedenfor.

f. Styre for interkommunalt samarbeidstiltak

Kommuneloven § 27 fastsetter at to eller flere kommuner kan gå sammen og etablere et styre til løsning av felles oppgaver.

Regelverket vedrørende disse styrene blir omtalt nærmere nedenfor.

2.1.2.3 Obligatoriske stillinger etter kommuneloven

a. Administrasjonssjef

Kommuneloven § 22 pålegger alle kommuner som har en tradisjonell styringsform å ha en administrasjonssjef. Administrasjonssjefen er leder for hele administrasjonen, både den sentrale staben og etatene, og er - som hovedregel - overordnet de ansatte både faglig og administrativt.

Kommunestyret ansetter selv administrasjonssjefen. Denne myndigheten kan ikke delegeres til andre organer. Kommunestyret må også selv ta stilling til om administrasjonssjefen skal ansettes på åremål. Forhandlinger om lønn og andre ansettelsesvilkår kan imidlertid som hovedregel delegeres til andre.

Administrasjonssjefen er utelukket fra valg til kommunestyret og andre nemnder og utvalg.

Administrasjonssjefens myndighet hviler på to forskjellige grunnlag:

1. Myndighet direkte nedfelt i loven

2. Eventuell delegert myndighet

Kommuneloven § 23 nr. 1 fastslår at administrasjonssjefen er den øverste leder for den samlede administrasjonen, "med de unntak som følger av lov, og innenfor de rammer kommunestyret eller fylkestinget fastsetter". Unntak kan følge av enkelte særlover, som uttrykkelig pålegger bestemte tjenestemenn særlige oppgaver. Kommuneloven selv inneholder begrensninger i administrasjonssjefens myndighet i to relasjoner:

1. Når det gjelder regnskapsføringen er det den regnskapsansvarlige (jf. nedenfor) som har det faglige ansvaret for denne. Administrasjonssjefens myndighet er begrenset til å omfatte det administrative/økonomiske.

2. I forhold til revisjonen er det revisor (jf. nedenfor) som har det faglige og administrative ansvaret forsåvidt gjelder spørsmål som går på det rent revisjonsfaglige. Administrasjonssjefens myndighet overfor revisjonens personale er begrenset til rent administrative saker som ikke angår det revisjonsfaglige.

Loven gir kommunestyret hjemmel til å fastsette rammer for administrasjonssjefens ledelsesfunksjoner. Denne myndigheten kan ikke delegeres til andre.

I administrasjonssjefens ledelsesfunksjon ligger at han/hun skal sørge for at kommunen har en effektiv og fornuftig oppbygget administrasjon, herunder at administrasjonen er organisert i samsvar med de retningslinjer som er gitt av kommunestyret, og at de politiske organer har et tilstrekkelig støtteapparat til sin virksomhet.

Kommuneloven § 23 pålegger administrasjonssjefen:

1. Ansvar for at de saker som legges fram for folkevalgte organer er tilstrekkelig utredet. Dette innebærer ikke at han/hun selv skal vurdere og avgi innstilling i alle saker som behandles politisk. Administrasjonssjefen kan overlate dette til ansatte, som da opptrer på administrasjonssjefens vegne og er underlagt dennes instruksjonsmyndighet

2. Ansvar for at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen kan fordele oppgavene med å følge opp vedtak på de ansatte, som da er underlagt administrasjonssjefens fulle instruksjonsmyndighet.

3. Møte- og talerett i alle folkevalgte organer, med unntak av kontrollutvalg. Administrasjonssjefen kan bestemme at en ansatt skal utøve denne retten på hans/hennes vegne.

4. Møte- og taleretten innebærer ikke forslagsrett, selv om administrasjonen har innstillingsrett og -plikt. Administrasjonssjefen kan dermed ikke kreve at det blir votert over hans/hennes forslag/ innstilling.

Kommuneloven § 23 nr. 4 fastsetter at kommunestyret og andre folkevalgte organer kan delegere avgjørelsesmyndighet til administrasjonssjefen. Loven åpner ikke mulighet for å gi administrasjonssjefen en ubegrenset rett til å treffe vedtak i alle saker. Det er et vilkår at det gjelder "enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning".

Delegasjon fra folkevalgte organer til administrasjonen må skje via administrasjonssjefen (med ett unntak, brannsjefen, jf. lov 5. juni 1987 § 6). Det er ikke anledning for et organ å delegere direkte til den etat som fungerer som sekretariat for organet. Administrasjonssjefen må i tilfelle avgjøre om han/hun skal delegere videre til etatene.

Kommuneloven § 24 nr. 1 fastsetter at kommunestyret kan delegere til administrasjonssjefen myndighet til

1. å opprette eller nedlegge stillinger

Myndigheten må utøves innenfor rammen av kommunens årsbudsjett og økonomiplan, og innenfor de overordnede rammer for virksomheten som måtte være trukket opp av kommunestyret. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er at administrasjonssjefens ansvar for den samlede administrasjonen tilsier at han/hun også har et ansvar for stillingsstrukturen.

2. å treffe avgjørelse i personalsaker.

Myndigheten omfatter ansettelser, oppsigelser, permisjonssøknader, ferieavvikling m.v. Begrunnelsen er den samme som når det gjelder opprettelse/nedleggelse av stillinger.

b. Regnskapskyndig

Kommuneloven § 24 nr. 2 fastsettter at det i alle kommuner skal ansettes regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet.

Administrasjonssjefen har det administrative ansvaret for regnskapsføringen, men skal ikke kontrollere det faglige innholdet i denne.

Den regnskapsansvarlige er utelukket fra valg til kommunestyre og andre folkevalgte organer, jf. kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav b.

Iflg. lovens § 14 nr. 2 gjelder den samme generelle valgbarhetsbegrensingen også for den som er regnskapsansvarlig for kommunal bedrift eller interkommunal sammenslutning. Ved lovendring 10 januar 1997 ble forbudet mot valg begrenset til kun å gjelde styret for bedriften/ sammenslutningen.

c. Revisor

Alle kommuner skal etablere en revisjonsordning. Kommuneloven § 60 nr. 3 fastsetter at revisjon skal foregå på én av to måter: Enten ved egen kommunal revisjon eller ved at flere kommuner oppretter et revisjonsdistrikt. Dersom det opprettes revisjonsdistrikt skal det velges et eget styre for revisjonsdistriktet med medlemmer fra alle deltakende kommuner.

Kommuneloven § 60 nr. 5 fastsetter at kommunestyret selv må ansette revisor. Denne myndigheten kan ikke delegeres. Kontrollutvalget ansetter det øvrige personale, men kan delegere myndigheten til revisor. Distriktsrevisor og personalet ved distriktsrevisjonen ansettes av styret. Revisor skal ha regnskaps- og revisjonsfaglig kompetanse i samsvar med forskrifter som departementet fastsetter. Han/hun er utelukket fra valg til kommunestyre og andre folkevalgte organer, jf. lovens § 14 nr. 1. Den som foretar revisjon for interkommunal sammenslutning er utelukket fra valg til styret for sammenslutningen, jf lovens § 14 nr. 3 annet punktum.

2.1.3 Rettslige rammer for kommunenes virksomhet

Kommuneloven setter en del rammer for hvordan kommunene skal utøve sin virksomhet, selv om det er et viktig prinsipp at kommunene skal kunne utvise stor frihet når det gjelder deres funksjoner. Begrensningene kan gjelde hvilke organer som treffer avgjørelser, hvordan avgjørelsene skal treffes og hvilket innhold de kan ha.

2.1.3.1 Valg av organer

Loven inneholder obligatoriske regler både om at valg skal holdes, hvilket organ som er valgorgan og hvordan valget skal avholdes.

Formannskap, ordfører, faste utvalg, komiteer, kommunedelsnemnder og kontrollutvalg skal velges. Loven gir nærmere anvisninger på hvordan valgene skal gjennomføres. Bortsett fra for komiteenes vedkommende skal valgene foretas av kommunestyret som også velger leder og nestleder for organene. Komiteer kan velges av andre organer enn kommunestyret. Styre for bedrift, institusjon o.l. kan velges helt eller delvis av de ansatte eller brukerne, eller oppnevnes av administrasjonssjefen

Valgene skjer som forholdsvalg eller flertallsvalg. Forholdsvalg baserer seg på innleverte lister og tar sikte på å gi listene en representasjon i nemndene som baserer seg på deres representasjon i kommunestyret. Ved flertallsvalg er den eller de som får mer enn halvparten av de avgitte stemmene valgt. Hvis ikke noen oppnår 50 % av stemmene holdes en ny avstemning, og den eller de som får flest stemmer er valgt.

Formannskap skal velges ved forholdsvalg når minst ett medlem krever det, og ellers som flertallsvalg, jf § 8 nr. 2 annet punktum.

Ordfører og varaordfører velges ved flertallsvalg, jf. lovens § 9 nr. 1. Det samme gjelder leder og nestleder for de andre folkevalgte organene, jf. lovens § 35 nr. 4.

Nemnder velges ved forholdstallsvalg hvis ett medlem krever det, og ellers ved flertallsvalg, jf. lovens § 35 nr 4.

Lovens §§ 36 - 38 stiller en del krav som må oppfylles ved gjennomføringen av valget. Listene ved forholdstallsvalg skal ha en underskrift, inneholde et antall som ikke overskrider et visst maksimum (dobbelt så mange navn som antall representanter som skal velges), og dessuten oppfylle nærmere angitte krav når det gjelder forholdet mellom kvinner og menn på listeforslagene. Den enkelte listes gruppe i organet skal oppfylle nærmere angitte krav når det gjelder kjønnsmessig sammensetning. Ved flertallsvalg skal organet samlet ha en kjønnsmessig sammensetning som oppfyller de lovbestemte vilkår.

Dersom et medlem av formannskapet trer ut, rykker varamedlem opp som fast medlem. Trer et medlem av en nemnd ut, velges nytt medlem, selv om det er valgt varamedlemmer. Nyvalg foretas også dersom ordfører eller lederen av en nemnd trer ut.

2.1.3.2 Regler for møter i kommunale organer

a. Møteprinsippet

Lovens § 30 nr. 1 knesetter møteprinsippet som den store hovedregel for behandling av saker i folkevalgte organer: Organet treffer sine vedtak i møte.

Møter holdes ifølge lovens § 32:

• når organet selv eller kommunestyret har bestemt det

• når lederen finner det påkrevd

• når minst en tredel av medlemmene krever det

Møteprinsippet er ikke absolutt, jf. lovens § 30 nr 2. Dersom en sak skal avgjøres av et annet organ enn kommunestyret, kan lederen beslutte at saken behandles ved fjernmøte eller ved at dokumentene sirkuleres mellom medlemmene (skriftlig saksbehandling). Vilkårene for å gjøre unntak fra møteprinsippet er

1. Det er påkrevd å få saken avgjort før neste møte i organet

2. og det er enten ikke tid til å kalle sammen organet til ekstraordinært møte, eller saken anses ikke så viktig at det anses nødvendig å kalle sammen organet

Lovens § 40 nr. 1 fastsetter at medlemmer av folkevalgte organer både har rett og plikt til å delta i møtene. Medlemmer kan bare være fraværende dersom det foreligger «gyldig forfall». Loven slår uttrykkelig fast at en arbeidstaker har krav på fri fra arbeidet dersom dette er nødvendig for å delta i møter i kommunale folkevalgte organer. Implisitt i møteretten ligger retten til å ta ordet i debattene og å fremme forslag. Lovens § 40 nr. 2 pålegger medlemmene stemmeplikt når en sak tas opp til avstemning. Retten til å unnlate å avgi stemme eller stemme blankt er begrenset til å gjelde ved valg eller ansettelser.

b. Innkalling til møte. Åpne eller lukkede dører

Lederen av organet setter opp dagsorden for møtet og kaller inn til møtet, jf. lovens § 32 nr 2.

Møter i kommunale organer skal som hovedregel holdes for åpne dører, jf. lovens § 31. Unntak fra dette prinsippet gjelder dersom

1. det følger av lovbestemt taushetsplikt

2. organet finner at hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier lukkede dører

3. kommunestyret har bestemt at møtene i andre organer eller behandlingen av visse typer saker i andre organer skal holdes for lukkede dører av personvernhensyn

4. kommunestyret har bestemt at møtene i andre organer eller behandlingen av visse typer saker i andre organer skal holdes for lukkede dører av hensyn til den interne saksbehandlingen, når organet ikke skal treffe avgjørelse i saken

5. lovens § 32 nr. 3 fastsetter at saksliste og dokumenter som ikke er unntatt fra offentlighet skal gjøres tilgjengelig for publikum, og at åpne møter skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte.

c. Møteavviklingen

Møtene ledes av organets leder eller nestleder, jf. lovens § 32 nr. 4. Dersom begge har forfall, velges en særskilt møteleder for vedkommende møte.

Lovens § 26 omhandler ansattes rett til å delta i møter i folkevalgte organer. Representanter for de ansatte har møte- og talerett (men ikke stemmerett) i nemnder når disse behandler saker som angår forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte, med unntak av saker som gjelder

• forhandlinger med arbeidstakere

• arbeidskonflikter

• rettstvister med de ansattes organisasjoner

• oppsigelse av tariffavtaler

De ansatte kan ikke delta i møter i kommunestyre, formannskap, kontrollutvalg eller klagenemnd. Ved lovendring 10 januar 1997 fikk imidlertid representanter for de ansatte i revisjonen møterett i kontrollutvalget når dette behandler saker som gjelder forholdet mellom de ansatte i revisjonen og kommunen (fylkeskommunen)

Lovens § 33 slår fast at et folkevalgt organ bare er beslutningsdyktig dersom minst halvparten av medlemmene er tilstede under forhandlingene og avgir stemme i den aktuelle sak.

Vedtak treffes ordinært ved alminnelig flertall, jf. lovens § 35 nr. 1. Loven inneholder et par unntak fra dette prinsippet: Vedtak i kommunestyre om å innføre parlamentarisk styreform må gjøres med 2/3 flertall (§ 18 nr. 1). Møtelederen eller 1/3 av medlemmene kan motsette seg at det treffes avgjørelse i sak som ikke er oppført på dagsorden for møtet. I forbindelse med delegasjon kan det delegerende organet bestemme at vedtak må treffes med et nærmere angitt kvalifisert flertall.

Lovens § 30 nr. 3 fastsetter at det skal føres møtebok. Det er opp til kommunestyret å gi nærmere bestemmelser om møteboka.

2.1.3.3 Saksbehandlingsregler m.m.

a. Forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder for «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov». Som forvaltningsorgan regnes «et hvert organ for stat eller kommune». Med «kommune» i forvaltningslovens forstand menes både kommune og fylkeskommune. Forvaltningsloven gjelder dermed i prinsippet all kommunal virksomhet, hva enten den utøves av folkevalgte organer eller administrasjonen.

At forvaltningsloven gjelder betyr at saksforberedelsen - hva enten det gjelder utarbeidelse av forskrifter, forberedelse av enkeltvedtak eller andre avgjørelser - må skje etter lovens regler, med mindre kommuneloven eller særlovgivningen har andre bestemmelser. Sakens parter skal ha anledning til å uttale seg. Ved enkeltvedtakgjelder reglene om dokumentinnsyn, begrunnelse og klage.

Kommuneloven § 40 nr. 3 slår fast at forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder også for kommunene. Dette innebærer at folkevalgte eller ansatte i administrasjonen ikke kan være med på å forberede eller treffe avgjørelse i en sak når de selv er part i saken eller har et nært forhold til noen som er part i saken, eller det foreligger andre «særegne forhold» som er egnet til å svekke tilliten til deres upartiskhet. Kommuneloven inneholder dessuten regler som går lenger enn forvaltningsloven når det gjelder å fastslå inhabilitet:

1. Alle ansatte som i denne egenskap har medvirket ved forberedelsen av en sak er automatisk inhabile når saken behandles i folkevalgte organer

2. I klagesaker etter forvaltningslovens § 28 er alle ansatte og folkevalgte som har forberedt eller vært på å treffe den påklagede avgjørelsen inhabile når klagesaken skal forberedes for eller avgjøres av klageinstansen.

Bestemmelsen nevnt under pkt. 1 kan føre til at svært mange blir inhabile, spesielt i budsjettsaker og plansaker. Derfor ble den ved lovendring 10 januar 1997 endret slik at bestemmelsen ikke skal gjelde ved behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan og fylkesplan.

Dersom et kommunalt/fylkeskommunalt organ treffer et enkeltvedtak, dvs en avgjørelse som er direkte bestemmende for rettigheter og plikter for et nærmere angitt antall personer, kan avgjørelsen påklages. Klageinstans er iflg forvaltningslovens § 28 andre ledd «kommunestyret eller fylkestinget eller særskilt klagenemnd oppnevnt av dette». Departementet (fylkesmannen etter delegasjon) er klageinstans over vedtak truffet av kommunestyret. Ved lovendring 10 januar 1997 ble bestemmelsen endret slik at det nå framgår at det kan opprettes flere klagenemnder, og at kommunestyret kan bestemme at formannskapet skal være klageinstans.

b. Forholdet til offentlighetsloven

Offentlighetsloven gjelder også kommuner og fylkeskommuner. Hovedregelen i lovens § 2 er at saksdokumenter og journaler, møtekart etc er offentlige, dersom ikke annet følger av loven. Loven (§§ 5, 5a og 6) nevner selv en del unntak fra hovedregelen, slik at dokumenter kan unntas fra offentlighet, dels pga dokumentets art, dels pga de opplysninger det inneholder. De viktigste unntakene gjelder

1. Opplysningerunderlagt lovbestemt taushetsplikt

2. Dokumenter hvor unntak er påkrevd av hensyn til

   1. en forsvarlig gjennomføring av kommunens eller organets økonomi-, lønns- eller personalforvaltning

   2. en forsvarlig gjennomføring av økonomiske rammeavtaler med næringslivet

3. Dokumenter i saker om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste, med unntak av søkerlist

4. Interne dokumenter

Loven slår uttrykkelig fast at unntaket for interne dokumenter ikke gjelder følgende dokumenter i kommunene

• innstilling fra administrasjonen i saker som skal avgjøres av kommunestyret eller et annet folkevalgt organ

• innstilling fra folkevalgt organ når vedtak skal treffes av kommunestyret

c. Forholdet til andre forvatningsrettslige prinsipper

Kommunene vil i sin virksomhet være bundet av ulovfestede prinsipper, som forbudet mot usaklig forskjellsbehandling og forbudet mot å legge utenforliggende hensyn til grunn for en avgjørelse.

2.1.3.4 Materielle begrensninger i kommunenes virksomhet

Kommunene må utøve sin virksomhet innen de rammer kommuneloven stiller opp.Det er særlig innenfor området økonomi og økonomiforvaltning kommuneloven har bestemmelser som setter skranker for hvilke vedtak kommunene kan treffe. De viktigste bestemmelsene gjelder:

a. Årsbudsjettet

Kommuneloven §§ 45 og 46 omhandler årsbudsjettet. Kommunestyret skal innen utgangen av året gjøre vedtak om neste års budsjett. Budsjettet er en bindende plan for kommunens inntekter i budsjettåret og anvendelsen av disse.

Loven setter følgende krav til budsjettet:

1. Det skal være realistisk, og omfatte midler som disponeres for året og anvendelsen av disse

2. Det skal budsjetteres med et driftsresultat som minimum dekker renter, ordinære avdrag og nødvendige avsetninger

3. Kommunestyret skal påse at det til enhver tid er avsatt tilstrekkelige midler til å dekke løpende utbetalinger

Departementet har fastsatt forskrifter for budsjett- og regnskapsføringen i kommunene, blant annet med regler om delegasjon i budsjettsaker.

Kommuneloven § 45 nr 4 fastsetter at departementet skal føre legalitetskontroll med kommunestyrets budsjettvedtak. Denne myndigheten er delegert til fylkesmannen. Når det gjelder fylkeskommunale budsjettvedtak er ikke disse gjenstand for automatisk kontroll. Men departementet kan i medhold av kommuneloven § 59 nr 5 ta et fylkeskommunalt budsjettvedtak opp til lovlighetskontroll.

Ved lovlighetskontrollen skal fylkesmannen/departementet kontrollere at budsjettet oppfyller lovens krav og at midler ikke benyttes til andre formål enn fastsatt. Godkjenningsmyndigheten kan ikke endre et budsjettvedtak. Finner de at vedtaket ikke er lovlig, må det oppheves og budsjettet sendes tilbake for ny behandling i kommunen/fylkeskommunen.

b. Økonomiplan

Kommuneloven § 44 pålegger kommunene å vedta en økonomiplan. Planen skal behandles (rulleres) av kommunestyret en gang årlig, og danne grunnlaget for budsjett- og planleggingsarbeidet i kommunen.

Loven setter følgende krav til økonomiplanen:

Den skal

1. Omfatte minst de fire nærmeste budsjettår

2. Gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden

3. Gi en oversikt over kommunens samlede gjeldsbyrde og garantiansvar, og utgifter til renter og avdrag i planperioden

Økonomiplanen, og endringer i denne, må vedtas av kommunestyret/fylkestinget. Økonomiplanen skal oversendes til fylkesmannen (for kommunenes vedkommende) eller til departementet (for fylkeskommunenes vedkommende). Økonomiplanen skal ikke formelt godkjennes, men departementet/fylkesmannen kan utøve lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 nr 5 og eventuelt oppheve planen der som den finnes å være i strid med loven. I så fall må den sendes tilbake til kommunen/fylkeskommunen for ny behandling.

c. Lån

Kommuneloven § 50 gir nærmere bestemmelser om kommunale låneopptak. Lån kan tas opp til følgende formål:

1. Kommunens egne kapitalformål. Lån til andres kapitalformål kan bare aksepteres dersom

   1. lov eller stortingsbeslutning forutsetter kommunal finansiering

   2. det er gitt statlig tilsagn om refusjon av kommunal forskuttering. Lånet må i et slikt tilfelle begrenses til refusjonens størrelse

2. Konvertering av eldre gjeld

3. Likviditetsformål (kassakredittlån). Det er et vilkår at lånet gjøres innen avslutningen av årseregnskapet for det året lånet er tatt opp. En løpende kassakreditt må dermed gjøres opp ved avslutningen av hvert årsregnskap.

4. Dekning av regnskapsmessig underskudd. Slike lån må betales tilbake over høyst tre år etter at regnskapet legges frem.

5. Lånefond

En kommune kan ikke ta opp lån i et slikt omfang at den samlede gjeldsbyrden må anses uforsvarlig i forhold til det som er forutsatt i årsbudsjett og økonomiplan. I forbindelse med vedtak om lånopptak må det også gjøres vedtak om avdragsmåte.

I utgangspunktet må lånevedtak gjøres av kommunestyret. I praksis vil prinsippvedtak om låneopptak gjøres i forbindelse med behandling av årsbudsjett og økonomiplan, der den samlede rammen for kommunens lån blir fastsatt. Det vil dermed være adgang til delegasjon til andre folkevalgte organer og administrasjonen, f.eks. til å føre forhandlinger om opptak av de konkrete lån og fastsetting av lånebetingelser.

Departementet har fastsatt forskrifter om avdragstid og andre lånevilkår.

Låneopptak må godkjennes av departementet (for kommunale lån er godkjenningsmyndigheten delegert til fylkesmannen). I forbindelse med godkjenningen må det vurderes om låneformål og -vilkår er i samsvar med lovens og forskriftenes krav. Dersom vedtaket ikke blir godkjent er det ikke gyldig og låneopptaket er ikke bindende for kommunen.

d. Garantier

Kommuneloven § 51 nr 1 - 3 inneholder bestemmelser om kommunale garantier. En kommune kan garantere for andres økonomiske forpliktelser dersom

det enten foreligger en særlig kommunal interesse

eller det er bestemt i lov eller stortingsbeslutning at kommunal garanti skal gis

Loven setter et absolutt forbud mot garantier til næringsformål.

Departementet har gitt forskrifter om garantistillelse. I denne er det gitt nærmere bestemmelser om hva som kreves for å anse at "det foreligger en særlig kommunal interesse". Forskriftene inneholder også bestemmelser om garantiform, tidsbegrensning og saksbehandlingen i garantisaker.

Kommunestyret kan delegere myndigheten til å gi garantier til andre folkevalgte organer eller til administrasjonen. I garantiforskriften er det fastsatt at delegasjonsvedtaket skal sette en total ramme for de garantier som kan gis, og en øvre grense for den enkelte garanti.

Garantivedtak må godkjennes av fylkesmannen (kommunale vedtak) eller departementet (fylkeskommunale vedtak) for å være gyldige. Dersom vedtaket ikke blir godkjent er det ikke gyldig og garantien er ikke bindende for kommunen.

e. Sikkerhet for andres gjeld

En kommune kan ikke med gyldig virkning pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forplikter, jf kommuneloven § 51 nr. 4. Loven er derimot ikke til hinder for pantsetting til sikkerhet for kommunens egen gjeld.

2.2 Styre for kommunal bedrift

2.2.1 Innledning

Helt siden kommuneloven av 1921 har det vært adgang for kommunene til å etablere egne styrer for kommunale bedrifter. I praksis ble hjemmelen etter hvert også benyttet til å etablere særlige ledelsesformer for institusjoner. Dagens kommunelov regulerer dette i § 11. Reglene er i hovedsak felles for bedrifter og institusjoner.

Loven presiserer ikke nærmere hvilke virksomheter som kan organiseres som bedrifter og institusjoner med eget styre etter § 11. Det vil være opp til kommunestyret og fylkestinget selv hvilke virksomheter som skal organiseres med et eget styre etter § 11. Rettslig sett er det ikke noe vilkår for for adgangen til å opprette eget styre etter § 11 at det etter virksomhetens art må være naturlig å betegne den som en «bedrift». Men reglene må antas å være utformet med tanke på virksomheter som har et visst «forretningsmessig» preg.

Den eneste rettslige forskjellen mellom bedrifter og institusjoner er at for institusjoner kan det helt eller delvis overlates til brukerne å velge styre for virksomheten. Dette gir et visst behov for å trekke et skille mellom bedrifter og institusjoner. Om begrepet institusjon heter det følgende i Ot.prp. nr 42 (1991-92) s. 268:

«Med institusjoner siktes det til virksomheter som etter sitt formål ikke tar sikte på økonomisk gevinst, men primært på å gi et visst servicetilbud, f eks barnehager, sykehjem osv. Dette i motsetning til bedrifter som vanligvis vil være virkomheter med et mer forretningsmessig preg.»

I praksis vil grensene mellom bedrift og institusjon kunne være flytende. På samme måte som når det gjelder spørsmålet om hvilke typer virksomheter som skal organiseres med eget styre etter § 11, må kommunestyret og fylkestinget selv ta standpunkt til hvilket av de to begrepene virksomheten kommer inn under.

Framstillingen i det følgende vil være konsentrert om det som tradisjonelt forstås som bedrifter.

Uansett om virksomheten organiseres som bedrift eller institusjon, vil den være en del av kommunen som juridisk enhet. Kommunekassen svarer for bedriftens utgifter og gjeld, og avtaler mellom bedriften og utenforstående tredjepersoner skjer i kommunens navn. Det er kommunen som eier bedriftens aktiva.

2.2.2 Opprettelse av styre for kommunal bedrift

Det er intet til hinder for at en kommunal bedrift eller institusjon etableres uten at det opprettes et eget styre etter § 11. Virksomheten kan også organiseres som en kommunal etat eller del av en slik etat, med et fast utvalg som det styrende organ. Dersom virksomheten er regulert ved en særlov, vil det bero på vedkommende lov om det er adgang til å organisere virksomheten med et eget styre etter § 11, eller om man må benytte en annen organiseringsform, f.eks. med et fast utvalg.

Beslutning om at den kommunale bedriften skal ha et eget styre, må fattes av kommunestyret eller fylkestinget. Det er ikke adgang til å delegere denne beslutningsmyndigheten.

I likhet med faste utvalg skal styret ha minst tre medlemmer. Myndigheten til å velge styremedlemmer kan helt eller delvis delegeres til administrasjonssjefen, eller de ansatte ved vedkommende bedrift. Dette står i motsetning til hva som ellers gjelder for oppnevning av kommunale organer. Det fremgår av forarbeidene at adgangen til å delegere valgmyndighet har sammenheng med at bedriftsstyrene (og institusjonsstyrene) ikke er tenkt å ha en klart definert politisk funksjon, men at de skal forestå mer driftspregede oppgaver. Se nærmere om dette under pkt. 2.2.3.

De styremedlemmene som ikke velges av de ansatte eller oppnevnes av administrasjonssjefen, velges av kommunestyret eller det organ som kommunestyret delegerer valgmyndighet til.

Reglene om hvordan styret skal sammensettes, dvs. antall medlemmer og prinsipper for sammensetningen, skal utarbeides av kommunestyret eller fylkestinget.

Det fremgår av kommuneloven § 14 nr 1 at ingen er forpliktet til å motta valg til styret for en kommunal bedrift eller institusjon. Det er imidlertid antatt at dersom man først mottar valg, sitter man i vervet med de rettigheter og plikter som følger av kommunale tillitsverv.

2.2.3 Styrets kompetanse

2.2.3.1 Innledning

Styret for en kommunal bedrift har ingen legalkompetanse, det bygger sin kompetanse på delegasjon. Den kompetanse som kan delegeres til styret er begrenset til «avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering» (§ 11 nr 3). Videre er det med hjemmel i kommuneloven § 46 nr 4 ved forskrift av 27. oktober 1993 åpnet mulighet for å delegere myndighet i budsjettsaker til styret for en kommunal bedrift. I likhet med andre kommunale organer kan styret også tildeles myndighet til å «opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser» i personalsaker».

2.2.3.2 Nærmere om «drift og organisering»

Rammene for den myndighet kan delegeres til styret er vesentlig snevrere enn det som gjelder for faste utvalg. Et fast utvalg kan «tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov» (§ 10 nr 2). Dette innebærer at et fast utvalg kan få større frihet ved styringen av en kommunal bedrift enn et styre oppnevnt etter § 11. Forskjellen må ses på bakgrunn av den vide adgangen til å la andre enn folkevalgte stå for valget av styremedlemmer til styret for en kommunal bedrift.

Begrepet «drift og organisering» ble introdusert i kommuneloven av 1992 og har ingen parallell i tidligere lovgiving. I kommunelovutvalgets utredning NOU 1990:13 heter det i spesialmotivene til bestemmelsen om styrets kompetanse på s. 355 bl.a.:

«Styrets kompetanse er avgrenset til spørsmål som knytter seg til selve driften av virksomheten. Mer prinsipielle og politisk kontroversielle spørsmål vedrørende forholdet til brukerne, større investeringer, eller omlegging av virksomheten, må henhøre under kommunestyre og fylkesting, eller det faste utvalg dette måtte utpeke (...)

Kompetanse til å treffe beslutninger som angår «virksomhetens drift og organisering» vil etter dette måtte anses begrenset til det som naturlig faller inn under virksomhetsledelsen, ut fra de eksisterende bestemmelser om bedriften eller institusjonen og de gitte økonomiske rammer, som ikke må anses som av mer prinsipiell politisk interesse.

Den nærmere avgrensning av styrets kompetanse må foretas konkret ved reglement og praksis ...»

Det samme synet kommer til uttrykk i Ot.prp. nr. 42 (1991-92) der det på s. 268 bl.a. heter:

«Bestemmelsen forutsetter at den politiske ledelse og kontroll med virksomheten skal ligge til politisk valgte organer, mens selve driftsledelsen kan legges til et styre med faglig og administrativ kompetanse.»

Om begrepet «drift og organisering» heter det videre bl.a.:

«Dette innebærer at kompetansen må anses begrenset til det som naturlig faller inn under ledelsen av virksomheten, utfra eksisterende bestemmelser om bedriften/institusjonen og gitte økonomiske rammer. Avgjørelsesmyndighet i mer prinsipielle og potensielt politisk kontroversielle spørsmål angående forholdet til brukere, større investeringer eller omlegging av virksomheten kan ikke delegeres til styret, men må avgjøres av kommunestyret/fylkestinget eventuelt et fast utvalg eller kommuneråd/fylkesråd som har fått delegert slik myndighet. Den nærmere avgrensning av styrets kompetanse må foretas konkret ved reglement og instrukser.»

På bakgrunn av forarbeidenes omtale av begrepet «drift og organisering» synes det som om det sentrale siktemålet har vært å etablere et skille mellom politiske vurderinger og det som hører under den løpende driftsledelse. Samtidig gis det også grunnlag for å trekke et skille mellom prinsipielle saker og saker av mindre betydning. Ofte vil viktige og prinsipielle saker også være politisk kontroversielle, og det vil dermed ikke være behov for å sondre mellom politiske og prinsipielle saker. Men selv om en sak ikke er politisk kontroversiell, kan den ligge utenfor begrepet bedrift og organisering dersom den er av stor betydning for bedriften eller kommunen/fylkeskommunen som helhet. Hvilke saker som ligger utenfor begrepet må vurderes i forhold til både virksomhetens karakter og bedriftens størrelse.

Avgjørelser som gjelder stillingsstruktur og personalsaker kan det i utgangspunktet være nærliggende å forstå som en del av begrepet «drift og organisering». I kommuneloven er imidlertid slik myndighet spesialregulert (§ 24 nr 1), og det kreves derfor et særskilt delegasjonsvedtak for at styret skal ha slik myndighet.

2.2.3.3 Budsjettmyndighet

Selv om styret har fått myndighet til å treffe avgjørelser innenfor «drift og organisering» av bedriftens virksomhet, vil dets beslutningskompetanse avhenge av at det har fått de nødvendige budsjettrammer og budsjettfullmakter i kommunens eller fylkeskommunens budsjett.

Det er kommunestyret selv som vedtar kommunens årsbudsjett og eventuelt vesentlige endringer i budsjettrammene (kommuneloven § 45 nr. 2).

En bedrift som er etablert med eget styre etter kommuneloven § 11, kan ha sitt budsjett inkorporert i kommunens budsjett, slik at det inngår som en del av det ordinære kommunebudsjettet. For slike bedrifter gjelder de alminnelige budsjett- og delegasjonsregler. Bedriften kan alternativt ha sitt budsjett helt adskilt fra kommunens ordinære budsjett. Dette innebærer at det i kommunens budsjett og regnskap bare fremgår hvilket beløp som eventuelt skal overføres mellom (til eller fra) kommunekassen og bedriften. Bedrifter med budsjett adskilt fra kommunens ordinære budsjett kalles i budsjett- og regnskapsforskriftens terminologi for «særbedrift».

Også overfor særbedriftene har kommunestyret enekompetansen til å fastsette hvilke investeringer som skal gjøres i løpet av budsjettåret og hvorledes de skal finansieres. Detaljeringsgraden for kapitalbudsjettet fastsettes av kommunestyret selv. Av forskriften fremgår det også at endringer i det fastsatte kapitalbudsjett må vedtas av kommunestyret dersom endringene gjelder omfordelinger mellom prosjekter som ikke fremgår av det opprinnelige budsjettet. Kommunestyret kan med andre ord ikke delegere slik kompetanse til styret.

Når det gjelder driftsbudsjettet kan styret få delegert myndighet både til å fastsette dette og til å foreta endringer i det. Dersom bedriften er avhengig av tilskudd fra kommunekassen, vil tilskuddet inngå i kommunekassens budsjett og måtte fastsettes av kommunestyret.

2.2.3.4 Myndighet i personalsaker

Styret kan med hjemmel i § 24 nr 1 tildeles myndighet til å «opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker». Kompetansen vil imidlertid være begrenset av rammen for den generelle myndighet som kan legges til et bedriftsstyre. Det innebærer at den myndighet som delegeres i medhold av § 24 nr 1 må ligge innenfor begrepet «drift og organisering».

2.2.4 Særlige kompetansespørsmål

2.2.4.1 Lån

Kommunelovens alminnelige regler om vilkårene for å ta opp lån gjelder også for kommunale bedrifter. Lån kan således bare tas opp til kapitalformål, eventuelt til konvertering av eldre gjeld eller til styrking av likviditeten i en periode.

Kommunestyret har som nevnt enekompetansen til å fastsette bedriftens kapitalbudsjett. Kommunestyret skal også selv bestemme hvordan investeringer skal finansieres. Når kommunestyret har fastsatt hvor stor del av investeringene som skal lånefinansieres, ligger det innenfor bedriftens alminnelige kompetanse å foreta de konkrete opptak av de budsjetterte lån, herunder å forhandle om lånevilkårene. På bakgrunn av det generelle kommunalrettslige prinsipp om å bevare kommunens kapitalverdier, må imidlertid pantsettelse av kommunens faste eiendom antas å være en beslutning av prinsipiell karakter. Pantsettelse av fast eiendom må således antas å ligge utenfor den fullmakt som kan gis til å fatte vedtak som gjelder «drift og organisering». Pantsettelse av bedriftens alminnelige driftsmidler vil derimot ligge innenfor den myndighet som kan legges til bedriftens styre.

2.2.4.2 Garantier

Departementet antar at det sjelden vil være behov for å gi styret for en kommunal bedrift myndighet til å stille garanti for andres økonomiske forpliktelser. Det kan imidlertid være et visst praktisk behov for å kunne gi garantier for forpliktelsene til ansatte som har sitt ansettelsesforhold knyttet til arbeid i bedriften. Kommuneloven oppstiller ingen delegasjonssperre for avgjørelser om å stille garanti for andres økonomiske forpliktelser. Men slike latente forpliktelser vil kunne påvirke kommunens fremtidige økonomi og bør tas i betraktning ved fastsettelse av bedriftens/kommunens budsjett. Som for låneopptak må det falle inn under bedriftens kompetanse å konkret gi en garanti dersom kommunestyret har inntatt slike forpliktelser i økonomiplanen for bedriften.

2.2.4.3 Enkeltvedtak

For institusjonsstyrer er det i forarbeidene til kommuneloven (NOU 1990:13, s. 355) forutsatt at styret skal kunne fatte enkeltvedtak som f.eks. vedtak om opptak i institusjon. For kommunale bedriftsstyrer vil det etter virksomhetens karakter normalt være lite aktuelt å treffe enkeltvedtak. Der styret med hjemmel i § 24 nr 1 er gitt myndighet til å fatte vedtak i personalsaker, vil det også kunne fatte enkeltvedtak. Adgangen til å delegere slik myndighet til styret gjelder selv om styret utelukkende er sammensatt av medlemmer oppnevnt av de ansatte eller administrasjonssjefen. Forvaltningslovens regler om klage gjelder uavhengig av hvordan styret er sammensatt.

2.2.5 Bedriftens daglige leder

Styret har ikke uten videre myndighet til å tilsette en daglig leder for virksomheten. Men dersom styret har fått generell myndighet til å treffe vedtak i personalsaker (§ 24 nr 1), vil styret ha myndighet til å tilsette daglig leder. Slik kompetanse vil omfatte rett til å forhandle om daglig leders arbeidsvilkår innenfor rammen av det avtaleverk og det lønnsregulativ som gjelder i kommunen og innenfor det gjeldende budsjett.

Etter kommuneloven § 23 nr 1 er administrasjonssjefen den øverste leder av den samlede administrasjonen. Dette innebærer bl.a. at all myndighet som folkevalgte organer delegerer til administrasjonen skal delegeres til administrasjonssjefen, som eventuelt kan delegere videre til sine underordnede. Disse vil da utøve myndighet på administrasjonssjefens vegne og på hans ansvar. Den som er administrativ leder av en kommunal bedrift organisert med eget styre etter § 11, står i denne relasjon ikke i noen annen stilling enn en etatsjef.

Forarbeidene til kommuneloven synes å bygge på det syn at også avgjørelsen om det skal skje en videredelegering internt i administrasjonen ligger til administrasjonssjefen. Om dette heter det i Ot.prp. nr 42 (1991-92) på s. 90 bl.a.:

«... all delegasjon skal skje til administrasjonssjefen som avgjør om og i hvilken utstrekning myndigheten skal delegeres videre internt i administrasjonen.»

På denne bakgrunn er det uklart om kommunestyret kan gi instruks til administrasjonssjefen om hvem han skal delegere videre til.

Etter § 23 nr 1 i.f. synes det som om administrasjonssjefen bare er øverste leder av administrasjonen innenfor de rammer som kommunestyret måtte ha fastsatt. Etter ordlyden skulle dette innebære at det kan trekkes grenser for den myndighet som er nedfelt i loven - dvs. at det kan gjøres innskrenkninger i administrasjonssjefens myndighet som øverste leder, og at det kan settes grenser for lederansvaret.

Tillegget om at kommunestyret kan sette rammer kom inn i proposisjonen - bestemmelsen var ikke med i kommunelovutvalgets forslag. Proposisjonen er svært knapp når den redegjør for grunnen til at denne formuleringen ble tatt inn i loven. På s. 90 heter det at:

«det (er) opp til kommunestyret/fylkestinget å fastsette nærmere hva administrasjonssjefens funksjoner skal bestå i, herunder om administrasjonssjefen skal innstille i saker som legges fram for kommunestyret/fylkestinget eller om de ønsker at et politisk organ skal ha denne funksjonen. Dette følger av kommunestyrets/fylkestingets posisjon som øverste organ i kommunen/fylkeskommunen, og departementet er enig med lovutvalget i at det rettslig sett ikke er nødvendig at dette sies uttrykkelig i loven. Departementet vil imidlertid peke på at det for klarhets skyld kan være hensiktsmessig at loven inneholder en slik bestemmelse, og vil foreslå en tilføyelse om dette, jf proposisjonsforslaget § 23 nr. 1.»

I spesialmotivene (s. 278), er det sagt uttrykkelig at tillegget ikke innebærer noen realitetsendring i forhold til kommunelovutvalgets forslag - der formuleringen om at det kan settes rammer ikke var tatt med.

Ved siden av forarbeidenes klare fremhevelse av administrasjonssjefens helhetlige ledelsesansvar, er det etter departementets mening grunn til å tolke bestemmelsen om at det kan settes rammer nokså snevert. Det kan her bl.a. vises til merknadene til § 23 nr 2 på s. 277 i proposisjonen, der det heter at

«Administrasjonssjefen skal føre tilsyn med kommunens/fylkeskommunens forvaltning og økonomi. Det administrative ledelsesansvar er imidlertid ikke begrenset til disse kontrollerende funksjoner, men det er tale om et helhetlig sjefsansvar for forsvarlig saksforberedelse og administrasjon. Alle saker som legges fram for folkevalgte organer av administrasjonen, legges fram av administrasjonssjefen eller på hans eller hennes vegne, jf nr. 2. (uthevet her)».

På denne bakgrunn kan man etter departementets syn vanskelig innskrenke administrasjonssjefens instruksjonsmyndighet og ansvaret for etatsjefer - og daglig leder for en kommunal bedrift vil her stå i samme stilling.

Etter departementets oppfatning er det mer treffende å tolke regelen om at det kan settes rammer slik at det dreier seg om grensedragningen mellom det politiske og administrative ansvarsområdet, f.eks. å avgjøre hvem som skal ha rett til å innstille i ulike typer saker - og ikke som en bestemmelse om at fylkestinget kan innskrenke administrasjonssjefens lederansvar der oppgaven først er et administrativt ansvar.

For kommunale bedrifter innebærer dette at styret, dersom det ønsker å delegere myndighet til det administrative nivå, må delegere myndigheten til kommunens administrasjonssjef.

Rammene for hva som kan delegeres til administrasjonssjefen framgår av §§ 23 nr. 4 og 24 nr 1. De samme begrensningene vil gjelde for videredelegering fra administrasjonssjefen til bedriftens daglige leder. Innenfor disse rammene kan bedriftens daglige leder tildeles kompetanse til å forestå den daglige drift av virksomheten.

At bedriftens daglige leder er underlagt administrasjonssjefens instruksjonsmyndighet, fratar ikke bedriftens styre et overordnet ansvar for den daglige leder. Bedriftens daglige leder kommer etter gjeldende rett således i et dobbelt underordningsforhold. Den daglige leder må etter kommunelovens system i prinsippet rette seg etter instrukser både fra kommunens administrasjonssjef og styret for bedriften. Siden også administrasjonssjefens kompetanse innen dette området følger av delegasjon fra bedriftens styre, følger det av alminnelig delegasjons- og instruksjonslære at bedriftens styre også må kunne instruere administrasjonssjefen innenfor det tildelegerte område.

2.2.6 Representasjonsrett - legitimasjon

Det gjelder ikke særskilte regler om representasjon og legitimasjon hverken for styret eller for administrasjonen i en kommunal bedrift i forhold til det som gjelder for kommunen generelt. Beslutningskompetanse vil kommunestyret og fylkestinget kunne delegere til styret for en kommunal bedrift innenfor de rammer som stilles opp i kommuneloven. Til det administrative nivå kan det delegeres bare til administrasjonssjefen, men med adgang til videre delegasjon til f.eks. daglig leder for bedriften.

Når det gjelder representasjonskompetansen, oppstiller loven ingen særlig skranke for kommunestyrets og fylkestingets delegasjonsadgang, og slik kompetanse må derfor kunne legges både til styret og til daglig leder direkte. Det gjelder imidlertid ingen legitimasjonsregler hverken for daglig leder eller styret, og den som eventuelt har inngått avtaler som går utover vedkommendes fullmakt, binder som utgangspunkt ikke kommunen ved sin underskrift. De konsekvenser som en fullmaktsoverskridelse har, vil bero på en konkret vurdering etter vanlige avtalerettslige prinsipper, eventuelt også etter regler som gjelder for skadeserstatning.

2.2.7 De rettslige rammene for styrets virksomhet

2.2.7.1 Kommunelovens økonomibestemmelser

Kommuneloven har ikke særskilte bestemmelser for kommunale bedrifters økonomiforvaltning. For en bedrift med særbudsjett gjelder således de samme prinsipper som for kommunen ellers. Det er nødvendig at bedriften budsjetterer etter de samme prinsipper som kommunen selv for at kommunens totale budsjett skal tilfredsstille lovens krav. Dette innebærer at bedriftens budsjett må være reelt og fullstendig, det må gjøres opp i balanse, dvs. det må allerede på budsjetteringstidspunktet tas standpunkt til hvordan et eventuelt driftsmessig overskudd skal anvendes, og det er ikke anledning til å etablere et aktivitetsnivå for bedriften som ikke kan finansieres av de løpende inntekter. Det må budsjetteres slik at inntektene dekker utgiftene til renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Lånemidler kan bare nyttes til finansiering av investeringer, til konvertering av eldre gjeld, og til likviditetsformål dersom lånet tilbakebetales før regnskapsavslutningen for budsjettåret.

Departementets (fylkesmannens) plikt til å føre lovlighetskontroll med budsjettvedtaket gjelder også overfor kommunale bedrifter, jf at disse bedriftene er den del av de respektive kommuner. Fylkeskommunale bedrifters budsjett er derimot ikke underlagt automatisk lovlighetskontroll, ettersom det for fylkeskommunens budsjett ikke er etablert en slik ordning. Departementet vil imidlertid kunne kontrollere lovligheten av en fylkeskommunes/fylkeskommunal bedrifts budsjett av eget tiltak.

Som nevnt vil forbindelsen mellom en kommunal særbedrift og kommunekassen rent regnskapsmessig bare fremkomme ved en eventuell post i budsjetter og regnskaper som viser hvilket tilskudd som har gått til eller fra kommunekassen i forhold til bedriften. Dette tilskuddet er det kommunestyret som tar standpunkt til, og bedriftens styre har på den bakgrunn ingen ubetinget adgang til å disponere over midler som etter et godt driftsår representerer et reelt overskudd for bedriften.

Som nevnt kan kommunale bedrifter ikke ta opp lån til andre formål enn de som er angitt i kommuneloven. Låneopptak vil måtte godkjennes av departementet (fylkesmannen etter delegasjon for kommunene). Dette gjelder uansett om bedriftens styre har fått adgang til selv å oppta lån eller ikke. Når det skal tas standpunkt til godkjenningsspørsmålet må det tas hensyn til både bedriftens økonomi isolert sett, og til til kommunens totale økonomi. Hvis låneopptaket innebærer at bedriften utsetter seg for en vesentlig risiko, og kommunens ansvar for lånet vil kunne bety at den kommer i en situasjon der den vil ha vanskelig for å klare sine helt sentrale oppgaver, vil det kunne innebære at lånet ikke kan godkjennes, selv om bedriften isolert sett vil kunne betjene lånet.

For garantistillelser gjelder de samme regler som for kommunen selv. Vedtak om garanti må godkjennes og kommunens totale garantiansvar vil måtte inngå som et element i vurdering av om godkjennelse skulle gis.

Ettersom bedriften er en del av kommunen og ikke en egen juridisk person, gjelder reglene om motregning, gjeldsinnsdrivelse, utpanting osv. også for bedriften. Bedriften kan ikke gå konkurs, og betalingsinnstilling vil ikke være aktuelt annet enn for det tilfellet at det blir aktuelt for kommunen som helhet. Det er kommunekassen som er ansvarlig for bedriftens forpliktelser dersom bedriften selv får økonomiske vanskeligheter.

2.2.7.2 Oppløsning/nedleggelse

Som en følge av at bedriften er en del av den enkelte kommune som juridisk person, er det ikke treffende å tale om oppløsning av bedriften. Det kan imidlertid bli besluttet å nedlegge den virksomhet som har vært ledet av et bedriftsstyre oppnevnt etter § 11. Det kan også bli besluttet å endre bedriftens plass i den kommunale organiseringen, f.eks. slik at den blir en del av en kommunal etat, styrt av et fast utvalg og ikke et styre etter § 11. Denne type vedtak må fattes av det organ som opprettet bedriften som en § 11-bedrift, kommunestyret/fylkestinget.

For bedriftens medkontrahenter har slike vedtak ingen betydning for de avtaler bedriften allerede har inngått. Avtalene er formelt inngått med kommunen, og kommunen må som utgangspunkt stå ved avtalene så langt bedriften selv ville vært rettslig forpliktet til det. De ansatte er ansatt i kommunen som sådan, og deres forhold vil ikke være annerledes enn om de var ansatt i en kommunal etat som skulle omorganiseres eller der deler av virksomheten skulle opphøre.

2.2.7.3 De ansattes rettigheter

De ansatte som arbeider i bedriften er ansatt i kommunen. Det er således kommunens lønnsregulativ og tariffmessige avtaler som gjelder. Saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte, skal behandles i kommunens administrasjonsutvalg, også når det gjelder bedriftens ansatte, dersom ikke annet er avtalt etter § 25. Kommunen kan opprette egne administrasjonsutvalg for deler av kommunens virksomhet, eventuelt også egne utvalg for kommunale bedrifter eller for hver enkelt bedrift. Styret for bedriften kan imidlertid ikke selv bestemme at det skal opprettes et eget partssammensatt utvalg for bedriften. Slike beslutninger må antas å ligge utenfor «drift og organisering».

Etter kommuneloven § 26 har de ansatte med unntak for visse saker og organer «møte- og talerett i nemnder når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte». Bestemmelsens ordlyd gjør ikke unntak for bedriftsstyrer der det sitter representanter valgt av de ansatte. Forarbeidene bygger imidlertid på den forutsetning at de ansattes styrerepresentanter i saker som gjelder forholdet til kommunen som arbeidsgiver, vil ivareta de ansattes interesser. Således heter det i Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 280 at møte- og taleretten etter § 26 bare gjelder «i den utstrekning de ansatte ikke er representert som medlemmer i styret».

2.2.7.4 Andres møte- og talerett

Ordførerens møte- og talerett gjelder i alle «folkevalgte organer». Ordføreren har således møterett i bedriftsstyrer uansett hvordan de er sammensatt.

I likhet med ordføreren har også administrasjonssjefen møte- og talerett i alle «folkevalgte organer». Daglig leder for en kommunal bedrift har ikke noen lovfestet møte- og talerett i bedriftens styre. Administrasjonssjefen har etter § 23 nr 3 møte- og talerett «personlig eller ved en av sine underordnede». Dette innebærer at han eller hun kan bestemme at den aktuelle etatsjef skal møte i de forskjellige faste utvalg. Likedan kan administrasjonssjefen også bestemme at bedriftens daglige leder skal ha møte- og talerett i styret for en kommunal bedrift i stedet for administrasjonssjefen selv. Men det vil være opp til administrasjonssjefen selv om han/hun vil gi daglig leder denne retten.

Det må antas å være adgang for kommunestyret til å bestemme i bedriftens vedtekter at daglig leder skal ha møte- og talerett i styret. I så fall vil daglig leders møterett gjelde ved siden av administrasjonssjefens møterett. Administrasjonssjefen vil ha sin møterett etter § 23 nr 3 i behold.

2.2.7.5 Regnskap og revisjon - tilsyn og kontroll

Kommunen skal etter § 24 nr 2 ansette en person med faglig ansvar for regnskapet. Det vil også kunne være nødvendig å ansette en egen regnskapsansvarlig i den enkelte kommunale bedrift.

For revisjon av bedriftens regnskaper og forvaltning gjelder de alminnelige reglene om kommunal revisjon. Enten kommunens revisjon bare har vedkommende kommune som sitt arbeidsområde eller det dreier seg om en distriktsrevisjon, vil den kommunale bedriften høre under den revisjonsordning som kommunen har etablert.

Kommunelovens bestemmelser om tilsyn og kontroll gjelder for den kommunale bedriften. Dette innebærer bl.a. at tre eller flere av kommunestyrets medlemmer vil kunne bringe styrets vedtak inn for departementet (fylkesmannen etter delegasjon for kommunene) til lovlighetskontroll. Kommunestyret kan også forlange enhver sak som styret, bedriftens daglige leder eller øvrige administrasjon har behandlet, lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. Kontrollutvalget skal føre tilsyn med bedriftens virksomhet.

2.2.7.6 Forholdet til forvaltningslovens og kommunelovens saksbehandlingsregler

Styret for en kommunal bedrift er, i likhet med andre kommunale nemnder, et «organ for stat eller kommune», og forvaltningslovens regler gjelder.

Kommuneloven har i kap. 6 oppstilt saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Disse reglene gjelder etter § 29 ikke nødvendigvis for bedriftsstyrer, jf at kap. 6 for andre organer enn de som uttrykkelig er oppregnet i denne bestemmelsen bare gjelder så langt «kommunestyret, fylkestinget eller oppnevningsorganet ikke bestemmer noe annet». Kommunestyret kan følgelig bestemme at kap. 6 ikke skal gjelde for et bedriftsstyre. Dersom kommunestyret ikke har truffet noe vedtak om dette, vil kap. 6 gjelde for bedriftsstyret.

2.2.7.7 Forholdet til offentlighetsloven

Offentlighetsloven har det samme anvendelsesområde som de alminnelige regler i forvaltningsloven, og dette medfører at enhver vil kunne kreve innsyn i bedriftens dokumenter med mindre de kan unntas fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven selv.

Offentlighetsloven har to typer av unntaksbestemmelser: §§ 5 og 6 som angir hvilke dokumenter som kan unntas, og § 5a som angir hvilke dokumenter som skal unntas.

1. For det første kan dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse, av organet selv eller nærmere angitte andre instanser, unntas fra offentlighet (§ 5).

2. Videre er det hjemmel for at dokumenter kan unntas på grunn av sitt innhold (§ 6).

3. Dernest skal dokumenter som er underlagt lovbestemt taushetsplikt unntas fra offentlighet (§ 5a).

Når det gjelder kommunale bedrifter vil det i praksis særlig kunne bli spørsmål om innstillinger til styret fra bedriftens administrasjon kan anses som interne dokumenter. Innstillinger betyr i kommunal sammenheng ikke bare selve forslaget til vedtak, men også saksfremstillingen. I offentlighetsloven § 5 tredje ledd er det uttrykkelig bestemt at bestemmelsene om unntak fra offentlighet for interne dokumenter ikke skal gjelde

«innstilling som administrasjonen gir når avgjørelse skal treffes av kommunestyre eller fylkesting eller av andre folkevalgte organer i kommunen eller fylkeskommunen når vedtak skal treffes av kommunestyre eller fylkesting. Bestemmelsen gjelder heller ikke innstilling fra folkevalgte organer når vedtak skal treffes av kommunestyre eller fylkesting.»

Administrasjonens innstilling til styret vil derfor som utgangspunkt være offentlig etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 tredje ledd. De innstillinger som kan unntas, må gjelde saker som skal unntas fordi opplysningene er undergitt lovbestemt taushetsplikt, eller fordi dokumentet kan unntas på grunn av sitt innhold.

Unntaket i § 5a som gjelder opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt, kan påberopes av bedriften dersom det vil være i bedriftens interesse å unnta «opplysninger om tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vi være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår» (jf forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2).

Hjemmel for å unnta fra offentlighet dokumenter som er mottatt fra bedriftens administrasjon finnes også i § 6 om unntak på grunn av dokumentets innhold. Det mest aktuelle alternativet vil her være nr 2 a) som gir adgang til å unnta dokumenter der dette er nødvendig av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av kommunens økonomi-, lønns- eller personalforvaltning. Alternativet «økonomiforvaltning» er tolket innskrenkende slik at det bare tar sikte på å beskytte det offentliges rent privat-økonomiske interesser. Det er antatt at unntaket er særlig praktisk for offentlige organer som driver forretningsmessig virksomhet. Med hjemmel i denne bestemmelsen må det antas at styret kan unnta dokumenter fra offentlighet såfremt det er nødvendig ut fra konkurransemessige hensyn.

For behandlingen av budsjettet gjelder det særlige regler. De elementer i budsjettet, kapitalbudsjettet og det eventuelle tilskuddet til eller fra kommunekassen, som skal behandles av kommunestyret, vil måtte følge de regler som gjelder for kommunestyrets budsjettbehandling. Dette medfører en stor grad av offentlighet etter reglene i kommuneloven om budsjettbehandlingen - se § 45 nr. 3 i kommuneloven. Den tidligere regelen om utsatt offentlighet for administrasjonssjefens saksframlegg, ble opphevet ved lovendring 10 januar 1997. Dette fører til at administrasjonens innstilling følger offentlighetslovens regler fullt ut, og blir offentlig etter offl § 2, jf 5 tredje ledd.

Når det gjelder den delen av bedriftens budsjett som styret selv har myndighet til å utforme, vil administrasjonens innstilling være offentlig fra den legges frem, men også her skal eller kan opplysninger som faller inn under offentlighetsloven §§ 5a og 6 unntas fra offentlighet.

Journaler og møtekart vil som ellers i den kommunale forvaltning være offentlige dokumenter. Det vil for alle typer journaler og møtekart være påkrevet å sørge for anonymisering eller utstrykning av taushetsbelagte opplysninger. Dokumenter eller saker som kan unntas av andre grunner enn at de rammes av taushetspliktbestemmelsen, må føres inn i journal og føres opp på møtekartet

«slik at allmennheten kan bli kjent med at de eksisterer...»(Ot.prp. nr 4 (1981-82), s. 12).

På bakgrunn av forarbeidene til kommuneloven antas det at en møtebok som et minimum må inneholde

• tid og sted for møtet

• hvem som møtte og hvem som var fraværende

• hvilke saker som ble behandlet

• alle framsatte forslag og avstemningsresultat.

Møteboken behøver således ikke inneholde innstillinger med saksfremstilling. Allmennheten vil likevel kunne få relativt god oversikt over en sak via journaler, møtekart og møtebok.

2.3 INTERKOMMUNALT STYRE

2.3.1 Innledning

Interkommunalt samarbeid forekommer på mange ulike områder og i mange former. Som regel har samarbeidet sin bakgrunn i at oppgaven angår et større område enn en kommune eller fylkeskommune, eller at det medfører for store kostnader for kommunene enkeltvis. Interkommunalt samarbeid er langt mer utbredt blant kommunene enn blant fylkeskommunene.

Et hovedskille går mellom samarbeid som har en organisatorisk overbygning og samarbeid som skjer uten slik overbygning. Samarbeid uten organisatorisk overbygning kommer blant annet til uttrykk der kommuner kjøper og selger tjenester av hverandre. For slikt samarbeid behøves det ingen hjemmel eller spesiell lovbestemt organisasjonsform. Forholdet mellom partene reguleres fullt ut av den avtale som er inngått. Dersom man vil overlate til samarbeidsorganet å treffe beslutninger som binder deltakerne, må man imidlertid ha et rettslig grunnlag for å etablere organet og for å overlate virksomhet til det.

Innenfor kommuneloven er det § 27 som gir hjemmel for å etablere et interkommunalt samarbeidsorgan (styre). Lignende bestemmelser har vært inntatt i alle kommunelover siden kommuneloven av 1921. I tillegg kan interkommunalt samarbeid organiseres i selskapsformer utenfor kommuneloven, f.eks. AS, eller gjennom en stiftelse som kommuner går sammen om å opprette. Det er imidlertid interkommunalt samarbeid etablert med hjemmel i kommuneloven § 27 som er den vanligste formen for interkommunalt samarbeid i dag. Kommuneloven § 27 har følgende ordlyd:

1. «To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Til slikt styre kan det gis myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Kongen kan gi pålegg om opprettelse av styre som nevnt i første ledd.

2. Vedtektene for det interkommunale styre skal inneholde bestemmelser om:

   1. styrets sammensetning og hvordan det utpekes,

   2. området for styrets virksomhet,

   3. hvorvidt deltakerne skal gjøre innskudd i virksomheten,

   4. hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser,

   5. uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet.

3. Den enkelte kommune eller fylkeskommune kan i alle fall med ett års skriftlig varsel si opp sitt deltakerforhold i det interkommunale samarbeid og kreve seg utløst av det. Utløsningssummen fastsettes til andelens nettoverdi ved oppsigelsesfristens utløp, men ikke til mer enn verdien av de midler vedkommende kommune eller fylkeskommune har skutt inn.

Den uttredende kommune eller fylkeskommune fortsetter å hefte for den gjeld det interkommunale styre måtte ha på det tidspunkt uttreden finner sted.

Oppsigelse av avtale om interkommunalt styre kan bringes inn for departementet. Departementet kan gi pålegg om at samarbeidet skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom eller inntil videre, hvor samfunnsmessige interesser eller hensynet til samarbeidende kommuner tilsier det.»

2.3.2 Opprettelse av interkommunalt styre

Etter kommuneloven § 27 nr. 1 kan bare kommuner og fylkeskommuner være deltakere i et interkommunalt samarbeid organisert etter kommuneloven. Dette innebærer bl.a. at statlig deltakelse er utelukket i interkommunale samarbeidsordninger som er organisert etter kommuneloven. Begrunnelsen for dette er at styret for et interkommunalt tiltak er en del av det kommunale styringssystemet. Det er derfor ikke naturlig med statlig deltakelse i slike organer. Av samme grunn utelukkes også privat deltakelse i interkommunale styrer. Dersom kommuner/fylkeskommuner ønsker å samarbeide med staten eller private må dette skje ved felles deltakelse i andre former for sammenslutninger, f.eks. aksjeselskap.

Departementet har imidlertid i et brev av 24. januar 1996 til Advokatfirmaet Harris (95/7550) antatt at bestemmelsen ikke er til hinder for at en interkommunal sammenslutning er deltaker i en annen interkommunal sammenslutning. Det pekes imidlertid i brevet på at den myndighet som kan legges til et interkommunalt styre er begrenset til det som ligger innenfor begrepet «drift og organisering» av den virksomhet styret leder. Departementet mener at en avgjørelse om å gå inn som deltaker i en annen interkommunal sammenslutning antakelig vil ligge utenfor denne begrensningen, og at den derfor trolig ikke kan overlates til ledelsen av sammenslutningen. Spørsmålet om en interkommunal sammenslutning kan gå inn som deltaker i en annen interkommunal sammenslutning bør derfor avgjøres av de kommuner/fylkeskommuner som er deltakere i den sammenslutning som vurderer å gå inn som medeier i en annen.

Et vedtak om å opprette et interkommunalt styre omfatter både en beslutning om å opprette et særskilt samarbeidsorgan, og en beslutning om å tildele organet kompetanse. Dette er vedtak som på grunn av sin betydning for kommunens fremtidige virksomhet innen det aktuelle området, og dets prinsipielle og/eller politiske karakter, må treffes av kommunestyre og fylkesting uten adgang til delegasjon. Kongen kan gi pålegg om opprettelse av et interkommunalt styre, jf. kommuneloven § 27 nr. 1, og departementet kan gi pålegg om at et etablert samarbeid skal fortsette på tross av ønske fra en deltaker om å tre ut, jf. § 27 nr. 3.

Loven regulerer ikke uttrykkelig spørsmålet om det interkommunale styret er et eget rettssubjekt eller ikke. Dette må avgjøres helt konkret for den enkelte virksomhet. Momenter i vurderingen vil, foruten virksomhetens formuesmasse, være den grad av selvstendighet styret har i forhold til deltakerne. I den vurderingen vil det være av sentral betydning om styret er tildelt budsjettmyndighet, myndighet til å ta opp lån, til å fatte vedtak i personalsaker, og eventuelt til å binde virksomheten utad uten å måtte innhente samtykke fra deltakerne.

De alminnelige regler om valgbarhet og plikt til å ta i mot valg i kommuneloven § 14 gjelder ikke ved valg av medlemmer til et interkommunalt styre. Som for andre kommunale organer gjelder det imidlertid unntak fra valgbarhet for den som har mistet stemmeretten, foretar revisjon for vedkommende kommune/fylkeskommune eller som er regnskapsansvarlig for kommunal bedrift eller interkommunal sammenslutning.

Selv om det ikke foreligger den samme plikt til å ta i mot valg til interkommunalt styre som til andre kommunale organer, så vil styremedlemmene etter at de er valgt, ha den samme plikten til å fungere i vervet som andre folkevalgte.

Kommuneloven § 15 om uttreden og suspensjon, samt lovens kap. 7 om folkevalgtes rettigheter og plikter, gjelder også for medlemmer av interkommunale styrer.

2.3.3 Vedtektene

Vedtektene vil være en del av eller utgjøre hele den avtale de deltakende kommuner/fylkeskommuner inngår for å etablere et styre til løsning av felles oppgaver. Det må derfor være enighet om vedtektenes innhold. Vedtektene skal som minimum regulere de forhold som er omtalt i § 27 nr. 2, og vil danne den ytre ramme for styrets virksomhet. De lovbestemte krav til vedtektenes minsteinnhold kan ikke fravikes. Deltakerne står imidlertid fritt til å avtale mer utførlige vedtekter enn lovens minstekrav.

Vedtektene skal etter kommuneloven § 27 nr. 2 bokstav a) inneholde bestemmelser om styrets sammensetning og hvordan det utpekes. Kommunene må bli enige om antallet styremedlemmer og fordelingen av disse mellom seg. Hver deltaker må være representert i styret. De fleste interkommunale samarbeidsordninger etablert med hjemmel i kommuneloven vil være organisert med et øverste representativt organ - i praksis kalt representantskap e.l. - hvor alle deltakerne er representert. Den daglige virksomheten ivaretas av et mindre organ - styret - som er valgt av representantskapet. Det vil da være det øverste organet som formelt sett er styre etter kommuneloven § 27. Dersom vedtektene ikke inneholder bestemmelser om hvordan den enkelte kommunes styremedlem(mer) skal velges eller utpekes, reguleres valget av kommunelovens alminnelige regler.

Vedtektene skal også angi området for styrets virksomhet, jf. § 27 nr. 2 bokstav b). Dette innebærer at virksomheten må avgrenses saklig, og det vil være naturlig å angi styrets kompetanse innenfor virkeområdet samtidig. Kompetansen vil under enhver omstendighet være begrenset til å gjelde virksomhetens «drift og organisering». Det kan ikke delegeres alminnelig forvaltningsmyndighet til styret, selv om det å treffe enkeltvedtak i noen sammenhenger vil kunne ligge innenfor «myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering», se nærmere om dette nedenfor under 3.4.

Det vil ofte være en forutsetning for å starte og drive den interkommunale virksomheten at deltakerne er forpliktet til å gjøre innskudd. Om deltakerne har innskuddsplikt og hvilket omfang denne eventuelt skal ha må framgå av vedtektene, jf. § 27 nr 2 bokstav c). Andre forpliktelser for den enkelte deltaker enn det som fremgår av vedtektene, kan ikke kreves uten særskilt avtale. Forholdet mellom innskuddenes størrelse vil være en indikasjon på hvordan eierforholdet er ment å være deltakerne imellom. Hvis det ikke er holdepunkter for noe annet, vil det være naturlig å legge til grunn at det er samsvar mellom eierforhold og ansvarsforhold deltakerne imellom.

Deltakerne vil hefte solidarisk overfor virksomhetens kreditorer for de samlede forpliktelsene, med mindre noe annet er avtalt med kreditor, jf. gjeldsbrevloven 17. februar 1939 nr. 1 § 2 første ledd. Det kreves notoritet for at et proratarisk ansvarsforhold skal kunne gjelde over kreditorene. Dersom det interkommunale selskapet er registrert i Foretaksregisteret, anses avtale om avvikende ansvarsform for å ha kommet til tredjemanns kunnskap ved registreringen, jf. foretaksregisterloven § 10-1 første ledd.

Vedtektene skal videre inneholde bestemmelser om uttreden og oppløsning, jf. § 27 nr 2 bokstav e). Vedtektenes bestemmelser om dette suppleres av § 27 nr 3. Justisdepartementets lovavdeling har i sak 95/04007 antatt at reglene i § 27 nr 3 vil gå foran vedtektene dersom det foreligger motstrid.

2.3.4 Styrets kompetanse

Interkommunale styrer opprettet med hjemmel i kommuneloven § 27 er ikke tildelt myndighet direkte i loven. Det er i prinsippet ikke noe til hinder for å gå sammen om en interkommunal virksomhet uten å tildele styret myndighet til å treffe vedtak, men dette vil i de fleste tilfeller være lite hensiktsmessig. Samtlige deltakere må være enige om hvilken kompetanse styret skal ha.

Et interkommunalt styre kan etter § 27 tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens «drift og organisering». Dette begrepet har i utgangspunktet det samme innhold etter § 27 som etter kommuneloven § 11, se foran under pkt 2.2.3. Det er imidlertid antatt at begrepet må fortolkes noe videre etter § 27 enn for styret for en kommunal bedrift.

Styret for et interkommunalt tiltak kan videre tildeles myndighet til å fastsette virksomhetens budsjett, jf. Ot.prp.nr. 42 (1991-92) s. 113. Etter budsjettforskriftenes § 11 pkt. 3.4. er det imidlertid kommunestyrene/fylkestingene i deltakerkommunene som har enekompetanse med hensyn til å fastsette investeringsdelen av den interkommunale virksomhetens budsjett, herunder hvordan investeringene skal finansieres. Dette innebærer at deltakerkommunene må treffe likelydende vedtak om investeringsdelen av budsjettet.

Det følger av kommuneloven § 24 nr. 1 at styret for en interkommunal virksomhet også kan gis myndighet til å opprette og nedlegge stillinger, og til å treffe avgjørelser i personalsaker. Hvor langt styrets myndighet rekker i disse sakene, vil avhenge av delegasjonsvedtaket og en fortolkning av dette.

Kommuneloven § 27 nr 2 bokstav d) forutsetter at styret skal kunne få fullmakt til å ta opp lån. Lån styret tar opp kan bare benyttes til formål angitt i § 50 fordi kommunelovens bestemmelser om økonomiforvaltning også gjelder for interkommunale virksomheter. Det er imidlertid antatt at styret også kan få fullmakt til å ta opp lån til lånefond, i alle fall innenfor visse rammer. Det er videre antatt at bestemmelsen i § 27 nr 2 bokstav b) innebærer at styret i vedtektene kan gis fullmakt til å pantsette virksomhetens aktiva, og til å stille garanti selv om dette ellers vil ligge utenfor begrepet «drift og organisering». I praksis vil det neppe være aktuelt for det interkommunale styret å stille garanti i andre tilfeller enn det som eventuelt gjelder ansattes lån o.l.

Interkommunale styrer kan som hovedregel ikke tildeles myndighet til å treffe enkeltvedtak. Unntak kan gjelde der dette har direkte sammenheng med virksomhetens drift og organisasjon, f.eks. å foreta ansettelser og treffe andre avgjørelser i personalsaker. Enkeltvedtak skal kunne påklages etter forvaltningslovens regler. For interkommunale virksomheter må det eventuelt etableres særskilte klageordninger. Det er likevel antatt at kontorkommunens klagenemnd kan fungere som klageorgan for det interkommunale styrets vedtak, forutsatt at dette er bestemt i vedtektene for virksomheten.

2.3.5 Daglig leder

Interkommunale virksomheter av et visst omfang vil normalt ha ansatt en daglig leder. Styret for virksomheten kan ansette daglig leder og inngå avtale om hans eller hennes arbeidsvilkår, hvis styret er gitt myndighet til dette i medhold av kommuneloven § 24 nr. 1. Ansettelsen og vilkårene for denne må ligge innenfor virksomhetens budsjett.

Kommuneloven inneholder ikke særlige regler om interkommunale virksomheters administrasjon. Daglig leder vil være direkte underlagt styret i og med at virksomheten er et fellestiltak for flere kommuner. Daglig leder vil videre ha den kompetanse han eller hun har fått delegert fra styret eller som er bestemt i virksomhetens vedtekter. Hvilken myndighet styret har anledning til å delegere til daglig leder vil framgå av en fortolkning av vedtektene.

2.3.6 Kompetanse/legitimasjon

Styret for en interkommunal virksomhet har som nevnt ingen normalkompetanse nedfelt i loven. Styrets beslutningskompetanse framgår av vedtektene og fortolkningen av disse innenfor rammen av virksomhetens «drift og organisering».

I kommuner og fylkeskommuner har ordføreren representasjonskompetanse i prosessrettslig sammenheng. Dette gjelder ikke interkommunale virksomheter kommunen eller fylkeskommunen deltar i. Både prosessrettslig og annen kompetanse må derfor tildeles styret eller enkelte styremedlemmer ved særskilt vedtak.

På samme måte som for kommunal bedrift, så gjelder det ingen legitimasjonsregler verken for daglig leder eller styret for en interkommunal virksomhet. Den som eventuelt har inngått avtaler som går utover vedkommendes fullmakt, binder som utgangspunkt ikke virksomheten eller deltakerne ved sin underskrift. De konsekvenser en fullmaktsoverskridelse har, vil bero på en konkret vurdering etter vanlige avtalerettslige prinsipper, eventuelt også etter regler for skadeerstatning.

2.3.7 Rammene for styrets virksomhet

2.3.7.1 Kommunelovens økonomibestemmelser

Selv om det ikke lenger er sagt uttrykkelig i loven, så har departementet lagt til grunn at kommunelovens økonomibestemmelser gjelder tilsvarende for interkommunale styrer etablert etter § 27, så langt de passer. Dette framgår bl.a. av § 1 i budsjett- og regnskapsforskriftene av 27. oktober 1993.

At kommunelovens økonomibestemmelser gjelder tilsvarende innebærer at lovens alminnelige bestemmelser om budsjett også gjelder for interkommunale virksomheter som er så selvstendige at de fastsetter sitt eget budsjett.

Etter kommuneloven § 44 skal det også utarbeides økonomiplan. Dette kravet gjelder ikke direkte for interkommunale virksomheter, jf. § 1 i forskrift om økonomiplan. Det skal imidlertid også for disse virksomhetene drives økonomiplanlegging slik at man bl.a. kan anslå størrelsen på mellomværendet mellom den interkommunale virksomheten og kommune- eller fylkeskassen.

Etter § 45 nr. 4 skal departementet føre kontroll med lovligheten av kommunestyrets budsjettvedtak, mens tilsvarende ikke gjelder for fylkeskommunenes budsjetter. Det er antatt at bestemmelsen om lovlighetskontroll med budsjettvedtak gjelder tilsvarende for interkommunale virksomheter med bare kommuner som deltakere. Det er videre lagt til grunn at budsjettene til interkommunale virksomheter med bare fylkeskommuner som deltakere ikke skal undergis lovlighetskontroll.

Det er usikkert hva som gjelder for interkommunale virksomheter med både kommuner og fylkeskommuner som deltakere med hensyn til lovlighetskontroll av budsjettet.

Det gjelder videre de samme grenser for låneopptak og garantiforpliktelser for interkommunale styrer som for kommunene ellers, jf. kommuneloven §§ 50 og 51. Forbudet i § 51 nr. 1 mot å stille garanti for forpliktelser som er knyttet til næringsvirksomhet, gjelder også for interkommunale styrer. For å kunne gi garanti, krever § 51 at det foreligger en «særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse». For interkommunale styrer vil interessen i så fall ikke være knyttet til den enkelte kommune eller fylkeskommune, men til den virksomheten deltakerne driver i fellesskap.

Vedtak om å ta opp lån eller gi garantier skal godkjennes av departementet. Godkjenningsmyndigheten er delegert til fylkesmannen for kommunale lån og garantier, mens departementet behandler disse sakene for fylkeskommunene. Når det gjelder interkommunale virksomheter, så har departementet lagt seg på den linjen at dersom minst en av deltakerne er en fylkeskommune, vil godkjenningsmyndigheten ligge i departementet. Vurderingstema med hensyn til om godkjenning skal gis, vil ikke bare være i hvilken utstrekning virksomheten selv har evne til å betjene det aktuelle lånet eller tåle at garantiansvar blir gjort gjeldende. Det kan også være nødvendig å trekke inn deltakernes økonomiske evne, særlig der den virksomhet det lånes til må anses som risikoutsatt.

En kommune eller fylkeskommune kan ikke tas under konkurs eller åpne gjeldsforhandling etter konkursloven, jf. kommuneloven §§ 56 flg. Dersom en kreditor ikke får dekket sitt tilgodehavende hos en interkommunal virksomhet, kan vedkommende gjøre sin fordring gjeldende overfor deltakerne. En konkurssituasjon kan derfor vanskelig tenkes for en interkommunal virksomhet.

2.3.7.2 De ansattes rettigheter

En interkommunal virksomhet som er eget rettssubjekt, vil selv være arbeidsgiver for de ansatte. Det er imidlertid antatt at en deltakerkommune kan påta seg arbeidsgiverfunksjonen for den interkommunale virksomheten, selv om det ikke er adgang til å legge styrekompetansen til én kommune eller fylkeskommune som utøver denne på vegne av de andre deltakerne, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 112. Spørsmålet om hva som nærmere ligger i begrepet «arbeidsgiverfunksjonen» er ikke løst i lovteksten eller forarbeidene, og bør avklares mellom deltakerne.

Når det gjelder kommunale bedrifter er det sagt uttrykkelig i loven at styrets medlemmer helt ut kan velges av administrasjonssjefen, de ansatte eller av brukerne. Det er ikke tatt inn en slik generell delegasjonshjemmel i § 27 for interkommunale styrer. Selv om deltakerne i en interkommunal virksomhet har en viss frihet til å velge hvordan styret skal sammensettes, så framgår det av forarbeidene at det er en forutsetning at de skal ha minst en representant hver i styret.

Det er likevel ikke tvil om at de ansatte kan ha representanter i styret, også for interkommunale virksomheter. Det er imidlertid antatt at et flertall av styremedlemmene må velges av deltakerne selv. De ansattes representanter i styret vil i utgangspunktet ha fulle rettigheter og plikter som styremedlemmer, og det gjelder ikke særskilte habilitetsregler for disse. Dersom deltakerne ønsker at de ansatte skal måtte fratre i alle saker som f.eks. gjelder ansattes lønns- og arbeidsvilkår, må det tas inn bestemmelser om dette i vedtektene.

Representanter for de ansatte har etter kommuneloven § 26 møterett i alle kommunale nemnder når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Det er antatt at møteretten etter § 26 ikke gjelder i virksomheter hvor de ansatte allerede er representert i styret. Det er videre antatt at det er de ansatte i den interkommunale virksomheten som eventuelt har møterett i styret etter denne bestemmelsen, ikke de ansatte i deltakerkommunene.

Etter kommuneloven § 25 skal det i alle kommuner og fylkeskommuner være ett eller flere partssammensatte utvalg. Ansatte i interkommunale virksomheter som er egne rettssubjekter vil ikke være omfattet av deltakerkommunenes partssammensatte utvalg. Det er antatt at dette kan stille seg annerledes dersom en av deltakerkommunene er tillagt arbeidsgiverfunksjonen, slik at denne kommunens partssammensatte utvalg også fungerer som partssammensatt utvalg i forhold til virksomhetens ansatte. En løsning vil være avhengig av avtale mellom deltakerne. Det vil forøvrig ikke være noe til hinder for at det etableres et eget partssammensatt utvalg for den interkommunale virksomheten for å behandle saker som hører inn under § 25.

Ordfører og administrasjonssjef har etter kommuneloven møte- og talerett i alle kommunale nemnder. Disse rettighetene kan ikke antas å gjelde tilsvarende for styret for en interkommunal virksomhet kommunen er med i. Spørsmålet om møterett i styret kan imidlertid reguleres i vedtektene. Også daglig leders eventuelle møte- og talerett i styret kan reguleres i vedtektene for virksomheten. Dette er et spørsmål som må antas å ligge innenfor begrepet «drift og organisering», slik at styret kan bestemme at daglig leder skal ha møte- og talerett i styret selv om dette ikke er regulert i vedtektene.

2.3.7.3 Regnskap og revisjon - tilsyn og kontroll

Regnskapsplikt for interkommunale virksomheter framgår ikke direkte av kommuneloven, men den må - i likhet med hva som gjelder for kommunene - kunne hevdes å følge av sedvane. De kommunale budsjett- og regnskapsforskriftene er også i stor utstrekning gjort gjeldende for interkommunale virksomheter. Deltakerne selv må sørge for en tilfredsstillende revisjon av regnskapene for virksomheten. Revisjonen kan legges til en av deltakerkommunenes revisjon eller til privat revisor.

Kommuneloven har bestemmelser om internt tilsyn og kontroll i § 60. Bestemmelsen gjelder imidlertid ikke for interkommunale virksomheter. Kontrollutvalget i kommunen har bare kompetanse i forhold til den enkelte kommune. Det vises i denne sammenheng til brev av 18. februar 1994 fra departementet til fylkesmannen i Østfold, hvor det framgår at dette ikke innebærer at deltakerne er uten ansvar for å føre tilsyn med den virksomheten som skjer i regi av den interkommunale sammenslutningen. Loven regulerer imidlertid ikke nærmere hvordan dette tilsynet i praksis skal skje. Med mindre annet er avtalt, ligger tilsynsansvaret hos de deltakende kommuner i fellesskap. Kommunene kan imidlertid ikke etablere et felles kontrollorgan for den interkommunale virksomheten. Den enkelte kommunes kontrollutvalg vil ha myndighet til å føre kontroll med kommunens forbindelse med den interkommunale virksomheten, herunder om kommunens interesser overfor sammenslutningen ivaretas, om kommunens tilskudd til eller fra virksomheten skjer etter forutsetningene og om kommunen får de ytelser eller den nytte av samarbeidet som kommunestyret har forutsatt.

2.3.7.4 Saksbehandlingsregler - rettssikkerhet

Et interkommunalt styre etter kommuneloven § 27 vil være et «organ for stat eller kommune» i forvaltningslovens forstand. Forvaltningslovens regler om saksbehandling, inhabilitet, taushetsplikt osv. gjelder derfor for styret.

Forvaltningslovens bestemmelser om klage over enkeltvedtak regulerer ikke uttrykkelig klageadgangen der vedtak er truffet av et interkommunalt styre. Slike styrer vil imidlertid være forvaltningsorganer etter loven, og vil i en viss utstrekning kunne komme til å treffe vedtak som etter sin art vil omfattes av klagebestemmelsen i forvaltningsloven. Departementet har i rundskriv av mai 1994 om intern klage i kommuner og fylkeskommuner uttalt at klager over enkeltvedtak truffet av interkommunale styrer enten kan behandles av vertskommunens klageorgan eller at det etableres et eget klageorgan for den interkommunale virksomheten. Nærmere bestemmelser om dette bør fastsettes i vedtektene.

Kap. 6 i kommuneloven har bestemmelser om saksbehandlingsregler i folkevalgte organer. Disse bestemmelsene gjelder også for interkommunale styrer, dersom ikke «kommunestyret, fylkestinget eller oppnevningsorganet bestemmer noe annet», jf. § 29. Deltakerne må dermed bli enige om kommunelovens saksbehandlingsregler skal gjelde eller ikke og eventuelt fastsette noe annet i vedtektene. Dersom det ikke er sagt noe om dette i vedtektene, vil bestemmelsene gjelde. Selv om deltakerne kan fastsette andre saksbehandlingsregler enn de som framgår av kommuneloven, kan de ikke fastsette bestemmelser i strid med prinsippene i forvaltningsloven.

Offentlighetsloven har samme anvendelsesområde som forvaltningsloven, og de interkommunale styrers dokumenter vil derfor omfattes av denne loven. Dette innebærer at dokumentene er offentlige i den utstrekning de ikke kan eller skal unntas etter bestemmelsene i offentlighetsloven selv.

Den interkommunale virksomheten inngår i utgangspunktet i den offentlige forvaltning selv om den ikke inngår som en del av de deltakende kommuner. Virksomheten faller derfor i prinsippet inn under sivilombudsmannens arbeidsområde.

2.3.8 Uttreden og oppløsning

Kommuneloven § 27 nr. 2 bokstav e) setter krav om at vedtektene for interkommunale virksomheter skal inneholde bestemmelser om uttreden og oppløsning. Videre gir § 27 nr. 3 en deltaker en alminnelig rett til å tre ut selv om det er vedtektsfestet særlige bestemmelser etter § 27 nr. 2 bokstav e). Dette innebærer at en deltakerkommune kan påberope seg rett til uttreden selv om det ikke er avtalt noe i vedtektene om oppsigelsesfrist, utløsningssum osv.

Det framgår ikke klart av lovteksten om det kan vedtektsfestes annen oppsigelsesfrist og rett til økonomisk oppgjør enn det som følger av § 27 nr.3. Uttalelser i forarbeidene om hvor lang oppsigelsesfrist som kan avtales peker i forskjellig retning, men det må antas at lovgiver har ment at vedtektene ikke kan binde deltakerne til en lengre oppsigelsesfrist enn ett år. Når det gjelder utløsningssum, er forarbeidene lite opplysende med hensyn til om det er adgang til å avtale utløsning etter andre prinsipper enn det som er fastsatt i § 27 nr. 3. Utvalget konkluderer i NOU 1995:17 med at mye taler for at det er ment å åpne for at vedtektene kan fastsette andre utløsningsprinsipper enn det som framgår av loven, og at disse da vil gå foran de generelle bestemmelsene i § 27 nr. 3. Justisdepartementets lovavdeling har imidlertid i sak 95/04007 antatt at § 27 nr. 3 første ledd gir en ufravikelig regel om beregning av utløsningssummen ved uttreden fra interkommunalt samarbeid.

Når det gjelder den uttredende kommunes ansvar for virksomhetens gjeld, så følger det av alminnelige selskapsrettslige regler at den uttredende kommune fortsetter å hefte for den gjeld som den interkommunale virksomheten har på det tidspunktet uttreden finner sted, noe som også følger av § 27 nr. 3. Forholdet til kreditorene kan ikke ensidig avtales deltakerne imellom på en slik måte at kreditorene kommer dårligere ut en alminnelige obligasjonsrettslige regler tilsier.

Oppsigelse av en avtale om interkommunalt samarbeid kan bringes inn for departementet, jf. § 27 nr. 3 siste ledd. Departementet kan pålegge deltakerne å fortsette samarbeidet, og bestemmelsen har sammenheng med § 27 nr. 1 som gir departementet hjemmel for å gi pålegg om opprettelse av et interkommunalt styre. Ved departementets vurdering av om pålegg om fortsatt samarbeid bør gis, skal det ikke bare legges vekt på økonomisk belastning og ulempe for den kommune som ønsker å tre ut, men også på konsekvensene for de øvrige deltakerne og for publikum. Det må antas at departementets myndighet etter denne bestemmelsen må gjelde også i de tilfeller partene er enige om å oppløse samarbeidet.

Vedtektene for virksomheten skal inneholde bestemmelser om oppløsning av det interkommunale samarbeidet, jf. § 27 nr. 2 bokstav e). Det må legges til grunn at en så viktig beslutning krever enstemmighet blant deltakerne, dersom ikke vedtektene sier noe annet eller andre forhold tilsier det. Uten særlig grunnlag for det, kan ikke en enkelt deltaker kreve samarbeidet oppløst, men er henvist til selv å tre ut.

Hver deltaker har krav på å få utdelt det som svarer til vedkommendes nettoandel i virksomheten dersom samarbeidet oppløses. Selv om virksomheten er oppløst og avviklet, vil deltakerne fortsette å hefte overfor kreditorer som ikke har fått dekning ved avviklingen, med mindre noe annet er avtalt med den enkelte kreditor.