5 Nærmere om kommunalt foretak

5.1 Innledning

Som nevnt i kap. 4 foreslår departementet en særlig organisasjonsform til avløsning av kommunal bedrift etter kommuneloven § 11. Denne organisasjonsformen er kalt «kommunalt foretak»/«fylkeskommunalt foretak». Lovreglene om denne formen er foreslått tatt inn i gjeldende kommunelov som nytt kap. 11 (§§ 61 - 75).

5.2 Kommunalt foretak som en del av kommunen eller et eget rettssubjekt

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget vurderte om kommunalt foretak burde være et eget rettssubjekt eller om det bør være en del av kommunen som juridisk person. For statlig virksomhet er statsforetak etablert som en særlig organisasjonsform for statlig eide virksomheter; lov av 30. august 1991 nr 71 om statsforetak (statsforetaksloven). Statsforetaket er et eget rettssubjekt, rettslig og økonomisk adskilt fra staten.

Utvalget ble imidlertid stående ved at det ikke gjør seg gjeldende noe avgjørende behov for å etablere en ny organisasjonsform som er skilt ut fra kommunen som et eget rettssubjekt. Utvalget så det slik at dersom kommunen ønsker å begrense risikoen, bør aksjeselskapsformen benyttes. Noe sterkt behov for å ha en egen foretaksform med begrenset ansvar ved siden av aksjeselskapsformen kunne utvalget ikke se. Utvalget så det videre slik at aksjeselskapsformen også vil dekke behovet der hensynet til forretningsmessig handlefrihet tilsier stor frihet i forholdet til eierne.

Etter utvalgets forslag er således kommunalt foretak - i likhet med dagens kommunal bedrift - en del av kommunen som rettssubjekt. Dette innebærer bl a at kommunestyret vil være direkte overordnet foretaket, og det vil ikke være noe skille mellom foretakets og kommunens økonomi. Foretaket drives som en del av kommunens virksomhet, og dets budsjett og økonomiplan må vedtas av kommunestyret.

Dette innebærer også at det er kommunen som er fullt ut ansvarlig for foretakets forpliktelser. Foretaket inngår avtaler på vegne av kommunen, og er ikke selv part. Foretaket kan heller ikke være part i rettssaker eller i forhold til offentlige myndigheter.

Ettersom foretaket er en del av kommunen som juridisk person, kan det heller ikke gå konkurs. Dersom foretakets virksomhet avvikles eller overføres til andre kommunale styringsorganer vil kommunen fortsette å hefte for forpliktelser som foretaket har pådratt kommunen. Utvalget foreslo derfor heller ikke særlige regler for avvikling og nedlegging av virksomheten.

Innenfor denne rammen legger utvalgets forslag opp til at foretaket skal ha en forholdsvis selvstendig stilling innenfor kommunen. Dette kommer særlig til uttrykk gjennom forslaget til bestemmelser om styrets og daglig leders alminnelige myndighet. Se nærmere nedenfor i pkt. 5.3.1 og 5.3.2.

Foretakets styre og daglig leder har etter forslaget myndighet til å binde kommunen i saker som ligger innenfor foretakets formål (styret) og den daglige ledelse (daglig leder), og til å representere kommunen i slike saker. Utvalget foreslår derfor at foretaket skal registreres i foretaksregisteret med bl a opplysninger om vedtektene, hvem som er styremedlemmer og daglig leder og hvem som representerer foretaket utad. Fordi foretaket ikke er et eget rettssubjekt må det også sendes melding til foretaksregisteret dersom det blir truffet vedtak om betalingsinnstilling for kommunen.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har få merknader til spørsmålet om foretaket skal være et eget rettssubjekt.

Departementets merknader

Departementet kan i likhet med utvalget ikke se noe behov for å etablere en ny organisasjonsform for virksomheter som kommunene driver alene og som er skilt ut som et eget rettssubjekt. Der kommunen ønsker å skille ut en virksomhet som et eget rettssubjekt for å begrense ansvaret, mener departementet at aksjeselskapsformen vil være tilstrekkelig. Dersom kommunen skal beholde det økonomiske ansvaret for virksomheten, bør kommunen ha de styringsmuligheter som ligger i at virksomheten er en del av kommunen som juridisk person.

Utvalgets forslag til regler om kommunalt foretak innebærer etter departementets oppfatning en hensiktsmessig balanse mellom kommunal styring og kontroll på den ene siden og frihet for foretaksledelsen på den andre siden. Kommunalt foretak vil kunne være en tjenlig organisasjonsform for virksomheter hvor kommunen ikke ønsker å gi virksomheten en så stor grad av fristilling som aksjeselskapsformen innebærer, men hvor man likevel ønsker å gi ledelsen en noe større grad av frihet enn det kommuneloven i dag gir rom for innen kommunen som juridisk person.

5.3 Foretakets ledelse

5.3.1 Styret

Utvalgets vurderinger og forslag

Det fremgår av pkt 5.2 at kommunalt foretak etter utvalgets forslag skal ledes av et styre og en daglig leder som innenfor de rammer kommunen har trukket opp, har forholdsvis stor forretningsmessig handlefrihet.

Etter utvalgets forslag skal styret ha minst tre medlemmer. Det kan fastsettes i vedtektene at inntil en tredel av styrets medlemmer skal velges av og blant de ansatte ved foretaket. Styret vil da få ansatterepresentasjon som tilsvarer den representasjon de ansatte har i blant annet aksjeselskap og ansvarlig selskap. Etter utvalgets forslag vil det imidlertid alltid være opp til kommunestyret å avgjøre om de ansatte skal gis slik representasjon.

Utvalgets forslag gir Kongen hjemmel til å gi utfyllende forskrifter om forhold vedrørende de ansattes representasjon. Hjemmelen tilsvarer aksjelovens bestemmelse om dette. Eventuelle slike forskrifter vil imidlertid bare gjelde dersom det er fastsatt i vedtektene at ansatte skal være representert i styret.

Styret skal lede virksomheten på vegne av kommunen. Det vil således være viktig for kommunestyret at det til enhver tid har herredømme over styresammensetningen. Etter utvalgets forslag skal kommunestyret velge styremedlemmer, og det skal ikke være adgang til å delegere valgmyndighet til andre organer.

Det er i dag ingen plikt til å ta i mot valg til styre for kommunal bedrift. Utvalget foreslår denne ordningen videreført for kommunalt foretak.

I tillegg til den styringsmulighet som ligger i herredømmet over styresammensetningen, innebærer utvalgets forslag også andre regler som sikrer kommunestyret stor grad av styring og kontroll med virksomheten som foregår i et kommunalt foretak. Styret og daglig leder er generelt underordnet kommunestyret som har full instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor styret og daglig leder. Styret og daglig leder er videre bundet av de budsjettrammer og den økonomiplan som er vedtatt av kommunestyret. Dessuten skal vedtektene angi et formål som fastsetter rammene for virksomheten, og som dermed vil være avgjørende for styrets og daglig leders myndighet. Det er kommunestyret som har herredømme over hvor omfattende formålet skal være, og dermed hvor vide fullmakter styret skal ha.

Styrets myndighet kan gjennom vedtektsbestemmelse begrense styrets alminnelige myndighet ved å fastsette at styrets vedtak i visse typer saker må være godkjent av kommunestyret. Styrets normalkompetanse i personalsaker kan også begrenses gjennom vedtektene, jf § 67 annet ledd. (Se nærmere pkt 5.6.)

Ansettelse av daglig leder skal etter utvalgets forslag ligge til styret med mindre det i vedtektene er bestemt at ansettelsesmyndigheten skal ligge til kommunestyret eller formannskapet.

Ordfører har etter kommuneloven § 9 nr 4 møte- og talerett i styremøtene. Administrasjonssjefen har samme rett etter § 23 tredje ledd. Administrasjonssjefen har også adgang til å vedta utsatt iverksetting av vedtak dersom han eller hun finner at foretakets vedtak bør forelegges kommunestyret. For saker som etter vedtektene skal behandles av kommunestyret skal administrasjonssjefens syn foreligge allerede ved styrets behandling av saken.

I kommuner med parlamentarisk styringsform er administrasjonssjefens møterett tillagt kommunerådets leder eller øvrige medlemmer etter § 20 nr. 4.

Styrets myndighet bør etter utvalgets forslag i utgangspunktet være som for styret i et aksjeselskap, ansvarlig selskap og statsforetak, med de begrensninger som følger av at foretaket ikke er et eget rettssubjekt. Styret er således gitt myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, innenfor rammen av det formål kommunestyret har fastsatt i vedtektene.

Dette innebærer en endring i forhold til den myndiget som i dag ligger til styre for kommunal bedrift etter kommuneloven § 11. Et slikt styre kan bare tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som gjelder «virksomhetens drift og organisering». Utvalget la til grunn at dette begrepet svarer til det som gjelder den daglige ledelse av virksomheten, og fant ikke grunn til å videreføre denne begrensningen i styrets myndighet.

Utvalget peker videre på at innholdet i styrets myndighet vil avhenge av hvilke budsjettfullmakter kommunestyret ønsker å gi, og i hvilken utstrekning kommunestyret benytter seg av sin adgang til å gi instrukser, til å omgjøre styrets vedtak, eller fastsette at styrets vedtak må godkjennes av kommunestyret. Lovforslaget setter ingen grenser for hvor langt kommunestyret på denne måten kan gå i å begrense styrets myndighet. Utvalget peker imidlertid på at den organisasjonsformen utvalget foreslår, bygger på en forutsetning om at styret har en viss handlefrihet. Utvalget gir uttrykk for at hvis denne handlefriheten blir begrenset i altfor stor grad, bør kommunen vurdere om foretaksformen i det hele tatt er hensiktsmessig.

Høringsinstansene

En del høringsinstanser har hatt merknader til spørsmålet om representasjon for de ansatte. Se nærmere om dette under pkt 5.9 (De ansattes stilling). Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til valg av styre. Svært få av høringsinstansene har merknader til styrets forhold til kommunestyret. Dette gjelder også spørsmålet om foretaksstyrets myndighet. Finansdepartementet uttaler bl a:

«Finansdepartementet vil (...) anbefale at Kommunal- og arbeidsdepartementet foretar en grundig vurdering av om de forhold som etter utvalgets mening tilsier at styret for kommunale foretak skal gis myndighet direkte i loven, er tilstrekkelig tungtveiende til å begrunne at man for styringen av kommunale virksomheter går bort fra prinsippet i loven for øvrig om at all myndighet i utgangspunktet skal tillegges kommunestyre/fylkesting (som i sin tur kan delegere denne til øvrige organer), jf Ot.prp. nr 42 (1991-92). Etter Finansdepartementets oppfatning bør en være varsom med å gjøre endringer av denne typen dersom disse kan svekke mulighetene for en overordnet økonomisk styring av kommunens virksomhet».

Departementets merknader:

Departementet slutter seg til utvalgets forslag. I likhet med hva som gjelder for faste utvalg bør også foretakets styre velges av kommunestyret, uten delegasjonsadgang. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om styrets forhold til kommunestyret.

Departementet deler utvalgets oppfatning av at foretakets styre i utgangspunktet bør ha samme myndighet som styret i f eks et aksjeselskap. Det er ikke hensiktsmessig å videreføre begrepet «drift og organisering» som betegnelse på foretaksstyrets myndighet. Uttrykket er uklart, og ville videre legge for store begrensninger på styrets myndighet til at organisasjonsformen kunne være et tjenlig alternativ til aksjeselskapsformen.

Samtidig er det nødvendig med begrensninger av hensyn til at foretaket er en del av kommunen som juridisk person. Som utvalget peker på vil imidlertid styrets reelle myndighet bero på de budsjettfullmakter kommunestyret har gitt foretaket. Kommunestyret har etter forslaget også mulighet til å begrense styrets myndighet på andre måter, i den grad det måtte være nødvendig. Utvalgets forslag innebærer at systemet for delegasjon som ellers gjelder i kommuneloven snus om. Mens kommunestyret overfor kommunens øvrige nemnder positivt må angi den myndighet som delegeres, innebærer bestemmelsene om kommunale foretak at det er innskrenkninger i den normalkompetanse som følger av loven og foretakets formål som positivt må angis.

Ettersom foretaket skal kunne tjene som et alternativ til å organisere virksomheten som et aksjeselskap, ser departementet det som en hensiktsmessig løsning at man legger seg på selskapslovgivningens ordning når det gjelder angivelsen av foretaksstyrets myndighet.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag vedrørende de ansattes representasjon. I motsetning til utvalget har imidlertid departementet kommet til at den samme begrensning som følger av kommuneloven § 26 nr 2 også bør gjelde der de ansatte er representert i styret. Dette innebærer at de ansatte ikke har rett til å delta i behandlingen av saker som gjelder arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med arbeidstakere, arbeidskonflikter, rettstvister med arbeidstakerorganisasjoner eller oppsigelse av tariffavtaler. Departementet foreslår videre at de ansattes representanter ikke skal kunne delta ved behandlingen av saker som gjelder enkeltvedtak eller utferdigelse av forskrifter. Se nærmere om de ansattes stilling i pkt 5.7 og 5.9.

5.3.2 Daglig leder

Utvalgets vurderinger og forslag

Foretaket skal etter forslaget ha en daglig leder som skal forestå den daglige ledelse av foretaket. Hovedoppgaven vil være å sørge for at styrets vedtak blir satt ut i livet. Styret kan gi både alminnelige retningslinjer og pålegg i enkeltsaker om hvordan daglig leder skal utøve sin funksjon. Styret kan også selv fatte vedtak som gjelder den daglig drift, dersom det er nødvendig.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til at det skal være obligatorisk for foretaket å ha en daglig leder. Høringsinstansenes merknader når det gjelder foretakets administrasjon knytter seg først og fremst til forholdet mellom foretakets administrasjon og kommunens øvrige adminstrasjon. Se nærmere om dette under pkt. 5.5.

Departementets merknader

Departementet er enig med utvalget i at det bør være obligatorisk for foretaket å ha en daglig leder. Om daglig leders forhold til kommunens øvrige organer og administrasjon se pkt. 5.5.

5.3.3 Andre foretaksorganer

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget drøftet om det burde være anledning til å overføre noe av kommunestyrets myndighet i forhold til foretaket til et råd som kunne fungere som foretakets øverste myndighet på vegne av kommunestyret. Delegasjon av myndighet til et slikt organ kunne avlaste kommunestyret. Et særskilt opprettet råd ville også ha større mulighet enn kommunestyret til å følge opp styrets virksomhet. Utvalget kom imidlertid til at det ikke burde åpnes adgang til å opprette et organ mellom kommunestyret og foretakets styre. Utvalget viser her til at den aktive foretaksledelsen skal utøves av styret, og at kommunestyret er forutsatt å utøve en mer tilbaketrukket eierrolle. Hensynet til å avlaste kommunestyret har dermed mindre vekt. Videre er det kommunestyret som har budsjettmyndigheten, og dette tilsier at det bør ha en forholdsvis sterk tilknytning til foretaket.

Utvalget peker også på at et særskilt oppnevnt råd mellom styret og kommunestyret lett kunne få karakter av et overstyre som kan svekke styrets rolle og ansvar for ledelsen av foretaket, og skape uklare ansvarsforhold. Det vises også til at kommunelovens «hasteparagraf» (§ 13) kan brukes dersom foretaket har behov for at kommunestyret raskt tar stilling til en sak.

Høringsinstansene

Noen få av høringsinstansene har tatt opp spørsmålet om kommunestyret skal ha adgang til å delegere sine oppgaver overfor foretaket til et annet organ, f eks formannskapet/fylkesutvalget. Møre og Romsdal fylkeskommune mener at det bør tas inn en bestemmelse om at fylkestinget kan delegere til fylkesutvalget å ta avgjørelse i saker som administrasjonssjefen finner det nødvendig å gripe inn i overfor foretaket.

Departementets merknader

Departementet har vurdert om det kunne være hensiktsmessig å åpne adgang for fylkestinget til å delegere avgjørelsesmyndighet til fylkesutvalget, pga at det kan gå relativt lang tid mellom fylkestingsmøtene. Departementet er likevel kommet til at bestemmelsen i kommuneloven § 13 om adgang til å bestemme at bl a fylkesutvalget skal ha myndighet til å treffe vedtak i hastesaker vil gi mulighet for tilstrekkelig fleksibilitet. Departementet slutter seg således til utvalgets forslag.

5.4 Styrets forhold til kommunens eller fylkeskommunens øvrige organer og administrasjon

Utvalgets vurderinger og forslag

I forhold til kommunestyret er det foretakets styre som har ansvaret for virksomheten, og som kommunestyret skal forholde seg til når det gjelder driften av foretaket. Styret skal etter utvalgets forslag være direkte underordnet kommunestyret, og daglig leder skal være direkte underordnet styret. Utvalget ser på dette forholdet mellom kommunestyret, styret og daglig leder som helt sentralt når det gjelder hensynet til å etablere en velfungerende organisasjonsform med klare over-/underordningsforhold og ansvarsforhold.

Kommunestyret vil ikke kunne rokke ved denne rollefordelingen ved å delegere til administrasjonssjefen å utøve den øverste myndighet i foretaket. Heller ikke kan styret overlate til administrasjonssjefen å utøve styrets myndighet i forhold til daglig leder. Loven er ikke til hinder for at administrasjonssjefen gis oppgaven å være daglig leder, men han vil i så fall være direkte underlagt styret ved utøvelsen av denne funksjonen.

Høringsinstansene

Svært få høringsinstanser har hatt merknader til forholdet mellom foretaksstyret og kommunens øvrige organer.

Departementets merknader

Departementet legger i likhet med utvalget stor vekt på å etablere en ryddig organisasjonsform med klare ansvarslinjer. Vi mener at et system der styret er direkte underordnet kommunestyret og daglig leder direkte underordnet foretaksstyret ivaretar dette. Lovforslaget vil ikke være til hinder for at kommunens administrasjonssjef ivaretar funksjonen som foretakets daglige leder - dersom det er praktisk mulig. Administrasjonssjefen vil ved utøvelsen av denne funksjonen ikke være underlagt kommunestyrets instruksjonsmyndighet, men direkte underlagt foretakets styre. Dette innebærer at kommunestyret i så fall ikke vil kunne gi rådmannen instrukser som går på tvers av foretaksstyrets beslutninger eller ellers står i strid med foretakets interesser.

5.5 Daglig leders forhold til kommunens øvrige organer og administrasjon

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalgets forslag om at foretakets daglige leder skal være direkte underlagt styret innebærer at vedkommende ikke vil stå i noe underordningsforhold til administrasjonssjefen. Administrasjonssjefen har heller ikke noen instruksjons- eller omgjøringsmyndighet overfor daglig leder. Forslaget bryter på dette punkt med det ledelsessystem som kommuneloven av 1992 etablerte, hvor administrasjonssjefen med få unntak er øverste leder for hele den kommunale administrasjon.

På denne bakgrunn kom utvalget til at det vil være nødvendig å ta hensyn til administrasjonssjefens totalansvar for kommunens administrasjon i forbindelse med utforming av lovregler for kommunale foretak. Utvalgets forslag gir derfor administrasjonssjefen rett til å legge en sak som er eller har vært til behandling i foretaket, fram for kommunestyret med sin innstilling. Gjennom sin møterett i foretakets styre vil administrasjonssjefen kunne få informasjon om slike saker.

Administrasjonssjefen vil også få tilsendt dagsorden for styremøtene. Dersom styret behandler en sak som ikke står oppført på dagsorden, skal administrasjonssjefen varsles.

Dersom administrasjonssjefen benytter seg av sin rett til å legge en sak fram for kommunestyret, kan han beslutte at iverksetting av et vedtak som er truffet av foretaket skal utsettes til etter at kommunestyret har behandlet saken, slik at kommunestyret kan få en reell mulighet til å overprøve foretakets vedtak.

I saker som etter loven eller vedtektene skal behandles i kommunestyret, skal administrasjonssjefen gis anledning til å uttale seg før saken behandles i foretakets styre. Styret vil således være kjent med administrasjonssjefens vurdering ved sin behandling av saken.

Når administrasjonssjefen skal forberede en sak som gjelder foretaket, fremhever utvalget som en forutsetning at foretaksstyrets vedtak skal følge saken til kommunestyret som vedlegg til administrasjonssjefens innstilling.

Høringsinstansene

Høringsinstansenes merknader til forslaget om kommunalt foretak knytter seg i hovedsak til dette punktet om daglig leders forhold til kommunens øvrige administrasjon. Som det fremgår av pkt. 4.4. (Behovet for ny lovgivning) er flere høringsinstanser negative til fristillingen av foretakets administrasjon.

Kommunenes sentralforbund uttaler bl a:

«Vi har et klart inntrykk av at mange kommuner har følt eller føler behov for å kunne gi bedriftsstyrer mer uavhengighet og myndighet enn det er adgang til etter dagens kommunelov, uten å ville gå så pass langt som til å organisere bedriften etter selskapslovgivningen, f.eks. som aksjeselskap. På den andre sida har systemet med at administrasjonssjefen skal være leder for hele den kommunale administrasjon, inklusive den administrasjon som er knyttet til bedrifter og institusjoner, etter nøye overveielser blitt gjennomført relativt nylig (nemlig fra 1. januar 1993 med den nye kommuneloven). Vi mener at det foreligger et for svakt grunnlag til at man allerede nå skal kunne konstatere at dette systemet ikke virker tilfredsstillende for kommunale bedrifters vedkommende. (...)

Vi mener etter dette at det nå bør være tilstrekkelig å åpne adgang til å gi et bedriftsstyre større myndighet, mens lovens bestemmelser om bedrifter for øvrig kan beholdes i hovedtrekk som de er. Når adgangen til å gi et bedriftsstyre myndighet er såpass meget sterkere avgrenset enn adgangen til å delegere til faste utvalg, er årsaken formodentlig i hovedsak at faste utvalg i sin helhet velges av kommunestyret og dermed må kunne antas å etterleve dettes oppfatninger, mens det er adgang for kommunestyret til å overlate oppnevningen av styremedlemmer helt eller delvis til andre, slik at styret blir noe fjernere sett i forhold til kommunestyret. Sett på denne bakgrunn, burde det kunne være en mulighet for å gi styrer som i sin helhet er valgt av kommunestyret selv, den samme myndighet som kan gis til et fast utvalg.

Den løsning vi etter dette går inn for, kan oppnås særs enkelt ved at man vedtar følgende tilføyelse til nåværende lovs § 11 nr. 3:

«Dersom styret for en bedrift i sin helhet er valgt av kommunestyret og fylkestinget, kan det tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov».

Departementets merknader

I mandatet for kommuneselskapsutvalget heter det bl a:

«1. Utvalget skal vurdere behovet for særlige lovregler for organisering av (fylkes)kommunal/inter(fylkes)kommunal virksomhet i andre former enn det kommunelov/særlov/selskapslovgivning gir adgang til.

2. Dersom utvalget finner at det er behov for særlige lovregler, skal det foreslå en lovgivning som muliggjør at (fylkes)kommunal virksomhet som utføres gjennom andre organer enn de tradisjonelle forvaltningsorganer og forvaltningsbedrifter, kan drives effektivt og forretningsmessig uavhengig, samtidig som det gis mulighet for nødvendig økonomisk og politisk styring, og statlig kontroll med virksomheten».

Utvalget kom til at det bl a burde tilbys en ny organisasjonsform for organisering av forretningspreget virksomhet innen kommunen som juridisk person. Reglene om kommunalt foretak er utvalgets forslag til en slik organisasjonsform.

Departementet vil her peke på at når det er en målsetting å etablere en organisasjonsform som gir en viss forretningsmessig uavhengighet innenfor kommunen som juridisk person, vil dette hensynet til en viss grad innebære at organisasjonsformen får en noe løsere tilknytning til kommunens øvrige virksomhet. Etter departementets mening innebærer ikke forslaget til kommunalt foretak større fristilling enn det som er påkrevd for å etablere den nødvendige grad av forretningsmessig handlefrihet. Vi har ved denne vurderingen bl a lagt vekt på at foretaksformen skal skulle kunne tjene som et hensiktsmessig alternativ der kommunen ikke ønsker å gå så langt som til å organisere virksomheten som aksjeselskap.

Etter departementets mening vil ikke styret for foretaket kunne ha ansvar for den forretningsmessige ledelse hvis daglig leder skal kunne instrueres av rådmannen på en måte som kan komme i konflikt med foretakets interesser. Dersom foretakets daglige leder skulle være underordnet rådmannen ville det også innebære et praktisk og prinsipielt problem at daglig leder da ville få to tjenesteveier å forholde seg til - foretakets styre og rådmannen. Departementet deler således utvalgets oppfatning av at det er helt sentralt av hensyn til klare ansvarslinjer at styret er direkte underordnet kommunestyret, og daglig leder direkte underordnet styret.

En del høringsinstanser har pekt på at det kan være et alternativ til organisasjonsformen kommunalt foretak å utvide delegasjonsadgangen til bedriftsstyrer etter någjeldende § 11 i kommuneloven. Departementet vil her peke på at det etter gjeldende kommunelov ikke er noe til hinder for å organisere en kommunal bedrift med et fast utvalg som styringsorgan, og en etatsjef underlagt rådmannen som daglig leder. Et fast utvalg kan tildeles myndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Adgangen til å organisere virksomheten på denne måten vil stå åpen uavhengig av forslaget om å lovfeste kommunalt foretak som en ny organisasjonsform.

Når departementet gir sin tilslutning til utvalgets forslag om kommunalt foretak har vi også lagt vekt på at dette er en organisasjonsform som kommunene kan velge å benytte seg av dersom de selv finner det hensiktsmessig. Hvis kommunen finner at det ikke er nødvendig å gi virksomheten den grad av fristilling som forslaget om kommunalt foretak innebærer, vil det som nevnt være et alternativ å organisere den på tradisjonell måte, som en kommunal etat. Kommunalt foretak bør etter departementets oppfatning lovfestes som et alternativ for virksomheter som kommunene ønsker å gi en noe større grad av fristilling.

Utvalgets forslag om at rådmannen skal ha rett til å legge fram en foretakssak for kommunestyret til overprøving er tatt inn av hensyn til rådmannens ansvar som kommunens administrative leder. Slik forslaget er utformet er det imidlertid ikke begrenset til å gjelde beslutninger som er tatt av foretakets daglige leder. Rådmannen vil også kunne forelegge vedtak som er gjort av foretakets styre for kommunestyret.

Når rådmannen på denne måten får adgang til å overprøve en beslutning tatt av et folkevalgt organ innebærer det en prinsipiell nyskapning i kommuneloven. Hensynet til klare ansvarslinjer tilsier at rådmannen ikke bør kunne bringe foretaksstyrets beslutninger inn til overprøving. Foretaksstyret er valgt av kommunestyret og står direkte ansvarlig overfor kommunestyret. Rådmannen har ikke instruksjonsrett overfor foretakets styre - bortsett fra denne adgangen til å forelegge saker for kommunestyret. Behovet for en slik adgang vil trolig heller ikke være stort; foretakets økonomiske handlefrihet vil være avhengig av de budsjettrammer som foretaket har fått. Normalt vil rådmannen ha en sentral funksjon ved utarbeidelsen av kommunens budsjett - der foretakets budsjett inngår som en del. I denne prosessen vil det bli foretatt avveininger av foretakets virksomhet sett i forhold til kommunens øvrige virksomhet.

Når departementet likevel har kommet til at rådmannen bør gis myndighet til å kreve foretakets saker fremlagt for kommunestyret, har det bakgrunn i rådmannens ansvar som leder for kommunens administrasjon. Dette tilsier at rådmannen bør ha anledning til å melde fra dersom en beslutning i foretaket tegner til å få slike konsekvenser for kommunens øvrige virksomhet at saken etter rådmannens vurdering bør forelegges kommunestyret.

5.6 Personalspørsmål

Utvalgets vurderinger og forslag.

Kommuneloven § 24 nr 1 fastslår i dag at myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å ta avgjørelser i personalsaker bare kan legges til et bedriftsstyre etter særskilt delegasjonsvedtak. Utvalget foreslår at slik myndighet skal ligge innenfor foretaksstyrets normalkompetanse, dvs. at styret har slik myndighet uten at det treffes særskilt delegasjonsvedtak. Kommunestyret kan etter forslaget imidlertid innskrenke styrets kompetanse på dette området gjennom bestemmelse i vedtektene. I så fall må det bestemmes hvilket organ som skal ha denne kompetansen.

Ansettelse av daglig leder skal i utgangspunktet ligge til styret, men med adgang til å vedtektsfeste at myndigheten skal ligge hos kommunestyret eller formannskapet.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til dette.

Departementets merknader

Departementet er enig med utvalget i at kompetanse til å opprette og nedlegge stillinger og til å ta avgjørelse i personalsaker bør ligge til styrets normalkompetanse. Dette vil samsvare best med at foretakets styre i loven er gitt generell myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet.

Grunnen til at dette nevnes eksplisitt i lovforslaget er at denne myndigheten er spesialregulert i kommuneloven § 24 nr 1.

5.7 Forholdet til administrasjonsutvalget

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget foreslår ikke nærmere regulering av forholdet mellom styret og administrasjonsutvalget. Utvalget nøyer seg her med å peke på at i de tilfeller der de ansatte har representasjon i styret, kan det være en grunn til å vurdere administrasjonsutvalgets arbeidsområde i forhold til foretaket nærmere.

Høringsinstansene

Få av høringsinstansene har hatt merknader til dette.

Departementets merknader

Kommunen skal etter kommuneloven § 25 opprette et eller flere partssammensatte utvalg for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte, med mindre partene avtaler at slike saker skal behandles på andre måter. Kommunestyret står fritt til å avgjøre om det skal være ett felles utvalg for hele kommunen eller flere utvalg knyttet til de forskjellige sektorer. Det vil være adgang til å opprette et eget partssammensatt utvalg for det kommunale foretaket.

Kommunestyret bestemmer selv, eventuelt etter forhandlinger med de ansatte, hvilken myndighet administrasjonsutvalget skal ha. Forholdet mellom foretakets styre og administrasjonsutvalget stiller seg ikke anderledes enn forholdet mellom administrasjonsutvalget og andre kommunale nemnder. Departementet foreslår derfor ingen spesialregulering av dette.

Departementet har vurdert om de ansattes representanter i styret skal gis fulle medlemsrettigheter eller om deres funksjon skal begrenses tilsvarende kommuneloven § 26. Denne bestemmelsen gjelder møterett i kommunale nemnder. Den fastslår at de ansattes representanter ikke har møterett i «saker som gjelder arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med arbeidstakere, arbeidskonflikter, rettstvister med arbeidstakerorganisasjoner eller oppsigelse av tariffavtaler». Departementet er kommet til at spørsmålet om stillingen til de ansattes representanter i slike saker bør løses på samme måte som for andre kommunale nemnder. En bestemmelse tilsvarende § 26 annet ledd er tatt inn i § 65 nr 3 i departementets forslag.

Der de ansatte er representert i styret foreslår departementet i likhet med utvalget at møte- og taleretten etter § 26 nr 1 skal bortfalle. Der de ansatte er representert som medlemmer i styret må det antas at en særskilt møte- og talerett er overflødig. Se forslaget til endring i kommuneloven § 26.

5.8 Forholdet til kontrollutvalget

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget foreslår ingen særlige regler for forholdet mellom foretaket og kontrollutvalget. Dette innebærer at kontrollutvalget har plikt til på vegne av kommunestyret å føre tilsyn med foretaket på samme måte som med kommunens øvrige forvaltning.

Høringsinstansene

Få av høringsinstansene har merknader til dette.

Departementets merknader

Ettersom foretaket er en del av kommunen som juridisk person vil kontrollutvalgets ansvar for å føre tilsyn på vegne av kommunestyret også omfatte foretaket. Det er kommunerevisjonen som er sekretariat for kontrollutvalget. Etter departementets forslag skal foretakets regnskaper revideres av kommunerevisjonen, se nærmere om dette under pkt. 5.11.

5.9 De ansattes stilling

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget drøftet om det burde fastsettes obligatorisk representasjon for de ansatte i foretakets styre etter mønster av de representasjonsregler som gjelder i næringslivet. Ettersom organisasjonsformen kommunalt foretak i praksis kan tenkes brukt til nokså ulike typer virksomhet, kom utvalget imidlertid til at dette ikke burde innføres som en obligatorisk ordning. Utvalget la her vekt på at hensynet til et politisk sammensatt styre etter omstendighetene burde kunne få fortrinn framfor ansatterepresentasjon. Etter utvalgets forslag vil således ansatterepresentasjon være avhengig av at kommunestyret har bestemt det i foretakets vedtekter.

Når ansatterepresentasjon i styret gjennomføres ved særskilt vedtektsbestemmelse om dette, mente utvalget at kommunene bør tilstrebe en representasjonsordning som svarer til det mønster for utforming av representasjonsretten som går igjen i næringslivet ellers, så som i aksjeselskaper, statsforetak, ansvarlige selskaper m v.

Dersom de ansatte er representert i styret skal de ha samme rettigheter, plikter og ansvar som de øvrige styremedlemmene. Utvalget kom til at dette også burde gjelde når styret fatter beslutninger som er enkeltvedtak eller forskrifter i forvaltningslovens forstand. Bakgrunnen for utvalgets standpunkt er at når de ansatte gjennom vedtektsbestemmelse er gitt representasjonsrett, må det i praksis antas å bygge på at foretaket skal drive en virksomhet der offentlig myndighetsutøvelse utgjør en liten eller ingen del av virksomheten.

Høringsinstansene

En del høringsinstanser har hatt merknader til spørsmålet om representasjon for de ansatte. De fleste merknadene dreier seg om forholdet til kommuneloven § 26.

Kommunenes sentralforbund mener at det bør tas inn i loven en tilsvarende bestemmelse som kommuneloven § 26 nr 2, som fastslår at de ansatte ikke har rett til å delta i behandlingen av saker som gjelder arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med de ansatte m v.

Vestfold fylkeskommune peker på at forholdet til kommuneloven § 26 må avklares. Vestfold fylkeskommune mener videre at forskjellen mellom ordningen for ansatterepresentasjon i henholdsvis kommunalt foretak og interkommunalt selskap bør begrunnes nærmere.

LO uttaler at deres støtte er

«betinget av at det tas inn i det nye lovverket bestemmelser om ansattes rett til representasjon i selskapenes og foretakenes styre på linje med det en finner i aksjeloven og selskapsloven. For selskaper og foretak med mindre enn 30 ansatte må de ansattes representasjon ivaretas i samsvar med reglene om møte- og talerett i kommunelovens § 26 nr. 1 og 2.»

KFO gir også uttrykk for at de ansatte må sikres styrerepresentasjon.

Departementets merknader

Av samme grunn som for interkommunale selskaper har utvalget ikke foreslått lovfesting av hvilke typer virksomheter som kan organiseres som kommunalt foretak. Se nærmere pkt. 4.1.2. Selv om foretaksformen er tilpasset mer forretningspreget virksomhet, er denne organisasjonsformen ikke til hinder for at foretaket kan tillegges tradisjonelle kommunale forvaltningsoppgaver, hvis kommunestyret finner det hensiktsmessig. I slike tilfeller vil ansatterepresentasjon kunne komme i konflikt med folkestyreprinsippet. Departementet er derfor betenkt over å gi foretakets ansatte en generell rett til representasjon i foretakets styre.

Hensynet til folkestyreprinsippet er bakgrunnen for at ansatte i kommunen ikke har krav på representasjon i noe organ i kommunen etter dagens lovgivning - når man ser bort fra administrasjonsutvalg/partssammensatte utvalg etter § 25. De ansatte har heller ikke krav på representasjon i kommunal bedrift etter § 11.

Hensynet til ansattes medbestemmelsesrett er i kommuneloven ivaretatt gjennom reglene om partssammensatte utvalg og bestemmelser om møte- og talerett i nemnder. Etter kommuneloven § 25 skal det opprettes ett eller flere partssammensatte utvalg for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Denne ordningen er obligatorisk med mindre partene har avtalt at slike saker skal behandles på annen måte. I tillegg til bestemmelsen om administrasjonsutvalg, har de ansatte møterett i alle nemnder når de behandler slike saker. Denne møteretten vil også gjelde overfor foretakets styre, ettersom det må regnes som en kommunal nemnd.

Departementet mener at denne ordningen innebærer en hensiktsmessig balanse mellom hensynet til ansattes representasjon og hensynet til folkestyreprinsippet. Ordningen åpner også for fleksible løsninger etter avtale med de ansatte. Dersom man skulle gi de ansatte ved et kommunalt foretak et ubetinget krav på representasjon i foretakets styre, ville disse få en særstilling i forhold til andre kommunale virksomheter. En slik særstilling vil være vanskelig å begrunne. Når virksomheten er en del av kommunen som juridisk person og regulert av kommuneloven, mener departementet at de ansatte bør ha samme rett til medbestemmelse, uavhengig av hvilken organisasjonsform kommunestyret har valgt.

Enkelte av høringsinstansene har påpekt at det er en forskjell mellom systemet for medbestemmelse i utvalgets forslag til lov om interkommunalt selskap og forslaget til bestemmelser om kommunalt foretak. I interkommunalt selskap vil de ansatte ha krav på representasjon dersom foretaket har mer enn 30 ansatte. Bestemmelsene svarer til reglene om ansattes representasjon i aksjeloven og lov om ansvarlige selskaper.

Interkommunalt selskap er etter forslaget et eget rettssubjekt, ledet av særskilte styringsorganer regulert av en egen lov. Hensynet til de ansattes medbestemmelse vil derfor ikke være ivaretatt gjennom kommunelovens regler. Organisasjonsformen har videre sitt mønster i selskapslovgivningen. Etter departementets mening er det på denne bakgrunn naturlig også å legge selskapslovgivningens regler om ansattes representasjon til grunn for de tilsvarende reglene om dette i interkommunale selskap.

Etter utvalgets forslag innebærer det også en forskjell mellom reglene for kommunale foretak og reglene om interkommunale selskaper at eventuelle ansatterepresentanter i foretaksstyret også skal delta ved behandlingen av saker som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, mens de etter forslaget til lov om interkommunale selskaper skal fratre ved behandlingen av slike saker. Utvalgets begrunnelse for å unnta de ansattes representanter fra behandlingen av slike saker i interkommunale selskaper er at en annen ordning ville kunne komme i strid med folkestyreprinsippet.

Utvalgets begrunnelse for å åpne for at de ansatte i kommunale foretak kan gis generell representasjonsrett i foretakets styre, er at representasjon for ansatte i foretakets styre antas å bygge på en forutsetning om at foretaket i så fall skal drive en virksomhet der offentlig myndighetsutøvelse bare utgjør en liten eller ingen del av virksomheten.

Departementet vil her peke på at hensynet til folkestyreprinsippet også kan gjøre seg gjeldende for kommunale foretak. Dette gjelder selv om foretaket bare i liten grad skal utøve offentlig myndighetsutøvelse. Departementet mener derfor at også de ansattes representanter i kommunale foretak bør fratre ved behandlingen av saker som innebærer offentlig myndighetsutøvelse i forvaltningslovens forstand.

Departementet er videre kommet til at de samme begrensninger som gjelder for ansattes møterett etter kommuneloven § 26 nr 2, også bør gjelde der de ansatte er representert som styremedlemmer. Dette innebærer at de ansattes styrerepresentanter ikke kan delta i behandlingen av saker som gjelder arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med arbeidstakere, arbeidskonflikter, rettstvister med arbeidstakerorganisasjoner eller oppsigelse av tariffavtaler.

5.10 Om planlegging og økonomiforvaltning

5.10.1 Behov for særskilt lovregulering av økonomiforvaltning

Gjeldende lovgivning inneholder en rekke bestemmelser med betydning for kommuners og fylkeskommuners virksomhet. Begrunnelsene for de ulike bestemmelser og hvilke hensyn bestemmelsene skal ivareta vil variere. Kommuner og fylkeskommuner fungerer i en rekke roller hvor det tilsynelatende kan være ulike behov for regulering. Samtidig som kommuner og fylkeskommuner er en del av den offentlige forvaltning og iverksettende ledd i velferdsstaten, er de selvstendige beslutningsnivåer som produserer varer og tjenester. Spennvidden i roller kan videre illustreres gjennom at kommuner og fylkeskommuner parallelt med å være et viktig ledd i organiseringen av folkestyret, opptrer som næringsdrivende på linje med private aktører.

Hovedformålet med kommunal og fylkeskommunal virksomhet vil likevel være å ivareta oppgaver av allmenn interesse. Slike oppgaver vil i hovedsak gjelde framstilling av kollektive goder, varer og tjenester med fallende enhetskostnader i produksjonen eller varer og tjenester hvor det ikke er ønskelig at den enkeltes betalingsevne bestemmer hva som skal tilbys av tjenesten. Dette innebærer at et system med betaling direkte fra brukerne, som normalt sikrer effektivitet i økonomien, ikke er mulig for slike tjenester.

Innbyggernes nyttevurdering av slike tjenester bestemmes ikke direkte gjennom betalingsvilje, men gjennom innbyggernes valg av representanter til kommunestyrer og fylkesting. Innbyggernes valg av tjenesteproduksjon og sammensetning av tjenester kommer til uttrykk gjennom beslutninger og prioriteringer som foretas av de folkevalgte organer. Finansiering av slike tjenester skjer gjennom skatter og avgifter. Skatte- og avgiftsnivået vil bestemme størrelsen på det kommunale tilbudet av tjenester. Gjennom valg av skatte- og avgiftsnivå fastsettes fordelingen mellom offentlig og privat konsum. Skatte- og avgiftsnivået vil altså bli fastsatt ut fra en avveining mellom nytten av det tjenestetilbudet skatte- og avgiftsinntektene realiserer, og skattetrykket. Det forhold at kommunal og fylkeskommunal virksomhet i hovedsak er skattefinansiert, medfører at det økonomiske resultat av virksomheten normalt er et lite relevant kriterium. Det sentrale spørsmål vil være hvordan skatte- og avgiftsinntektene anvendes.

En varig økning av tjenestetilbudet vil kun være mulig gjennom økte skatte- og avgiftsinntekter, men på kort og mellomlang sikt vil imidlertid kommuner og fylkeskommuner kunne løsrive seg fra koblingen mellom skatte- og avgiftsnivå og tjenestetilbud. Dette kan skje gjennom å bruke av tidligere oppsparte midler eller ved å ta opp lån.

Gjennom slike disposisjoner vil kommuner og fylkeskommuner midlertidig kunne legge seg på et høyere aktivitetsnivå enn hva de årlige skatte- og avgiftsbetalingene kan forsvare. Av hensyn til den nasjonale styringen fastsetter staten kommunesektorens inntektsrammer. Gjennom de ovennevnte disposisjoner har kommuner og fylkeskommuner en potensiell mulighet til å overstyre de fastsatte inntektsrammer. I gjeldende kommunelov er det derfor fastsatt enkelte materielle bestemmelser som legger begrensninger på slike disposisjoner. Prinsippet som ligger bak begrensningene kommer til uttrykk i kommuneloven § 46 nr. 2:

«Det skal budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, ordinære avdrag og nødvendige avsetninger.»

De konkrete begrensningene kommer til uttrykk i kommuneloven §§ 48 nr. 2 og 50 nr.1:

«Midler som innkommer ved salg av fast eiendom eller av andre større kapitalgjenstander, kan ikke brukes til å dekke løpende utgifter.»

«En kommune eller fylkeskommune kan ta opp lån til kapitalformål og til konvertering av eldre gjeld.»

Dersom årsregnskapet viser at balansekravet ikke er oppfylt, ved at løpende utgifter overstiger løpende inntekter, plikter kommunen/fylkeskommunen i de påfølgende budsjetter å korrigere for avviket fra balansekravet, jf. kommuneloven § 49 nr. 2 :

«Underskudd på årsregnskapet som ikke dekkes på budsjettet i det år regnskapet legges fram, føres opp til dekning i det følgende års budsjett.»

En mindre andel av den kommunale og fylkeskommunale virksomhet vil kunne finansieres på annen måte enn gjennom skatte- og avgiftsinntekter. Dette gjelder særlig virksomheter hvor det forretningsmessige aspekt ved virksomheten er fremtredende. I den grad slik virksomhet finansieres gjennom betaling fra brukerne, og forbrukerne står fritt til å benytte seg av virksomhetens tjenester, vil brukernes betalingsvilje bestemme virksomhetens omfang. Nødvendige beslutninger av folkevalgte organer vil da kunne ha en annen karakter enn for skatte- og avgiftsfinansiert virksomhet.

Selv om slik virksomhet vil utgjøre en liten andel av den samlede kommunale og fylkeskommunale virksomhet, er det i forbindelse med forslaget til lovgivning for kommunale foretak og interkommunale selskaper relevant å vurdere om slike virksomheter bør underlegges de samme begrensninger mht. økonomiske disposisjoner som de som følger av kommuneloven av 1992.

Virksomheter hvor det forretningsmessige aspekt er fremtredende, vil ventelig stå i et konkurranseforhold til virksomhet drevet av private. Et alternativ er da å underlegge slik virksomhet andre materielle bestemmelser enn de som gjelder for kommuner, slik at denne type virksomhet i dette henseende har rammebetingelser på linje med privat virksomhet. Det er også relevant å vurdere om det eksisterer særlige hensyn som tilsier avvik fra de gjeldende materielle bestemmelser.

5.10.2 Særlig om forholdet mellom kapitalinntekter og løpende inntekter

Med kapitalinntekter siktes det til midler som kun kan anvendes til formål av varig verdi, det være seg investeringer i fast eiendom eller finansaktiva.

Utvalgets vurdering

Utvalget vurderte om kommunalt eller fylkeskommunalt foretak burde være eget rettssubjekt som rettslig og økonomisk er adskilt fra kommunen/fylkeskommunen, men ble stående ved at kommunalt eller fylkeskommunalt foretak bør være en del av kommunen/fylkeskommunen som rettssubjekt. At foretaket er en del av kommunen/fylkeskommunen som rettssubjekt, innebærer at det vil være kommunestyret eller fylkestinget som er foretakets øverste organ og at kommunen/fylkeskommunen fullt ut er ansvarlig for virksomhetens forpliktelser. Foretaket vil heller ikke kunne gå konkurs, jf. kommunelovens § 55.

En annen konsekvens av at foretaket er en del av kommunen/fylkeskommunen som juridisk person, er at det ikke eksisterer noen selvstendig selskapsformue. Utvalget foreslår av denne grunn heller ikke regler som begrenser adgangen til å foreta transaksjoner mellom foretaket og resten av kommunen/fylkeskommunen.

Høringsuttalelser

Høringsinstansene har ikke vesentlige merknader til dette.

Departementets merknader

Departementet er enig med utvalget i at kommunale og fylkeskommunale foretak bør være underlagt de samme begrensninger mht. økonomiske disposisjoner som kommunen/fylkeskommunen selv. Dette følger som en naturlig konsekvens av at foretaket er en del av kommunen/fylkeskommunen som juridisk person. Foretaket vil ikke ha egen selskapsformue, men utgjøre en del av kommunens/fylkeskommunens formue. Departementet er av den grunn enig med utvalget at det ikke i kommuneloven er behov for å begrense adgangen til å foreta økonomiske transaksjoner mellom foretaket og resten av kommunen/fylkeskommunen.

I de tilfeller der foretaket opptrer i markedet som leverandør til andre enn kommuner, vil det imidlertid kunne følge begrensninger av EØS-reglene om statsstøtte m.v. Se nærmere om dette i kap. 7.

Utvalget foreslår ingen begrensninger mht. hvilke deler av kommuners og fylkeskommuners virksomhet som kan drives som kommunalt foretak. Departementet antar at behovet er størst for virksomheter som genererer egne inntekter, men er enig med utvalget i at det i loven ikke bør settes begrensninger mht. hvilke virksomheter som skal kunne drives som kommunale foretak. For å unngå utilsiktede tilpasninger med sikte på å omgå de begrensninger mht. økonomiske disposisjoner som gjelder for kommuner og fylkeskommuner, bør foretak stå overfor de samme begrensninger når det gjelder bruk av kapitalinntekter som den øvrige del av kommunens/fylkeskommunens virksomhet. Dersom lovverket åpnet for at en ubalanse mellom løpende utgifter og løpende inntekter for den øvrige virksomhet kunne løses gjennom å overføre anleggsmidler til foretakets balanse, for at foretaket skulle kunne selge eiendelen og overførte inntekten som utbytte til kommunen, ville muligheten for en nasjonal styring og en hensiktsmessig velgerkontroll forringes vesentlig.

Når departementet foreslår at kommuner/fylkeskommuner må stå fritt til å velge hvilke deler av virksomheten som skal drives som kommunalt foretak, innebærer dette at virksomhetsområder ut fra en hensiktsmessighetsvurdering kan drives som en del av kommunens/fylkeskommunens tradisjonelle organisasjon, eller som et kommunal/fylkeskommunalt foretak. Med gjeldende fortolkning og praktisering av regelverket har kommunale bedrifter adgang til å føre eget resultat- og balanseregnskap og operere med særskilte over/underskudd uavhengig av regnskapsresultatet for kommunens/fylkeskommunens øvrige virksomhet. I kommuner og fylkeskommuner med flere foretak (bedrifter) skaper dette uklarhet omkring det regnskapsmessige resultat for kommunens/fylkeskommunens samlede virksomhet. Uklarheten skapes gjennom ulik organisering av virksomheten. Departementet ser det som uheldig at ulik organisering skaper uklarhet omkring det økonomiske resultat av virksomheten. Ut fra at foretaket ikke har egen selskapsformue, og at det ikke vil være begrensninger i loven mht. økonomiske transaksjoner mellom foretaket og den øvrige virksomhet, finner departementet det mest hensiktsmessig at det regnskapsmessige resultat defineres for kommunens/fylkeskommunens virksomhet samlet.

At det regnskapsmessige resultat defineres for kommunen/fylkeskommunen som juridisk person, innebærer at like virksomheter står overfor samme krav til underskuddsinndekning uavhengig av om de drives som kommunalt foretak eller som en del av kommunens øvrige virksomhet. En slik løsning vil samtidig innebære noe større frihet enn den praksis som i dag følger av de kommunale budsjett- og regnskapsforskriftene. Et kommunalt foretak vil i perioder med sviktende inntekter kunne drive sin virksomhet med løpende utgifter som overstiger løpende inntekter uten krav om selv å dekke inn ubalansen. På den annen side vil det i perioder med gode økonomiske resultater for foretaket kunne overføres midler til å finansiere den øvrige virksomhet.

Departementet ser det som mest hensiktsmessig å innarbeide denne presiseringen i forskrifter om kommuners og fylkeskommuners budsjetter og regnskaper gitt med hjemmel i § 46 nr 4.

5.11 Budsjett, regnskap, revisjon

Utvalgets vurderinger og forslag

Kommunalt foretak er en del av kommunen som juridisk person, og det må derfor føre budsjett etter de kommunale budsjettforskriftene, og avgi regnskap etter de regler som gjelder for kommuneregnskapet. Utvalget vurderte om det i tillegg burde pålegges foretaket å avgi regnskap etter regnskapslovens regler. Utvalget viser til at reglene for kommunalt foretak særlig er utformet med tanke på

virksomheter som har et forretningsmessig preg, og at kommunen og foretaksledelsen derfor gjerne vil ha behov for å få informasjon om foretakets resultat og stilling i henhold til vanlige bedriftsøkonomiske prinsipper.

Organisasjonsformen kommunalt foretak vil imidlertid også kunne bli brukt til virksomheter som ikke er næringsvirksomhet. Utvalget kom på denne bakgrunn til at det ikke ville være grunn til å pålegge foretaket en generell plikt til å føre regnskap etter regnskapsloven ved siden av kommuneregnskapet.

Utvalget kom imidlertid til at foretak som driver næringsvirksomhet som utgangspunkt burde ha plikt til å føre regnskap etter regnskapsloven. Utvalget viser til at dette vil være best i samsvar med det alminnelige utgangspunkt i regnskapsloven § 1 som fastsetter at

«enhver som driver næringsvirksomhet har regnskapsplikt for slik virksomhet, når ikke annet er bestemt i eller i medhold av denne lov».

Etter utvalgets forslag kan det imidlertid gjøres unntak fra denne plikten i vedtektene.

Utvalget gikk også inn for at foretak som driver næringsvirksomhet og som avgir regnskap etter regnskapslovens prinsipper, må legge revisjonsansvaret til en revisjon som oppfyller revisorlovens krav. Utvalget peker i denne sammenheng på viktigheten av at revisor i slike tilfeller er fortrolig også med regnskapslovens prinsipper. Kommunerevisjonen/distriktsrevisjonen kan etter dette forslaget revidere foretakets regnskaper dersom den tilfredsstiller revisorlovens krav.

Dersom foretaket ikke driver næringsvirksomhet, men likevel er pålagt i vedtektene å føre regnskap etter regnskapsloven, mener utvalget at kommunerevisjonen kan være revisor uansett om den tilfredsstiller kravene i revisorloven eller ikke.

Høringsinstansene

Norges registrerte revisorers forening anbefaler at bruken av begrepene «årsoppgjør etter regnskapsloven» og «regnskap etter regnskapsloven» vurderes på nytt og tilpasses de endringer som forventes i den nye regnskapsloven. I forslaget til ny regnskapslov er det foreslått at begrepet «årsregnskap» tas i bruk. NRRF uttaler videre at bestemmelsen om revisjonsplikt bør plasseres i et eget avsnitt, slik at det ikke oppstår tvil om at bestemmelsen om revisjonsplikt viser tilbake til alle de foretak som avgir regnskap etter regnskapsloven.

Norges Statsautoriserte revisorers forening uttaler bl a:

«Vi støtter utvalgets forslag om at det skal åpnes for at KF, FKF og IKS skal kunne avlegge regnskap etter de prinsipper som følger av regnskapsloven. Slik avleggelse av regnskap etter mer bedriftsøkonomiske prinsipper er etter vår mening nødvendig for at foretakene skal kunne ha en effektiv økonomistyring og for en mer reell måling av forbruk av ressurser. Dette bør derfor være et krav etter loven og ikke bare en adgang.

Regnskap avlagt etter regnskapslovens krav vil sikre at brukerne såvel som representanter for eierne, samarbeidsparter og andre interessenter, vil kunne analysere virksomhetens inntjening og finansielle stilling på en fullgod måte og i henhold til prinsipper og retningslinjer som er alminnelig kjent og utbredt. For eierrepresentantene er det viktig å se at ressursanvendelsen er god nok og derfor overensstemmende med samfunnets interesser. Det bør også være et grunnlag for å vurdere om ressursene kunne fått en bedre anvendelse på andre måter, og det er her de alminnelige regnskapsreglene har sin fremste misjon fordi de letter muligheten for å foreta sammenligninger.

For ansatte, långivere og andre kreditorer har regnskap som viser den finansielle stilling og inntjening en egenverdi, selv om kommunen som eier er ubegrenset ansvarlig. Regnskap avlagt etter de alminnelige regnskapsregler og derfor lett sammenlignbar med annen virksomhet, vil også være av verdi for politikere, eierrepresentanter og konkurrerende foretak.

(...)

Utvalget foreslår at IKS som driver næringsvirksomhet skal følge regnskapsloven, og at KF kan følge regnskapsloven i tillegg til regnskap etter kommunale prinsipper. I førstnevnte tilfelle kan det i selskapsavtalen bestemmes at IKS kun skal følge kommunale prinsipper. I praksis kan man derfor oppleve at såvel IKS som KF kun unntaksvis avlegger regnskap etter regnskapsloven selv om det drives næringsvirksomhet. Etter det som er sagt ovenfor om behovet for et regnskap som viser reell inntjening, ressursforbruk og finansiell stilling, og det eksempel som fremgår av vårt vedlagte brev av 27. september 1994, finner vi det uheldig dersom det blir mulig - og i praksis kanskje hovedregelen - å avlegge regnskap etter andre kriterier enn regnskapslovens hvor det drives næringsvirksomhet. Hensynet til alle grupper som har en interesse av regnskapet for foretaket vil i så fall bli lidende».

Norges kommunerevisorforbund uttaler bl a:

«Våre merknader nedenfor vil i hovedsak omhandle forslaget til regnskaps- og revisjonsbestemmelser. Som en generell innledning til dette, vil vi bemerke at de foreslåtte rapporterings- og kontrollordningene ikke synes å ta tilstrekkelig høyde for den bredde i målstruktur - i tillegg til økonomisk målsetting - som i de fleste tilfeller motiverer og særpreger virksomhet som har kommunale eiere, og det rapporterings- og kontrollbehov som følger derav. Behovet for uavhengig tilsyn og kontroll øker i prinsippet med graden av delegasjon, dvs. den beslutningsmessige avstanden mellom kommunestyret/fylkestinget og underliggende forvaltningsorganer. Relevant og kvalitetssikret tilbakerapportering er en nødvendig forutsetning for at kommunestyret/fylkestinget skal kunne utøve reell kontroll med virksomhetens måloppnåelse. Informasjonsinnholdet i denne tilbakerapporteringen må reflektere om virksomheten har oppfylt de spesifikke målsettinger og øvrige rammebetingelser som kommunestyret/fylkestinget har definert.

Det er en forskjell mellom hovedmålsettingen i h.h.v. privateid og offentlig eid virksomhet. Private eiere har i utgangspunktet som målsetting å maksimere et økonomisk overskudd, mens offentlig virksomhet i hovedsak har til formål å ivareta brede samfunnsmessige fellesinteresser. Som en naturlig konsekvens av at pengene - litt forenklet sagt - er h.h.v. målet og middelet i privat kontra offentlig virksomhet, blir rapportering av forvaltningsresultater med tilhørende forvaltningsrevisjon relevante styringselementer innenfor virksomheter med offentlige eiere. Relevansen av regnskapsoppstillinger med tilhørende regnskapsrevisjon vil selvsagt også være tilstede i offentlig virksomhet, men regnskapsinformasjonen vil i mindre grad enn i privat virksomhet utgjøre et kritisk beslutningsgrunnlag.

I stedenfor å erkjenne kommmunesektorens særpreg m.h.t. målsetting og styringsinformasjon, tar forslaget utgangspunkt i de regnskaps- og revisjonsordninger som er beregnet på privat næringsvirksomhet (jfr. aksje-, selskaps-, regnskaps- og revirsorlov). Forslaget om revisjon i h.h.t. revisorloven innebærer en kraftig innsnevring i kontrollfunksjonens angrepsvinkel og oppgaver, sett i forhold til gjeldende kommunelovs kontrollsystem for slike virksomheter. For øvrig er den reelle forskjellen mellom regnskapsoppstillingene i h.h.v. regnskapsloven og kommuneloven betydelig mindre enn antydet i forslaget. Den kommunale regnskapsforskriftens valgfrihet m.h.t. regnskapsmodell bekrefter dette.

(...)

Etter forbundets syn vil det prinsipielt være riktig å velge rapporterings- og kontrollsystem ut fra organisasjonens (eiernes) målsetting med virksomheten og ikke ut fra en generell karakteristikk av virksomhetstype. Forbundets prinsipale standpunkt er derfor at kontrollordningen som hovedregel bør følge kommunelovens kontrollsystem i all virksomhet som i sin helhet eller i hovedsak har kommunale eiere - uavhengig av hvilken organisasjonsform virksomheten drives innenfor».

Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler bl a:

«Nye bestemmelser innebærer økt delegering og derved økt styringsavstand mellom eiere og bedrift. For å ivareta eiers overordnede styring og kontroll må økt delegering følges opp gjennom forsterkede og målrettede rapporterings- og kontrollordninger. (...) (Fylkes)kommunale eiere vil ofte ha velferdsmessige målsettinger som er videre enn de økonomiske målsettinger som er karakteristisk for privateid virksomhet. Rapporterings- og kontrollordningene i (fylkes)kommunale foretak og interkommunale selskaper bør derfor som hovedregel følge kommunelovens system».

Departementets merknader

I NOU 1995: 30 «Ny regnskapslov» er spørsmålet om regnskapsplikt for kommuner og fylkeskommuner sparsomt berørt. Om utvalgets vurderinger av offentlig sektor og offentlige virksomheter generelt heter det bl a (s 107):

«Det kan argumenteres for at statlig næringsvirksomhet skal være omfattet av regnskapsplikt etter regnskapsloven, og at et regnskap etter statsregnskapets prinsipper er utilstrekkelig for å ivareta de ulike hensyn. Statsregnskapet er utformet med sikte på å gi bevilgende myndighet, Stortinget, en informasjon som er relevant i forhold til det reglementet som gjelder for statlige bevilgninger. Men statsregnskapet gir en dårlig måling av den økonomiske aktivitet som foregår i forvaltningsbedriftene. Etter utvalgets syn bør beslutningstakerne også få informasjon om den økonomiske aktiviteten, særlig når det dreier seg om statlig virksomhet som skjer i konkurranse med privat næringsvirksomhet. For øvrig er en nødvendig betingelse for at regnskapslovens system skal kunne følges, at grensene for den økonomiske enheten er tilstrekkelig definert.

Utvalget ser det ikke som noen god løsning at alle offentlige virksomheter skal ha full regnskapsplikt etter regnskapsloven. Dette måtte enten gjøres ved en oppregning, som vanskelig kan bli uttømmende, eller ved en definisjon som vanskelig kan bli presis. En bedre løsning ville være at pålegg om å følge regnskapslovens bestemmelser om årsregnskapet gis på en systematisk måte, enten ved endring i særlov eller ved forvaltningsvedtak. Utvalget ser det ikke som en heldig utvikling at det overlates til forvaltningsbedriftenes egne organer å ta stilling til hvordan det skal informeres eksternt om virksomheten.

Utvalget tilrår overfor departementet at denne problematikken tas opp på prinsipielt grunnlag overfor Stortinget.»

Kommunal og arbeidsdepartementet vil fremheve at de regnskapssystemer som skal gjelde for kommunale virksomheter, bør reflektere de målsettinger som er satt for virksomheten. Der virksomheten driver regulær næringsvirksomhet i konkurranse med private, bør også en kommunal virksomhet følge det regnskapssystem som er tilpasset denne type virksomhet. Det er imidlertid problematisk å definere begrepet «næringsvirksomhet» presist. De typiske kjennetegn er at det er tale om en aktivitet av en viss varighet og omfang, som er egnet til å gi overskudd, og som drives for skatteyterens regning og risiko. For kommunale virksomheter vil det overordnede målet som regel være å oppfylle en bredere samfunnsmessig målsetting.

Regnskapslovutvalget går i NOU 1995: 30 bort fra begrepet «næringsvirksomhet» som hovedkriterium for regnskapsplikt. Utvalget går i stedet inn for at foretaksform skal være det bærende kriterium for regnskapsplikten. Utvalget viser til at begrepet «næringsvirksomhet» i dagens regnskapslov har som hovedfunksjon å angi en «nedre grense» for regnskapsplikt, og at denne grensen først og fremst har betydning for skatte- og avgiftskontrollen i små virksomheter, fordi kontrollen må ta utgangspunkt i virksomhetens bokføring. Regnskapslovutvalget uttaler (s. 99) at det ikke kan «se noe formål i at regnskapsloven opererer med et tredje næringsbegrep - i tillegg til skatte- og avgiftslovgivningen - som på en udefinerbar måte er forskjellig fra næringsbegrepet i den øvrige relevante lovgivning.»

Regnskapslovutvalget mener at bokføringsplikt etter næringskriteriet bør knyttes til skattepliktig næringsinntekt og avgiftspliktig omsetning. Utvalget peker på at dette eventuelt kan gjøres i form av en henvisning fra ligningsloven og merverdiavgiftsloven til bokføringskapittelet i regnskapsloven.

Kommunal- og arbeidsdepartementet finner det vanskelig å knytte noen plikt til å føre regnskap etter regnskapsloven til de kommunale foretak som driver «næringsvirksomhet». Dette skyldes både at begrepet «næringsvirksomhet» vil være vanskelig å definere, og at regnskapslovutvalget foreslår å gå bort fra dette begrepet som kriterium for regnskapsplikt.

Foretak som ikke driver næringsvirksomhet skal etter utvalgets forslag følge de kommunale prinsipper. Kommunale foretak som driver næringsvirksomhet skal følge regnskapsloven, hvis ikke vedtektene bestemmer noe annet. De enheter som ikke er pålagt å avgi regnskaper etter regnskapsloven, kan velge å avgi slike som tilleggsrapporter.

Bestemmelser om budsjett- og regnskapsføring kan ha sin bakgrunn i ulike hensyn, som: vern av kreditorer; sikre eiere og andre informasjon om den økonomiske siden ved virksomheten; legge forholdene til rette for en effektiv velgerkontroll; hensynet til den nasjonale styringen.

Hensynet til effektiv internstyring

Ovennevnte fire hensyn er alle relatert til eksternt innsyn og kontroll. Lovverket kan være et egnet virkemiddel for å ivareta slike hensyn. Når det gjelder behov for en effektiv økonomisk internstyring, vil lovverket kun i liten grad være et egnet virkemiddel. En effektiv økonomistyring internt er i første rekke avhengig av at de politiske organer i kommuner og fylkeskommuner, samt administrasjonen, i tilstrekkelig grad prioriterer oppgaven. Dette vil bl.a. bestå i å legge opp hensiktsmessige rutiner rundt beslutningsprosesser, samt å på annen måte forvalte kommunens eller fylkeskommunens midler slik at en sikrer en formåls- og kostnadseffektiv drift.

Lovverkets oppgave vil være å fange opp andre begrensninger enn hensynet til intern effektivitet. Selv om lovverket er dårlig egnet til å sikre en effektiv internstyring, er det i lovverket nødvendig at det er tatt høyde for et slikt behov. Ved utforming av lovverk knyttet til økonomiforvaltning må det derfor foretas en avveining mellom behovet for eksternt innsyn, medvirkning og kontroll, samt organisasjonens interne behov for rammebetingelser som muliggjør en effektiv styring.

Hensynet til kreditorer

Kommuner og fylkeskommuner er beskyttet mot å gå konkurs. Konkursforbudet, som har eksistert siden 1927, framgår av kommuneloven § 55. Konkursforbudet gjelder kommuner og fylkeskommuner som juridiske personer, og vil dermed også omfatte kommunale og fylkeskommunale foretak. Konkursforbudet ble vurdert av kommunelovutvalget (NOU 1990:13). Utvalgets vurdering, som senere Regjering og Storting sluttet seg til, var at konkurs ville være uforenlig med den type virksomhet kommuner og fylkeskommuner driver. Utvalget understreket at virksomhet i privat og kommunal regi i denne forbindelse er vesensforskjellige.

Kommunelovens konkursforbud, sammen med regler for betalingsinnstilling, gir kreditorer full sikkerhet for fordringer på kommuner. Kreditorer vil ikke behøve å foreta noen reell risikovurdering av kommuner for å slå fast sikkerheten i sine fordringer. For virksomheter som ikke er omfattet av et konkursforbud, vil virksomhetenes regnskaper stå sentralt ved en vurdering av selskapenes betalingsevne. Regnskapsloven legger betydelig vekt på hensynet til kreditorer og deres behov for å vurdere virksomhetens betalingsevne på kort og lang sikt.

Bestemmelser om økonomiforvaltning for kommuner og fylkeskommuner, har som følge av konkursforbudet lagt betydelig mindre vekt på hensynet til kreditorene. Etter departementets syn, vil dette hensynet, så lenge forbudet mot konkurs står ved lag, ha liten vekt sammenlignet med andre relevante hensyn.

Hensynet til investorer

Kommunal virksomhet finansieres gjennom skatteinntekter direkte fra innbyggerne, gjennom skatter som er fordelt gjennom staten som rammetilskudd eller øremerkede tilskudd, eller gjennom betaling direkte fra brukerne av kommunale tjenester. Innbyggere i kommunen vil normalt være opptatt av hvordan midler anvendes og hvilket velferdstilbud som skapes gjennom bidragene fra innbyggerne, og i mindre grad av hvilken økonomisk avkastning den kommunale og fylkeskommunale virksomhet gir. For private investorer vil derimot faktisk og forventet avkastning av innskutt kapital være de sentrale parametre.

For regnskapspliktige etter regnskapsloven vil også forholdet mellom eksternt tilsyn og intern styring stå sentralt.

Regnskapsloven

Lov om regnskapsplikt mv (regnskapsloven) er en generell lov om regnskapsplikt og regnskapsavleggelse. Loven regulerer en virksomhets eksterne regnskap. Eksternt regnskap er definert som den del av regnskapet som omfatter registrering og informasjon i forhold til omverdenen.

Det interne regnskapet er definert som den del av regnskapet som omfatter registrering og informasjon for interne formål. Formålet med internregnskapet er et system for planlegging og styring internt. Internregnskapet er ikke lovregulert.

Kommunal virksomhet er generelt unntatt fra regnskapsplikt etter regnskapsloven, men Kongen kan med hjemmel i regnskapsloven § 2 annet ledd pålegge slik virksomhet regnskapsplikt. Hjemmelen har så langt ikke vært benyttet.

Etter departementets vurdering bør økonomibestemmelser for kommunal og fylkeskommunal virksomhet utformes ut fra følgende hovedhensyn:

1. bestemmelsene må ivareta behovet for en effektiv velgerkontroll

2. bestemmelsene må sikre muligheten for en hensiktsmessig nasjonal styring med den offentlige ressursbruk.

Innbyggerne har rett til innsyn i bruken av skattepengene. Siden det for kommunal virksomhet er langt mer avgjørende hvordan midlene anvendes enn hvilke økonomiske resultater som oppnås, er bestemmelser i gjeldende kommunelov om innbyggernes medvirkning og kontroll, i hovedsak knyttet til budsjett og økonomiplan. Årsbudsjettet er en detaljert plan for kommunens/fylkeskommunens bruk av midler kommende år. Årsregnskapet (bevilgningsregnskapet) som i sin struktur tilsvarer årsbudsjettet, angir avvik mellom planlagt og faktisk ressursbruk.

For kommunal virksomhet i hovedsak vil det økonomiske resultatet være av underordnet betydning, så lenge virksomheten holder sin aktivitet innenfor de gitte økonomiske rammer. Hovedsiktemålet vil være å tilby tjenester til innbyggerne. Behovet for tjenester vil normalt være større enn hva det er økonomisk rom for. Ut fra hensynet til den nasjonale styringen er det derfor nødvendig å legge begrensninger på ressursbruken. Her nyttes finansielle virkemidler, gjennom å fastsette årlige inntektsrammer, og juridiske virkemidler i form av materielle regler om økonomiske disposisjoner.

Det kommunale budsjett- og regnskapssystem sikrer et standardisert oppsett av planlagt og faktisk ressursbruk. Systemet er tilpasset de materielle regler i kommuneloven.

Departementet foreslår at kommunale foretak skal følge det samme budsjett- og regnskapssystem som gjelder for den øvrige kommunale virksomhet. Dette innebærer at foretakene skal utarbeide og fastsette årsbudsjett og bevilgningsregnskap etter de kommunale prinsippene. Dette vil utgjøre virksomhetenes eksterne budsjetter og regnskaper.

Samtidig foreslås det å ta inn i kommunelovens bestemmelser om foretak en hjemmel til å gi forskrifter som pålegger enkeltforetak eller typer av foretak plikt til å føre regnskap etter regnskapsloven. I slike forskrifter kan det også tas inn tilpasninger som måtte være nødvendig av hensyn til de materielle regler for økonomiforvaltningen i kommunale foretak.

Departementet antar videre at virksomheter organisert som kommunale foretak vil kunne ha behov for informasjon i tillegg til hva eksternt budsjett og bevilgningsregnskap gir. Slik informasjon kan være nødvendig av hensyn til den interne styring. Departementet antar at dette, som for regnskapspliktige etter regnskapsloven, bør løses gjennom interne budsjetter og regnskaper. Departementet ser her ikke noe behov for å gi regler i loven, men antar at oppstilling av årsbudsjett og regnskap vil måtte tilpasses virksomhetens karakter og omfang. Etter departementets oppfatning vil et slikt system gi best parallellitet til private virksomheter hvor det eksterne (offisielle) regnskapet baseres på behov for informasjon eksternt, mens behov for intern styring og kontroll ivaretas gjennom internt budsjett og regnskap.

Når det gjelder spørsmålet om revisjon, har departementet kommet til kommunale foretak bør revideres av kommunerevisjonen, uansett hvilket regnskapssystem foretaket følger. Vi har ved denne vurderingen lagt avgjørende vekt på at foretaket er en del av kommunen som juridisk person. Det følger av kommuneloven § 60 nr 3 og 4 at revisjon av kommuner skal skje ved egen kommunal revisjon eller en distriktsrevisjon. Foretakets økonomi er en integrert del av kommunens totale økonomi, og den kommunale revisjon bør etter departementets syn gis mulighet for et helhetlig blikk på kommunens totale virksomhet.

5.12 Offentlighet, folkevalgtes innsyn m.v.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget kom til at de alminnelige regler om dokumentoffentlighet bør gjelde for foretakets saker. Dette innebærer at foretakets dokumenter ikke vil være unntatt fra offentlighet i større utstrekning enn det som ellers gjelder for kommuner.

Når det gjelder møteoffentlighet foreslår utvalget at styrets møter som utgangspunkt skal gå for lukkede dører. Kommunestyret kan imidlertid bestemme noe annet i vedtektene. Myndighet til å bestemme om møtene helt eller delvis skal holdes for åpne dører kan også overlates til styret.

Utvalget foreslår ingen særlige regler for folkevalgtes innsynsrett i foretakets saksdokumenter. Utvalget så det slik at det også for foretakets saker bør være opp til kommunestyret selv å fastsette reglement for slikt innsyn med hjemmel i kommuneloven § 40 nr 5. Utvalget foreslår heller ingen særlige regler for klagebehandling i de tilfeller foretaket har fått myndighet til å fatte enkeltvedtak. Det foreslås heller ingen særregler når det gjelder forholdet til forvaltningsloven. Forvaltningsloven vil således gjelde for foretakets virksomhet, ettersom det er en del av kommunen som juridisk person.

Høringsinstansene

En del av høringsinstansene har hatt merknader til utvalgets forslag når det gjelder forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven. Noen gir uttrykk for hvilken løsning de mener bør legges til grunn, andre ber om at dette vurderes nærmere.

Norsk presseforbund savner en systematisk og prinsipiell drøfting av forholdet mellom ulike typer kommunal selskapsorganisering og innsyns- og partsrettighetene etter offentlighetsloven og forvaltningsloven. I presseforbundets uttalelse heter det videre bl.a:

«Det pågående lovarbeid bør gi en anledning til å rydde opp i innsynsreglene for kommunale virksomheter, enten disse er organisert innenfor eller utenfor kommunallovgivningen. En slik opprydding må bygge på en helt annen, grundigere og mer prinsipiell drøfting enn hva som er foretatt i den vedlagte utredning. Etter norsk presseforbunds syn vil det være naturlig at utformingen av reglene på dette området sees i lys av den Stortingsmeldingen om offentlighet generelt som Justisdepartementet har bebudet i 1996.

Etter norsk presseforbunds syn bør det prinsipielle utgangspunkt her som ellers være at dersom det er snakk om forvaltning av offentlige midler, virksomheter hvor det offentlige har betydelige interesser eller hvor det er snakk om utøvelse av offentlig myndighet, så bør offentlighetslovens og kommunelovens innsynsregler gjelde.»

Når det spesielt gjelder kommunale foretak, gir presseforbundet uttrykk for tilfredshet med at offentlighetsloven skal gjelde for denne type virksomheter. Presseforbundet mener videre at det i utgangspunktet må gjelde møteoffentlighet for kommunale foretak. Forbundet viser her til at kommunelovens system i dag er at kommunale møter er offentlige, med mindre noe annet er bestemt.

Justisdepartementets lovavdeling gir uttrykk for at det bør legges særskilt vekt på konsekvensene for offentlighetsprinsippet ved oppfølgingen av utredningen. Lovavdelingen viser til den varslede stortingsmeldingen om offentlighetsprinsippet, og går ut fra at Kommunal- og arbeidsdepartementet vil holde nær kontakt med Justisdepartementet i forbindelse med utarbeiding av proposisjonen.

Departementets merknader

For kommunalt foretak foreslår utvalget at offentlighetslovens regler skal gjelde. Dokumenter, journaler m.v. vil derfor ikke kunne unntas fra offentlighet i større utrekning enn det som ellers gjelder for kommuner og fylkeskommuner. Departementet er enig i dette. Kommunalt foretak tilbyr en alternativ organisasjonsform innenfor kommunen som forvaltningsorgan. Foretaket vil etter gjeldende rett utvilsomt være omfattet av offentlighetsloven og forvaltningsloven. Det faktum at organisasjonsformen er utformet med sikte på særlig å være et alternativ for mer forretningspreget virksomhet, kan på denne bakgrunn ikke gi grunn til å gjøre unntak for foretakets saker.

Når det gjelder dokumentoffentlighet gir offentlighetslovens egne unntaksbestemmelser mulighet til å unnta en rekke dokumenter fra offentlighet. Disse unntakene vil etter departementets mening til en viss grad tilfredsstille behovet for unntak av forretningsmessige hensyn. Hvorvidt offentlighetslovens anvendelse for kommunale foretak bør spesialreguleres, vil departementet vurdere etter at Stortinget har behandlet stortingsmeldingen om offentlighet.

I sammenheng med unntaket for interne dokumenter i § 5 vil det være av betydning om foretaket kan unnta innstillinger fra foretakets daglige leder. Spørsmålet blir her om foretakets administrasjon vil være omfattet av § 5 tredje ledd som fastslår at innstillinger fra administrasjonen til folkevalgt organ ikke kan unntas som internt dokument. Foretakets administrasjon er ikke underlagt rådmannen, men forholder seg direkte til foretakets styre. Foretakets administrasjon vil etter departementets mening likevel måtte regnes som en del av kommunens samlede administrasjon i offentlighetslovens forstand. Dette innebærer at innstillinger til foretaksstyret fra foretakets administrasjon ikke kan unntas som interne dokumenter.

Den ulempen dette vil kunne innebære for foretak som driver forretningsmessig virksomhet vil imidertid langt på vei avhjelpes gjennom unntakshjemler i offentlighetsloven. Av særlig betydning for foretaket vil være § 6 første ledd bokstav a, som gir hjemmel til å unnta dokumenter der det er påkrevd «av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs økonomi-, lønns- eller personalforvalting». Med hjemmel i denne bestemmelsen kan det gjøres unntak for dokumenter som gjelder det offentliges privatøkonomiske interesser, bl.a. dersom det er av betydning ut fra konkurransemessige hensyn. Unntaket er særlig praktisk for offentlige institusjoner som driver forretningsmessig virksomhet.

Bestemmelsen i § 5a om unntak for dokumenter underlagt taushetsplikt vil også kunne ha betydning. Dette unntaket vil gi foretaket hjemmel for å unnta opplysninger om egne drifts- eller forretningsforhold som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, jf forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2.

Når det gjelder møteoffentlighet er kommunelovens utgangspunkt at møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører. I § 31 angis tilfeller der dørene likevel kan lukkes. Reglene er utformet med tanke på organer som driver tradisjonell kommunal forvaltningsvirksomhet. Etter utvalgets forslag gjelder ikke reglene i kommuneloven kap. 6 - derunder § 31, for kommunale foretak. Det er derfor foreslått spesialregler for bl.a. møteoffentlighet i utvalgets forslag.

I forslaget til regler om kommunalt foretak ligger det at organisasjonsformen er søkt tilpasset mer forretningspreget virksomhet. I slike virksomheter vil behovet for å holde styremøtene for lukkede dører normalt være større enn i alminnelige politiske organer. Dersom et kommunalt foretak skal kunne tjene som en mulig organisasjonsform for kommunal næringsvirksomhet, bør den ha tilnærmet samme rammebetingelser som eventuelle private konkurrenter. Det vil normalt heller ikke ha samme interesse for allmennheten å være til stede ved møtene i driftsledelsen for kommunens forretningsmessige foretak.

Kommuneloven § 31 gir i dag kommunestyret hjemmel til å lukke dørene i andre organer i to tilfeller. For det første kan dørene lukkes dersom det er tale om personvernhensyn. Møter kan også i visse tilfeller holdes for lukkede dører dersom det er nødvendig av hensyn til den interne saksbehandling, og organet ikke selv skal treffe vedtak i saken. Disse unntakene vil ikke dekke behovet for å holde styremøter for lukkede dører av forretningsmessige hensyn.

I tillegg gir § 31 nr 3 organet selv hjemmel for å lukke dørene i enkeltsaker dersom hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier det. Det vil være dette unntaket som er mest aktuelt for et kommunalt foretak. Vedtak om å lukke dørene med hjemmel i denne bestemmelsen må imidlertid gjøres for den enkelte sak. Det kan ikke gjøres et generelt vedtak om at styremøtene skal være lukket. Om denne bestemmelsen heter det bl a følgende i departementets rundskriv om «Rettleiing om opne og stengde møte i kommunar og fylkeskommunar. Kommunelova § 31:

«Andre tunge private eller offentlege interesser kan og gi høve til å stengje dørene. Dette er ein unntaksregel der dei private eller offentlege interessene i så tilfelle må vurderast som tyngre enn omsynet til at dørene skal være opne. Bestemmelsen må ikkje praktiserast for lempeleg eller til føremon for kommunen. Risiko for kritikk vil til dømes ikkje i seg sjølv vere eit tungtvegande omsyn. Organet må vurdere om det er til skade at opplysningane kjem ut.

Private interesser vil oftast vere forretnings- eller åndsverkmessige omsyn. Offentlege interesser vil og gjerne vere knytta til forretnings- og konkurransemessige tilhøve. Reglane i offentleglova § 6 nr 2 vil kunne vere rettleiande (...).»

Departementet har vært i tvil om utgangspunktet for kommunale foretak skal være at styremøtene skal gå for lukkede dører. Vi har imidlertid blitt stående ved utvalgets forslag. Ved denne vurderingen har vi lagt vekt på at de kommunale foretakene primært er tenkt som en organisasjonsform der behovet for å lukke dørene normalt vil være større enn for tradisjonell forvaltningsvirksomhet. Dersom foretakene selv skulle gis mulighet til å lukke dørene er det grunn til å tro at det ville bli gjort i relativt stor grad. Det ville således kunne gi et skjevt bilde av den reelle situasjon dersom loven skulle fastslå at møtene er åpne, mens den reelle situasjon trolig vil være at møtene er lukket. Utvalgets forslag om at møtene som utgangspunkt skal være lukket, men med adgang til å fastsette i vedtektene at møtene skal holdes for åpne dører, samsvarer etter departementets oppfatning best med de hensyn som gjør seg gjeldende.

I likhet med utvalget ser ikke departementet behov for å ha spesielle regler om folkevalgtes innsynsrett.

5.13 Kommunalt foretak i kommuner med parlamentarisk styreform

Oslo kommune gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at organisasjonsformen kommunalt foretak vil være problematisk i kommuner med parlamentarisk styreform. I høringsuttalelsen heter det bl a:

«For det første vil opprettelse av styrer og faste utvalg under bystyret bli sideordnede organer til byrådet. Dette vil innebære at byrådet må forholde seg til organer som kan ha den samme myndighet innen sitt ansvarsområde som byrådet, og som mottar sine instrukser direkte fra bystyret. Byrådet har ingen instruksjonsmyndighet overfor slike organer. (...) Oslo kommune ser et klart behov for en ny utredning av kommunal parlamentarisme basert på de erfaringer Oslo kommune har gjort og at dette i sin tur resulterer i nødvendige endringer i lovverket slik at man får klare over- og underordningsforhold mellom de ulike organer».

Spesielt om kommunalt foretak heter det bl a følgende:

«Dersom det ikke lages særlige regler for eventuelle foretak i parlamentarisk styrte kommuner som sikrer at styret underlegges byrådet, anser Oslo kommune at bestemmelsen om kommunal bedrift i dagens kommunelov må opprettholdes for kommuner med parlamentarisk styringssystem.

Utvalget foreslår på sin side at dersom ikke omorganisering til foretak finner sted innen to år etter at lovendringene trer i kraft, anses styret som fast utvalg etter kommuneloven § 10. Ut fra de nevnte uklarhetene som oppstår dersom det opprettes folkevalgte organer ved siden av byrådet, er det i Oslo kommune ikke aktuelt å omgjøre nåværende bedriftsstyrer til faste utvalg etter kommuneloven § 10.»

Departementets vurderinger og forslag

Det vil etter dagens lovgivning være et generelt problem for parlamentarisk styrte kommuner at instruksjons- og ansvarslinjene blir uklare med styrer og faste utvalg som sideordnede organer til byrådet. Departementet arbeider med en videreutvikling av reglene om kommunal parlamentarisme, der disse problemstillingene vil bli drøftet. Forholdet til eventuelle bestemmelser om kommunale foretak vil inngå som en del av dette arbeidet. Et høringsnotat med forslag til endringer i kommunelovens regler om parlamentarisk styreform har vært på høring, med høringsfrist 1 januar 1998. Medio mars 1998 er imidlertid ikke alle høringsuttalelsene kommet inn. Det vil eventuelt bli fremmet forslag til lovendringer i 1998.

Styringsproblemene i forbindelse med kommunale foretak vil ikke være vesensforskjellig fra problemene som oppstår mellom faste utvalg og byrådet - eller mellom byrådet og andre folkevalgte organer med kompetanse som overlapper byrådets. På denne bakgrunn kan departementet ikke se at omdanning til kommunalt foretak vil skape større problemer i forhold til byrådet enn de som i dag også vil være til stede for kommunale bedrifter. Også kommunale bedrifter vil være underlagt bystyret.

Oslo kommune har med bakgrunn i departementets vedtak av 20. februar 1996, hjemlet i lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr 87 § 5, etablert en forsøksordning der det kan opprettes styrer som i delegasjons- og instruksjonslinjen ligger direkte under en byrådsavdeling eller en sentral etatsjef. Forsøksordningen har varighet fram til ny valgperiode starter i 1999. Etter departementets forslag vil det bli en overgangsperiode på fire år fra lovens ikrafttreden til kommunene vil være pliktig å omorganisere kommunale bedrifter. Ny lovgivning om kommunale foretak vil således ikke få konsekvenser for denne forsøksordningen.

Departementet vil bl a med basis i erfaringer fra dette forsøket vurdere regelverket for parlamentarisk styrte kommuner. Vi ser ikke grunn til å foregripe denne vurderingen ved allerede nå å foreslå spesialregulering av det kommunale foretakets posisjon i slike kommuner. Dette bør etter vår mening ses i forhold til andre elementer ved denne styringsordningen, utfra en mer helhetlig vurdering.

Det er imidlertid foreslått en endring i lovteksten i forhold til utvalgets forslag vedrørende administrasjonssjefens myndighet. Administrasjonssjefens adgang til å beslutte utsatt iverksetting av en beslutning gjort i foretaket, er lagt til rådets leder eller det rådsmedlem som har foretaket som en del av sitt ansvarsområde. Se nærmere om dette i spesialmerknadene til § 72.