6 Nærmere om forslaget til lov om interkommunale selskaper

6.1 Innledning

Det fremgår av kap 4.5. at utvalget foreslår lovfesting av en egen selskapsform for interkommunalt samarbeid hvor deltakerne har ubegrenset deltakeransvar. Nedenfor skal det gjøres nærmere rede for utvalgets forslag.

Det er et karakteristisk trekk ved de organisasjonsformene som utvalget foreslår at styret og daglig leder gis en forholdsvis stor handlefrihet i forhold til eieren/eierne, men likevel slik at disse har en overordnet kontroll. (Se nærmere om dette i kap. 4.1.1.) I kommunalt foretak må dette utgangspunktet tåle flere modifikasjoner på grunn av at denne organisasjonsformen er en del av vedkommende kommune. I interkommunalt selskap er ledelsen gitt noe større handlefrihet, men også her er det lagt vekt på å gi deltakerkommunene større mulighet for styring og kontroll med selskapet enn det aksjeselskapsformen legger opp til.

6.2 Selskapet som eget rettssubjekt

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalgets siktemål var å utarbeide forslag til organisasjonsformer som passer for virksomheter med større eller mindre preg av næringsvirksomhet. Etter utvalgets syn forutsetter dette at foretaksledelsen har en forholdsvis stor grad av økonomisk og forretningsmessig selvstendighet i forhold til deltakerne, herunder at foretaket har sin egen formue som selskapsledelsen kan disponere over. Behovet for slik frihet gjør det naturlig å gi interkommunale selskaper status som eget rettssubjekt. Dette vil innebære at rettigheter og forpliktelser tilordnes selskapet som sådan, og ikke de enkelte deltakerne. Det er selskapet som er part i avtaler med private og offentlige instanser, og hvor selskapet er involvert i rettssaker eller forvaltningssaker er det foretaket som har partsstilling.

Når utvalget foreslår at interkommunale selskaper skal være egne rettssubjekter, innebærer ikke dette at kommunene vil være avskåret fra å etablere samarbeidstiltak som ikke har slik status. Utvalget foreslår at samarbeidstiltak som ikke er egne rettssubjekter skal reguleres av kommuneloven § 27.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har gitt stor grad av tilslutning til forslaget til en lov om interkommunale selskaper. Spørsmålet om dette skal være et eget rettssubjekt eller ikke, er viet liten oppmerksomhet.

Departementets merknader

Departementet er enig med utvalget i at interkommunalt selskap bør være et eget rettssubjekt. Samtidig er det et behov for at kommuner kan samarbeide i sammenslutninger som ikke har karakter av en egen juridisk person. Dette behovet vil være dekket ved at bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i kommuneloven § 27 blir stående.

6.3 Deltakeransvar

Utvalgets vurderinger og forslag

Når selskapet er et eget rettssubjekt, ligger det i dette at selskapet som sådan er ansvarlig for sine forpliktelser. En kreditor som ikke får oppfyllelse ved forfall, vil alltid kunne søke dekning i selskapets egne midler. Spørsmålet om et ansvar for deltakerne ved siden av selskapets eget ansvar, vil være aktuelt hvor en kreditor ikke får oppfyllelse fra selskapet. Utvalget har konkludert med at ansvaret bør være ubegrenset, men pro rata.

Høringsinstansene

Spørsmålet om ansvarsform er ikke viet særlig oppmerksomhet i høringsuttalelsene.

Departementets merknader

Departementet kan i likhet med utvalget ikke se noe behov for at det skal være adgang til å etablere interkommunale selskaper med solidaransvar. Det ville innebære at deltakerkommunene i realiteten påtok seg en garantiforpliktelse overfor hverandre, noe som ikke ville harmonere godt med kommunelovens bestemmelser om garantier. (Se nærmere om dette i kap. 4.)

6.4 Deltakernes myndighet i selskapet

Utvalgets vurderinger og forslag

Etter utvalgets forslag er utgangspunktet at deltakerne skal utøve sin myndighet i selskapet gjennom et representantskap hvor hver deltakerkommune skal ha minst en representant. Representantskapet er selskapets høyeste myndighet.

Representantskapet kan ta opp en hvilken som helst selskapssak til avgjørelse. Det kan instruere styret og omgjøre styrets beslutninger. Det ligger i utvalgets forslag at behandling i representantskapet er obligatorisk for enkelte saker. Dette gjelder for det første fastsettelse av regnskap, budsjett og økonomiplan. Representantskapet vil på denne måten få et grunnlag for å øve styring og kontroll med selskapets økonomi. Videre krever visse viktige avgjørelser representantskapets godkjennelse. Dette gjelder vedtak om salg eller pantsettelse av fast eiendom eller andre eiendeler som er av vesentlig betydning for selskapet eller en eller flere av deltakerne. Deltakerne kan skaffe seg ytterligere kontroll over selskapet ved å fastsette i selskapsavtalen at visse nærmere angitte typer av saker må godkjennes av representantskapet. Endelig er det representantskapet som treffer vedtak om utdelinger fra selskapet.

Det viktigste styringsverktøyet vil imidlertid være representantskapets kontroll over styresammensetningen. Representantskapet skal velge styre og kan når som helst bytte ut et eller flere styremedlemmer det har valgt.

Enkelte eierfunksjoner er etter utvalgets mening så sentrale at vedtak som gjelder slike funksjoner bør treffes av det enkelte kommunestyre. Dette gjelder inngåelse av selskapsavtalen og endringer i denne. Mindre vesentlige endringer kan imidlertid overlates til representantskapet.

Høringsinstansene

Få av høringsinstansene har merknader til reglene om representantskapet. Noen har merknader til spørsmålet om valg av representantskapet.

Hordaland fylkeskommune uttaler bl a:

«Fylkesutvalet vil vidare uttala at val av organisasjonsform ikkje berre har avgjerande tyding for rammeinnretning og val av representantskapsmedlemmer og styremedlemmer. Prinsippet om høvestalsval og arbeidstakarrepresentasjon i kommunelova bør difor gjelda her.»

Departementets merknader

Etter lovforslaget § 6 er det opp til den enkelte deltakerkommune selv å bestemme om valget av kommunens representanter skal foregå ved forholdsvalg eller flertallsvalg, og denne beslutningen tas av kommunestyret eller fylkestinget selv. Dette avviker fra kommunelovens prinsipp om at ett enkelt medlem av det organ som skal velge, kan kreve forholdsvalg (kommuneloven § 35 nr 5). Rent rettslig er det likevel ikke et unntak, ettersom representantskapet ikke er en nemnd i kommunelovens forstand.

Etter departementets mening skaper dette den beste sammenheng i regelverket, ettersom den enkelte kommune har instruksjonsrett overfor sine medlemmer i representantskapet. Dette innebærer at flertallet i kommunestyret eller det organ som har fått myndighet til det, kan gi sine representanter instruks om stemmegivningen i representantskapet. Dette vil også gjelde hvor deltakernes representanter er valgt ved forholdsvalg. På denne bakgrunn vil en rett for ett enkelt medlem til å kreve forholdsvalg kunne bli illusorisk. Når flertallet kan instruere representantskapsmedlemmene, bør det etter departementets mening også være opp til flertallet å beslutte om medlemmene skal oppnevnes ved forholdsvalg.

Departementet slutter seg også til utvalgets øvrige forslag om deltakernes myndighet i selskapet.

6.5 Særlig om lån og garantier

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget viet særskilt oppmerksomhet til spørsmålet om styrets adgang til å ta opp lån eller stille garantier. Utvalget så dette i sammenheng med det ubegrensede deltakeransvaret og kommunelovenes regler om låneopptak og garantiforpliktelser.

Utvalget kom her til at selskapsledelsen ikke bør kunne ta opp lån med mindre deltakerne gjennom selskapsavtalen uttrykkelig har gitt selskapet en slik adgang. Det ligger også i utvalgets forslag at det skal fastsettes en øvre ramme for selskapets låneopptak dersom selskapet skal ha adgang til å ta opp lån. Utvalgets forslag til regler om låneopptak og garantistillelser vil begrense styrets forretningsmessige handlefrihet, men reglene er etter utvalgets mening likevel nødvendige av hensyn til deltakernes ansvar og sammenhengen med kommunelovens regler om låneopptak og garantiforpliktelser.

Utvalget foreslår også at selskapets låneopptak skal være gjenstand for statlig godkjenning på samme måte som kommunenes egne vedtak i slik saker.

Høringsinstansene

Høringsinstansene sett under ett har viet liten oppmerksomhet til spørsmålet om godkjenning av låneopptak. Uttalelser som dreier seg om statlig godkjenning, gjelder overveiende spørsmålet om staten bør godkjenne selskapsavtalen. Således peker Hordaland fylkeskommune bl.a. på at det etter utvalgets forslag

«i alle tilfelle vil vera statleg kontroll med lån og garantiar og stiller spørsmålet om ikkje denne kontrollordninga vil vera tilstrekkeleg frå staten si side».

Den norske bankforening legger til grunn at en godkjennelse fra departementet (eventuelt fylkesmannen etter delegasjon) etter utkastets § 22 fjerde ledd, innebærer en stadfesting overfor långivere om at alle gyldighetsvilkår vedrørende selskapets lånevedtak er oppfylt, slik at långiver ikke pålegges risikoen for en eventuell overskridelse av selskapets låneadgang. Bankforeningen viser i den forbindelse til en uttalelse fra Kommunal- og arbeidsdepartementet fra 22/6-93 (sak 93/4145), der det for låneopptak gjort av kommuner heter at

«långivers ansvar i forhold til kommunale og fylkeskommunale låneopptak er begrenset til å påse at det foreligger godkjenning fra h.h.v. fylkesmann og departement i forhold til lovens § 50 nr. 6. (...)»

Departementets merknader

Det er lagt begrensninger på kommunenes adgang til å ta opp lån og stille garantier gjennom særskilte bestemmelser i kommuneloven. Når kommunene gjennom deltakelse i et interkommunalt selskap har ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, vil det gi best sammenheng i regelverket at selskapet som sådan er underlagt tilsvarende begrensninger som deltakerkommunene selv med hensyn til låneopptak og garantistillelser. Departementet er således enig med utvalget i at selskapets adgang til å ta opp lån bør begrenses til kapitalformål og konvertering av eldre gjeld. Noe behov for at selskapet skal kunne stille garanti for andres økonomiske forpliktelser kan heller ikke departementet se.

Departementet er også enig i at det bør være opp til deltakerkommunene om de ønsker å gi selskapet kompetanse til å ta opp lån, og at det i tilfelle bør fastsettes en ramme for selskapets samlede låneopptak.

Departementet har vært i tvil når det gjelder spørsmålet om selskapets låneopptak skal godkjennes. Deltakerne har ubegrenset ansvar for de lån selskapet tar opp. Dette taler for at selskapets låneopptak bør være gjenstand for godkjenning, på samme måte som lån kommunene selv tar opp. Det svekker imidlertid behovet for statlig godkjenning at det i selskapsavtalen skal fastsettes en ramme for selskapets låneopptak. Det er selskapets samlede gjeldsbelastning som er det sentrale. Men ettersom departementet ikke foreslår å innføre en ordning med statlig godkjenning av selskapsavtalen (se nærmere under pkt 6.6.) vil en ordning med fastsetting av låneramme i selskapsavtalen bare sikre at deltakerne selv har styring med rammen. Den gir ikke statlig myndighet noen sikkerhet for at rammen er forsvarlig. Selskapets økonomiske stilling kan videre endre seg over tid, slik at en ramme for låneopptak som er satt ved opprettelsen av selskapet ikke gir sikkerhet for at låneopptak i framtiden vil ligge innenfor en forsvarlig ramme.

Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det vil være nødvendig å etablere en ordning med statlig godkjenning av lån, for å sikre at ikke selskapet etablerer et lånefinansiert aktivitetsnivå som innebærer fare for at deltakerkommunene må skyte midler til driften i et omfang som ikke er ønskelig hensett til deltakerkommunenes økonomi.

Lånegodkjenningen kan rent praktisk foregå ved at selskapet forelegger sitt budsjett for departementet, slik at godkjenning kan gis for de lån som er ført opp til investeringer på budsjettet. Dersom ikke selskapet gjør vedtak om låneopptak i forbindelse med budsjettet, vil det måtte foretas særskilt godkjenning etter hvert som det gjøres vedtak om å ta opp lån.

Under henvisning til bankforeningens høringsuttalelse vil departementet bemerke at långivers ansvar i forbindelse med låneopptak som gjøres av interkommunale selskaper, ikke vil stille seg annerledes enn for låneopptak som gjøres av kommuner eller fylkeskommuner.

6.6 Statlig kontroll

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget fremhever betydningen av at de kontrollmuligheter med kommunenes økonomi som ligger i dagens lovgivning ikke bør utvannes ved at det etableres interkommunale selskaper med egen økonomi og som styres av egne organer. Samtidig peker utvalget på at statlig kontroll ikke bør vanskeliggjøre hensiktsmessige selskapsdannelser.

Etter utvalgets forslag vil deltakerkommunene ha avtalefrihet innenfor lovens ramme. Dette innebærer at kommunene kan fravike lovens normalordning for bl.a. ansvars- og eierforhold, stemmerett i representantskapet, innskuddsplikt mv. Utvalget peker samtidig på risikoen for at avtalefriheten kan føre til uheldige løsninger, for eksempel ved at en kommunes ansvarsforhold ikke står i noe rimelig forhold til dens økonomiske interesse i selskapet. Utvalget foreslo på denne bakgrunn at selskapsavtalen og endringer i denne skal godkjennes av departementet.

Etter utvalgets oppfatning bør etablering av interkommunale selskaper alltid være en frivillig sak for deltakerne, og foreslår ingen tilsvarende hjemmel for statlig pålegg om interkommunalt samarbeid som den som i dag er lovfestet i kommuneloven § 27 nr 1.

Utvalget peker imidlertid på at et interkommunalt selskap ofte vil dekke et behov hos innbyggerne i deltakerkommunene, slik at disse kan bli skadelidende om kommunen bryter ut av samarbeidet eller samarbeidet nedlegges. Utvalget har derfor foreslått bestemmelser som gir departementet adgang til å gripe inn med pålegg dersom en deltaker skal tre ut, blir utelukket eller hvis deltakerne ønsker å oppløse selskapsforholdet. Bestemmelsen har sin parallell i dagens kommunelov § 27 nr 3 i.f., som gir departementet hjemmel til å pålegge deltakerne i et samarbeid å fortsette dette «i et nærmere bestemt tidsrom eller inntil videre».

Høringsinstansene

Noen av høringsinstansene har uttrykt skepsis til omfattende statlige godkjenningsordninger. Hordaland fylkeskommune uttaler bl a:

«Fylkesutvalet i Hordaland vil peike på faren for at statleg kontroll av selskapsavtale i lov om inter(fylkes)kommunale selskap vil kunne verka byråkratisk og tungrodd og kan innebera ei svært sterk statleg styring alt etter korleis kontrollen vert praktisert. Fylkesutvalet syner vidare til at det i alle tilfelle vil vera statleg kontroll med lån og garantier og stiller spørsmålet om ikkje denne kontrollordninga vil vera tilstrekkeleg frå staten si side».

Justisdepartementets lovavdeling uttaler bl a:

«Både ved uttreden (utkastet § 30) og ved utelukkelse (utkastet § 31) har departementet en viss adgang til å gripe inn og bestemme at deltakerforholdet skal fortsette eller at utelukkelse ikke skal finne sted. Siden etablering av interkommunalt selskap alltid er en frivillig sak, reiser vi spørsmål om det er velgrunnet å gi departementet en slik adgang til å gripe inn.»

Lovavdelingen peker videre på at forslaget om statlig godkjenning av selskapsavtalen i realiteten innebærer at departementet må samtykke i etableringen av et interkommunalt selskap, og fremhever uklarheter knyttet til konsekvensene av dette.

Departementets merknader

Utvalget har fremhevet betydningen av at de kontrollmuligheter dagens lovgivning gir ikke bør svekkes ved at det etableres interkommunale selskaper med egen økonomi som styres av egne organer. Spørsmålet blir på denne bakgrunn om den frihet kommunene har til å avtale andre løsninger enn lovens normalordning, bør kobles til statlige godkjenningshjemler. På denne måten kan statlig myndighet bl.a. føre kontroll med at den økonomiske belastning en kommune påtar seg gjennom selskapsdeltakelsen ikke står i et urimelig forhold til den innflytelse kommunen har i selskapet.

Departementet vil her peke på at ordningen med statlig godkjenning av interkommunale sammenslutninger etter kommuneloven § 27 ble fjernet ved kommuneloven av 1992. Om bakgrunnen for dette heter det i Ot.prp. nr 42 (1991-92), s 113 bl a:

«Departementet vil i likhet med Kommunelovutvalget ikke gå inn for at etablering av interkommunalt samarbeid etter kommuneloven skal undergis statlig godkjenning. De minimumskrav til vedtektenes innhold som foreslås lovfestet, og de elementer av forhåndskontroll som ligger i disse, antas å tilfredsstille statens behov for kontroll med slike sammenslutninger.»

Opphevelsen av godkjenningshjemmelen har også sammenheng med den generelle nedtoning av statlig tilsyn som var et fremtredende og prinsipielt element i den nye kommuneloven.

Det regelverket som departementet her nå foreslår for interkommunale selskaper, er langt mer omfattende enn kommunelovens § 27. Departementet antar at dette svekker behovet for en statlig godkjenningsordning ytterligere. Når det gjelder hensynet til kontroll med den økonomiske belastning mener departementet at denne vil være tilstrekkelig ivaretatt ved lovforslagets bestemmelser om kontroll med selskapets låneopptak.

Det er videre grunn til å anta at gevinsten ved å gjeninnføre en godkjenningsordning ikke vil stå i noe rimelig forhold til den arbeidsbelastning dette vil innebære på statens hånd. Hertil kommer at en ordning med statlig godkjenning vil kunne innebære et unødig forsinkende element for etablering av interkommunale selskaper.

Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det ikke vil foreslå at etablering av interkommunale selskaper skal godkjennes av statlig myndighet.

Departementet er videre enig i at det ikke bør etableres en egen hjemmel for å gi pålegg om etablering av interkommunale selskaper. Statlig pålegg om samarbeid i selskapsform vil normalt være et dårlig grunnlag for samarbeid.

Når det gjelder spørsmålet om å avvikle selskapet, eller om at en deltaker skal tre ut eller utelukkes av samarbeidet, vil det imidlertid som utvalget peker på kunne oppstå situasjoner der hensynet til innbyggerne eller de øvrige deltakere tilsier at staten bør ha anledning til å gi pålegg om at samarbeidet bør fortsette en tid. En slik bestemmelse vil bl a kunne gi mulighet for kommuner som har vært deltakere til å etablere erstatninger for tilbud som eventuelt faller bort når deltakerforholdet i selskapet opphører.

6.7 De ansattes stilling

Utvalgets vurderinger og forslag

Etter dagens kommunelov er det ingen obligatorisk representasjonsrett for de ansatte i interkommunale styrer. Det kan imidlertid avtales slik representasjonsrett. På bakgrunn av en antakelse om at interkommunale selskaper etter utvalgets forslag sjelden vil bli tillagt utpregede forvaltningsoppgaver, men snarere virksomhet som ligger nær opp til det private selskaper driver, mente utvalget at de ansatte burde gis samme representasjonsrett i interkommunalt selskap som det som gjelder i næringslivet ellers.

Dette innebærer at der selskapet har flere enn 30 ansatte kan to tredjedeler av disse kreve at ett styremedlem og en observatør velges av og blant de ansatte. Har selskapet flere enn 50 ansatte kan et flertall av de ansatte kreve at inntil en tredel av styrets medlemmer velges av og blant de ansatte. Har selskapet mer enn 200 ansatte er representasjon fra de ansatte obligatorisk. Se nærmere utvalgets forslag til § 10. Bestemmelsene svarer til aksjelovens og selskapslovens bestemmelser om ansattes representasjon.

Utvalget peker ellers på at det der deltakerne finner det hensiktsmessig å legge offentligrettslig myndighetsutøvelse til selskapet, kan representasjonsrett for de ansatte komme i konflikt med folkestyreprinsippet. Utvalget mente her at hensynet til folkestyreprinsippet tilsier at de ansattes styrerepresentanter skal fratre under behandlingen av saker som gjelder vedtak etter forvaltningsloven.

Høringsinstansene

En del av høringsinstansene har hatt merknader om ansattes rett til representasjon.

LO uttaler bl a:

«LO's støtte er (...) betinget av at det tas inn i det nye lovverket bestemmelser om ansattes rett til representasjon i selskapenes og foretakenes styre på linje med det en finner i aksjeloven og selskapsloven. For selskaper og foretak med mindre enn 30 ansatte må de ansattes representasjon iveretas i samsvar med reglene om møte- og talerett i kommunelovens § 26 nr. 1 og 2.»

KS uttaler bl a:

«Utvalget har videre gjort framlegg om at de tilsatte skal ha krav på representasjon i samsvar med de regler som gjelder for aksjeselskap. Vi vil i den forbindelse peke på at styret er gitt omfattende vedtaksmyndighet, samtidig som kommunene skal være fullt økonomisk ansvarlige for selskapets forpliktelser. Det kan derfor reises innvendinger på prinsipielt grunnlag mot utvalgets framlegg, som for øvrig ikke er særlig inngående grunngitt. Vi vil gå inn for at det overlates til de samarbeidende kommuner å avgjøre i selskapsavtalen om de tilsatte skal ha krav på representasjon etter aksjelovens regler, møte- og talerett etter reglene i koml. § 26 eller en ordning som ligger mellom disse.»

KS uttaler videre:

«Det har vist seg at det i praksis har oppstått problemer i forhold til de ansattes representanter når styrende organer i kommunale, fylkeskommunale eller interkommunale bedrifter behandler saker hvor arbeidsgiver- og arbeidstakersidene står overfor hverandre som motparter. (...) For å unngå misforståelser og unødvendige konfliktsituasjoner, vi vi gjøre framlegg om at bestemmelsen som nå finnes i § 26 nr 2 (anm.: kommuneloven) gis generell virkning, f.eks. ved at den skilles ut som egen §. En tilsvarende bestemmelse bør óg tas inn i loven om interkommunalt selskap».

Departementets merknader

Utvalgets forslag innebærer at de ansatte i interkommunale selskaper får rett til representasjon etter det system som gjelder i aksjeloven og lov om ansvarlige selskaper. Etter departementets oppfatning er dette en hensiktsmessig ordning på bakgrunn av at organisasjonsformen interkommunalt selskap hovedsakelig er tenkt å representere et organisasjonstilbud for mer forretningspreget virksomhet. Departementets forslag avviker noe fra utvalgets forslag, etter som reglene er gjort parallelle til de tilsvarende bestemmelsene i aksjeloven av 1997. Der selskapet er tillagt offentlig myndighetsutøvelse vil hensynet til folkestyreprinsippet være ivaretatt ved at de ansatte skal fratre ved behandlingen av slike saker.

En del høringsinstanser har reist spørsmålet om ikke de ansatte representanter i styret bør fratre i de tilfeller som er nevnt i kommuneloven § 26 nr 2. Dette ville i så fall bety at de ansatte ikke har rett til å delta i behandlingen av saker som gjelder arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med arbeidstakere, arbeidskonflikter, rettstvister med arbeidstakerorganisasjoner eller oppsigelse av tariffavtaler.

I aksjeloven er inhabilitetsspørsmål for styremedlemmer og administrerende direktør regulert gjennom bestemmelsen i § 8-11. Bestemmelsen fastslår at styremedlem ikke kan delta i behandlingen eller avgjørelsen av noe spørsmål som har slik særlig betydning for ham selv eller nærstående at han må anses for å ha en framtredende personlig eller økonomisk særinteresse i saken. For interkommunale selskaper er det ikke tatt inn en særskilt bestemmelse om inhabilitet. Derimot er inhabilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven og kommuneloven gitt anvendelse gjennom en egen bestemmelse. Dette innebærer at ansattes representanter i styret antakelig vil være inhabile dersom de er leder eller har ledende stilling i en fagforening i selskapet, dersom fagforeningen er part i saken, jf forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Etter annet ledd i samme bestemmelse vil det også kunne oppstå inhabilitet i andre situasjoner.

Bestemmelsen i kommuneloven kan betraktes som en spesialregulering av inhabilitetsreglene for dette spesielle området. Dersom det skulle tas inn i lov om interkommunale selskaper en tilsvarende bestemmelse som kommuneloven § 26 nr 2, ville de ansattes representanter i styret trolig måtte fratre i flere tilfeller enn det de alminnelige inhabilitetsreglene fører til. De ansattes posisjon i styret for interkommunale selskaper bør som hovedregel ikke være svakere enn etter aksjeloven. Spørsmålet blir på denne bakgrunn om forvaltningslovens inhabilitetsregler vil føre til et annet resultat enn aksjelovens regel om inhabilitet. Departementet antar at resultatene i de fleste tilfeller vil bli det samme. På denne bakgrunn mener departementet at spørsmålet om inhabilitet bør løses etter forvaltningslovens alminnelige regler, og foreslår derfor ingen spesialregulering etter kommunelovens mønster.

Når det gjelder de ansattes representasjon i selskaper med færre enn 30 ansatte, vil det være en forskjell mellom det system som gjelder i kommunene og det som gjelder etter utvalgets forslag til bestemmelser om interkommunale selskaper. Etter kommuneloven har de ansatte en generell møterett i alle nemnder når de behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte, jf kommuneloven § 26 nr 1. Departementet har kommet til at den rett de ansatte har etter denne bestemmelsen ikke bør svekkes ved at en virksomhet overføres til et interkommunalt selskap. Det er derfor tatt inn en bestemelse i forslaget til § 10 som gir de ansatte i selskapet tilsvarende møterett i selskapets styre som de ville hatt i en nemnd dersom virksomheten var en del av kommunen selv.

6.8 Forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget viser til at det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet er at forvaltnings- og offentlighetsloven ikke gjelder for virksomhet som er skilt ut som et eget rettssubjekt. Ut fra dette blir utgangspunktet at lovene ikke gjelder for interkommunale selskaper. Det er likevel slik at selv om en virksomhet er skilt ut som et eget rettssubjekt, kan det bli spørsmål om lovene gjelder fordi virksomheten har en særlig offentlig tilknytning. Det må for hvert enkelt selskap foretas en konkret vurdering hvor det legges vekt på virksomhetens art, hvorvidt selskapet er redskap for offentlig politikk, om virksomheten driver i konkurranse med andre o.l.

Utvalget kom til at spørsmålet om offentlighetsloven og forvaltningsloven gjelder for et interkommunalt selskap bør avgjøres konkret for hvert enkelt selskap, og foreslår ikke noen særregulering av dette spørsmålet i loven. Dette innebærer at det ikke foreslås endringer i forhold til gjeldende rett.

Utvalget har imidlertid foreslått at forvaltningslovens inhabilitetsregler skal gjelde for selskapets ansatte og medlemmene i dets organer. Inhabilitetsreglene i forvaltningsloven vil derfor gjelde uansett om forvaltningsloven ellers gjelder.

Høringsinstansene

Justisdepartementets lovavdeling uttaler bl a:

«Justisdepartementet bemerker at utvalget ikke har foretatt noen samlet gjennomgåelse av de konsekvenser som organisereringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet kan få for anvendelsen av offentlighetsprinsippet. I Justisdepartementets brev 22 november 1994 (94/1303 E) til samtlige departementer er det understreket at konsekvensene for offentlighetsprinsippet må være klarlagt i samband med forslag om fristilling eller omorganisering av offentlig virksomhet. Etter Justisdepartementets mening må det legges særskilt vekt på dette ved oppfølgingen av utredningen. En eventuell odelstingsproposisjon bør inneholde et særskilt avsnitt om dette.

I den varslede stortingsmeldingen om offentlighetsprinsippet vil Justisdepartementet som kjent behandle bl a spørsmålet om offentlighetslovens anvendelse for offentlig eide selskaper. Vi går ut fra at Kommunaldepartementet vil holde nær kontakt med Justisdepartementet om dette i samband med utarbeiding av eventuell proposisjon på grunnlag av NOU 1995: 17.

Utvalget har ikke foreslått nærmere regler når det gjelder offentlighetslovens anvendelse for de ulike organisasjonsformene men har nøyd seg med å vise til offl § 1 og tolkingen av denne. Dette gjelder også i forhold til de organisasjonsformer som utvalget foreslår nye regler for (kommunalt og fylkeskommunalt foretak og interkommunalt selskap). Vurderingene av utvalgets standpunkt her må utstå til arbeidet med stortingsmeldingen er kommet lengre.»

Norsk Presseforbund uttaler bl a:

«Det pågående lovarbeid bør gi en anledning til å rydde opp i innsynsreglene for kommunale virksomheter, enten disse er organisert innenfor eller utenfor kommunallovgivningen. En slik opprydding må bygge på en helt annen, grundigere og mer prinsipiell drøfting enn hva som er foretatt i den vedlagte utredning. Etter Norsk Presseforbunds syn vil det være naturlig at utformingen av reglene på dette området sees i lys av den stortingsmeldingen om offentlighet generelt som Justisdepartementet har bebudet i 1996.

Etter Norsk Presseforbunds syn bør det prinsipielle utgangspunkt her som ellers være at dersom det er snakk om forvaltning av offentlige midler, virksomheter hvor det offentlige har betydelige interesser eller hvor det er snakk om utøvelse av offentlig myndighet, så bør offentlighetslovens og kommunelovens innsynsregler gjelde.»

Departementets merknader

Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder «ethvert organ for stat eller kommune». For virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter men som samtidig har tilknytning til kommunen, kan det være tvil om disse lovene gjelder eller ikke. Etter gjeldende rett beror svaret på en konkret vurdering, der organisasjonsform og arten av den virksomhet som drives vil være sentrale momenter.

Videre følger det av offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum at loven får anvendelse på offentlig myndighetsutøvelse, uavhengig av hvordan virksomheten er organisert eller hvem som er eier.

Interkommunale selskaper som driver regulær næringsvirksomhet må antas å falle utenfor offentlighetsloven. Dersom kommunen overlater tradisjonell forvaltningsvirksomhet til et interkommunalt selskap, vil det derimot være omfattet av offentlighetslovens regler. Mellom disse to ytterpunktene vil det være tilfeller der virksomheten dels består i forvaltningsvirksomhet og dels i næringsvirksomhet. Det kan også være tale om virksomhet som ikke kan rubriseres under noen av disse kategoriene i sin "rene" form. Det kan f eks gjelde selskaper som driver næringsvirksomhet/forretningspreget virksomhet uten profittmotiv, men med en videre samfunnsmessig/kommunalpolitisk målsetting. En del kommunale serviceytelser vil gjerne falle i en slik mellom-kategori.

Ved vurderingen av om slike virksomheter faller inn under offentlighetsloven vil virksomhetens grad av næringsvirksomhet/forvaltningsvirksomhet være et moment. Det vil videre ha betydning om det er tale om et rettslig eller faktisk monopol. Hvor tett organisasjonsformen er knyttet til kommunen vil også være et sentralt moment, sammen med graden av politisk styring fra deltakerkommunenes side. Det er grunn til å anta at de fleste kommunale serviceytelser som drives av et interkommunalt selskap vil være omfattet av offentlighetsloven.

Lovutvalget foreslo ingen spesialregulering av forholdet til offentlighetsloven. Dette innebærer at offentlighetslovens anvendelse overfor interkommunale selskaper i ethvert tilfelle overlates til en konkret vurdering etter gjeldende rett.

For departementet blir spørsmålet om det er tilfredsstillende å overlate spørsmålet om offentlighetslovens anvendelse til en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, eller om det bør spesialreguleres. De fleste interkommunale selskaper etablert etter loven om IKS vil trolig være omfattet av offentlighetsloven allerede etter gjeldende rett. Det kan på denne bakgrunn være spørsmål om loven like gjerne kan gjøres gjeldende for alle interkommunale selskaper. Loven ville da gjelde også interkommunale selskaper som driver ren næringsvirksomhet.

Etter departementets mening vil det ikke være hensiktsmessig at interkommunale selskaper som driver ren næringsvirksomhet skal være omfattet av offentlighetsloven. Selv om det kan være i allmennhetens interesse å få innsyn i hvordan interkommunale selskapers forretningsdrift blir utøvet, støter man her an mot andre hensyn.

Det vil i utgangspunktet være en konkurranseulempe for et næringsdrivende interkommunalt selskap dersom allmennheten som hovedregel skal ha rett til innsyn i selskapets korrespondanse. En rekke dokumenter vil imidlertid kunne unntas med hjemmel i offentlighetsloven. For det første vil såkalte interne dokumenter kunne unntas med hjemmel i § 5. En rekke dokumenter av konkurransemessig betydning vil også kunne unntas med hjemmel i § 6 nr 2 bokstav a. Offentlighetsloven § 5 a gir videre hjemmel til å unnta fra offentlighet dokumenter som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. Den aktuelle bestemmelsen i forvaltningsloven er § 13 første ledd nr 2 om drifts- og forretningsforhold som er av konkurransemessig betydning. Etter offentlighetsloven § 6 nr 4 kan dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i utgangspunktet unntas fra offentlighet. Selskapet vil imidlertid måtte utarbeide søkerliste.

Det fremgår ovenfor at dersom offentlighetsloven skulle gjøres gjeldende for interkommunale selskaper (IKS) vil det likevel være relativt vid adgang til å unnta dokumenter av forretningsmessige hensyn. Anvendelse av offentlighetsloven på alle interkommunale selskaper vil imidlertid kunne innebære praktiske ulemper for selskapet. Det vil rent administrativt være en belastning å måtte ta stilling til krav om dokumentinnsyn. Slike krav vil måtte vurderes konkret for hvert enkelt dokument. Selskapet vil også måtte ta stilling til meroffentlighet for hvert enkelt dokument. Dertil kommer klagebehandling av avslag på innsyn. Plikten til å utarbeide offentlige søkerlister vil videre kunne være en konkurranseulempe i forhold til private virksomheter. Dersom offentlighetsloven skulle gjøres gjeldende for alle interkommunale selskaper vil det på denne bakgrunn kunne innebære følbare administrative konsekvenser som ikke står i rimelig forhold til den relativt beskjedne økning offentlighet som kan forventes.

På bakgrunn av disse administrative ulempene er departementet i tvil om det er tilstrekkelig grunnlag for å foreslå at offentlighetsloven gjøres generelt gjeldende for interkommunale selskaper, og finner det på denne bakgrunn ikke aktuelt å fremme forslag om at alle slike selskaper skal omfattes av offentlighetsloven.

Når det gjelder interkommunale selskaper som driver forvaltningsvirksomhet gjør hensynene bak offentlighetsprinsippet seg gjeldende fullt ut. Også for selskaper som i større eller mindre grad har en kommunalpolitisk målsetting for sin forretningsmessige virksomhet vil slike hensyn veie langt tyngre enn der det er tale om rent profittbasert virksomhet i konkurranse med private.

Interkommunale selskaper som ikke driver ren næringsvirksomhet vil i stor utstrekning være omfattet av offentlighetsloven. Departementet ser det ikke som aktuelt å innskrenke offentlighetslovens anvendelse for slike selskaper. Det bør være et grunnleggende prinsipp at valg av organisasjonsform ikke skal kunne påvirke retten til innsyn i de deler av offentlig virksomhet som allmennheten klart bør ha innsynsrett i.

Spørsmålet blir da om det bør foreslås regler som gjøre det lettere å trekke grensen mellom hvilke interkommunale selskap som omfattes av offentlighetsloven og hvilke som ikke gjør det. Her er det flere tenkelige modeller. Departementet finner det imidlertid ikke ønskelig å foreslå en ny generell regel i denne omgang, uten at ulike løsninger sendes på høring til berørte selskaper, interesseorganisasjoner mv.

Et alternativ er å etablere en såkalt funksjonsbestemt løsning. Dette innebærer at de funksjoner som regnes som forvaltningsvirksomhet omfattes av offentlighetsloven, mens øvrige deler av virksomheten faller utenfor. Fordelen ved en slik løsning er at den ikke gir loven anvendelse i større utstrekning enn det som lar seg begrunne ut fra de hensyn som gjør seg gjeldende. Etter gjeldende rett faller hele selskapet enten innenfor eller utenfor loven. I dette ligger imidlertid også dens svakhet, nemlig at lovens anvendelse ikke kan avgjøres under ett for hele selskapet, men må avgjøres for de enkelte deler av virksomheten eller for hvert enkelt dokument.

Et annet alternativ er å lovfeste enkelte kriterier som i dag ligger i gjeldende rett. Bestemmelsen om virkeområdet i offentlighetslovens § 1 er taus om hvilke kriterier som gjelder. Avveiningen av kriteriene vil imidlertid fortsatt være vanskelig. En løsning på dette kan være å forenkle gjeldende rett ved å bruke færre kriterier.

Et tredje alternativ kan være å la organisasjonsformen være avgjørende. Dette vil gi en klar og presis grense. En mulig avgrensning er at kommunale aksjeselskaper faller utenfor offentlighetsloven, mens interkommunale selskaper (IKS) faller innenfor.

Departementet ser ikke grunn til å komme nærmere inn på ulike løsningsalternativer her. Departementet er kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å foreslå særskilt regulering av forholdet mellom offentlighetsloven og kommunale selskaper før Stortinget har behandlet stortingsmeldingen om offentlighetsprinsippet. Problemstillingene for kommunale selskaper er ikke vesensforskjellige fra det som gjelder i statlig sektor. Det vil etter departementets oppfatning være en fordel at eventuell spesialregulering av offentlighetslovens anvendelse for kommunale selskaper skjer ut fra de samme prinsipper og løsningsmodeller som legges til grunn for statlig sektor - eller for offentlig eide selskaper generelt. Det vil videre være en fordel å se regulering av offentlighetsprinsippet for kommunale selskaper i sammenheng med offentlighetsprinsippets anvendelse for kommunene som forvaltningsorgan. Departementet vil eventuelt komme tilbake til spørsmålet om lovregulering på et senere tidspunkt.

6.9 Om planlegging og økonomiforvaltning

Når det gjelder den generelle framstillingen av behovet for særskilt lovregulering av økonomiforvaltning vises til kap. 5.10. om kommunale foretaks økonomiforvaltning. Det skal i dette avsnittet bare redegjøres for hvilke konsekvenser kommunallovgivningens skille mellom kapitalinntekter og løpende inntekter vil ha for forslaget til lov om interkommunale selskaper.

Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår at inntekter fra salg av fast eiendom eller andre eiendeler som er av vesentlig betydning for selskapet eller en eller flere av deltakerne ikke skal kunne brukes til å dekke løpende utgifter, jf. forslagets § 22. Utvalget foreslår videre at selskapet bare skal kunne oppta lån til kapitalformål, jf. forslagets § 21. Utvalget har ikke angitt noe eksplisitt balansekrav, men en form for balansekrav synes å følge implisitt av forslagets §§ 21 og 22. Dette støttes også av at utvalget i forslagets § 19 pålegger representantskapet å korrigere for vesentlige budsjettavvik.

Utvalget henviser til kommuneloven § 50 nr 1 og 2 hva gjelder låneopptak. I motivene for de enkelte bestemmelser henviser utvalget til kommuneloven § 48 når det gjelder forslagets § 22. Utvalget påpeker likevel at det vil være nyanseforskjeller mellom kommunelovens begrep «større kapitalgjenstander» og utvalgets forslag «eiendel av vesentlig betydning for selskapet eller en eller flere av deltakerne». Utvalget foretar ingen drøftelse av forskjell i realinnhold i de to begreper, men nøyer seg med å uttale at «bestemmelsen ikke rekker fullt så langt som bestemmelsen i kommuneloven». Utvalget foretar ingen selvstendig drøftelse av om interkommunale selskaper ved budsjettering bør pålegges noe krav om balanse mellom løpende inntekter og utgifter, men foreslår i § 18 fjerde ledd å gi departementet hjemmel til å pålegge inndekking av regnskapsmessige underskudd. Utvalget gir uttrykk for at

«frister kan eventuelt fastsettes forskjellig for ulike typer av virksomhet».

Departementets merknader

Departementet er enig med utvalget i at interkommunale selskaper, i likhet med de deltakende parter, ikke bør ha anledning til å lånefinansiere løpende utgifter. Dette innebærer at kun utgifter i forbindelse med anskaffelser av varig verdi - kapitalutgifter - bør kunne lånefinansieres, se kap 6.5.

Departementet har vært i tvil om hvilken reell forskjell som er tenkt mellom utvalgets forslag § 21 og kommuneloven § 48. Så lenge deltakerne i et interkommunalt selskap har ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, vil det gi best sammenheng i regelverket at selskapet som sådan er underlagt tilsvarende begrensninger som deltakerkommunene selv mht. låneopptak, se kap. 6.5. Etter departementets oppfatning bør tilsvarende begrensning også gjelde for øvrige kapitalinntekter slik at kapitalinntekter generelt bare skal kunne nyttes til kapitalformål.

Departementet antar at formålet med forslaget fra utvalgets side, er å gi interkommunale selskaper et incentiv til en mer effektiv realkapitalforvaltning. Utvalget fremhever at interkommunale selskaper først og fremst vil være en hensiktsmessig organiseringsform for virksomheter hvor det forretningsmessige element er mer fremtredende. For slike virksomheter vil anleggsmidler forutsettes å generere inntekter og dermed ha en positiv nåverdi. Å avhende ulønnsomme anleggsmidler vil kunne være mest i samsvar med en effektiv kapitalforvaltning fra selskapets side. Dette tilsier i utgangspunktet at det ikke bør ligge begrensninger på bruken av de midler et slikt salg innbringer. Departementet finner det likevel vanskelig å slutte seg til utvalgets forslag på dette punkt. Dersom en skulle legge avgjørende vekt på behovet for minst mulig begrensninger i muligheter for en effektiv kapitalforvaltning, tilsier dette at der ikke bør legges begrensninger på bruk av kapitalinntekter.

Departementet vil peke på at interkommunale selskaper vil være en av flere ulike måter å organisere kommunal virksomhet på hvor kommunene har ubegrenset ansvar for forpliktelsene. Dersom selskaper underlegges andre begrensninger i mulige økonomiske disposisjoner enn deltakerkommunene, vil dette kunne medføre utilsiktede tilpasninger. Departementet legger avgjørende vekt på hensynet til et konsistent regelverk som likebehandler analoge økonomiske realiteter. Departementet foreslår på denne bakgrunn at § 25 får tilsvarende ordlyd som kommuneloven § 48. Se nærmere om dette i spesialmotivene.

Departementet vil peke på at begrensninger på bruk av kapitalinntekter generelt ikke nødvendigvis vil gi svekket incentiv til en effektiv kapitalforvaltning. En virksomhet som genererer egne inntekter vil generelt være avhengig av å foreta investeringer. Forbudet mot å nytte kapitalinntekter til å dekke løpende utgifter vil kunne øke selskapets egenfinansieringsandel ved investeringer. Dersom det ikke er aktuelt for selskapet å foreta realinvesteringer, vil slike midler måtte plasseres på annen måte som sikrer en fornuftig avkastning.

De begrensninger som legges på interkommunale selskaper, vil kunne medføre at slike selskaper i denne henseende kan ha en konkurranseulempe i forhold til virksomhet drevet av private. Departementet vil peke på at rammebetingelsene for øvrig også vil være forskjellige for interkommunale selskaper og selskaper drevet av private. Departementet vil her vise til at lovforslaget vil kunne gi interkommunale selskaper gunstige vilkår på finansmarkedet - vilkår som i hovedsak vil være bedre enn hva private aktører kan oppnå. Dersom det er avgjørende å ha rammebetingelser fullt ut på linje med private konkurrenter, vil andre organisasjonsformer enn IKS være mer hensiktsmessige.

6.10 Budsjett, regnskap og revisjon

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har foreslått at selskapet skal ha regnskapsplikt etter regnskapsloven - uavhengig av om selskapet driver næringsvirksomhet i regnskapslovens forstand eller ikke. Det kan bestemmes i selskapsavtalen at selskapet i tillegg skal avgi regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper, eller at selskapet bare skal avgi regnskap etter slike prinsipper. Departementet er gitt hjemmel til å gi forskrifter med nærmere regler om regnskap for interkommunale selskaper som fører regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper.

Selskapets revisor velges av representantskapet. Representantskapet står fritt til å velge et privat revisjonsfirma, en av de deltakende kommuners revisjon eller en distriktsrevisjon.

Selskap som avgir regnskap etter regnskapsloven, skal etter forslaget ha revisjonsplikt etter revisorloven. Dette innebærer at revisor må være registrert eller statsautorisert. Kommunerevisjonen kan velges til revisor dersom den oppfyller kravene i revisorloven.

Høringsinstansene

Norges statsautoriserte revisorers forening uttaler bl.a:

«Vi støtter utvalgets forslag om at det skal åpnes for at KF, FKF og IKS skal kunne avlegge regnskap etter de prinsipper som følger av regnskapsloven. Slik avleggelse av regnskap etter mer bedriftsøkonomiske prinsipper er etter vår mening nødvendig for at foretakene skal kunne ha en effektiv økonomistyring og for en mer reell måling av forbruk av ressurser. Dette bør derfor være et krav etter loven og ikke bare en adgang.

Regnskap avlagt etter regnskapslovens krav vil sikre at brukerne såvel som representanter for eierne, samarbeidsparter og andre interessenter, vil kunne analysere virksomhetens inntjening og finansielle stilling på en fullgod måte og i henhold til prinsipper og retningslinjer som er alminnelig kjent og utbredt. For eierrepresentantene er det viktig å se at ressursanvendelsen er god nok og derfor overensstemmende med samfunnets interesser. Det bør også være et grunnlag for å vurdere om ressursene kunne fått en bedre anvendelse på andre måter, og det er her de alminnelige regnskapsreglene har sin fremste misjon fordi de letter muligheten for å foreta sammenligninger.

For ansatte, långivere og andre kreditorer har regnskap som viser den finansielle stilling og inntjening en egenverdi, selv om kommunen som eier er ubegrenset ansvarlig. Regnskap avlagt etter de alminnelige regnskapsregler og derfor lett sammenlignbar med annen virksomhet, vil også være av verdi for politikere, eierrepresentanter og konkurrerende foretak.

(...)

Utvalget foreslår at IKS som driver næringsvirksomhet skal følge regnskapsloven, og at KF kan følge regnskapsloven i tillegg til regnskap etter kommunale prinsipper. I førstnevnte tilfelle kan det i selskapsavtalen bestemmes at IKS kun skal følge kommunale prinsipper. I praksis kan man derfor oppleve at såvel IKS som KF kun unntaksvis avlegger regnskap etter regnskapsloven selv om det drives næringsvirksomhet. Etter det som er sagt ovenfor om behovet for et regnskap som viser reell inntjening, ressursforbruk og finansiell stilling, og det eksempel som fremgår av vårt vedlagte brev av 27. september 1994, finner vi det uheldig dersom det blir mulig - og i praksis kanskje hovedregelen - å avlegge regnskap etter andre kriterier enn regnskapslovens hvor det drives næringsvirksomhet. Hensynet til alle grupper som har en interesse av regnskapet for foretaket vil i så fall bli lidende».

Norges kommunerevisorforbund uttaler bl a:

«Våre merknader nedenfor vil i hovedsak omhandle forslaget til regnskaps- og revisjonsbestemmelser. Som en generell innledning til dette, vil vi bemerke at de foreslåtte rapporterings- og kontrollordningene ikke synes å ta tilstrekkelig høyde for den bredde i målstruktur - i tillegg til økonomisk målsetting - som i de fleste tilfeller motiverer og særpreger virksomhet som har kommunale eiere, og det rapporterings- og kontrollbehov som følger derav. Behovet for uavhengig tilsyn og kontroll øker i prinsippet med graden av delegasjon, dvs. den beslutningsmessige avstanden mellom kommunestyret/fylkestinget og underliggende forvaltningsorganer. Relevant og kvalitetssikret tilbakerapportering er en nødvendig forutsetning for at kommunestyret/fylkestinget skal kunne utøve reell kontroll med virksomhetens måloppnåelse. Informasjonsinnholdet i denne tilbakerepporteringen må reflektere om virksomheten har oppfylt de spesifikke målsettinger og øvrige rammebetingelser som kommunestyret/fylkestinget har definert.

Det er en forskjell mellom hovedmålsettingen i h.h.v. privateid og offentlig eid virksomhet. Private eiere har i utgangspunktet som målsetting å maksimere et økonomisk overskudd, mens offentlig virksomhet i hovedsak har til formål å ivareta brede samfunnsmessige fellesinteresser. Som en naturlig konsekvens av at pengene - litt forenklet sagt - er h.h.v. målet og middelet i privat kontra offentlig virksomhet, blir rapportering av forvaltningsresultater med tilhørende forvaltningsrevisjon relevante styringselementer innenfor virksomheter med offentlige eiere. Relevansen av regnskapsoppstillinger med tilhørende regnskapsrevisjon vil selvsagt også være tilstede i offentlig virksomhet, men regnskapsinformasjonen vil i mindre grad enn i privat virksomhet utgjøre et kritisk beslutningsgrunnlag.

I stedenfor å erkjenne kommunesektorens særpreg m.h.t. målsetting og styringsinformasjon, tar forslaget utgangspunkt i de regnskaps- og revisjonsordninger som er beregnet på privat næringsvirksomhet (jfr. aksje-, selskaps-, regnskaps- og revirsorlov). Forslaget om revisjon i h.h.t. revisorloven innebærer en kraftig innsnevring i kontrollfunksjonens angrepsvinkel og oppgaver, sett i forhold til gjeldende kommunelovs kontrollsystem for slike virksomheter. For øvrig er den reelle forskjellen mellom regnskapsoppstillingene i h.h.v. regnskapsloven og kommuneloven betydelig mindre enn antydet i forslaget. Den kommunale regnskapsforskriftens valgfrihet m.h.t. regnskapsmodell bekrefter dette.

(...)

Etter forbundets syn vil det prinsipielt være riktig å velge rapporterings- og kontrollsystem ut fra organisasjonens (eiernes) målsetting med virksomheten og ikke ut fra en generell karakteristikk av virksomhetstype. Forbundets prinsipale standpunkt er derfor at kontrollordningen som hovedregel bør følge komunelovens kontrollsystem i all virksomhet som i sin helhet eller i hovedsak har kommunale eiere - uavhengig av hvilken organisasjonsform virksomheten drives innenfor».

Departementets merknader

Interkommunalt selskap skal etter utvalgets og departementets forslag kunne tjene som en hensiktsmessig organisasjonsform for virksomheter med et større eller mindre preg av næringsvirksomhet. Samtidig er det som Norges kommunerevisorforbund påpeker i sin høringsuttalelse, ofte satt en bredere samfunnsmessig målsetting for virksomheter som er kommunalt eid, enn det som normalt vil være tilfelle for privat eid virksomhet. Dette tilsier at de rapporterings- og kontrollsystemer som etableres bør reflektere målsettingen for virksomheten.

Ettersom kommunene etter forslaget i utgangspunktet står fritt ved vurderingen av hvilke virksomheter som skal legges til et interkommunalt selskap, vil en tenkelig løsning være at kommunene har frihet til å velge de rapporterings- og kontrollsystemer de anser som hensiktsmessige for den aktuelle virksomheten. Utvalgets forslag innebærer frihet til å velge mellom forskjellige regnskapssystemer.

Departementet er imidlertid kommet til at det ikke vil være heldig å overlate til kommunene selv å avgjøre hvilke selskaper som skal føre regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper og hvilke som skal følge regnskapsloven - og dermed til hvordan det skal informeres eksternt om virksomheten. Etter departementets oppfatning bør spørsmålet om hvilke regnskapssystemer som skal følges, fremgå av regelverket eller avgjøres av statlig myndighet.

Det er ønskelig at det av lov om interkommunale selskaper fremgår hvilket regnskapssystem som skal være hovedregelen for slike selskaper. Dette spørsmålet har sammenheng med hvilke hovedhensyn som bør ligge til grunn for økonomibestemmelsene for kommunal virksomhet generelt. Det vises her til framstillingen av de tilsvarende spørsmål for kommunale foretak i kap. 5.10. De hensyn som der er drøftet gjør seg i hovedsak gjeldende også for interkommunale selskaper.

Det kommunale budsjett- og regnskapssystem sikrer et standardisert oppsett av planlagt og faktisk ressursbruk. Systemet er tilpasset de materielle regler i kommuneloven.

Departementet foreslår at interkommunale selskaper følger det samme budsjett- og regnskapssystem som gjelder for den øvrige kommunale virksomhet. Dette innebærer at selskapene skal utarbeide og fastsette årsbudsjett og bevilgningsregnskap etter de kommunale prinsippene. Dette vil utgjøre virksomhetenes eksterne budsjetter og regnskaper.

Departementet antar videre at virksomheter organisert som interkommunale selskaper vil kunne ha behov for informasjon i tillegg til hva eksternt budsjett og bevilgningsregnskap gir. Slik informasjon kan være nødvendig av hensyn til den interne styring. Departementet antar at dette, som for regnskapspliktige etter regnskapsloven, bør løses gjennom interne budsjetter og regnskaper. Departementet ser her ikke noe behov for å gi regler i loven, men antar at oppstilling av årsbudsjett og regnskap vil måtte tilpasses virksomhetens karakter og omfang. Etter departementets oppfatning vil et slikt system gi best parallellitet til private virksomheter, hvor det eksterne(offisielle) regnskapet baseres på behov for informasjon hos eksterne, mens behov for intern styring og kontroll ivaretas gjennom internt budsjett og regnskap.

Samtidig foreslås det å ta inn i lov om interkommunale selskaper (§ 27) en hjemmel til å gi forskrifter som kan gjøre unntak fra plikten til å føre regnskap etter de kommunale budsjett- og regnskapsforskriftene. I slike forskrifter kan det også tas inn tilpasninger som måtte være nødvendig av hensyn til de materielle regler for økonomiforvaltningen i kommunale foretak og interkommunale selskaper.

Forskriftshjemmelen vil bl a kunne nyttes til å gi regler om at visse interkommunale selskaper skal utarbeide et offentlig årsregnskap etter regnskapsloven, der dette er nødvendig eller ønskelig av allmenne hensyn.

Departementet anser dette for å være i samsvar med de vurderinger som kommer til uttrykk i NOU 1995: 30 om ny regnskapslov, der det på s. 97 bl a heter:

«Foretak som avhenger av kapitalmarkedet, bør ha en lovfestet plikt til å utarbeide et offentlig tilgjengelig årsregnskap. Foretak som ikke avhenger av kapitalmarkedene, vil ikke ha et markedsmessig press på seg til å informere om virksomheten. Mange offentlige virksomheter, stiftelser og foreninger faller i denne kategorien. I den grad det av allmenne hensyn er ønskelig og nødvendig med informasjon fra disse, bør de inkluderes blant foretak som skal utarbeide et offentlig årsregnskap».

Departementet har vært i tvil med hensyn til spørsmålet om revisjon av interkommunale selskap. Når selskapet pålegges å føre regnskap etter kommunale prinsipper som hovedregel, kunne det være mest hensiktsmessig å lovfeste at selskapet skal revideres av en kommunerevisjon eller en distriktsrevisjon. Dette har også bakgrunn i at kommunerevisjonens angrepsvinkel omfatter plikt til å utføre forvaltningsrevisjon, og at det vil være av interesse å underlegge hele kommunens virksomhet slike analyser, også den del av virksomheten som drives gjennom interkommunale selskaper.

Forskriftshjemmelen i forslaget til § 27 annet ledd gir imidlertid adgang til å bestemme at enkeltselskaper eller typer av selskaper skal føre regnskap etter regnskapsloven i stedet for etter kommunale regnskapsprinsipper. For slike selskaper kan det være aktuelt å lovfeste krav om at revisjon skal skje ved revisorer som tilfredsstiller revisorlovens krav. En kommunerevisjon ville i så fall ikke kunne velges som revisor dersom den ikke tilfredsstiller revisorlovens krav. Også slike selskaper vil imidlertid normalt ha en bredere kommunalpolitisk målsetting enn et rendyrket økonomisk motiv. Dette taler for at også slike selskaper underlegges kommunerevisjonen, som i tillegg til regnskapsrevisjon også har som oppgave å gi en bredere tilbakerapportering i form av forvaltningsrevisjon.

Et alternativ er å stille deltakerne fritt til å avgjøre hvem som skulle revidere selskapet. Dersom deltakerne stilles fritt med hensyn til valg av revisor, vil de selv kunne avgjøre hvilken revisjon som er best egnet til å gi en tilbakerapportering som samsvarer med den målsetting som er satt for virksomheten. Det antas at deltakerne i interkommunale selskaper organisert etter kommuneloven § 27 og som er egne rettssubjekter, i dag står fritt til å velge mellom en av de deltakende kommuners revisjoner, en distriktsrevisjon eller et privat revisjonsfirma. Det samme gjelder for aksjeselskaper der en kommune har mer enn 50% av stemmene. Departementet er kommet til at det ikke er grunn til å stille interkommunale selskaper etter forslaget til ny lov i en annen stilling. Etter forslaget til § 28 i lov om interkommunale selskaper står således deltakerne fritt til å velge kommunal eller privat revisjon.

6.11 Egen lov for interkommunale selskaper

Utvalget forslår at regler om interkommunale selskaper tas inn i en egen lov, og ikke som et nytt kapittel i kommuneloven. Fylkesmennene har i sin felles høringsuttalelse gitt uttrykk for at bestemmelser om interkommunale selskaper bør tas inn i kommuneloven. Om dette heter det bl a følgende i høringsuttalelsen:

«Fylkesmennene antar at det ville ha vært en fordel om alle nødvendige lovregler ble tatt inn i kommuneloven - altså også at eventuelle særregler for interkommunale selskaper ble tatt inn i kommuneloven. Man antar videre at om reglene kunne bli tatt inn i kommuneloven ville det være mer i tråd med lovstrukturutvalgets synspunkter, jf NOU 1993: 32 (s.126) hvor utvalget gikk inn for å inkorporere et par andre lover i den nye kommuneloven.

Det vises også til at man i gjeldende kommunelov har regler om interkommunalt samarbeid, f.eks. § 60 nr. 3 og 4 om interkommunal revisjon. Man vil dessuten fortsatt ha noen regler i kommuneloven om interkommunalt samarbeid (selv om § 27 foreslås tilpasset de foreslåtte endringer). (...)

Fylkesmennene ber derfor om at det blir vurdert å innta alle nødvendige nye lovregler i kommuneloven. Denne lov er nettopp en felleslov for kommuner og fylkeskommuner, og det er ønskelig om mulig også å få innpasset lovregler om interkommunale selskaper i kommuneloven.

At interkommunale selskaper skal være en egen juridisk person eller at det gis visse særregler om deltakeransvar for slike selskaper er neppe grunn nok til at bestemmelsene bør tas inn i en egen lov».

Reglene om kommunalt foretak er foreslått tatt inn som et nytt kapittel i kommuneloven. Dette er naturlig ettersom foretaket er en del av kommunen som juridisk person. Interkommunale selskaper vil ikke være en del av kommunen som juridisk person, men egne rettssubjekter. Dette gjør at det ikke uten videre er naturlig å ta reglene inn i kommuneloven.

Dersom det ikke bidrar vesentlig til å lette oversikten over de ulike organiseringsformer for kommunal virksomhet, bør reglene om interkommunale selskaper etter departementets oppfatning ikke stå i kommuneloven, men i en egen lov. Selv om reglene skulle tas inn i kommuneloven ville ikke kommuneloven med dette omfatte organisering av all kommunal virksomhet. Kommunale virksomheter vil fremdeles kunne organiseres bl a som aksjeselskaper og stiftelser. Etter departementets oppfatning ville det ikke bidra vesentlig til oversikten over de ulike organisasjonsformer at reglene om den spesielle selskapsformen interkommunalt selskap ble tatt inn i kommuneloven. Kommunelovens regler om folkevalgte organer ville ikke gjelde for det interkommunale selskapet, og heller ikke kommunelovens regler om den kommunale administrasjon ville gjelde for selskapets administrasjon.

Kommuneloven ville dessuten bli relativt omfangsrik dersom både reglene om kommunale foretak og reglene om interkommunale selskaper skulle tas inn i loven. Omlag halvdelen av kommuneloven ville i så fall gjelde virksomheter som kun er alternativer til den tradisjonelle måten å organisere kommunal virksomhet på. Ettersom organisasjonsformen interkommunalt selskap først og fremst er tilpasset de av kommunenes virksomheter som er av mer forretningsmessig karakter, ville det kunne gi et skjevt bilde av betydningen til de ulike organisasjonsformene.

Departementet er på denne bakgrunn blitt stående ved utvalgets forslag om en egen lov for interkommunale selskaper. Kommunal- og arbeidsdepartementet har ved denne vurderingen også lagt vekt på at Justisdepartementets lovavdeling ikke har hatt merknader til dette.

6.12 Om interkommunale selskaper som deltaker i andre selskaper

Utvalgets forslag

Etter lovutvalgets forslag er det bare kommuner og fylkeskommuner som kan være deltakere i interkommunale selskaper, jf § 1 i utvalgets forslag og merknadene til denne. Andre rettssubjekter kan ikke være deltakere i selskapet, selv om de eies helt ut av kommuner eller fylkeskommuner. Et aksjeselskap som eies helt ut av en kommune eller fylkeskommune, kan ikke være deltaker i et selskap organisert etter loven om interkommunale selskaper. Et interkommunalt selskap kan imidlertid være deltaker i et aksjeselskap. Etter utvalgets forslag kan et interkommunalt selskap også være deltaker i et ansvarlig selskap etter selskapsloven.

Høringsinstansene

Landssamanslutninga av vasskraftkommunar peker i sin høringsuttalelse på at dersom et interkommunalt selskap er deltaker i et ansvarlig selskap, vil kommuner som er deltakere i det interkommunale selskapet indirekte være ansvarlige for gjelden i det ansvarlige selskapet, der også private kan være eiere. Om dette heter det videre:

«Omsynet til kommuneøkonomien tilseier at det heller ikkje bør vere høve for interkommunale selskap til å etablere eller delta i ansvarlege selskap etter selskapslova. Dersom berre andre kommunar er med, vil behovet dekkast ved at det etablerast eit anna interkommunalt selskap som datterselskap til det fyrste. Dersom det er tale om samarbeid med private, bør datterselskapet etablerast som aksjeselskap. LVK foreslår på denne bakgrunn at det vert gjort unnatak i selskapslova for interkommunale selskaps høve til å vere deltakar i selskap etter selskapslova.»

Departementets merknader

Departementet foreslår i likhet med utvalget å oppheve adgangen for kommuner og fylkeskommuner til å delta i ansvarlige selskaper etter selskapsloven, jf forslaget til endring i selskapsloven § 1-1 (5). Dersom det samtidig skal være adgang til å delta i slike selskaper gjennom et interkommunalt selskap, vil det åpne muligheter for indirekte å pådra seg et økonomisk ansvar som kommunene vil være avskåret fra som deltaker. Det vil på denne bakgrunn være mest konsistent at det også gjøres unntak for deltakelse i ansvarlige selskaper gjennom et interkommunalt selskap. Departementet foreslår at § 1-1 (5) i selskapsloven endres i samsvar med dette.

Lovutvalget har ikke drøftet om interkommunale selskaper skal kunne være deltakere i interkommunale selskaper. I utvalgets forslag til bestemmelse om lovens virkeområde (§ 1) fremgår det at loven gjelder ansvarlige selskaper der deltakerne er kommuner eller fylkeskommuner. Av spesialmotivene fremgår det at andre rettssubjekter som helt ut eies av kommuner eller fylkeskommuner ikke kan være deltakere. Dette vil også omfatte interkommunale selskaper.

Departementet har vært i tvil om andre interkommunale selskaper skal kunne være deltakere i interkommunale selskaper. Høringsrunden har ikke frembragt opplysninger om at dette er et påtagelig behov. Det knytter seg også betenkeligheter til en slik adgang. Deltakerkommunene har fullt ansvar for det interkommunale selskapets forpliktelser. Avstanden mellom deltakerkommunen og driftsledelsen blir lengre når en kommune deltar i et interkommunalt selskap gjennom et annet interkommunalt selskap. På den annen side vil de samme begrensninger i selskapets økonomiforvaltning gjelde der en kommune deltar i et interkommunalt selskap gjennom et annet interkommunalt selskap, som der kommunen er deltaker direkte.

Gjeldende kommunelov § 27 er forstått slik at interkommunale virksomheter kan være deltakere i andre interkommunale virksomheter. Etter det departementet kjenner til er denne adgangen også benyttet i praksis. Departementet har kommet til det ikke er ønskelig å avskjære denne muligheten. Det må antas at det i noen tilfeller vil kunne være et praktisk behov for at et interkommunalt selskap skal kunne delta i et annet. Det vil etter departementets oppfatning ikke være ønskelig å tvinge kommunene til å opprette et aksjeselskap som datterselskap i et slikt tilfelle. Departementet har derfor foreslått at det tas inn de endringer i lov om interkommunale selskaper som er nødvendige for å åpne for at et interkommunalt selskap kan være deltaker i et annet interkommunalt selskap. Se nærmere om dette i merknadene til de enkelte bestemmelsene i loven.