3 Behovet for eit register for frivillig verksemd

3.1 Forslaget frå arbeidsgruppa

Arbeidsgruppa har i punkt 3.2 i NOU 2006: 15 ei brei drøfting av behovet for eit register for frivillig verksemd. Gruppa har lagt særleg vekt på fire omsyn som talar for etablering av eit register. For det første at registeret skal vera ein opplysningsbank som mellom anna skal førebu og forenkla samhandlinga mellom frivillig verksemd og offentlege styresmakter i samband med offentlege tilskotsordningar. Ein annan funksjon for eit register for frivillig verksemd blir å gje styresmaktene betre samla informasjon og dermed betre grunnlag for den offentlege politikken overfor frivillig verksemd. Eit føremål med registeret er òg å legitimera frivillig verksemd som ein viktig og sjølvstendig del av samfunnslivet. I tillegg peikar arbeidsgruppa på at ei samla og strukturert registrering av data om frivillige organisasjonar vil leggja forholda betre til rette for statistikk og forsking omkring frivillig verksemd. Arbeidsgruppa si drøfting av dei potensielle funksjonane til registeret følgjer av s. 11–15 i utgreiinga:

« 3.2.1 Opplysningsbankfunksjonen

Offentlige tilskuddsordninger til frivillig virksomhet er rettet mot et bredt spekter av aktiviteter med ulik grad av frivillig arbeid som en del av sin virksomhet. Videre kan frivillige organisasjoner motta tilskudd fra generelle tilskuddsordninger. Formålet med tilskuddsordningene kan dessuten variere. Støtte til en frivillig virksomhet kan i noen tilfelle være et mål i seg selv, i andre tilfelle kan det være et virkemiddel for å nå sektorpolitiske mål. Det er således vanskelig å få fullstendig oversikt over statlige tilskudd til frivillig sektor. Som vedlegg 2 til utredningen følger en oversikt over tilskudd fra departementene per juni 2006.

Utviklingen av offentlige støtteordninger reiser spørsmål om hvordan økt samhandling mellom organisasjoner og myndigheter skal kunne foregå på en enhetlig måte og med minst mulig transaksjonskostnader. For organisasjonene er disse kostnadene dels knyttet til søknadsprosessen og de kravene som må innfris for å kunne motta offentlig støtte. Dels er de knyttet til kontrollen med bruken av midlene, og den dokumentasjonen som tildelende myndigheter forventer.

St.meld. nr. 27 (1996–97) viste at statens praksis overfor organisasjonene er lite samordnet, og at arbeidet med fordelingskriterier, tildeling og kontroll av ressurser ofte er betydelig. Det er store forskjeller mellom måten samarbeidet mellom departementene og organisasjonene er utformet, og støtteordninger og tildelingsmåter varierer, dels mellom ulike departement, og dels mellom avdelinger innen samme departement. Enhetene innenfor tredje sektor har vært opptatt av at offentlige støtteordninger ikke må kreve omfattende ekstraarbeid, og at de kontrollkostnadene de påføres av staten må stå i et rimelig forhold til det støttebeløpet de får. Resultatet vil ellers lett bli at mindre enheter både får økte kostnader og problemer med å rekruttere tillitsvalgte til administrative oppgaver.

I praksis er det gjerne slik at de forskjellige støtteordningene krever fremlagt ulike slags opplysninger, og siden ordningene ofte forvaltes av forskjellige organer, er det kostbart og tidkrevende for organisasjonene å håndtere de krav om informasjon som forvaltningen pålegger dem. En del av de opplysninger som organisasjonene legger frem for offentlige organer er imidlertid helt eller delvis de samme. Siden opplysningene skal til ulike mottakere, må organisasjonene i disse tilfellene gjøre samme arbeid flere ganger.

Ettersom det til dels er ulike offentlige organer som forvalter støtteordningene, og kravene for å oppnå støtte også varierer fra ordning til ordning, brukes betydelige offentlige ressurser til å håndtere kontakten med de frivillige organisasjonene. Til dette kommer det offentliges arbeid med skatte- og avgiftsbelegging av de frivillige organisasjonene, der kriteriene for unntak eller lempning i lovgivningen innebærer at det er nødvendig med en konkret behandling av den enkelte organisasjon, for eksempel om den kan anses som «allmennyttig» eller «veldedig», jf. skatteloven § 2-32.

Behovet for en ordning med et frivillighetsregister må på denne bakgrunn ses i sammenheng med en forenkling av saksbehandlingen i søknadssaker og ellers. Ved å samle sentrale opplysninger om frivillig virksomhet i et register, er tanken at organisasjonene skal få lettelser i sitt arbeid med søknader o.l. ved å kunne henvise til at de relevante opplysningene ligger i registeret. Samtidig er det tanken at det offentliges saksbehandling kan bli mer effektiv ved at opplysninger kan hentes ut av registeret fremfor at man må foreta henvendelser i et hvert tilfelle til den enkelte organisasjon. Som arbeidsgruppen kommer tilbake til i pkt. 3.2.7 er det vanskelig å kvantifisere disse potensielle forenklings- og effektiviseringsmulighetene, særlig i forhold til det offentliges saksbehandling.

Ikke bare statlige organer, men også fylkeskommuner og kommuner har i utstrakt grad kontakt med frivillige virksomheter. Sannsynligvis har alle fylkeskommuner og kommuner egne støtteordninger det er mulig for frivillige virksomheter å søke støtte gjennom. Det finnes ingen oversikt over disse ordningene, og heller ikke noen oversikt over hvor mye støtte til sammen som deles ut til frivillig virksomhet gjennom disse ordningene. Kommunene har egne søknadsskjemaer for støtte, hvor det i de aller fleste tilfeller kreves at blant annet årsmeldinger, revidert regnskap og vedtekter må legges ved. Frivillighetsregisteret vil derfor antas å kunne ha funksjon som opplysningsbank også for de kommunale og fylkeskommunale støtteordningene. Det er imidlertid opp til kommunene selv å beslutte å ta i bruk registeret i tilknytning til sine støtteordninger. Beslutter kommunene at de vil ta i bruk registeret, vil det mest sannsynlig føre til at mange lokale frivillige virksomheter registrerer seg.

Gitt at det eneste formålet med et frivillighetsregister er å oppnå forenkling for organisasjonene og det offentlige gjennom en innhenting av relevante opplysninger i søknadssaker, vil det i spørsmålet om det er begrunnet å etablere registeret utelukkende være kost/nytte betraktninger vedrørende saksbehandlingen det er relevant å legge vekt på. Etter arbeidsgruppens oppfatning må perspektivet utvides vesentlig ut over dette.

For det første har opplysningsbankfunksjonen også et aspekt mot donorer som gjennom registeret lettere vil kunne få oversikt over potensielle aktiviteter de kan vurdere å støtte.

For det annet må opplysningsbankfunksjonen ses i et videre perspektiv enn til å omfatte en mulig forenkling og rasjonalisering i saksbehandlingen ved tildeling av støtte o.l. Det eksisterer i dag ikke noen database eller annen kilde som kan gi det offentlige oversikt over og innsyn i hvilke enheter som finnes innenfor den tredje sektor. Ingen av de eksisterende, offentlige registrene kan gi et slikt tilnærmet fullstendig bilde. At et frivillighetsregister vil inneholde en oversikt over enheter i den tredje sektor som vil være mer fullstendig enn noen annen eksisterende «opplysningsbank» må i denne sammenheng kunne sies å ha egenverdi og må antas å kunne forbedre det offentliges arbeid i forhold til den tredje sektor både i politikkutforming og mer generelt.

Argumentet ligger på denne måten i en slags forlengelse av opplysningsbankfunksjonen, fordi det kan gi det offentlige bedre totalinnsyn i hvilke enheter og virksomheter som ligger innenfor sektoren. På denne måten kan det indirekte få betydning for det offentliges politikkutforming i forhold til den tredje sektor. Opplysningene i registeret vil således for eksempel kunne brukes aktivt av det offentlige i forbindelse med opprettelse av utvalg og i forskjellige «partnerskap» og samarbeidsmodeller mellom det offentlige og frivillig virksomhet, ved at registeret vil kunne gi det offentlige innsyn i hvem som utøver og står bak frivillig virksomhet og de ulike områder der frivillig virksomhet finner sted.

Det må imidlertid sondres mellom denne indirekte måten registeret kan bistå det offentlige på under politikkutformingen og den mer direkte funksjon registeret etter arbeidsgruppens forslag har ved politikkutformingen, jf. pkt. 3.2.2. Poenget i denne sammenheng er å betone at begge disse aspektene kan bidra til å begrunne opprettelsen av et frivillighetsregister, selv om man eventuelt skulle velge å nedtone den direkte nytte det offentlige vil ha av registeret som «ren» opplysningsbank, jf. foran og nedenfor under pkt. 3.2.7.

For det annet er det andre viktige hensyn enn opplysningsbankfunksjonen som kan begrunne opprettelsen av et frivillighetsregister, jf. pkt. 3.2.2 til 3.2.5 nedenfor.

3.2.2 Politikkutformingsfunksjonen

Sett fra det offentliges side vil det være et grunnleggende spørsmål hvordan frivillighetspolitikken til enhver tid skal utformes. Dette henger nøye sammen med utformingen av de enkelte støttetiltak og hvilke frivillige aktiviteter som etter en politisk vurdering bør motta støtte mv. Arbeidsgruppen legger for så vidt til grunn at det ikke er realistisk at alle frivillige aktiviteter mottar den samme form for støtte eller mottar støtte i samme omfang, men at det i noen grad må gjøres behovsvurderinger o.l.

Fra et overordnet perspektiv kan man tenke seg at det offentliges politikk for støtteordninger, ordninger for skattelette mv., enten utformes forskjellig fra forvaltningsområde til forvaltningsområde, og at det derfor gjelder ulike kriterier for å oppnå støtte, skattelette mv. for ulike områder og aktiviteter, eller at både politikken og den nærmere utformingen av den gjennom kriteriene for tildeling samordnes. Som det fremgår foran, er både politikken og utformingen av kriteriene i dag lite samordnet. Arbeidsgruppen ser det som vesentlig ved vurderingen av om det bør etableres et frivillighetsregister at myndighetene med dette bør gis en mulighet til å samordne politikken og dermed tildelingskriterier mv. På denne måten kan et frivillighetsregister bli et sentralt instrument ved utformingen av det offentliges politikk i forhold til frivillig virksomhet i fremtiden – politikkutformingsfunksjonen.

For å legge forholdene til rette for at registeret kan få denne funksjonen som politisk instrument, har arbeidsgruppen i sitt forslag lagt opp til at enhetene skal avgi opplysninger til registeret om sine aktivitetsområder. Den registrering og kategorisering som på denne måten er foreslått relatert til aktivitetsområdene skal etter arbeidsgruppens forslag skje med grunnlag i et klassifikasjonsskjema. Arbeidsgruppen har funnet det hensiktsmessig å gjøre bruk av det klassifikasjonsskjema som er utarbeidet med utspring i The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project. Arbeidsgruppen kommer nærmere tilbake til registreringen av aktivitetsområdene innenfor rammen av dette skjemaet og til de øvrige registreringspliktige opplysningene i pkt. 3.7.7.

Før dette gjøres er det vesentlig å betone klart at det for det første er en sammenheng mellom mulighetene for å anvende registeret som et politisk instrument og angivelsen og kategoriseringen av de opplysninger som gjøres registreringspliktige, og for det annet at arbeidsgruppen mener at denne sammenhengen best kan realiseres ved å anvende det nevnte klassifikasjonsskjemaet og dermed foreta klassifikasjonen etter aktivitetsområder.

Det er grunn til å påpeke at også den funksjon registeret på denne måten kan få ved utformingen av en fremtidig frivillighetspolitikk må antas å innebære betydelige forenklinger i form av en samordning og effektivisering av det offentliges politikk i forhold til frivillig virksomhet. Den forenklingseffekt som derved vil kunne oppstå kommer altså i tillegg til den forenkling som måtte følge av «opplysningsbankfunksjonen» mer isolert, jf. foran. Forskjellen ligger først og fremst i at «opplysningsbankfunksjonen» antas å gjøre selve den formelle saksbehandling enklere for organisasjonene og offentlige myndigheter ved at opplysningene er tilgjengelige i registeret, mens «politikkutformingsfunksjonen» kan bidra til at selve de materielle vurderingene som må foretas av offentlige myndigheter ved selve tildelingen forenkles som følge av en forenkling av tildelingskriteriene. Hvis det offentliges politikk vedrørende støtte til den tredje sektor i større grad baseres på en kategorisering av enhetene etter aktivitetsområder og i mindre grad på et konkret skjønn med grunnlag i generelle standarder i lovgivningen («allmennyttig», «veldedig» osv) og budsjettvedtak, vil det innebære en forenkling og effektivisering i forbindelse med behandling av enkeltstående saker om tildeling av støtte. Dette fordi saksbehandlingen i tilfelle vil bli mer sjablonmessig og mindre basert på individuelt skjønn. Det gjelder altså selv om man ser bort fra den mulige forenkling som ligger i opplysningsbanksfunksjonen, fordi denne funksjonen mer snevert bare retter seg mot det å kunne hente ut opplysninger av en database, se foran.

Forenklingsaspektet kan ikke vurderes isolert i forhold til saksbehandling og innholdet i de materielle vilkår for tildeling av støtte. Ved politikkutformingen må det antas å være en fordel for det offentlige å ha en mer fullstendig oversikt over enheter i den tredje sektor. Som arbeidsgruppen påpeker i pkt. 3.2.1, eksisterer det ingen database eller register som i dag gir en slik samlet oversikt. Arbeidsgruppen vil anta at det vil være lettere for det offentlige å foreta en vurdering av hvilke tiltak o.l. innenfor den tredje sektor man vil støtte, eller preferere spesielt, om man har en samlet oversikt over enhetene i sektoren og hva disse driver med.

Når dette er sagt, må det tilføyes at frivillighetsregisteret ikke omfatter alle enheter i den tredje sektor, bare enheter som har status som selvstendige rettssubjekter, jf. utkastet § 4. Det er derfor bare disse enhetene det offentlige vil kunne få informasjon om ved å anvende registeret i forbindelse med politikkutformingen. Dette er imidlertid ikke til hinder for at det offentlige tildeler enheter som ikke er selvstendige juridiske personer støtte, om man skulle ønske det.

Det er vesentlig at den funksjon registeret kan ha ved utformingen av en frivillighetspolitikk må vurderes i et dynamisk perspektiv, og ikke i forhold til de kriterier for støtte mv. som gjelder i dag. At det i dag gjelder til dels helt andre kriterier for støtte, skatte- eller avgiftsfritak enn en kategorisering etter aktivitetsområder, er derfor ikke noe argument mot at det opprettes et frivillighetsregister som gjennom registreringskriteriene og de registrerte opplysningene gir det offentlige muligheter til å samordne politikken og effektivisere den med grunnlag i registerets registreringskriterier.

Arbeidsgruppen vil bemerke at forslaget om å knytte kategoriseringen av de registreringsberettigede enhetene til aktivitetsområder ikke innebærer noen begrensninger i det offentliges muligheter for å vedta og praktisere ulike regler og kriterier for tildeling av offentlig støtte for eksempel for støtte og skattefritak. Forslaget er heller ikke til hinder for at det offentlige anvender andre kriterier enn en kategorisering med grunnlag i aktivitetsområder. Slik sett er det ikke noe i veien for at det offentlige fortsetter å benytte seg av de samme kriterier som anvendes i dag. Poenget er utelukkende at dersom det i fremtiden er politisk ønskelig, kan registeret og de registrerte opplysningene anvendes aktivt i en fremtidig politikk på frivillighetsområdet som tar sikte på å samordne og forenkle tildelingskriterier for støtte og kriterier for skattelette mv.

Eksempel: Etter gjeldende rett er det slik at for «veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner» inntrer det ikke skatteplikt for økonomisk virksomhet når omsetningen av denne virksomheten i inntektsåret er lavere enn kr 140 000, jf. skatteloven § 2-32 annet ledd. Nå kan det være uenighet og knytte seg til dels betydelig tvil til hva som skal anses som en «veldedig» eller allmennyttig» organisasjon. En ordning med registrering av enheter i frivillighetsregisteret etter aktivitetsområder, kan dersom myndighetene ønsker det for eksempel gi grunnlag for at frivillig virksomhet som er kategorisert innenfor visse aktivitetsområder (kategorier) oppnår hel eller delvis skattefrihet. En avgrensning av skatteplikten ut fra kategori/aktivitetsområde vil skape mindre grunnlag for skjønn og dermed større forutberegnelighet for myndighetene og enhetene i den frivillige virksomheten.

Det som er sagt i avsnittet foran er utelukkende ment som en eksemplifisering av hvordan man kan tenke seg registeret brukt i materiellrettslig sammenheng. Arbeidsgruppen har naturligvis ikke ment å ta stilling til om de begrep man bruker i skatteloven § 2-32 er egnede avgrensningskriterier for skatteplikten. Dette er et politisk spørsmål som det ikke ligger til arbeidsgruppen å ha noen oppfatning om.

Arbeidsgruppen vil fremheve at en ordning med et frivillighetsregister som blant annet bygger på at det registreres opplysninger om de aktivitetsområder den frivillige virksomhet skjer innenfor, ikke på noen måte begrenser mulighetene for at offentlige myndigheter får adgang til å utøve et skjønn ved vurderingen av tildelinger. Dersom det offentlige ikke ønsker å foreta tildelinger basert på registrerte opplysninger om aktivitetsområder, vil det alltid foreligge en mulighet for å benytte andre – og eventuelt mer skjønnsmessig betingede – tildelingskriterier og utøve et konkret skjønn med grunnlag i disse kriteriene. For eksempel vil det kunne opereres med vilkår for skattefrihet eller lempning i avgift fastsatt direkte i lov, som ikke bygger på registerets opplysninger om aktivitetsområder, men som i større grad er skjønnsbasert og «skreddersydd» for den enkelte støtteordning.

Arbeidsgruppens forslag åpner etter dette for kombinasjoner av ulike muligheter når det gjelder utformingen og praktiseringen av tildelingskriterier for offentlig støtte og det offentliges skatte- og avgiftspolitikk i forhold til frivillig virksomhet. For eksempel kan man la visse tiltak eller preferanser fullt og helt basere seg på kategoriseringen av aktivitetsområder etter registreringen i registeret, mens andre overhodet ikke anvender denne kategoriseringen, men utelukkende baserer seg på skjønn. Man kan også tenke seg tiltak eller preferanser som både lar det være relevant hvilke aktivitetsområder det er tale om – og hvor registeret slik sett kan tjene til hjelp – og som også tillegger andre kriterier, herunder skjønnsmessige, betydning. Det ligger med andre ord en iboende fleksibilitet i ordningen med forslaget til et frivillighetsregister når det gjelder det offentliges politikkutforming.

Arbeidsgruppen tar ikke stilling til om det vil være riktig å opprettholde særordninger for grupper av frivillig virksomhet eller å benytte registeret til å avvikle slike ordninger. Opprettelse av registergrupper, og i stedet behandle alle registrerte i en kategori eller i registeret likt.

For arbeidsgruppen er det sentrale etter dette at registeret bør utformes med det formål for øyet at det bør kunne tjene som et politisk instrument som kan samordne, forenkle og effektivisere forvaltningen av støttetildeling og skatte- og avgiftsfritak i forhold til frivillig virksomhet. Det vil så være opp til det offentlige, eventuelt i samråd med aktører innenfor frivillig virksomhet, å ta stilling til om og på hvilken måte man vil bruke registeret aktivt på denne måten.

3.2.3 Legitimeringsfunksjonen

Argumentasjonen foran vedrørende formålet med et frivillighetsregister er i det alt vesentlige knyttet til muligheten for å effektivisere saksbehandlingen for organisasjonene og det offentlige og til å gi det offentlige en mulighet til å utøve en mer samordnet frivillighetspolitikk. Arbeidsgruppen ønsker imidlertid å peke på at etableringen av et frivillighetsregister også kan tjene andre formål.

Sentralt i denne forbindelse er at et register kan bidra til å synliggjøre frivillig sektor som et felt, bestående av ulike typer enheter i en egen sektor utenfor «stat» og «marked». Dermed vil feltets organisasjoner bli mer synlige – både for seg selv og for andre.

Arbeidsgruppen har merket seg at Regjeringen i Soria Moria-erklæringen anser det som viktig ved opprettelsen av et frivillighetsregister å markere områdets identitet som en tredje samfunnssektor. Et frivillighetsregister vil kunne møte behovet for å ramme inn en hel samfunnssektor – den tredje sektor, jf. pkt. 3.1 foran – ved å bidra til å identifisere aktørene i frivillig virksomhet og dermed hvem som tilhører den tredje sektor. På denne måten blir det også enklere å få klarhet i hvem som omfattes av politikkområdet frivillighetspolitikk. Ved siden av å være en gevinst for myndighetene, vil dette være viktig for enhetene innenfor frivillig virksomhet, ettersom disse får en klarere status og derved kan sies å oppnå legitimitet.

Det må antas at et frivillighetsregisters mulighet til identifisering av frivillig virksomhet og enhetene innenfor slik virksomhet også vil kunne ha betydning for allmennhetens oppfattelse av frivillig virksomhet, gi grunnlag for å bevare og styrke grunnlaget for frivillig virksomhet og bidra til at slik virksomhet også i fremtiden kan oppebære alminnelig tillit i befolkningen.

En etablering av et frivillighetsregister innebærer endelig at enhetenes medkontrahenter, långivere i den private sektor mv., kan oppnå innsyn i årsregnskap og andre registrerte opplysninger. Sett i en bredere sammenheng vil også det kunne bidra til å styrke legitimiteten til frivillig virksomhet og enhetene som driver slik virksomhet.

3.2.4 Forskningsfunksjonen

Endelig vil et frivillighetsregister være til stor nytte for forskning. Det er per i dag forbundet med store kostnader å skaffe frem en samlet statistisk oversikt over omfanget av og virksomheten i frivillig sektor. Et frivillighetsregister vil innebære at forskerne får et statistikkgrunnlag som gjør det mulig å følge og analysere utviklingen på feltet. Både organisasjonene selv og offentlig forvaltning er sentrale brukergrupper for slik forskning. Et tilleggsmoment er at en enhetlig statistikkbase etter den modell som er foreslått, jf. pkt. 3.7.7, vil gjøre det enklere å sammenlikne sektorens utvikling med tilsvarende sektorer i andre land.

3.2.5 Oppsummerende om de ulike funksjoner

Oppsummerende vil et frivillighetsregister kunne ivareta følgende viktige funksjoner:

• Det vil kunne redusere transaksjonskostnadene ved ulike former for samarbeid mellom myndigheter og organisasjoner ved å samle relevante opplysninger om organisasjonene og legge forholdene til rette for «gjentatt» bruk av opplysningene – opplysningsbankfunksjonen.

• Det vil gjøre det mulig å føre andre former for offentlig støttepolitikk enn de som er fremtredende i dag – politikkutformingsfunksjonen.

• Det vil i relasjon til begge de to foran nevnte punkter kunne bidra til å samordne, forenkle og effektivisere saksbehandlingen både for organisasjonene og offentlige myndigheter.

• Det vil kunne opprettholde og styrke befolkningens tillit overfor frivillig virksomhet legitimeringsfunksjonen.

Det vil kunne forenkle forsknings- og utviklingsarbeid, og gjøre det lettere for organisasjoner og myndigheter å følge utviklingen på feltet – forskningsfunksjonen.»

Arbeidsgruppa har drøfta omsyn som kan tala mot å ha eit register for frivillig verksemd, og har kome til at det ikkje ligg føre vesentlege argument mot å oppretta eit slikt register. Meir om drøftingane i arbeidsgruppa (s. 15–16):

« 3.2.6. Hensyn mot opprettelsen av et frivillighetsregister

Et potensielt argument mot opprettelsen av et frivillighetsregister er den mulighet at det offentlig derved kan få til innsyn i og kontroll med frivillig virksomhet. Dette argumentet må bedømmes i et historisk perspektiv. Begrepet «sivilsamfunnet» ble relansert i siste del av 1980-årene, og målbar da den polske Solidaritets-bevegelsens skepsis mot den kommunistiske og totalitære staten. I en rekke land, spesielt de tidligere østeuropeiske kommunistiske statene, kan en finne en betydelig politisk og kulturelt betinget skepsis mot staten og alt dens vesen. Her representerer de frivillige organisasjonene en kritisk motvekt mot statlig makt. Betydningen av uavhengige og fristilte organisasjoner blir ofte understreket, og motstanden mot offentlige registreringsordninger er mange steder stor.

Mot kulturelle og politiske erfaringer av dette slaget vil et frivillighetsregister kunne fremtre som et «overgrep», et instrument som vil kunne gi staten innsyn i, og kontroll over sivil virksomhet. Arbeidsgruppen vil imidlertid understreke at i de skandinaviske velferdsstatene blir staten vanligvis ikke sett på som en trussel, men som en samarbeidspartner. Historisk har staten og organisasjonene arbeidet nært i et samarbeid om utbyggingen av nye velferdsordninger. Et register av det slaget som foreslås her, skiller seg ikke prinsipielt fra andre statistiske databaser som gir offentlige myndigheter innsyn i organisasjonenes virke. Arbeidsgruppen kan ikke se at registeret reiser prinsipielle nye spørsmål om betenkeligheter ved statlig innsyn i frivillige organisasjoner.

Et annet mulig argument mot opprettelsen av et frivillighetsregister er at det ikke er gitt at et frivillighetsregister vil bli brukt av enhetene innenfor frivillig virksomhet og det offentlige i en slik utstrekning at de antatte fordelene ved et slikt register får mulighet til å realisere seg. Dette er imidlertid et argument som er vanskelig å håndtere. Dersom man i fortid kunne ha rimelig sikker viten om at dette ville bli realiteten, ville det ha utgjort et avgjørende argument mot opprettelsen av et frivillighetsregister, men det ligger i saken at det i fortid ikke er mulig å oppnå noen sikker viten om intensiteten i og omfanget av bruken av et frivillighetsregister.

Siden det primære med tanken med et frivillighetsregister er å etablere et redskap for den fremtidige offentlige politikk på frivillighetsområdet i fremtiden og oppnå forenklinger og effektivisering, er det sentralt at dette ikke oppnås til for høy pris. Dette retter oppmerksomheten mot finansieringen av registeret. Det forhold at etableringen av registeret vil kunne pådra det offentlige omkostninger, er isolert sett et argument mot opprettelsen. Dette argumentets vekt forutsetter at registeret fullt ut eller iallfall i det hovedsakelige forutsettes å være offentlig finansiert. Arbeidsgruppen har vurdert omkostningene ved etablering og drift av et frivillighetsregister i pkt. 3.8. Det offentliges bidrag forutsettes ikke å anta et slikt nivå at dette i seg selv kan anses som noe vektig argument mot etableringen av et frivillighetsregister, se pkt. 3.8.4. Arbeidet og utgiftene knyttet til registrering for de som ønsker å registrere seg antas ikke å være en stor belastning for sektoren.

Arbeidsgruppen kan etter dette ikke se at det foreligger vesentlige argumenter mot opprettelsen av et frivillighetsregister.»

I samband med drøftinga av behovet for eit register for frivillig verksemd har arbeidsgruppa sett på om dei funksjonane som er nemnde ovanfor, eignar seg til å tena føremålet sitt. Det kan vera tvil om eit register for frivillig verksemd vil føra til forenkling, effektiviseringsgevinstar osv. Arbeidsgruppa legg til grunn at det er oppslutninga om eit slikt register som vil vera avgjerande for kor stor nytteverdien vil bli. Ut frå ei heilskapsvurdering rår arbeidsgruppa at det blir etablert eit register for frivillig verksemd. Meir om vurderingane i arbeidsgruppa (s. 16–17):

« 3.2.7 Arbeidsgruppens avsluttende avveininger og standpunkt

Både en rekke organisasjoner og Frivillighet Norges representanter i arbeidsgruppen har fremholdt at et frivillighetsregister vil kunne innebære forenklinger og effektivisering ved at organisasjonene i forbindelse med sin kontakt med offentlige myndigheter i atskillig grad kan vise til at opplysninger om deres virksomhet kan hentes rett ut av registeret. Dette gjelder selv om et frivillighetsregister ikke kan overflødiggjøre at det utarbeides søknader og avgis opplysninger til det offentlige. Frivillighet Norge har påpekt at den nevnte forenklingseffekt blant annet må forventes å gi seg utslag når det gjelder et sentralt ledd som må hente inn informasjon om lokale lag mv. for så å videreformidle disse til offentlig myndighet, ved at opplysninger kan hentes ut av registeret fremfor at sentralleddet må henvende seg til lokalleddene og iverksette innhenting av opplysningene.

Arbeidsgruppen har ikke hatt mulighet til å innsamle et mer omfattende empirisk materiale som kan underbygge at opprettelsen av et frivillighetsregister vil kunne innebære forenklinger for organisasjonene selv. Det er riktignok slik at arbeidsgruppen har mottatt flere konkrete innspill fra organisasjoner som påpeker at et frivillighetsregister som inneholder enkelte grunnleggende opplysninger om den enkelte organisasjon, vil kunne lette og forenkle organisasjonenes arbeid i saker om tildeling av støtte mv. Innspillene besitter likevel ikke den tilstrekkelige induksjon til at de kan anvendes empirisk som en begrunnelse for påstanden. Arbeidsgruppen mener likevel ut fra de synspunkter som er fremkommet fra Frivillighet Norge og innspillene fra organisasjonene at det er sannsynlig at det kan inntre en forenkling og effektivisering for organisasjonene ved at disse – selv om dette nok vil kunne variere fra organisasjon til organisasjon og støtteområde til støtteområde – kan henvise til at relevante opplysninger finnes registrert i frivillighetsregisteret.

Sett fra det offentliges side, er det antagelig mer diskutabelt om og i hvilken grad et frivillighetsregister vil kunne innebære en forenkling og effektivisering. Det er ikke nødvendigvis slik at en forenkling og effektivisering i organisasjonenes arbeid avspeiler seg i en tilsvarende forenkling og effektivisering for det offentlige. At det offentlige selv må ta initiativ til og foreta søk i registeret kan nok etter forholdene innebære en belastning, fremfor mer passivt å motta opplysninger fra organisasjonene selv. På den annen side vil det kunne innebære en forenkling at det offentlige for hvert enkelt tilfelle slipper å anmode om at informasjon skal sendes inn ved at man i stedet selv kan foreta søk i registeret.

Arbeidsgruppen mener likevel at den tvil som kan anføres i forhold til om en etablering av et frivillighetsregister kan innebære en forenkling og effektivisering for det offentlige ut fra «opplysningsbankfunksjonen» oppveies av de fordeler registeret må påregnes å gi for det offentlige selv ut fra andre funksjoner.

For det første: De fordeler som oppnås for det offentlige selv gjennom mulighetene til å anvende registeret i forbindelse med utformingen av den fremtidige politikk på frivillighetsområdet – politikkutformingsfunksjonen – er et argument som ikke bare reduserer vekten av det nevnte synspunktet, men som i seg selv kan begrunne at registeret opprettes. Dette må vurderes i det perspektiv at registeret etter arbeidsgruppens forslag åpner for en forenkling av tildelingskriteriene for støtte mv. og dermed også for saksbehandlingen i enkeltsaker, jf. foran. Politikkutformingsfunksjonen må i denne sammenheng ses i et bredere perspektiv, idet den også fanger opp grensesnittet mot opplysningsbankfunksjonen, ved at offentlige myndigheter gjennom registeret kan få en oversikt over frivillighetsområdet, aktører og aktivitetsområder. Denne oversikten vil kunne gi en innsikt som vil kunne anvendes i arbeidet med politikkområdet mer generelt.

For det annet: Det forhold at det antagelig vil inntre forenklinger og effektivisering for organisasjonene i deres arbeid med søknader mv., er i seg selv et argument som reduserer vekten av at det i større grad kan stilles spørsmål ved om også det offentlige bare får fordeler ved registeret som opplysningsbank.

For det tredje: Den vekt som ligger i argumentene knyttet til tillits- og forskningsfunksjonen er muligens i seg selv mindre vektige enn argumenter om forenkling og effektivisering, men vil i en større sammenheng måtte tillegges betydning. I og med at disse argumentene har en nær tilknytning til allmenne samfunnsforhold – tilliten til den tredje sektor og optimalisering av rammevilkårene for forskningen – har de ikke bare betydning for organisasjonene selv og forskningsmiljøene, men også for det offentlige.

Det er bruken av et frivillighetsregister, når det først er etablert, som vil avgjøre hvor stor nytteverdien av registeret vil bli. Dersom enheter i frivillig virksomhet lar seg registrere i stor utstrekning og relativt umiddelbart etter en etablering av registeret, vil myndighetene også raskt kunne ta registeret i bruk i forbindelse med politikkutforming og forvaltning. Hvis myndighetene tidlig gir signaler om at de vil bruke registeret aktivt som referanse ved politikkutforming og i forbindelse med saksbehandling, vil det styrke registerets betydning og fremme rask registrering. Skapes det ikke en slik dynamikk, vil nytten av registeret bli mer usikker. Arbeidsgruppen legger derfor vekt på at det må være klar politisk vilje til å satse på registeret og ta registeret i aktiv bruk når det blir etablert.

Arbeidsgruppen anbefaler på denne bakgrunn at det etableres et frivillighetsregister.»

3.2 Høyringsfråsegnene

Dei frivillige organisasjonane er stort sett positive til grunngjevinga frå arbeidsgruppa for å oppretta eit register for frivillig verksemd. Dei fleste offentlege institusjonane som har uttala seg, er òg einige i behovet for å etablera eit felles register for frivillig verksemd. Men somme av dei trur at det vil bli vanskeleg å få til eitt felles register som fullt ut eliminerer behovet for eigne søknads- og rapporteringsordningar for offentlege tilskotsordningar osv. Eit par departement er i tvil om forslaget er godt nok utgreidd.

Frivillighet Norge understrekar dette i fråsegna si:

«(...) Frivillighetsregisteret slik det foreslås organisert, vil være et viktig nytt verktøy for frivilligheten og for offentlige myndigheter. Det vil tydeliggjøre frivillig sektor på en ny måte og bidra til ytterligere anerkjennelse av sektoren som en egen samfunnssektor, og til større kunnskap om frivilligheten. Med en tydelig definert frivillig sektor vil det ikke være mulig for myndighetene å se bort fra frivillig sektors spesielle behov qua næringslivet og offentlig sektor, i framtidig politikk- og regelverksutvikling. Det vil da være like naturlig å trekke frivillig sektor tidlig inn i viktige prosesser, som det er å trekke inn andre samfunnssektorer.

Frivillighetsregisteret vil også innebære en forenkling for offentlig forvaltning og for de frivillige virksomhetene. Registeret vil innholde all informasjon som er nødvendig i søkeprosesser, for politikkutvikling og for å sette i gang forskningsprosjekter. Registeret innebærer også muligheter for staten og frivilligheten til å spare betydelige ressurser til skatte- og avgiftsadministrasjon.»

Landsforeningen for hjerte og lungesyke uttalar:

«LHL mener at et frivillighetsregister vil være viktig for å synliggjøre frivillig virksomhets betydning i det norske samfunnet.

LHL mener at arbeidsgruppen kunne gått dypere inn i hvordan et frivillighetsregister kan styrke og bevare grunnlaget for frivillig virksomhet og øke virksomhetens legitimitet.»

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) seier at dei ynskjer eit register som kan leggja til rette for meir frivillig verksemd, både på lokalt og sentralt plan:

«Utgangspunktet for et ønske om frivillighetsregister er behovet for forenkling. LNU er enig i arbeidsgruppens beskrivelser av organisasjonene og det offentlige sitt behov for forenkling av saksbehandling, men beklager at arbeidsgruppen selv begrenser denne muligheten. I kapittel 3.2.7 hevdes det at registeret ikke kan «overflødiggjøre at det utarbeides søknader og avgis opplysninger til det offentlige», og at arbeidsgruppen ikke har funnet empirisk materiale som viser at opprettelsen av et frivillighetsregister vil kunne innebære forenklinger for organisasjonene selv.»

LNU peikar òg på «risikoen for at få enheter registrerer seg og at prisen er for høy», og meiner at «de fleste av LNUs 73 medlemsorganisasjoner og 12 550 lokale lag vil bli ekskludert eller måtte få tilpasset særordninger hvis et frivillighetsregister blir organisert som presentert i rapporten».

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) er einig i

«de fire formål registeret skal oppfylle. I formålet er det vektlagt ulike sider, både i forhold til det offentliges interesser og til den frivillige virksomheten. Opplysningsfunksjonen kan gi vesentlige bidrag til både frivilligheten og det offentlige.

Samordning av opplysninger som kan forbedre og forenkle samhandling mellom frivillig virksomhet og offentlige myndigheter, vil alle være tjent med. Frivillige organisasjoner har mye erfaringer med dobbeltarbeid i forbindelse med søknads- og rapporteringsrutiner, og FFO hilser velkommen systemer som kan redusere den administrative belastningen. I forhold til en momskompensasjonsordning vil denne funksjonen være helt avgjørende for å kunne hindre et betydelig merarbeid på frivilligheten.»

FFO understrekar vidare

«at frivillighetens fordeler må være så betydelige at det er motiverende for lag og organisasjoner å registrere seg. FFO er svært usikker på om forslaget til registrering i registeret gjør det mulig å oppfylle de ulike formålene som er skissert.»

Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan understrekar at ein sentral motivasjon for frivillig sektor til å arbeida for eit slikt register

«naturlig nok (er) å forenkle hverdagen for frivillige organisasjoner og sikre gode vilkår for frivillig aktivitet. I tillegg vil vi vektlegge den legitimering av sektoren et slikt register vil kunne medføre.»

Kirkelig arbeidsgiver og interesseorganisasjon (KA) uttalar:

«KA vil generelt etterlyse en mer samlet og målrettet offentlig politikk overfor frivillig virksomhet som i større grad både verdsetter og underbygger den virksomhet som utføres i frivillig sektor. KA stiller seg på den bakgrunn grunnleggende positiv til forslaget om opprettelse av et Frivillighetsregister. Vi tror at opprettelsen av et slikt register vil legge bedre til rette for at frivillig virksomhet i større grad kan få mer forutsigbare og enhetlige rammebetingelser fra statens side.»

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet seier:

«Integrerings- og mangfoldsdirektoratet er positivt til arbeidsgruppens forslag om etablering av et landsdekkende frivillighetsregister. Et slikt register vil uten tvil forenkle og forbedre samhandling mellom myndigheter og frivillige organisasjoner.

Vi registrerer at arbeidsgruppen foreslår at organisasjoner må fylle en rekke krav, bla. at de må registrere seg i Enhetsregisteret for å bli registrert i Frivillighetsregisteret, samt at de må betale et årlig gebyr for å stå i registeret. Vi har forståelse for disse kravene, samtidig antar vi at en del frivillige lag og foreninger herunder innvandrerorganisasjoner, ikke vil bli fanget opp av Frivillighetsregistret. »

Lotteri- og stiftingstilsynet meiner:

«Dei formåla med registeret som er omtalt gir i relativt stor grad nytteverdi for offentleg sektor og til ein viss grad privat sektor. Det er avgjerande at også frivillig sektor, store og små einingar, kan sjå ein klar nytteverdi. Nytteeffektar for frivillig sektor kan vere knytt til det å skaffe seg rettar av ulike slag. Til dømes kan det stillast krav om at ein må vera registrert for å kunne søkje om midlar frå frifond. Liknande krav kan stillast ved søknad om andre offentlege midlar og rettar, t.d. rett til å skaffe seg inntekter frå lotteriverksemd. Vidare kan ein vurdere tiltak som automatisk og ev. gratis overføring frå Lotteriregisteret for godkjende lotteriverdige organisasjonar. Ein kan sjå på om automatisk overføring frå paraplyorganisasjonane kan gjennomførast og om ein kan leggja til rette for rasjonell registrering (t.d. masseinnmelding frå paraplyorganisasjon, sjølvbetjening på web osv.) for å redusere kostnad og dermed påverke storleiken på gebyr.»

Norad uttalar:

«Generelt kan det sies at Norad ser viktigheten av registeret. Videre støtter Norad arbeidsgruppens konklusjon med at registeret vil kunne fungere godt i forhold til politikkutforming, være til nytte i forsknings- og statistikk-øyemed, samt underbygge registrerte organisasjoners legitimitet. Det faktum at registeret i utgangspunktet er et behov formidlet fra en rekke frivillige organisasjonene anses som positivt.»

Når det gjeld registeret sin funksjon i høve til å betra samhandlinga mellom frivillig verksemd og offentlege styresmakter, tek Norad visse atterhald:

«Tilgjengelige opplysninger fra Frivillighetsregisteret anser Norad som relativt generelle. For Norad vil det derfor være nødvendig å kvalitetssikre alle omsøkte prosjekter, blant annet med en rekke tilleggsspørsmål, slik det også gjøres per i dag. Det vil være naturlig å anta at det nettopp er å svare på disse spørsmålene i søknadsskjemaene som vil være mest tidkrevende for søkerne.»

Justis- og politidepartementet reiser spørsmål om forslaget er godt nok utgreidd. Departementet grunngjev det med at utgreiinga seier lite om gjeldande rett, og manglar omtale av eller tilvising til tidlegare registreringsordningar. Like eins står det lite om rettsstillinga i andre land.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet seier i sitt høyringsinnspel:

«NOUen dokumenterer at etablering av et frivillighetsregister vil være krevende og reise mange spørsmål. Fornyings- og administrasjonsdepartementet er bl.a. usikker på om formålet med ordningen er godt nok avklart. Vi foreslår derfor at KKD særlig avklarer registerets formål, hvem som skal registreres og om det er nødvendig å lovfeste ordningen.»

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) seier dette om funksjonane til registeret:

«Tilskuddsordningen for grunnstøtte til barne- og ungdomsorganisasjonene innebærer at organisasjonene må innrapportere antall medlemmer, lokallag og annen informasjon som skal kunne kontrolleres av Fordelingsutvalget. Selv om BLD står foran en revidering av regelverket som en del av oppfølgingen av NOU 2006: 13 Fritid med mening, så vil det fremdeles være et kontrollbehov forbundet med innrapportering av informasjon knyttet til søknad om tilskudd. BLD ser det som hensiktsmessig at slik informasjon også i fremtiden vedlegges søknaden til Fordelingsutvalget.

BLD vektlegg elles at «terskelen må være så lav som mulig for at lag og foreninger benytter seg av registreringsretten. Når forslaget fra arbeidsgruppen legger opp til at kun omkring halvparten av lag og foreninger vil la seg registrere i registeret, kan det tyde på at utvalget ikke har funnet frem til en «formel» som gjør frivillighetsregisteret attraktivt nok for frivillig sektor, innebefattet Barne- og ungdomsorganisasjonene. »

3.3 Departementets vurderingar

Den primære målsetjinga med å etablera eit register for frivillig verksemd, slik departementet ser det, er å forenkla og effektivisera samhandlinga mellom frivillig verksemd og det offentlege, etablera eit verktøy for den framtidige offentlege politikken på frivilligområdet og gje grunnlag for forsking på frivillig sektor. Høyringsfråsegnene viser at dei aktørane det gjeld, ynskjer ei slik utvikling. Mykje av innvendingane som kom fram i høyringsrunden, gjeld om grunnane til å oppretta eit register for frivillig verksemd kan omsetjast i praksis.

Departementet vurderer det slik at særleg to overordna forhold vil bli avgjerande for nytteverdien av registeret, sett opp mot dei funksjonane som er nemnde i rapporten frå arbeidsgruppa. For det første må registeret sikrast brei oppslutning, ved at så mange som råd av dei frivillige organisasjonane vel å registrera seg. Til fleire som registrerer seg, til større legitimitet vil registeret få både for det offentlege og for aktørane innanfor frivillig verksemd.

I Vedlegg 1 til rapporten frå arbeidsgruppa følgjer eit notat frå Institutt for samfunnsforsking med vurdering av talet på organisasjonar og kor mange av dei som kan ventast å registrera seg i eit register for frivillig verksemd. Notatet legg til grunn at det er om lag 100 000 medlemsbaserte organisasjonar i Noreg, og at nesten 60 prosent av dei har færre enn 50 medlemmer, ingen tilsette og under 50 000 kroner i årleg omsetning. Instituttet hevdar at det må sterke forpliktingar eller stimuli til for at mange av desse minste skal registrera seg i registeret.

Departementet reknar med at den beste måten å stimulera til at frivillig verksemd registrerer seg i registeret, er at det har reell verdi for aktørane. For dei organisasjonane som ikkje ser direkte økonomiske fordelar ved registrering, er det difor viktig at verdien av å legitimera og synleggjera frivillig verksemd i forhold til utviklinga i samfunnet og utforminga av politikken får eit reelt innhald. Samtidig er det ein føresetnad for at registeret skal ha suksess, at registreringsordninga er best mogleg tilrettelagd teknisk og praktisk for brukarane. Det krev nært samarbeid og dialog mellom organisasjonane og det organet som får i oppgåve å driva Frivilligregisteret.

Den andre hovudføresetnaden for eit vellykka register er at registeret reelt sett medverkar til ei meir effektiv samhandling mellom frivillige organisasjonar og det offentlege når det gjeld offentlege tilskot, skatt, avgifter osv. Kor godt ei slik samordning vil lykkast, kan ikkje i fullt monn avklarast ved etableringa av eit register for frivillig verksemd. Men departementet meiner at det å ikkje etablera eit felles register for frivillig verksemd vil gjera det langt vanskelegare å få til ei slik systematisk samordning i framtida.

Departementet sluttar seg på det grunnlaget til vurderingane som arbeidsgruppa har gjort av føremålet med registeret.

Det er viktig å understreka at eit register for frivillig verksemd ikkje skal ha ein overvakingsfunksjon. Føremålet med registeret er ikkje å gje offentlege styresmakter betre høve til å leggja plikter på eller byråkratisera den frivillige sektoren. Frivillig sektor er allment godteken og verdsett som ei sjølvstendig drivkraft i det norske samfunnet i kraft av kompetansen sin og røynslene sine innanfor fleire samfunnssektorar. Det er viktig at det er dei frivillige organisasjonane sjølve som legg premissane for si eiga vidareutvikling. Rolla til det offentlege i denne utviklinga er å leggja til rette for ei best mogleg overordna forståing av rolla til frivillig sektor. Samtidig skal det offentlege leggja til rette for positive tiltak for å støtta frivillig verksemd når det er ynskjeleg ut frå ei samla samfunnsmessig vurdering.

Regjeringa har i Soria Moria-erklæringa sett som mål å gje frivillig verksemd status som eigen sektor gjennom etableringa av eit register for frivillig verksemd. I NOU 2006: 15 tek arbeidsgruppa til orde for at eit register gjennom ein legitimeringsfunksjon kan medverka til å synleggjera frivillig sektor som eit eige felt utanfor «stat» og «marknad». På den måten blir det enklare for det offentlege å få oversikt over kven som høyrer til den tredje sektoren, og kjem inn under området for frivilligpolitikk. Høyringsinnspel frå dei frivillige organisasjonane legg mykje vekt på dette. Frivillig verksemd si rolle for å halda ved like eit levande demokrati og viktige samfunnsinteresser, blir stadig meir synleg. Departementet meiner at ei registreringsordning kan gjera sitt til å styrkja denne utviklinga, mellom anna fordi det datagrunnlaget eit felles frivilligregister kan gje, vil vera til stor nytte for forskinga på denne sektoren. Sett i eit breiare perspektiv vil òg etableringa av eit register for frivillig verksemd innebera at medkontrahentane til foreiningane i privat sektor, långjevarar og andre, kan få innsyn i årsrekneskapar og andre registrerte opplysningar, og på den måten får frivillig verksemd større legitimitet i denne samanheng.

Departementet meiner på denne bakgrunn at det er behov for eit sentralt register for frivillig verksemd.