5 Arbeidstiden for arbeidstakere med tredelt skift- og turnusarbeid

5.1 Bakgrunn

Spørsmålet om arbeidstiden for skift- og turnusarbeid, og likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som går i turnus med arbeidstakere i såkalt helkontinuerlig skiftarbeid, har vært diskutert i lang tid. På begynnelsen av 1990-tallet startet et arbeid med full revisjon av arbeidsmiljøloven, og spørsmålet om likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som går i turnus med helkontinuerlig skiftarbeid ble tatt opp i Stortinget flere ganger. Det ble blant annet hevdet at arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser knyttet til skift/turnus innebar en urettferdig forskjellsbehandling av kvinner, fordi det stort sett er kvinner som arbeider i helsevesenet og menn tradisjonelt i industriarbeid. I 1996 uttalte Likestillingsombudet at reguleringen «innebærer en indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn, og derfor ansees å være i strid med likestillingsloven.»

Spørsmålet ble også vurdert av Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004: 5) og i den påfølgende Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) om ny arbeidsmiljølov. I Arbeidslivslovutvalget var det dissens om spørsmålet. Flertallet foreslo en bestemmelse der det i større grad skulle være opp til partene å komme frem til arbeidstiden for arbeidstakere som arbeider skift og turnus. I lovproposisjonen fremholdt departementet at det ikke er riktig å hevde at arbeidsmiljøloven forskjellsbehandler, da loven faktisk likestiller turnusarbeid med skiftarbeid, forutsatt at turnusarbeidet er «sammenlignbart». Departementet foreslo på denne bakgrunn ingen endringer på dette punkt.

Da Kommunalkomiteen behandlet Ot.prp. nr. 49, ba flertallet regjeringen ta initiativ til et arbeid slik at partene kunne finne en løsning og en omforent definisjon av hva som skal betegnes som «sammenlignbar turnusordning». På denne bakgrunn ble det høsten 2005 opprettet en arbeidsgruppe med representanter fra partene i arbeidslivet, ledet av Høyesterettsdommer Ingse Stabel. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid høsten 2006 uten å ha lykkes med å komme frem til en omforent løsning.

Arbeidstakerorganisasjonene krevde deretter at regjeringen skulle fremme forslag til lovendring.

LO, Unio, YS og Akademikerne fremmet i et felles brev en alternativ forståelse eller definisjon for hva som skal til for at en turnusordning skal gi rett til redusert arbeidstid tilsvarende helkontinuerlig skift. Forslaget lød som følger: «3-delt turnus, som vil gi rett til 36 t/uke, er arbeid hvor vaktene skifter mellom dag, kveld og natt, og innebærer arbeid minst hver 3. søndag. Summen av kveld, natt og søndag skal utgjøre minst 1/3 av antall vakter.»

Organisasjonene har utarbeidet en forklaring på hva forslaget innebærer:

«Dette er en arbeidstidsordning hvor driften/produksjonen går sammenhengende døgnet rundt, hele uken, uten avbrudd. De helsemessige arbeidsbelastningene ved at arbeidstakerne må skifte døgnrytme og ofte har kort daglig arbeidsfri gjør at ordningen er sammenlignbar med helkontinuerlig skiftarbeid. Turnusordningen er tredelt. Med det menes det at ordningen for den enkelte inneholder både dag-, ettermiddag/kvelds- og nattevakter. Arbeidstakeren jobber på søndager, minimum 3. hver søndag.

Ettermiddags-/kveldsvakter innebærer arbeidstid etter kl. 17.00, hvorav minst halvparten av ettermiddags-/kveldsvaktens lengde må ligge etter kl.17.00. Nattevaktenes arbeidstid må som et minimum inneholde tiden fra kl. 24.00 til 06.00.»

Som svar på dette oppnevnte regjeringen i statsråd 16. november 2007 Skift/turnusutvalget, et ekspertutvalg ledet av professor Steinar Holden. Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalget skal kartlegge og gi en beskrivelse av omfanget og praktisering av turnusarbeid i ulike næringer, herunder hvilke arbeidstidsordninger som nyttes, samt kartlegge sammenhengen mellom deltid/småbrøksstillinger/uønsket deltid og skift/turnusordninger.

Utvalget skal se særlig på hvorvidt skift- og turnusordningene begrunner bruk av deltid. Utvalget skal undersøke hvorvidt de ansatte arbeider deltid fordi disse arbeidstidsordningene er belastende, og i så fall vurdere hvilke endringer i arbeidstidsorganiseringen som er nødvendige for å få flere til å øke sin stillingsandel.

Utvalget skal videre undersøke om skift- og turnusordningene kan planlegges/organiseres på en annen måte som reduserer bruken av uønsket deltid. Utvalget skal også se på om det er spesielle forhold som gjør det nødvendig, eller lønnsomt, for arbeidsgivere å ansette turnusarbeidere i deltidsstillinger framfor heltidsstillinger.

Utvalget skal også vurdere hvilken betydning arbeidstidsorganiseringen har i forhold til arbeidsmiljøet.

Med utgangspunkt i ovennevnte kartlegging, skal utvalget vurdere hvorvidt dagens regulering av skift/turnusarbeid i arbeidsmiljøloven § 10-4 er hensiktsmessig. Utvalget skal i denne sammenheng vurdere effekten av de presiseringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) og som åpnet opp for at også andre faktorer enn antallet timer kvelds-, natt- og søndagsarbeid kunne være relevante ved vurderingen av om en turnusordning er sammenlignbar med en skiftordning. Disse faktorene er blant annet hyppigheten av skifte mellom ulike vaktordninger og antallet ulempevakter i tillegg til antall natt- og søndagstimer.

Departementet vil til utvalgets bruk sørge for en kartlegging og oppsummering av erfaringen med fortrinnsrettbestemmelsen for deltidsansatte i arbeidsmiljøloven § 14-3. En slik oppsummering vil foreligge tidlig i 2008.

Utvalget skal foreslå lovendringer eller andre tiltak som vurderes å være hensiktsmessige i lys av den kunnskap og de erfaringer utvalget gjør. Konsekvensene av de tiltak som foreslås skal utredes, blant annet når det gjelder arbeidsmiljø, likestilling og arbeidskraftsbehov, og mulige ringvirkninger til andre sektorer. Både budsjettmessige- og samfunnsøkonomiske konsekvenser skal vurderes for alle berørte sektorer.»

Utvalget presenterte sin rapport 3. oktober 2008. Utvalget foreslo en ny bestemmelse for arbeidstiden for tredelt skift- og turnusarbeid.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Arbeidsmiljøloven

Arbeidstid er regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 10. Arbeidstid defineres som den tid arbeidstaker står til disposisjon for arbeidsgiver.

Den alminnelige arbeidstiden følger av § 10-4, og skal som hovedregel ikke overstige 9 timer i løpet av 24 timer og 40 timer i løpet av sju dager. Arbeid utover lovens grense for den alminnelige arbeidstid regnes som overtidsarbeid etter § 10-6 og tillates på nærmere vilkår. Loven stiller krav til daglig og ukentlig arbeidsfri og pauser. Utgangspunktet er at arbeidstaker har krav på minst 11 timers sammenhengende arbeidsfri i løpet av 24 timer, og en sammenhengende arbeidsfri periode på 35 timer i løpet av sju dager. Som et utgangspunkt er nattarbeid og søn- og helgedagsarbeid ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. arbeidsmiljøloven §§ 10-10 og 10-11.

Nattarbeid defineres som arbeid mellom kl. 21.00 og kl. 06.00. Arbeidsgiver og arbeidstakers tillitsvalgte ved virksomhet som er bundet av tariffavtale kan skriftlig fastsette et annet nattetidsrom på minst åtte timer som omfatter tiden mellom kl. 00.00 og kl. 06.00. Som søndagsarbeid regnes tiden fra kl. 18.00 dagen før en søn- eller helgedag og til kl. 22.00 dagen før neste virkedag.

Arbeidsmiljøloven § 10-5 åpner for at arbeidstiden kan gjennomsnittsberegnes. Bestemmelsen har som formål å imøtekomme behov for fleksible arbeidstidsordninger. Gjennomsnittsberegning krever enten skriftlig avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, avtale mellom tillitsvalgte og arbeidsgiver ved tariffbundet virksomhet eller samtykke fra Arbeidstilsynet.

5.2.2 Arbeidstidsdirektivet

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2003/88/EF om visse aspekter ved organisering av arbeidstiden (arbeidstidsdirektivet) fastsetter visse minimumskrav for organisering av arbeidstiden.

Direktivet inneholder ingen særskilte regler for skift og turnus, men regulerer adgangen til nattarbeid.

Direktivet fastsetter rammer for den samlede ukentlige arbeidstid. Som hovedregel skal ukentlig arbeidstid, inkludert overtid, ikke overstige 48 timer pr. uke i gjennomsnitt, jf. artikkel 6.

Det fastsettes visse minimumskrav til daglig og ukentlig hvile samt til pauser. Den daglige hvilen skal etter artikkel 3 være på 11 sammenhengende timer. Den ukentlige hvileperioden skal i utgangspunktet være en sammenhengende periode på minst 24 timer i tillegg til den daglige fritiden på 11 timer, jf. artikkel 5. Videre stiller artikkel 4 krav om pause dersom den daglige arbeidstiden overstiger seks timer.

Direktivet er en del av EØS-avtalen og er implementert i arbeidsmiljøloven kapittel 10 om arbeidstid.

5.2.3 Tariffavtaler

Arbeidsmiljøloven kan i betydelig utstrekning fravikes ved tariffavtaler på forskjellige nivåer. Lovens § 10-12 fjerde ledd bestemmer for eksempel at fagforening med «innstillingsrett» kan inngå tariffavtale som fraviker de fleste av arbeidstidskapitlets bestemmelser. Denne bestemmelsen kan typisk være aktuell ved rotasjonsarbeid med lange oppholds- og hvileperioder, som i utgangspunktet ikke er tillatt som normalordninger direkte i medhold av loven. Enkelte bestemmelser kan i en viss utsterkning også fravikes ved lokal avtale. Dette gjelder blant annet reglene om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, overtidsarbeid, søndagsarbeid og nattarbeid.

I praksis er det likevel mest vanlig at tariffavtalene på dette området styrker det vernet arbeidstakerne allerede har gjennom arbeidsmiljøloven. Det mest utbredte eksemplet på dette er at ukentlig arbeidstid er fastsatt til maksimum 37,5 timer pr. uke i tariffavtaler, men 40 timer pr. uke i loven. En del tariffavtaler har også bestemmelser om når på døgnet det vanligvis skal arbeides, såkalt dagarbeidstid. Vanlig dagtid etter tariffavtalene er mellom kl. 07.00 og 17.00, mens lovens utgangspunkt er at tidsrommet mellom kl 06.00 og 21.00 skal regnes som dagarbeid. Tariffavtaler kan også ha bestemmelser om lønnstillegg for arbeid etter et visst tidspunkt på ettermiddagen, og tilsvarende for forberedende arbeid om morgenen. Betalingssatsene for overtidsarbeid er som regel høyere i tariffavtalene enn i loven, og de inntrer som oftest ved arbeid utover den tariffavtalte normalarbeidstid og ikke først når lovens alminnelige arbeidstid overskrides.

5.2.4 Nærmere om alminnelig arbeidstid etter arbeidsmiljøloven § 10-4

Arbeidsmiljøloven § 10-4 regulerer lengden på den alminnelige arbeidstiden. Bestemmelsen er bygget opp med ulike grenser for lengden av den alminnelige arbeidstiden avhengig av belastningene ved den enkelte arbeidstidsordning. Det er belastningen ved selve arbeidstidsordningen som er vurderingstema for arbeidstidsreduksjonen, ikke belastningen ved selve det arbeidet som utføres. Belastninger ved utførelsen av arbeidet ivaretas av andre bestemmelser i arbeidsmiljøloven, som for eksempel regler om tilrettelegging av arbeidet med videre.

40 timers arbeidsuke - arbeidsmiljøloven § 10-4 første ledd

Den alminnelige arbeidstid for arbeid på vanlig dagtid (i tiden mellom 06.00 til 21.00) skal som et utgangspunkt ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 40 timer i løpet av sju dager, jf. § 10-4 første ledd.

38 timers arbeidsuke - arbeidsmiljøloven § 10-4 fjerde ledd

Loven fastslår at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer og 38 timer i løpet av sju dager for døgnkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid, samt for arbeid på to skift som regelmessig drives på søn- og helgedager og sammenlignbart turnusarbeid som regelmessig drives på søn- og helgedager.

Bestemmelsen fastsetter også en ukentlig arbeidstid til 38 timer for arbeid som innebærer at den enkelte arbeidstaker må arbeide minst hver tredje søndag. Arbeidstilsynet har i sin praksis lagt til grunn at ikke enhver kortvarig tjeneste i søndagsdøgnet omfattes av regelen. Det er en forutsetning at arbeidets omfang gjør at arbeidstakeren får de sosiale ulempene som søndagsarbeid vanligvis fører med seg.

Endelig gir bestemmelsen også ukentlig arbeidstid på 38 timer for arbeid som hovedsakelig drives om natten. Det følger av Ot.prp. nr. 43 (1975-76) at anslagsvis ¾ av arbeidstiden må være nattarbeid for å komme inn under bestemmelsen.

36 timers arbeidsuke - arbeidsmiljøloven § 10-4 femte ledd

Etter arbeidsmiljøloven § 10-4 femte ledd skal den ukentlige arbeidstiden være 36 timer i løpet av sju dager for helkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid. Det samme gjelder arbeid under jorden i gruver, tunneldrift og utsprengning av bergrom under jord.

5.2.5 Nærmere om begrepene døgnkontinuerlig og helkontinuerlig skiftarbeid samt sammenlignbart turnusarbeid

Verken døgnkontinuerlig eller helkontinuerlig skiftarbeid er definert i loven. Hvordan begrepene skal forstås er imidlertid nærmere omtalt i NOU 1979: 56 Skift- og turnusarbeid.

Døgnkontinuerlig skiftarbeid

Med døgnkontinuerlig skiftarbeid menes en arbeidstidsordning i virksomhet hvor driften går sammenhengende døgnet rundt, men med stans i helgene. Driften dekkes av flere arbeidstakere eller skiftlag som avløser hverandre i løpet av døgnet. Hver arbeidstaker har vanligvis like mange av hver type skift i løpet av skift- eller turnusperioden.

Som eksempel på virksomheter/bransjer som normalt driver døgnkontinuerlig skiftarbeid kan nevnes vakthold, transportarbeid og arbeid i enkelte produksjonsvirksomheter.

Helkontinuerlig skiftarbeid

Helkontinuerlig skiftarbeid kjennetegnes med at arbeidet holdes i gang sammenhengende døgnet og uken rundt, også i helgene, uten avbrytelser. Driften dekkes av flere arbeidstakere eller skiftlag som avløser hverandre i løpet av døgnet og uken. Hver arbeidstaker har vanligvis like mange av hver type skift eller vakt på formiddag, ettermiddag og natt i løpet av skift- eller turnusperioden, og det arbeides også på søndager.

Som eksempel på virksomheter/bransjer som normalt driver helkontinuerlig skiftarbeid kan nevnes produksjonsvirksomhet i industrien, for eksempel aluminiumsindustrien.

Turnusarbeid

Begrepet «turnus» er heller ikke definert i loven. Forståelsen av hva som ligger i begrepet var tema i dom fra ARD 1994-50 (KS/Asker kommune). Arbeidsretten uttalte at det følger av alminnelig arbeidsrettslig språkbruk at det med turnus vanligvis forstås:

«arbeid som drives ut over ordinær dagarbeidstid, og hvor arbeidstidsordningen følger en rullerende arbeidsplan slik at arbeidstidens plassering for den enkelte varierer i døgnet, eventuelt i uken der arbeid drives på søn- og helligdager. I dette ligger ikke i seg selv noe bestemt krav om frekvens eller regelmessighet. Det typiske for turnus - i motsetning til skiftordninger - er gjerne at arbeidsplanen ikke er systematisk rullerende, og at den enkelte har forskjellig antall vakter av ulik type i løpet av turnusperioden».

Høyesterett ga sin tilslutning til dette i Rt. 2002 side 1012 (Luster kommune).

5.2.6 Sammenlignbart turnusarbeid

Det fremkommer uttrykkelig av loven at turnusarbeid er likestilt med henholdsvis døgnkontinuerlig og helkontinuerlig skiftarbeid, under forutsetningen av at turnusarbeidet er sammenlignbart. Når turnusarbeidet er sammenlignbart med døgnkontinuerlig skiftarbeid, er således den ukentlige arbeidstiden 38 timer, mens den er på 36 timer når turnusen er sammenlignbar med helkontinuerlig skiftarbeid.

Lovens ordlyd gir ingen nærmere anvisning på hvilke kriterier som skal ligge til grunn for vurderingen av om en turnusordning er sammenlignbar med henholdsvis døgnkontinuerlig eller helkontinuerlig skiftarbeid. Lovens system legger opp til at dette skal vurderes konkret og skjønnsmessig. Av forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 16 (1974-75), fremkommer det at utgangspunktet for sammenligningen skal være antallet nattetimer og søndagstimer, idet det avgjørende må være om den enkelte arbeidstaker får en slik fordeling av arbeidstiden at han/hun påføres de samme ulemper som ved skiftarbeid. Med andre ord har utgangspunktet vært at det først og fremst er nattarbeid og søndagsarbeid som utgjør ulempen i arbeidstidsordningen. Etter praksis er utgangspunktet at turnuser med 539 timer nattarbeid og 231 timer søndagsarbeid pr. år anses som sammenlignbart med helkontinuerlig skiftarbeid, selv om timetallet ikke regnes som absolutt. Som følge av flere arbeidstidsreduksjoner for skiftarbeidere har antallet timer blitt justert ned i årenes løp. I 1974 måtte turnusen omfatte minst 610 timer nattarbeid og 261 timer arbeid på søndager for å anses som sammenlignbar med helkontinuerlig skiftarbeid, mens timegrensene fra 1976 var 578 timer nattarbeid og 248 timer arbeid på søndager. Fra 1987 skjedde det en ytterligere reduksjon til 539 timer nattarbeid pr. år og 231 timer søndagsarbeid pr. år. Bakgrunnen for lovens forståelse (at det er antallet nattetimer og søndagsarbeid, samt mengden av dette som utgjør ulemepvurderingen), var at partene i arbeidslivet (LO og den gang NAF) i forbindelse med arbeidstidsreduksjonen for helkontinuerlig skiftarbeid i 1976 i sitt avtaleverk hadde kommet frem til en slik fortåelse/enighet. Arbeidstilsynet fant det naturlig å legge samme forståelse til grunn i arbeidsmiljøloven.

Arbeidstilsynet har i sin praksis lagt til grunn at et noe lavere timeantall med nattarbeid kan oppveies av et høyere antall søndagstimer og omvendt. Avviker antall timer natt- og søndagsarbeid mer enn 8 prosent fra utgangspunktet, kreves andre momenter som tilsier at turnusordningen skal anses sammenlignbar med skiftordningen. Det har i den sammenheng for eksempel betydning hvilke vaktskifter som utføres; vaktskifte mellom dag og natt anses mer belastende enn vaktskifte mellom dag og ettermiddag (hvor vaktskiftet følger døgnet). Videre er det av betydning hvor mange vaktskifter det er pr. uke, og hvor lang fritid det er før og etter vaktskifte. Vaktskift som går «mot klokka» (arbeidstaker går for eksempel fra formiddagsskift til nattskift), anses som mer belastende enn skift som går «med klokka» (arbeidstaker går for eksempel fra morgenskift til formiddagsskift neste dag). Ved sammenligningen har Arbeidstilsynet lagt til grunn at det ved helkontinuerlig skiftarbeid foretas vaktskifte en til to ganger i uken. Et høyere antall vaktskifter i turnusplanen enn dette kan tilsi at turnusen er sammenlignbar med helkontinuerlig skiftarbeid, selv om antall natt- og søndagstimer er lavere.

Med utgangspunkt i Arbeidstilsynets praksis, ble det i forarbeidene til arbeidsmiljøloven av 2005, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004-2005), fremhevet at utgangspunktet for sammenligningen tradisjonelt har vært hvorvidt turnusordningen inneholder like mye ubekvem arbeidstid (nattarbeid og søndagsarbeid) som skiftarbeid. I proposisjonen ga imidlertid departementet anvisning på at det konkrete antall timer nattarbeid og søndagsarbeid ikke alene er avgjørende for vurderingen av hva som er sammenlignbart. Også hyppigheten av skift mellom ulike vakter og antall ulempevakter som inngår i en turnus uavhengig av hvor mange timer disse utgjør, skal være momenter i vurderingen i tillegg til antall timer nattarbeid og søndagsarbeid.

Av forarbeidene følger det videre at turnusarbeid kan anses sammenlignbart med døgnkontinurlig skiftarbeid, selv om driften ikke går døgnet rundt. Departementet uttalte i den forbindelse at «ved avgjørelsen av om en turnusordning kan sammenliknes med døgnkontinuerlig skiftarbeid må det legges avgjørende vekt på om arbeidstidsordningen påfører arbeidstakerne de samme eller tilnærmet de samme ulemper som døgnkontinuerlig skiftarbeid. Departementet mener at dette som regel vil være tilfelle når arbeidet drives i mer enn 5 timer hver natt, selv om det antall timer den enkelte arbeidstaker arbeider om natten vil ligge noe under det som ville være tilfellet om virksomheten ble drevet døgnet rundt.»

5.2.7 Tariffregulert arbeidstid for skift og turnus

De landsdekkende tariffavtalene utfyller lovens regler. Arbeidstiden etter disse avtalene er i all hovedsak kortere enn det som er fastsatt i arbeidsmiljøloven. Alminnelig arbeidstid for ordinært dagarbeid er etter § 10-4 første ledd 40 timer pr. uke, mens den i de aller fleste landsdekkende tariffavtaler er 37,5 timer pr. uke. På samme måte er den avtalte arbeidstiden for skift- og turnusarbeid lavere enn den som er fastsatt i arbeidsmiljøloven. Den avtalte arbeidstiden er henholdsvis 35,5 timer for arbeidstidsordninger som etter loven gir 38 timer pr. uke, og 33,6 timer pr. uke for arbeidstidsordninger som etter loven gir 36 timer pr. uke.

Tariffoppgjøret på LO-NAF-området våren 1986 står sentralt i denne sammenheng. Da ble det inngått avtale mellom partene om nedkorting av arbeidstiden pr. 1. januar 1987. Avtalen ble først tatt inn som bilag til Verkstedsoverenskomsten i det forbundsvise oppgjøret mellom daværende Norsk Jern- og Metallarbeiderforbund og Mekaniske Verksteders Landsforening. Likelydende bilag ble deretter inntatt i nærmest samtlige overenskomster mellom LO og NAF. Arbeidstidsbilaget av 1986 bygget nærmest ordrett på punkter i tidligere arbeidstidsbilag, blant annet Arbeidstidsbilaget av 1976, men slik at timeantallene ble redusert. Arbeidstiden for arbeid på dagtid ble i 1987 redusert fra 40 timer til 37,5 timer pr. uke, mens arbeidstiden for døgnkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid ble redusert fra 38 timer til 35,5 timer pr. uke. Arbeidstiden for helkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid ble redusert til 33,6 timer pr. uke.

5.3 NOU 2008:17 Skift og turnus - gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid

Skift/turnusutvalget viser til at det over lang tid har vært stor misnøye med den nåværende reguleringen av skift- og turnusarbeid blant arbeidstakerorganisasjonene, som oppfattes som urettferdig og kjønnsdiskriminerende. Likestillingsombudet konkluderte i 1996 med at ordningen var kjønnsdiskriminerende, og representanter fra flere politiske partier har ved flere anledninger argumentert for at reguleringen må endres.

Dagens regulering har etter utvalgets mening flere svakheter, som gir grobunn for misnøyen. Utvalget viser særlig til at den nåværende reguleringen er en trappetrinnsmodell.

Utvalget foreslår i stedet en ordning med gradvis kompensasjon som innebærer at arbeidstakere med tredelt skift- eller turnusarbeid får en reduksjon i arbeidstiden i form av en fast sats pr. nattetime og søndagstime, med startpunkt i 40 (lovfestet)/37,5 (tariffestet) timer i uken. Hver nattetime, definert som perioden kl. 21.00-06.00 (jf. arbeidsmiljøloven § 10-11 første ledd), skal regnes som 1 time og 15 minutter, og hver søndagstime, definert som perioden lørdag kl. 18.00 til kl 22.00 før neste virkedag (jf. arbeidsmiljøloven § 10-10 første ledd), regnes som 1 time og 10 minutter. Det skal etter utvalgets forslag ikke være dobbelttelling av natt og søndag, det vil si at nattetimer på søndager kun regnes som nattetimer. Arbeidstakere som i dag har rett til 38 timer i uken, men som ville få en lengre arbeidstid ved utvalgets modell, skal etter forslaget bli værende på 38 timer i uken.

Utvalget foreslo følgende nytt fjerde ledd i arbeidsmiljøloven § 10-4:

§ 10-4 Alminnelig arbeidstid

(4) For tredelt skift- og turnusarbeid reduseres den alminnelige arbeidstiden ved at hver time arbeidet på søn- og helgedag jf. § 10-10 (1) regnes lik 1 time og 10 minutter, og hver time arbeidet om natten jf. § 10-11 (1) regnes lik 1 time og 15 minutter. Den alminnelige arbeidstid må uansett ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 38 timer i løpet av sju dager.

5.4 Høringsuttalelsene

5.4.1 Arbeidstakerorganisasjonene

Generelle trekk

Arbeidstakerorganisasjonene, med unntak av LO, støtter høringsforslaget. De største organisasjonene mener at forslaget må utvides slik at det blir likt med ordningen etter hovedtariffavtalen i staten, blant annet slik at rene nattevaktstillinger omfattes, og at natten skal starte kl. 20.00, ikke kl. 21.00 som er utvalgets forslag og i tråd med nattetidspunktet i arbeidsmiljøloven.

LO går imot utvalgets forslag. LO er tilfreds med at kravet om sidestilling av 3-delt turnus og helkontinuerlig skiftordninger er fulgt opp. LO mener imidlertid at utvalgets forslag til belastingsmodell bryter med dagens modell og fremholder at tariffavtalene blir stående uten den forutsatte parallell i lovverket. LO mener at dette vil kunne vanskeliggjøre fremtidige tariffrevisjoner og føre til økt press på tariffavtalenes arbeidstidsbestemmelser. Da forslaget bygger på ordningene innen staten og Spekter-området, men ikke gir like gode løsninger, vil forslaget også medføre press for å svekke ordningene i staten og Spekter-området. LO antar videre at forslaget vil kunne forsterke problemene med ufrivillig deltid som følge av endrede turnusplaner. LO mener at modellen vil undergrave dagens arbeidstidsbestemmelser, samt føre til en harmonisering nedad. LO mener at høringsforslaget heller ikke møter dagens utfordringer med hensyn til press i retning av stadig mer arbeid på ubekvemme tider, blant annet deler av natten.

LO fastholder sitt krav om sidestilling mellom helkontinuerlig skift og 3-delt turnus, og krever at dagens arbeidstidsbestemmelser i arbeidsmiljøloven består uendret, men foreslår at det gis en tilleggsbestemmelse i § 10-4 femte ledd bokstav c som bør omfatte 3-delt turnus i helse- og omsorgssektoren som inneholder bruk av kort døgnhvile, ubiologiske skiftbytter (mot klokka), uregelmessige skiftbytter og innslag av søndagsarbeid. Dette forslaget vil etter LOs mening være mer målrettet enn høringsforslaget og vil initiere en bedre planlegging av turnusordninger i helse- og omsorgssektoren.

Unio støtter utvalgets lovforslag. Etter Unios oppfatning må imidlertid alle grupper skift- og turnusarbeid omfattes av de nye reglene, slik det følger av modellen i hovedtariffavtalen i staten. Unio mener at rene nattevaktstillinger må få kompensasjon for belastningene for utført arbeid på natt og søndag. Unio fremholder at dersom nattevaktstillinger inkluderes i modellen, kan helsebelastningene ved nattarbeid reduseres, og at en manglende inkludering kan føre til økt bruk av deltid. Ved at virksomhetene går bort fra tredelt turnus og i større grad benytter deltid, slipper virksomhetene kostnadene ved reformen.

Unio forventer at myndighetene endrer arbeidsmiljølovens regulering av arbeidstiden for skift- og turnusarbeidere på en slik måte at de reglene som gjelder i staten innføres fullt ut, herunder samme nattetidsrom for gradvis kompensasjon. Unio bemerker at dette vil gi alle den samme mengde redusert arbeidstid som mannsdominerte grupper i staten allerede har i dag.

Unio reiser spørsmålet om i hvilken grad omleggingen med forslaget lar seg gjøre ut fra ressurssituasjonen. For øvrig mener Unio at det er naturlig at de nye reglene evalueres etter en tid, slik at effekten måles. Evalueringen bør også inkludere en vurdering av effektene for turnusarbeidende i helsesektoren sammenlignet med skiftarbeidere i industrien i forhold til likestillingsloven.

YS er av den oppfatning at forslaget om gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid vil gi en rimelig og rettferdig regulering og støtter lovforslaget. YS påpeker at vurderingen av om turnusarbeidere skal ha rett til redusert arbeidstid etter uvalgets forslag ikke lenger vil ta utgangspunkt i en sammenligning med skiftarbeid, men vurderes ut fra selvstendige kriterier.

YS foreslår i tillegg at det tas inn en tekst i § 10-4 fjerde ledd som sidestiller faste nattevakter som regelmessig arbeider på søn- og helgedager med tredelt skift- og turnusarbeid. Dette vil i de fleste tilfeller bidra til økt stillingsstørrelse for deltidstilsatte som er en stor arbeidstakergruppe blant faste nattevakter, og vil være et viktig bidrag i et likestillingsperspektiv. YS bemerker videre at når utvalget foreslår samme reduksjonsfaktorer for ubekvem arbeidstid som gjelder for arbeidstakere i staten, bør nattetidsrommets start være det samme som i statens ordning, det vil si kl. 20.00. Dersom utvalgets forslag om kl. 21.00 beholdes, vil det oppstå forskjeller mellom de mannsdominerte yrkene i staten omfattet av tariffavtale om dette og den kvinnedominerte helsesektoren, noe som etter YS sin oppfatning er indirekte forskjellsbehandling og kvinnediskriminering.

YS forventer at arbeidsmiljølovens regler i § 10-4 fjerde ledd blir endret slik at disse blir identiske med bestemmelsene i Statens tariffavtale og at arbeidstakere med faste nattevakter og regelmessig arbeid på søn- og helgedager blir omfattet av de samme bestemmelsene, og fremmer et konkret forslag om dette.

Akademikerne støtter utvalgets forslag om gradvis kompensasjon, men mener at alle grupper skift- og turnusarbeidere må omfattes av de nye reglene.

Akademikerne mener at nye regler i arbeidsmiljøloven fullt ut bør følge statens system, hvor alle typer skift og turnus er omfattet og hvor det ikke er krav om at skiftene/vaktene roterer for å komme inn under reglene. Akademikerne påpeker at i staten omfatter reglene også rene nattevaktstillinger og at hensikten er å redusere de helseskadelige/negative effekter i skift- og turnusarbeid ved at de arbeidstakerne som har mest ubekvem arbeidstid i form av natt- og søndagsarbeid også får den største reduksjonen.

Akademikerne savner en noe nærmere beskrivelse av beregning av overtid i den foreslåtte ordningen. Akademikerne viser imidlertid til at det er svært få av deres medlemmer som arbeider skift eller turnus, og at forslaget i liten grad vil berøre deres medlemmer direkte.

NITO er i det vesentlige enig i Skift/turnusutvalgets vurderinger og forslag. NITO er positiv til forslaget om en kompensasjon i form av redusert arbeidstid i relasjon til faktisk omfang av ubekvem arbeidstid, noe som må anses som langt mer rettferdig enn dagens system. NITO støtter også utvalgets forslag til kompensasjon, noe som må anses rimelig i forhold til de ulemper turnusarbeid påfører arbeidstaker. NITO mener at det ikke kan være grunn til å bekymre seg for de administrative konsekvensene, da staten har gode erfaringer med hensyn til gjennomføring av ordningen.

Norsk Flytekniker Organisasjon mener at utvalgets forslag er bra, men savner at det tas hensyn til hvilken type belastning arbeidstakerne utsettes for. Organisasjonen har lenge arbeidet for en arbeidstidsreduksjon der det arbeides skift med natt, helgearbeid og rene nattstillinger, og ønsker at rene nattevakter ikke skal ha mer enn 27-timers uke.

5.4.2 Arbeidsgiverorganisasjonene

Generelle trekk

Arbeidsgiverorganisasjonene avviser Skift/turnusutvalgets forslag, med unntak av KS. Oslo kommune er positive til utvalgets forslag.

NHO mener at Skift/turnusutvalgets kartlegging av utbredelsen av skift/turnusarbeid og deltid er god, men går i mot utvalgets forslag til endring av arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstidens lengde for tredelt skift/turnusarbeid. NHO påpeker at de foreslåtte endringene primært er rettet mot problemstillinger i helse- og omsorgssektoren, og mener at det er uakseptabelt at privat sektor pålegges store økonomiske og administrative belastninger for å løse disse. Utfordringene rundt organisering av arbeidstiden innen helse- og omsorgsektoren bør løses internt for denne sektoren.

NHO og deres medlemsbedrifter vurderer dagens trappetrinnssystem for rett til redusert arbeidstid som velfungerende, og mener at bedrifter i privat sektor som benytter tredelte turnusordninger ikke vil få noen positive effekter av utvalgets forslag. For små og mellomstore bedrifter, uten store administrative staber, mener NHO at det foreslåtte systemet vil være vanskelig og uforholdsmessig ressurskrevende å etterleve. Et systemskifte vil etter NHOs vurdering også skape nye problemstillinger i forhold til arbeidsmiljølovens øvrige bestemmelser, blant annet vil muligheten for overtidsarbeid bli vesentlig beskåret, noe som vil være en uheldig innskrenkning av bedriftenes behov for fleksibilitet.

NHO mener videre at et regelverk bør følge samme systematikk for alle varianter av arbeidstidsordninger. NHO påpeker at den samme problemstillingen som oppstår ved sammenligning mellom skift og turnus også vil oppstå i skjæringspunktet mellom todelt og tredelt turnus, og forslaget vil bli nærmest umulig å etterleve i for eksempel serviceyrker med en hyppig «vandring» mellom todelt og tredelt turnus.

NHO fremholder at modellen med gradvis kompensasjon, uten noen nedre grense for den gjennomsnittlige arbeidstiden, vil skape smitteeffekter ved at det alltid vil være små endringer som skal til for at arbeidstiden kommer ytterligere ned, samt at den forbedrede kompensasjonsgraden for tredelte ordninger gradvis vil bli innført også for todelte planer og rene nattstillinger. Kostnader ved forslagets smitteeffekt må tillegges kostnadsoverslaget utvalget legger til grunn for sitt forslag.

NHO mener at utvalget ikke har kunnet anføre tilstrekkelig helsemessig begrunnelse for reduksjon av arbeidstid lavere enn 36 timer per uke, og at en kompensasjonsordning uten nedre grense vil kunne innebærer at helkontinuerlige skiftordninger får en lovmessig fastsatt arbeidstid på mellom 33,7 og 33,9 timer pr. uke. At tariffavtalte ordninger blir innehentet av loven, vil i følge NHO medføre ytterligere press på enda lavere tariffavtalt arbeidstid. For øvrig må lovgiver ta standpunkt til hvorvidt det skal være avtalefrihet for partene til å beholde dagens system eller om man må følge systemet nedfelt i loven.

NHO bemerker at av utvalgets beregnede kostnader på totalt om lag 435 millioner kroner faller ca. 190 millioner kroner på NHOs medlemsbedrifter, hvorav ca. 160 millioner kroner relaterer seg til døgnkontinuerlig skiftgående virksomheter. NHO mener at det er uakseptabelt at disse virksomhetene får en betydelig kostnadsøkning på nesten 40 % av totalkostnaden, for en lovregulering som har til hensikt å løse en bemannings- og personalpolitisk utfordring innen helse- og omsorgssektoren. I tillegg kommer betydelige administrative og ledelsesmessige kostnader ved en omlegging.

KS mener at det må vurderes om det faktisk er behov for en lovendring, og fremholder at dagens lovbestemmelse formelt likestiller skift- og turnusarbeid.

KS er imidlertid ikke avvisende til å endre beregningsreglene i tråd med utvalgets forslag, under forutsetning av at bestemmelsen bare skal gjelde de som arbeider tredelt turnus eller skift, og som har stort innslag av natt og søndagsarbeid. KS mener dette da vil gjelde for dem som faktisk har belastninger som har betydelige helsemessige eller velferdsmessige konsekvenser. KS understreker at kriteriene for tredelt turnus/skift tydelig må fremgå i lov eller forarbeider og støtter krav om rullering og beregning ut fra omfang av ubekvem arbeidstid. KS er dermed enig i at rene nattevaktstillinger ikke skal omfattes av endringen. KS mener videre at det er svært viktig at det grundig vurderes en mulig smitteeffekt til andre arbeidstidsordninger før lovendringen vedtas. KS ønsker at dagens definisjon av nattarbeid (k1. 21-06) opprettholdes.

KS ber om at departementet vurderer kompleksiteten i systemet og mulig ulempe for arbeidsgiver ved å ha ulike beregningsmåter for arbeidstakergruppene. Det påpekes at dette kan innebære store kostnader i form av innkjøp og opplæring i nye systemer for arbeidstids- og lønnsberegning, samt mulige utfordringer i forhold til kombinerte stillinger under ulike regimer.

KS mener at de foreslåtte endringer må antas å ha liten effekt som virkemiddel for å få flere i større stillinger på sitt område, fordi svært få arbeidstakere i kommunal sektor arbeider tredelt turnus og derfor ikke berøres av forslaget. Kostnadene til nye årsverk vil av samme grunn bare berøre noen få kommuner. Ved full smitteeffekt til alle som arbeider turnus (35,5 t/u) i kommunal sektor, vil imidlertid kostnadene bli på minst 2,8 mrd. kroner.

KS er enig i at et av de viktigste virkemidlene for å redusere bruk av deltid er at de ansatte har mer helgearbeid i form av flere vakter når de arbeider helg, lengre vakter eller oftere helgearbeid. KS ber derfor departementet om endringer i lov og forskrift hvor ulike arbeidstidsordninger som gir gode resultater i forhold til reduksjon av deltid blir enklere å gjennomføre. KS støtter for øvrig utvalgets vurdering av at det ikke foreslås endring av gjeldende regel om at fortrinnsretten for deltidsansatte ikke gjelder dersom den er til vesentlig ulempe for virksomheten.

HSH er prinsipielt kritisk til å lovfeste en generell arbeidstidsforkortelse for arbeidstakere innenfor tredelt skift og turnus, og mener at hovedregelen bør være at partene tilpasser arbeidstiden innenfor de enkelte tariffområder i tråd med respektive behov. HSH mener at gjeldende regler i arbeidsmiljøloven i forhold til skift og turnus har fungert tilfredsstillende.

HSH mener at ordningen får vesentlig større effekt for ansatte i helkontinuerlig skift enn i tredelt turnus og at forslaget derfor ikke treffer etter hensikten. HSH fremholder at helkontinuerlig skift reelt sett er mer belastende, ettersom denne arbeidstidsordningen inneholder mer ubekvem arbeidstid enn tredelt turnus. HSH peker på at dette også fremkommer ved utvalgets beregning av at mannsdominerte sektorer vil kunne få en nær doblet effekt av forslaget, og at lovforslaget derfor ytterligere vil forsterke den påståtte forskjellsbehandling mellom kjønnene. Det opplyses at forslaget innenfor HSH-området vil få direkte effekt overfor det mannsdominerte grossistområdet (lager, logistikk, transport), siden forslaget også omfatter arbeidstakere som ikke arbeider helg. HSH fremholder videre at forslaget ikke vil ha tilsiktet effekt med hensyn til reduksjon av deltidsarbeid og småbrøker innen helsesektoren.

Forslaget vil i følge HSH kreve en betydelig økning i de administrative ressurser/kostnader i forbindelse med arbeidstidsplanlegging ved utarbeidelse av turnus. HSH mener at erfaringer fra statlige virksomheter som har benyttet ordningen ikke er godt nok utredet. Blant annet er det viktig å se på hvilke erfaringer virksomheter som Buf-etat, Rikshospitalet, Radiumhospitalet, NSB, Avinor og Baneservice har gjort ved overgang fra arbeidsmiljølovens system til tariffavtalt system. Etter HSHs oppfatning er det uheldig at et krav fra en arbeidstakergruppering innenfor helse- og omsorgssektoren skal medføre store økonomiske kostnader for en omfattende krets av arbeidstakere innenfor norsk næringsliv og HSHs medlemsvirksomheter.

HSH mener at man ikke bør lovfeste en arbeidstidsreduksjon for utvalgte grupper som det er knyttet så stor usikkerhet til i forhold til det økonomiske omfanget av forslaget. Etter HSHs syn vil forslaget for arbeidstakere med tredelt skift- og turnusordning kunne ha betydelig smitteeffekt til andre arbeidstakergrupper som ikke arbeider dagarbeid.

Det opplyses videre at mange av HSHs medlemsvirksomheter melder om at de aller fleste som arbeider deltid selv har valgt dette og derfor ikke ønsker å utvide sin arbeidstid. Dette vil trolig innebære at mange virksomheter må bruke overtid for å kompensere for bortfall av arbeidstimer. HSHs erfaring er at medlemsvirksomhetene innenfor helse- og omsorgssektoren allerede har store problemer med å rekruttere fagpersonell, slik at det i mange tilfeller ikke vil la seg gjøre å dekke opp for arbeidstidsreduksjonen ved å foreta nyansettelser.

Spekter går i mot forslag til ny lovregulering av skift/turnusarbeid. Forslaget fremstår etter Spekters oppfatning som en ren arbeidstidsreduksjon som vil ramme store deler av norsk arbeidsliv. Spekter påpeker at grunnlaget for utvalgets arbeid har vært påstander om at dagens lovgivning er i strid med likestillingsloven, men fremholder at det nye forslaget heller ikke gir noen likestillingseffekt, fordi det aldri har vært et reelt likestillingsaspekt i saken. Spekters analyser viser at det fortsatt er flest menn som har den største ulempebelastningen med hensyn til arbeidstid. Spekter mener at forslaget vil forsere rekrutteringskrisen i helsesektoren, blant flygeledere i Avinor, Baneservice, NSB og Posten.

Det fremholdes videre at flere virksomheter på Spekters område har forhandlet bort hele eller deler av ordningen med gradvis kompensasjon, blant annet fordi den er svært krevende å administrere og at den har ført til stor arbeidstidsreduksjon for enkelte arbeidstakergrupper som er vanskelig å rekruttere.

Spekter mener at usikkerheten om konsekvensene, følgekostnadene og bemanningskonsekvensene er verre enn anslått i rapporten, og at omfanget av forslaget vil øke som følge av press fra arbeidstakersiden.

Spekter foreslår at dagens regulering videreføres. Subsidiært foreslår Spekter en endring i tråd med forslaget fra Arbeidslivslovsutvalgets flertall i NOU 2004:5, som er en generell bestemmelse om at arbeidstiden kan reduseres ut fra den belastning som arbeidstakeren utsettes for gjennom sin arbeidstidsordning. Spekter mener dette vil være et viktig bidrag til å redusere andelen deltid i virksomhetene, og vil samtidig være kjønnsnøytralt og uavhengig av næring. Spekter fremholder at en slik bestemmelse ikke vil gi kompliserende føringer for innholdet i tariffavtalene, men overlater til partene å bestemme valg av system og nødvendig detaljeringsgrad for definisjonen av hvilke kriterier som skal regnes som ulempe.

Spekter mener at økt grad av helgearbeid kombinert med fleksible arbeidstidsordninger er løsninger for å redusere omfanget av deltid, og ber departementet vurdere lovendringer som forenkler muligheten til å etablere fleksible arbeidstidsordninger.

Oslo kommune stiller seg positiv til utvalgets forslag. Det fremholdes imidlertid at det er behov for tydeliggjøring av begrepet «tredelt skift- og turnusarbeid» i forbindelse med en eventuell gjennomføring av forslaget. Oslo kommune forutsetter at det foretas en nærmere vurdering av forslagets økonomiske konsekvenser før lovendringen vedtas, samt at kommunen gis kompensasjon for merkostnadene som vil være et resultat av utvalgets forslag.

Norges Rederiforbund er redd for den mulige smitteeffekt gjennomføringen av forslaget til § 10-4 fjerde ledd vil kunne gi. Forslaget vil kunne skape splid mellom ulike grupper og vil lett skape nye forskjeller og dermed bare flytte på problemstillingen som er søkt behandlet. Forbundet er ikke prinsipielt imot den foreslåtte verdsettelsen av arbeidstiden, men mener at det må skje på samme måte som i § 10-4 femte ledd. Etter Norges Rederiforbunds oppfatning bør partene løse kompensasjonsspørsmålet gjennom tariffavtale.

SAMFO støtter utvalgets forslag om gradvis kompensasjon i form av redusert arbeidstid og økonomisk kompensasjon, men mener at den økonomiske kompensasjonen fortsatt bør fastsettes gjennom tariffavtale.

5.4.3 Andre

Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter Skift/turnusutvalgets forslag og fremholder at utvalgets modell er mer rettferdig og kjønnsnøytral enn dagens ordning. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener dagens modell slår skjevt ut for turnusarbeidende fordi svært få har tilstrekklig ubekvem arbeidstid til å få den reduksjonen som skiftarbeidere har pr. definisjon. Etter ombudets oppfatning er det også positivt at utvalgets forslag er utarbeidet på et selvstendig grunnlag, og slik unngår at kriteriene for arbeidstidsreduksjon er knyttet opp til én næring.

Arbeidstilsynet har vurdert utvalgets ulike alternativ og finner i likhet med utvalget at gradvis kompensasjon fremstår som det beste alternativet. Forslaget anses som rettferdig ved at reduksjonen i arbeidstid knyttes direkte til omfanget av ubekvem arbeidstid, uavhengig av bransje. Arbeidstilsynet mener modellen vil bidra til at man unngår økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidstakere eller arbeidsgivere for å komme på den ønskede siden av grensen. En innvendig mot forslaget kan synes å være at ordningen fremstår som noe teknisk komplisert. Arbeidstilsynetslutter seg til utvalgets standpunkt om at man ved å gi kompensasjon for slike ulemper kan bidra til at arbeidstakere i større grad «ønsker» disse ulempene for å oppnå kompenasjon. Arbeidsgiver bør, i samarbeid med arbeidstakernes tillitsvalgte, sørge for at arbeidstidsplanene legges opp slik at de dekker virksomhetens bemanningsbehov samtidig som de er mest mulig skånsomme for arbeidstakerne. Arbeidstilsynet ønsker å påpeke at det ved en eventuell innføring av en ordning med gradvis kompensasjon bør rettes fokus mot arbeidsbelastningen for ansatte som arbeider skift/turnus. Arbeidstilsynet fremholder at dersom ordningen fører til at arbeidstiden reduseres, samtidig som arbeidsoppgavene forblir de samme, er det viktig at arbeidsgiver foretar en vurdering av om arbeidsbelastningen er forsvarlig og om virksomheten har tilstrekkelig bemanning. Arbeidstilsynet slutter seg til utvalgets synspunkt om at ordningen med gradvis kompensasjon bør forbeholdes arbeidstakere som arbeider skift- og turnusordninger, og at forarbeidene bør være klare på hva som skal til for at en arbeidsplan er å anse som «rullerende».

Fornyings- og administrasjonsdepartementet viser til Hovedtariffavtalen i staten og til at forslaget ikke vil få direkte virkning for statlig forvaltning.

5.5 Departementets vurderinger og forslag

5.5.1 Innledning

Spørsmålet om arbeidstiden for skift- og turnusarbeid, og likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som går i turnus med arbeidstakere som går helkontinuerlig skiftarbeid har vært diskutert i lang tid.

Det har vært stor misnøye blant arbeidstakerorganisasjonene med reguleringen av skift- og turnusarbeid, som oppfattes som urettferdig og kjønnsdiskriminerende. Også Likestillingsombudet kritiserte reguleringen, og konkluderte i 1996 med at ordningen var kjønnsdiskriminerende.

Etter departementets oppfatning har dagens regulering svakheter som gir grobunn for denne misnøyen.

Effekten av de presiseringene som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)

Blant annet for å imøtegå noe av den misnøye som var knyttet til gjeldende regulering av arbeidstiden for skift- og turnusarbeidere, søkte departementet i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) å presisere at også andre elementer enn antall natt- og søndagstimer, som blant annet hyppigheten av skifte mellom ulike vaktordninger og antallet ulempevakter, skal telle med i vurderingen av hva som skal til for at en turnus skal anses «sammenlignbar» med helkontinuerlig skiftarbeid. Skift/turnusutvalget ble bedt om å vurdere effekten av de presiseringer som ble gitt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005). Med utgangspunkt i blant annet innspill fra partene i arbeidslivet, konkluderte utvalget med at presiseringene i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) ikke ga de nødvendige avklaringer.

Departementet er enig med utvalget i at man, på bakgrunn av tilbakemeldingene fra organisasjonene, kan konkludere med at presiseringene i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) ikke har hatt den ønskede effekt. Det er fortsatt få arbeidstakere med turnusordning som har fått sin arbeidstidsordning definert som sammenlignbar med helkontinuerlig turnus, og dermed oppnådd en arbeidstidsreduksjon. Det er heller ikke blitt mer ro om den eksisterende reguleringen.

Et behov for endring

Departementet mener på samme måte som utvalget at dagens reguleringer, også med de omtalte presisseringene, innebærer flere svakheter, som tilsier behov for endring.

For det første vil departementet peke på at arbeidstidsreduksjonen for skift- og turnusarbeidere i dag gis etter en trappetrinnsmodell. Som omtalt under gjeldende rett innebærer trappetrinnsmodellen at det må arbeides et visst omfang av timer om natten og på søndager før arbeidstiden reduseres. Det at det settes slike grenser vil uansett hvor disse grensene settes oppfattes som urettferdig for mange. Det er uunngåelig i en trappetrinnsmodell at noen vil ligge på «feil» side av grensene.

Den innbakte «urettferdigheten» i dagens regulering forsterkes ved at det første trinnet, det vil si reduksjonen ned til 38 timer i uken omfatter arbeidstakere med svært ulikt omfang av ubekvem arbeidstid. Kravet for å oppnå reduksjon ned til 38 timer i uken er ikke strengt. Derimot kreves det en svært belastende arbeidstidsordning for å nå neste nivå på 36 timer, med hele 526 nattetimer (om lag 11 timer gjennomsnittlig pr. uke) og 226 helgetimer (se omtale under punkt 5.2.4). Det er derfor naturlig at arbeidstakere med klart belastende arbeidstidsordninger, nær grensen til å ha 36 timers uke, synes dette er lite rimelig. Dette store spennet for hva som skal til for å få 38 timer i uken, ved at arbeidstakere med svært ulik belastning har samme ukentlige arbeidstid, forsterker svakheten i trappetrinnsmodellen.

For det andre mener departementet at selv om bestemmelsene om arbeidstid i § 10-4 fjerde og femte ledd formelt sett likestiller skift- og turnusarbeid, er det en stor svakhet at dagens regulering tar utgangspunkt i arbeidstidsordningene i én næring. Bestemmelsen er nøytral i den forstand at dersom en turnusordning er sammenlignbar med helkontinuerlig skift, skal arbeidstakere som går i turnusen ha samme ukentlige arbeidstid som en har ved helkontinuerlig skift. Selv om de ovenfor omtalte presiseringene i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) søkte å gjøre «sammenlignbarheten» mer reell, ved at kriteriene ble mer tilpasset turnusordninger, er det etter departementets syn likevel et poeng at beregningene er tilpasset og basert på de typer skiftordninger som brukes i industrien, og at grensen for å oppnå 36 timers arbeidsuke er knyttet til en gruppe arbeidstakere som i all hovedsak finnes i denne næringen. Det at reguleringen er basert på en næring, og dertil en så tydelig mannsdominert næring, gir unødig grobunn for inntrykk av forskjell basert på kjønn. Departementet er enig med utvalget i at det vil være bedre om reglene i større grad blir motivert på selvstendig grunnlag eller etter selvstendige kriterier. Hvordan disse kriteriene fastsettes bør så langt som mulig være fristilt fra enkeltbransjer og enkeltyrker.

Etter departementets syn er det derfor behov for å foreslå endringer i bestemmelsene som fastsetter den alminnelige arbeidstiden for skift- og turnusarbeid. Endringene må innrettes slik at urettferdigheten knyttet til trappetrinnsmodellen reduseres, slik at kriteriene for hva som skal til for at arbeidstiden kortes ned er fristilt fra enkeltbransjer og enkeltyrker.

5.5.2 Kriterier for kortere arbeidstid

Utvalget kom frem til at en eventuell reduksjon i arbeidstid fortsatt bør knyttes opp mot omfanget av natt- og søndagsarbeid, målt i timer. Departementet er enig i dette prinsippet, og vil undertstreke at det er forskningsmessig støtte for at både skiftarbeid og turnusarbeid der nattarbeidet er omfattende, kan være skadelig for helsen. Nattarbeid kan i seg selv utgjøre en helserisiko, og denne risikoen forsterkes ved arbeidstidsordninger der nattarbeid kombineres med skift mellom dag- og kveldsarbeid.

Søndagsarbeid innebærer ikke samme negative virkninger på helsen, men har i mange tilfeller negative virkninger på arbeidstakerens muligheter til familieliv og sosialt liv. Dette kan naturligvis også indirekte ha betydning for helse og velvære. Det at mange arbeidstakere ønsker å unngå mye søndagsarbeid, indikerer klart at søndagsarbeid gjennomgående anses som en ulempe.

Å peke ut nattarbeid og søndagsarbeid som de viktigste ulempene, samsvarer med at slikt arbeid i utgangspunktet er forbudt etter loven. Både nattarbeid og søndagsarbeid er ulovlig med mindre «arbeidets art tilsier det», eller arbeidet i henhold til nærmere vilkår har grunnlag i avtale med tillitsvalgte.

Departementet mener det er hensiktsmessig å måle omfanget av nattarbeid og søndagsarbeid i antall timer. Antall timer er den vanlige måten å måle arbeidsinnsats på, og det finnes ikke sterke grunner til at en burde bruke en annen målestokk. Arbeidstakerorganisasjonene har tidligere fremmet forslag om at det er antallet vakter og ikke antallet timer som bør ligge til grunn for hvordan omfanget av ulempe skal vurderes. Arbeidstakerorganisasjonene har således tidligere foreslått at»3-delt turnus, som vil gi rett til 36 t/uke, er arbeid hvor vaktene skifter mellom dag, kveld og natt, og innebærer arbeid minst hver 3. søndag. Summen av kveld, natt og søndag skal utgjøre minst 1/3 av antall vakter.»

Departementet mener at det ikke vil være hensiktsmessig med et system med t elling av vakter istedenfor timer. Lange nattevakter er åpenbart mer belastende enn korte nattevakter. En kveldsvakt som går 1-2 timer etter nattegrensen på kl. 21.00 kan ikke sammenlignes med en nattevakt. Det beste mål på belastning er etter departementets oppfatning antall timer, og ikke antall vakter.

Belastningen ved en arbeidstidsordning vil også avhenge av omfanget av andre ulemper som ubiologiske skift, kort hviletid og hyppige skifter, slik som det er omtalt blant annet i forbindelse med presiseringene i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005). Imidlertid kan en i stor grad unngå slike ulemper ved fastsettelsen av turnusplanen, og dette er arbeidsgivers ansvar. Et ytterligere argument mot å gi direkte kompensasjon for slike ulemper, er at ulempen kan oppstå etter arbeidstakerens eget ønske. Ved å gi kompensasjon for slike ulemper, kan en risikere at arbeidstakere motiveres til å ta på seg unødvendige belastninger for å oppnå tidsmessig kompensasjon.

Departementet er enig med utvalget i at det er omfanget av ulempetimer og arbeidet tid spesielt på natt som er viktigst. Utvalgets forslag gir en mer direkte kobling mellom ulempe, og gevinst for arbeidet ulempe, i form av redusert arbeidstid. Utvalgets forslag gir arbeidstidsreduksjon også med et lite antall «ubekvemme timer» ved at ingen som går tredelt turnus som i dag har rett til 38 timer i uken, men som ville få en lengre arbeidstid ved gradvis kompensasjon, blir værende på 38 timer i uken. Departementet mener denne reduserte arbeidstiden kan regnes som et uttrykk for en kompensasjon for i det hele tatt å gå i tredelt skift/turnus, og er derfor enige med utvalget i at dersom utvalgets forslag skal ligge til grunn, vil det ikke være riktig å vurdere andre kriterier for redusert arbeidstid enn antallet natt- og søndagstimer.

5.5.3 Om utvalgets forslag

Utvalget foreslår å innføre en ordning med gradvis kompensasjon. Ordningen innebærer at arbeidstakere med tredelt skift- eller turnusarbeid får en reduksjon i arbeidstiden i form av en fast sats pr. nattetime og søndagstime, med startpunkt i 40 timer i uken. Hver nattetime, definert som perioden kl. 21.00 til kl. 06.00 (jf. arbeidsmiljøloven § 10-11 (1)), regnes som 1 time og 15 minutter, og hver søndagstime, definert som perioden lørdag kl. 18.00 til kl. 22.00 før neste virkedag (jf. arbeidsmiljøloven § 10-10 (1)), regnes som 1 time og 10 minutter. Det skal ikke være dobbelttelling av natt og søndag, det vil si at nattetimer på søndager skal regnes som vanlige nattetimer. Arbeidstakere som i dag har rett til 38 timer i uken, men som ville få en lengre arbeidstid ved gradvis kompensasjon, skal etter utvalgets forslag bli værende på 38 timer i uken.

Departementet mener en ordning med gradvis kompensasjon har en rekke fordeler. En slik ordning innebærer at arbeidstiden reduseres i takt med omfanget av ubekvem arbeidstid, slik at arbeidstakere med mer ubekvem arbeidstid får kortere arbeidstid enn arbeidstakere med færre «ulempetimer». Ved en slik forholdsmessig arbeidstidsreduksjon, unngår en «problemet» knyttet til arbeidstakere som ligger nær en grense for reduksjon i arbeidstiden. Dermed unngår en betydelige forskjeller i arbeidstid mellom ansatte med lignende omfang av ubekvem arbeidstid, og en unngår økonomisk motiverte tilpasninger fra arbeidsgivere og/eller arbeidstakere for å komme på ønsket side av grensen.

Departementet vil også vise til at utvalget mener ordningen med gradvis kompensasjon innebærer at det for arbeidstakere med tredelt skift eller turnus blir mer attraktivt å arbeide om natten og om søndagen. Ved at det blir økonomisk mer attraktivt å jobbe natt og søndager, kan en håpe at de arbeidstakerne som synes dette er minst belastende, frivillig ønsker å ta en større del av belastningen. I så fall kan en oppnå en bedre fordeling av den belastende arbeidstiden enn det en har i dag, spesielt gjelder dette helgearbeidet. Vanskene med å skaffe bemanning til helgevaktene er ifølge utvalget en viktig årsak til det store omfanget av ufrivillig deltid i helsesektoren. Dersom den økte kompensasjonen fører til at noen arbeidstakere velger å jobbe hyppigere helgevakter enn tidligere, ville dette kunne bidra til å redusere omfanget av ufrivillig deltid.

Teknisk komplisert

Utvalget la vekt på at en ordning med gradvis kompensasjon i utgangspunktet er noe mer teknisk komplisert enn gjeldende rett, men at timeberegning basert på ordningen imidlertid enkelt kan gjøres i et regneark.

Ifølge flere av høringsinstansene kan den foreslåtte ordningen være komplisert å gjennomføre. Spekter skriver blant annet at

«flere av medlemsvirksomhetene i Spekter tidligere har vært omfattet av tilsvarende ordning i staten, blant annet Avinor, Baneservice, NSB og Posten. Virksomhetene har i forbindelse med lønnsoppgjør forhandlet bort hele eller deler av ordningen, blant annet fordi den er svært krevende å administrere».

NHO peker på at det foreslåtte systemet vil være vanskelig og uforholdsmessig ressurskrevende å etterleve for små og mellomstore bedrifter uten store administrative staber. HSHs viktigste innvendinger er at ordningen vil kreve store administrative ressurser i forbindelse med arbeidstidsplanlegging og utarbeidelse av turnus, med dertil økte kostnader for den enkelte virksomhet.

Departementet er enig i at ordningen med gradvis kompensasjon på noen måter er mer komplisert enn gjeldende rett der arbeidstakerne har en fast arbeidstid som avhenger av om deres arbeidstidsordning oppfyller visse minimumskrav.

I et system med gradvis kompensasjon vil en ikke vite hvor mange timer en arbeidstaker skal jobbe uten at en også vet omfanget av natt- og søndagstimer. I praksis er dette imidlertid neppe et stort problem. Når det settes opp en turnusplan for arbeidstakeren, vil det være forholdsvis enkelt å regne ut hvor mange timer som arbeidstakeren skal jobbe. Skift/turnusutvalget har vist en rekke eksempler på hvordan ordningen kan brukes ved eksempler på utregning og i praksis. Virksomheten vil ifølge utvalget kunne regne ut hvor mange årsverk som det er behov for til denne bemanningsplanen, selv om en ikke vet hvor lang arbeidstid den enkelte arbeidstaker vil ha, siden dette avhenger av hvordan natte- og søndagstimene fordeles mellom arbeidstakerne.

For øvrig vil departementet vise til at virksomheter med turnus- og skiftplaner som oftest har benyttet seg av slike planer over lang tid, og utfra sine erfaringer gjennom mange år må kunne antas å ha god oversikt over hvordan planene i hovedsak ser ut og hvor mange ulempetimer som er vanlig. Det innebærer at det bør være mulig å gjøre gode anslag for den alminnelige arbeidstiden for de flestes del, og at det kun blir tale om mindre tilpasninger gjennom for eksempel avspasering i ettertid.

Samtidig må hensyn til om utvalgets forslag er praktisk noe mer komplisert veies opp mot rettferdighetshensyn. Det introduserer noe nytt i lovgivningen, og det vil derfor være behov for nye begreper og definisjoner. På den annen side unngår en friksjoner og misnøye knyttet til trappetrinn som ligger i gjeldende rett. Ulempene ved et system med gradvis kompensasjon er derfor først og fremst et overgangsfenomen, mens dagens bestemmelse i større grad har svakheter som en må anta vil være vedvarende. Departementet vil vise til at utvalget selv ikke ser noen enklere modell som dekker hele arbeidsmarkedet, og som samtidig går klar av innvendinger som reises mot dagens reguleringer. Utvalget mener ordningen vil føre til mindre friksjon og tilpasning i arbeidsmarkedet enn det en trappetrinnsmodell vil gjøre, både mellom bransjer, virksomheter og innen samme arbeidsplass.

Departementet vil også understreke at staten har brukt samme omregningsfaktorer med gradvis kompensasjon i hvert fall siden 1968, og har gode erfaringer med systemet både når det gjelder at systemet oppfattes som rettferdig, og når det gjelder den praktiske gjennomføringen.

NHO viser til at et regelverk som ikke følger samme systematikk for alle «varianter» av arbeidstidsordninger er administrativt uheldig. I mange bedrifter vil ansatte grunnet raske endringer i kundenes etterspørsel etter for eksempel. serviceytelser, medføre at den enkelte medarbeider hyppig vil «vandre» mellom todelte og tredelte turnusplaner. Det foreslåtte regelverket vil nærmest være umulig å etterleve for denne type virksomheter.

NHO viser videre til at utvalget redegjør for de problemstillinger som oppstår i vurderingen av om en turnusplan er sammenlignbar med en skiftplan. NHO mener utvalget ikke drøfter hvorvidt den samme problemstillingen vil oppstå i skjæringspunktet mellom todelte og tredelte planer. Etter NHOs vurdering vil de samme problemstillinger som i dag er knyttet til «sammenlignbar» oppstå i dette skjæringspunktet - og en oppnår bare å flytte begrunnelsen for hva som kan oppfattes som urettferdig.

Departementet vil peke på at problemstillingen knyttet til at arbeidstakere bytter mellom arbeidstidsordninger som i utgangspunktet gir forskjellig arbeidstid også gjelder etter dagens regulering. Dersom en virksomhet har toskiftsordning, men velger å redusere til bare dagarbeid vil arbeidstiden etter loven også endres. Etter departementets vurdering vil det bero på en konkret vurdering hvilke bestemmelser en arbeidstaker som hyppig vandrer mellom todelte og tredelte turnusplaner skal omfattes av. Hvis arbeidsforholdet etter en helhetsvurdering må betraktes som en tredelt arbeidstidsordning er det reglene for dette som må ligge til grunn. Departmentet oppfatter at dette i liten grad vil innebære et praktisk problem i den forstand at et hyppig skifte mellom disse ordningene vil innebære et forholdsvis lite antall timer natt- og søndagsarbeid og de fleste dermed ikke vil komme under 38 timer i uken.

Valg av omregningsmodell

Departementet vil vise til at utvalget gjennomførte en grundig vurdering av ulike forslag til satser eller tilleggsfaktorer pr. nattetime og søndagstime. Departementet er enige i utvalgets konkusjon om at nattetimer i en roterende arbeidsordning på grunn av helserisikoen er mer belastende enn søndagstimer. Derfor bør kompensasjon pr. nattetime være større enn pr. søndagstime. Samlet sett bør kompensasjonen være slik at den ville gi arbeidstakere i en helkontinuerlig skiftordning om lag 36 timer i uken, som de har nå. Dermed vil satsene omfatte de ulemper som er knyttet til å være del av en tredelt skift- og turnusordning. Ut fra disse kriteriene fremstår 15 minutter for natt og 10 minutter for søndag som egnede satser. Det er også en fordel at disse satsene allerede brukes i staten.

5.5.4 Departementets forslag

Departementet mener det etter lang tid med misnøye med gjeldende regulering for skift- og turnusarbeid, og i tråd med de elementer som er nevnt under punkt 5.5.2 er behov for å foreslå endringer i bestemmelsene som fastsetter den alminnelige arbeidstiden for skift- og turnusarbeid. Endringene må innrettes slik at urettferdigheten knyttet til trappetrinnsmodellen reduseres, og slik at kriteriene for hva som skal til for at arbeidstiden kortes ned er fristilt fra enkeltbransjer og enkeltyrker. Skift/turnusutvalgets forslag er et godt bidrag til dette.

Samtidig er det kommet innvendinger til forslaget fra en rekke høringsinstanser. Flere arbeidsgiverorganisasjoner legger vekt på at forslaget medfører økte kostnader, og at dette kan være ekstra problematisk for konkurranseutsatte virksomheter og spesielt i den konkrete økonomiske krisen.

Videre har LO lagt vekt på at utvalgets forslag bryter med dagens modell og tariffavtalene blir stående uten den forutsatte parallell i lovverket. Dette vil kunne vanskeliggjøre fremtidige tariffrevisjoner og føre til økt press på tariffavtalenes arbeidstidsbestemmelser. LO mener at forslaget vil medføre press for å svekke ordningene i staten og Spekter-området. LO mener at modellen vil undergrave dagens arbeidstidsbestemmelser, samt føre til en harmonisering nedad.

Departementet fremmer etter høringsinstansenes innspill et forslag som kombinerer gjeldende rett, og samtidig i stor grad tar hensyn til de problemstillinger misnøyen med gjeldende rett omhandler.

Departementet foreslår derfor på samme måte som utvalget å opprettholde dagens bestemmelser om arbeidstid for:

• arbeid på to skift som regelmessig drives på søn- og helgedager,

• sammenlignbart turnusarbeid som regelmessig drives på søn- og helgedager,

• arbeid som innebærer at den enkelte arbeidstaker må arbeide minst hver tredje søndag, og

• arbeid som hovedsakelig drives om natten.

I tillegg forslår departementet å beholde dagens bestemmelser i arbeidsmiljøloven § 10-4 fjerde og femte ledd om døgnkontinuerlig og helkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid.

Departementet mener imidlertid det er riktig å innføre Skift/turnusutvalgets forslag (med en gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid) for arbeidstakere i tredelt skift- og turnusarbeid, men hvor det uttrykkelig også kreves et visst innslag av søndagsarbeid. Departementet mener dette forslaget gir en ordning som bidrar til en naturlig glidning mellom de arbeidstidsordninger som i dag innebærer 38 timers uke og de som gir 36 timers uke. Døgnkontinuerlig skiftarbeid og sammenlignbart turnusarbeid stiller i all hovedsak krav om drift døgnet rundt (minimum 5 timer pr. natt) men ikke til helgearbeid. For å «gå videre» fra 38 timer bør arbeidstidsordningen inneholde både ulempe knyttet til at det arbeides på ulike tider av døgnet inkludert nattarbeid, og til arbeid hele uken inkludert søndagsarbeid.

Departementets forslag innebærer at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven endres for de grupper arbeidstakere som først og fremst har uttrykt misnøye. Det er disse grupper som sterkest har ment at gjeldende rett slår uheldig og urettferdig ut for dem.

En rekke arbeidstakere arbeider i ordninger som ikke har samme omfang ubekvem arbeidstid som en helkontinuerlig skiftordning, men som har ulempen ved også å arbeide søndager. Denne kombinerte ulempen bør, etter departementets syn, gi redusert arbeidstid også under 38 timer. Departementet foreslår derfor at for annet tredelt skift- og turnusarbeid enn det som er regulert etter gjeldende rett, og som innebærer at den enkelte arbeidstaker må arbeide minst hver tredje søndag, reduseres den alminnelige arbeidstiden etter første ledd ved at hver time arbeidet på søn- og helgedag jf. arbeidsmiljøloven § 10-10 (1) regnes lik 1 time og 10 minutter, og hver time arbeidet om natten jf. arbeidsmiljøloven § 10-11 (1) regnes lik 1 time og 15 minutter. Den alminnelige arbeidstid må uansett ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 38 timer i løpet av sju dager.

Departementet vil peke på at en ordning med gradvis kompensasjon innebærer at det for arbeidstakere med tredelt turnus blir mer attraktivt å arbeide om natten og om søndagen. I så fall kan en oppnå en bedre fordeling av den belastende arbeidstiden enn i dag. Vanskene med å skaffe bemanning til helgevaktene er en viktig årsak til det store omfanget av ufrivillig deltid i helse- og omsorgssektoren; en annen betydelig likestillingsmessig utfordring. Dersom reformen fører til at arbeidstakerne velger å jobbe hyppigere helgevakter enn tidligere, ville dette kunne bidra til å redusere omfanget av ufrivillig deltid.

Det var et viktig poeng for Skift-turnusutvalget at alt arbeid som arbeidstakere i tredelt skift/turnus utfører på natt eller søndag skal kvalifisere til henholdsvis 15 og 10 minutter «tidskompensasjon». Begrunnelsen er for det første at lik arbeidstid bør behandles likt. Dersom en arbeidstaker arbeider etter en skift- eller turnusordning som omfattes av omregningsmodellen, vil også merarbeid og overtid på natt og søndag være belastende. For det andre bør det verken fra arbeidsgivers eller arbeidstakers side gis anledning til turnustilrettelegging som omgår modellen for gradvis kompensasjon.

Departementet er enig i dette, men vil samtidig understreke at det er den ordinære skift-/turnusordning som skal ligge til grunn når alminnelig ukentlig arbeidstid skal beregnes (og som etter forslaget skal ligge i intervallet 36 til 38 timer); ev. merarbeid/overtidsarbeid skal altså ikke medregnes når den «lovfestede» ukentlige arbeidstiden fastsettes. Ettersom «tidskompensasjonen» ikke relaterer seg til faktisk utført arbeid, skal den heller ikke regnes med i forhold til grensene for overtid/merarbeid/samlet arbeidstid i arbeidsmiljøloven § 10-6 annet til niende ledd. På samme måte vil regelen om overtidstillegg i § 10-6 ellevte ledd ikke komme til anvendelse overfor «kompensasjonsminuttene», kun overfor faktisk utført overtidsarbeid.

Et regneeksempel: Utgangspunktet for utregningen av alminnelig arbeidstid i modellen for gradvis kompensasjon er 40 timer. Arbeidstiden blir så redusert med 15 minutter for hver arbeidede nattetime og 10 minutter for hver arbeidede søndagstime.

På samme måte vil utgangspunktet for en enkelt ekstravakt om natten fra 22.00 til 06.00 være 10 timer (8 ordinære timer pluss kompensasjonen som er 8 ganger 15 minutter). Kompensasjonsminuttene kan evt. avspaseres. Dersom vakten er pålagt eller avtalt som overtid vil arbeidstiden være ti timer, men overtidstillegget vil kun gjelde for de åtte faktisk arbeidede timene.

Definisjonen av natt

Flere arbeidstakerorganisasjoner mener at utvalgets forslag, og dermed også departementets tilpassede forslag, bør endres slik at de reglene for arbeidstiden for skift- og turnusarbeidere som er i staten innføres fullt ut. Det betyr også at tidspunktene for når kompensasjonen skal slå inn, tilsvarer det som er i statens tariffavtale, det vil si kl. 20.00.

Departementet mener det er naturlig å legge arbeidsmiljølovens fastsettelse av natt og søndag til grunn. Det er ikke grunnlag for å si at det medfører noen økt helserisiko å arbeide i timen mellom kl. 20.00 og kl. 21.00. Selv om nattarbeid er definert som å starte kl. 20.00 i statens tilsvarende ordning, mener departementet dette er en fordel oppnådd gjennom forhandlinger knyttet til lønnsoppgjør, og ikke en bestemmelse basert på de reelle ulempene ved arbeidstiden. Departmentet foreslår derfor å definere natt i tråd med arbeidsmiljøloven § 10-11 (1) og søndag i tråd med arbeidsmiljøloven § 10-10 (1).

Etter gjeldende rett skal alle timene i en nattevakt, også etter kl. 06.00, telles med som nattetimer når det vurderes om en turnusordning er sammenlingbar med helkontinuerlig skift. I en nattevakt som varer til kl. 07.30 eller kl. 08.00, som er vanlig i helsesektoren, er det klart at også tiden etter kl. 06.00 er belastende. Utvalget foreslo av flere årsaker ikke å videreføre dette i den nye ordningen. Departementet er enige i denne vurderingen.

Ordningen omfatter ikke rene nattevaktstillinger

Flere av arbeidstakerorganisasjonene mener at utvalgets forslag, og dermed også departementets tilpassede forslag, bør omfatte alle grupper skift- og turnusarbeid. Unio og YS peker på at det er særlig viktig at også rene nattevaktstillinger får kompensasjon for belastningene for utført arbeid på natt og på søndag.

Departementet legger vekt på at forskningen viser at skift- og turnusarbeid med mye nattarbeid kan være mer belastende enn rene nattevaktstillinger. Dette avspeiles i dagens regulering av arbeidstid, der nattevakter har 38 timers arbeidstid mens helkontinuerlig skiftarbeid og tilsvarende turnusarbeid har 36 timer i uken. Reduksjonen i arbeidstid pr. time natt er fastsatt for også å ta hensyn til den rotasjon som en skift- og turnusordning innebærer, og det vil derfor kunne gi for stor kompensasjon for en ren nattevaktstilling.

Departementet vil imidlertid peke på at forskning viser at arbeidstakere som arbeider utelukkende om natten har større risiko for enkelte helseplager enn dagarbeidere. Det er derfor viktig at det legges spesiell vekt på det systematiske HMS-arbeidet, og at det legges til rette for gode arbeidstidsordninger slik at nattarbeid blir så lite belastende som mulig. Departementet viser til at utgangspunktet for forslaget i denne proposisjonen gjelder spørsmålet om å likestille tredelt turnus med helkontinuerlig skift. Departementet vil imidlertid se nærmere på problemstillinger knyttet til utelukkende nattarbeid.

Departementets forslag innebærer at ordningen er laget for å gi kompensasjon for ubekvem arbeidstid for arbeidstakere med skift- og turnusarbeid, og at ordningen bør forbeholdes disse arbeidstakerne. Det må derfor stilles krav som sikrer at arbeidstakerne har reell rotasjon i sin arbeidstid, der en skifter mellom dag, kveld og natt. For at det skal være tale om en reell rotasjon må det være en rullerende arbeidsplan slik at arbeidstidens plassering for den enkelte arbeidstaker varierer i døgnet eller i uken. Mer sporadisk eller enkeltstående arbeid på henholdsvis natt og søndag vil ikke være tilstrekkelig. Det følger av forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 43 (1975-76), at anslagsvis 3/4 av arbeidstiden må være om natten for at arbeidsmiljøloven § 10-4 (4) bokstav d om redusert arbeidstid for nattarbeid skal gjelde. Ut fra dette mener departementet det er naturlig at kravet om rotasjon ikke vil være oppfylt dersom mer enn 3/4 av arbeidstiden er på natt. Det innebærer at minimum 1/4 av vaktene må ligge på et annet tidspunkt enn natt.

Nedre grense

NHO legger i sin høringsuttalelse vekt på at utvalget ikke har kunnet anføre tilstrekkelig helsemessig begrunnelse for reduksjon av arbeidstid lavere enn 36 timer pr. uke, og at en kompensasjonsordning uten nedre grense vil kunne innebære at helkontinuerlige skiftordninger får en lovmessig fastsatt arbeidstid på mellom 33,7 og 33,9 timer pr. uke. Dette vil ifølge NHO videre kunne medføre ytterligere press på enda lavere tariffavtalt arbeidstid.

Departementet er enig i at det er behov for en nedre grense for hvor kort den alminnelige arbeidstiden kan bli som følge av kompensasjonen for ubekvem arbeidstid. Departementet mener det er naturlig at en slik grense settes til den nedre grensen for alminnelig arbeidstid for skift- og turnusarbeid i gjeldende regulering. Departementet mener dette vil være en logisk konsekves av at målet er å likestille helkontinuerlig skift og tredelt turnusarbeid. Dersom en arbeidstaker går en skift- eller turnusordning som inneholder flere timer natt og søndag enn det som skal til for å få en arbeidstid som er kortere enn 36 timer etter den nye ordningen vil arbeidstiden for denne arbeidstakeren likevel være 36 timer. Det er ikke departementets hensikt at en lovbestemt nedre grense skal gripe inn i gjeldende tariffbestemte ordninger, jf. Fornyings- og administrasjonsdepartementets høringssvar om at forslaget ikke vil få direkte virkning for statlig forvaltning.

Evaluering av bestemmelsen

Unio mener at det er naturlig å evaluere bestemmelsen etter en tid, for på den måten å måle effekten av de nye reglene. Unio ønsker en vurdering av effektene i forhold til likestillingsloven. Unio påpeker videre:

«Dersom det skulle vise seg å være vanskelig å organisere turnuser i helsesektoren på en måte som unngår helsebelastninger i form av lange nattevakter, kort hviletid og ubiologiske springskift - noe Skift/turnusutvalget omtaler som konsekvenser av dårlig arbeidsorganisering - kan også det foreliggende lovforslag være i dårlig harmoni med likestillingsloven ved at det bare tar hensyn til belastninger uttalt for en gruppe (skiftarbeidere) og unnlater å ta hensyn til en annen type belastninger typisk kort hviletid, motursskift og hyppig endring av arbeidstid, hvilket er vanlig for turnusarbeidere i helsesektoren.»

Departementet er enig i dette, og vil i tråd med dette ta sikte på en evaluering av bestemmelsen på et passende tidspunkt.

5.6 Konsekvenser av forslaget

Departementet vil vise til at Skift/turnusutvalget i sin rapport redegjør utfyllende for beregninger knyttet til hvor mange arbeidstakere som berøres av forslaget og hvilke økonomiske konsekvenser det vil få. I tillegg drøfter utvalget både arbeidsmiljømessige og likestillingsmessige konsekvenser av forslaget.

Utvalget presenterer i sin rapport anslag for hvor mange arbeidstakere som vil omfattes av utvalgets forslag. Anslagene er basert på innspill fra partene, statistikk fra SSB, informasjon som utvalget har innhentet gjennom Feltundersøkelsen, beregninger basert på Spekters lønnsstatistikk, samt beregninger basert på bemanningsplaner fra ulike avdelinger ved flere helseforetak.

Det anslås at om lag 51 000 årsverk vil bli berørt av forslaget. Rundt 18 000 av disse, som arbeider i døgnkontinuerlig skiftarbeid, vil få litt under en time kortere ukentlig arbeidstid. De øvrige 33 000, i all hovedsak innen tredelt turnus, vil få redusert sin arbeidstid med en halv time i gjennomsnitt. Det er betydelig usikkerhet i disse anslagene, både når det gjelder antall årsverk som omfattes, og størrelsen på arbeidstidsreduksjonen.

Den anslåtte reduksjonen i arbeidstiden vil gi behov for om lag 770 nye årsverk, dersom en antar at de deltidsansatte opprettholder sin arbeidstid målt i timer. Av disse er om lag 190 i helsesektoren og om lag 350 i næringer der en bruker døgnkontinuerlige skiftordninger.

Utvalget påpekte at det på kort sikt kan det bli vanskelig for enkelte virksomheter, blant annet innen helsesektoren, å rekruttere ny arbeidskraft med de nødvendige kvalifikasjoner. Utvalget kunne imidlertid ikke tallfeste dette. På lengre sikt er den foreslåtte reformen liten i forhold til de strømninger som uansett er i arbeidsmarkedet. Utvalget ser det derfor som lite trolig at forslaget vil ha noen merkbar betydning for en eventuell mangel på personell i helsesektoren eller i andre deler av økonomien på lengre sikt.

Dersom utvalgets forslag hadde blitt gjennomført fullt ut og med full lønnskompensasjon, ved at timelønnen øker tilsvarende reduksjonen i arbeidstiden, tyder utvalgets enkle beregninger på at de direkte lønnskostnader vil øke med om lag 435 millioner kroner. Økningen i lønnskostnader blir større dersom behovet for mer arbeidskraft i noen grad dekkes ved økt bruk av overtid.

Departementet har med utgangspunkt i utvalgets vurderinger beregnet omfanget dersom departementets forslag gjennomføres, se tabell 5.1.

Det anslås at om lag 31 000 årsverk vil bli berørt av forslaget. Disse som i all hovedsak arbeider tredelt turnus, vil få redusert sin arbeidstid med en halv time i gjennomsnitt. På samme måte som utvalgets vurderinger er det betydelig usikkerhet i disse anslagene, både når det gjelder antall årsverk som omfattes, og størrelsen på arbeidstidsreduksjonen.

Den anslåtte reduksjonen i arbeidstiden vil gi behov for om lag 310 nye årsverk dersom en antar at de deltidsansatte opprettholder sin arbeidstid målt i timer. Av disse er om lag 190 i helsesektoren.

Dersom departementets forslag gjennomføres fullt ut og med full lønnskompensasjon, ved at timelønnen øker tilsvarende reduksjonen i arbeidstiden, viser utvalgets beregninger at de direkte lønnskostnader vil øke med om lag 210 millioner kroner.

Departementet vil vise til at Statistisk sentralbyrå på vegne av utvalget gjorde beregninger av makroøkonomiske virkninger av utvalgets forslag ved bruk av modellen MODAG. Disse beregningene viser at virkningene av utvalgets forslag er små, sammenlignet med økonomien forøvrig. Dette henger sammen med at den arbeidstidsreduksjon som foreslås er liten. Arbeidstidsforkortelsen vil gi en liten reduksjon i arbeidsledigheten, som igjen bidrar til økt lønnsvekst. Først og fremst innebærer arbeidstidsforkortelsen en varig reduksjon i BNP på 0,025 prosent i 2020, og økende til 0,04 prosent i 2050. Den offentlige budsjettbalansen svekkes mer enn de direkte kostnadene, hovedsakelig fordi lønnsnivået i økonomien øker, noe som isolert sett svekker den offentlige budsjettbalansen. Budsjettbalansen beregnes til å svekkes med 609 millioner 2004-kroner i første året. Senere i beregningsperioden viser beregningene at budsjettbalansen vil variere noe, men grovt sett rundt samme nivå som i det første året.

Det er ikke kjørt samme beregninger med departementets forslag, men departementet antar at det at departementets forslag omfatter klart færre arbeidstakere og innebærer en mindre reduksjon i arbeidstiden vil gjenspeiles også i denne sammenheng.

Departementet vil understreke at forslaget har noen viktige likestillingsmessige virkninger. Dagens reguleringer av arbeidstiden for skift- og turnusarbeidere er basert på arbeidstidsordningene i én næring, industrien. Reguleringene innebærer at arbeidstakere med svært ulik belastning når det gjelder arbeidstidsordning har samme alminnelige arbeidstid. Den nye ordningen innebærer at arbeidstidsreduksjonen ved skift- og turnusarbeid i større grad knyttes opp mot uavhengige og etter utvalgets syn kjønnsnøytrale kriterier. Etter departementets mening har tydeliggjøring av slike kriterier i seg selv et viktig likestillingsaspekt. Forslaget om å øke kompensasjonen for ubekvem arbeidstid vil gjøre det mer attraktivt å arbeide i helgene. Dette kan redusere problemet med å dekke helgevaktene, og dermed avhjelpe en viktig årsak til undersysselsetting. Forslaget kan dermed bidra til å redusere omfanget av uønsket deltid, som er et viktig likestillingspolitisk mål.