7 Avgrensingskriterium for registreringsretten
7.1 Forslaget frå arbeidsgruppa
Arbeidsgruppa har i punkt 3.6 i utgreiinga gjort greie for ulike omgrep og drøfta om dei er eigna til å skilja mellom verksemd som skal ha registreringsrett, og dei som fell utanfor, for på den måten å avgrensa det saklege verkeområdet for forslaget til lov om register for frivillig virksomhet.
7.1.1 Omgrepet frivillig organisasjon versus frivillig verksemd
Arbeidsgruppa har i punkt 3.6.2 i utgreiinga vurdert om omgrepet «frivillig organisasjon» kan vera eit tenleg avgrensingsvilkår, men går ikkje inn for ei slik løysing. Gruppa har kome til at «frivillig verksemd» er meir eigna som grunnleggjande avgrensingsvilkår, men legg til grunn at dette omgrepet må supplerast med krav om at verksemda skal vera «ikkje fortenestebasert» («nonprofit»). I tillegg bør det vera krav som at den frivillige verksemda blir organisert på ein måte som gjev henne stilling som eigen juridisk person. Slik arbeidsgruppa ser det, vil det sentrale bli å dra ei grense mot aktivitetar som tradisjonelt og føremålstenleg høyrer heime innanfor dei to andre sektorane – den private og den offentlege. Arbeidsgruppa seier mellom anna om avgrensingane i punkt 3.6.3 (s. 26, andre spalte, tredje avsnitt) i utgreiinga:
«(...) ved bedømmelsen av hva som må anses som fortjenestebasert må foreta en totalbedømmelse. Dersom enkeltpersonen eller enheten driver økonomisk virksomhet, slik tilfellet for eksempel typisk er for deltakerne i et selskap, vil det som regel være avgjørende for at virksomheten er fortjenestebasert i lovens forstand. Likevel vil det ikke være avgjørende i forhold til næringsdrivende stiftelser og selskaper som bare foretar utdelinger til frivillig virksomhet, ettersom man i disse tilfellene etter lovutkastet ikke kan sies å drive fortjenestebasert virksomhet, jf. utkastet § 4.»
Arbeidsgruppa uttalar vidare om dette (s. 27, første spalte, andre avsnitt):
«For arbeidsgruppen er det således sentralt at bestemmelsen i utkastet § 3 om hva som skal anses som frivillig virksomhet, som retter seg mot aktivitetene som faktiske foreteelser, og bestemmelsen i utkastet § 4 om hvilke enheter som skal få registrere seg, som retter seg mot juridiske subjekter, må sees i sammenheng. En enhet vil først være registreringsberettiget dersom den både oppfyller kravene til å være frivillig virksomhet etter § 3 og kravene til organisasjonsform (og dermed er et selvstendig rettssubjekt), jf. § 4.»
Når det gjeld aktivitetar som er organiserte av det offentlege, seier arbeidsgruppa (s. 27, første spalte, femte avsnitt):
«Arbeidsgruppen legger til grunn at aktiviteter som er organisert av det offentlige ikke er frivillig virksomhet. Slike aktiviteter bør ikke kunne inngå i et frivillighetsregister, dels fordi de knytter an mot den offentlige sektor og dels fordi man da i realiteten vil ha fjernet seg fra det som tradisjonelt karakteriserer virksomheten i frivillige organisasjoner, jf. pkt. 3.6.2.»
Arbeidsgruppa utdjupar dette nærare på s. 27, andre spalte, fjerde avsnitt:
«Avgrensningen mot aktiviteter organisert av det offentlige innebærer for det første at aktiviteter som er å anse som forvaltningsvirksomhet ikke er registreringsberettiget. Forholdet til Den norske kirke er behandlet for seg nedenfor, men arbeidsgruppen nevner allerede her at statskirkens virksomhet må anses som virksomhet organisert av det offentlige, så lenge det ikke «innenfor» kirken er tale om aktivitetsområder som er organisert som selvstendig rettssubjekt (stiftelse, forening mv.), se nedenfor. Det er ikke bare forvaltningsvirksomhet organisert i og gjennom forvaltningsorganer som faller utenfor begrepet frivillig virksomhet. Det gjelder også virksomhet som er organisert privatrettslig, men som det offentlige står bak. Et eksempel kan være at det offentlige har etablert en stiftelse og har full kontroll over stiftelsen ved sin representasjon i stiftelsens styre. Dette kan reise avgrensningsspørsmål i forhold til stiftelser med offentlig styrerepresentasjon (uten at det offentlig har full kontroll med virksomheten) og som for eksempel mottar drifts- eller annen støtte fra det offentlige.
(...) Utgangspunktet for vurderingen av om en stiftelse er organisert av det offentlige i utkastets § 3 annet ledd nr. 1’s forstand er etter dette om det ut fra en totalvurdering kan sies at det offentlige har kontroll med stiftelsen og dennes virksomhet. I denne helhetsvurderingen kan det ha betydning hvem som har tatt initiativ til opprettelsen av stiftelsen, om den realiserer et «offentlig» formål, om den mottar støtte fra det offentlige mv., men det vesentlige i denne bedømmelsen er altså ikke disse momentene, men om det offentlige gjennom sin styrerepresentasjon kan sies å ha full organisatorisk kontroll med forvaltningen av stiftelsen og dennes virksomhet. Det er først da det er dekning for å slutte at aktivitetene er «organisert av det offentlige» i lovutkastets mening, jf. utkastet § 3 annet ledd nr. 1.
«Arbeidsgruppa går inn for at samvirke som er drive etter kooperative prinsipp, ikkje skal ha registreringsrett, sidan det i realiteten er økonomisk verksemd der det økonomiske utbytet blir fordelt mellom medlemmene.
Når det gjeld aktivitetane til arbeidstakar- og arbeidsgjevarorganisasjonar, har arbeidsgruppa drøfta behovet for at organisasjonane i arbeidslivet skal få registreringsrett, og har kome fram til dette (s. 29, første spalte, andre avsnitt):
«Arbeidsgruppen har vært noen i tvil, men har kommet til at det ikke kan være avgjørende at formålet med virksomheten til arbeidslivets organisasjoner skiller seg en del fra det som anses som tradisjonell frivillig virksomhet. Utviklingen internasjonalt går i retning av en utvidelse av oppfatningen av hva som anses som frivillig virksomhet. Samtidig er det få betenkeligheter knyttet til at også arbeidslivets organisasjoner gis registreringsrett. På denne bakgrunn vil arbeidsgruppen gå inn for at arbeidslivets organisasjoner gis registreringsrett.»
Arbeidsgruppa har kome fram til at trus- og livssynssamfunn bør ha registreringsrett, men føreslår inga særordning når det gjeld registrering av desse einingane. Føresetnaden for at trus- og livssynssamfunn får registrera seg, er at dei er sjølvstendige rettssubjekt og oppfyller dei andre vilkåra for registrering. Arbeidsgruppa har òg drøfta dei særlege forholda som gjer seg gjeldande for frivillig verksemd som høyrer inn under Den norske kyrkja (s. 29, andre spalte, siste avsnitt flg.), og har denne tilrådinga:
«Arbeidsgruppen legger for sin del avgjørende vekt på at Den norske kirke har en så sterk forankring i og til det offentlige og at formålene bak ordningen med et frivillighetsregister ikke i særlig grad kan underbygge at kirken som sådan gis en registreringsrett i et frivillighetsregister. Iallfall så lenge det gjelder en ordning med statskirke i Norge, er det naturlig å oppfatte kirken som en del av staten i relasjon til frivillighetsperspektivet. Arbeidsgruppen vil legge til at det fremstår som en nær sagt uløselig oppgave rent lovteknisk å formulere kriterier som holder «den offentlige» siden av statskirkens virksomhet utenfor registeret, mens den «frivillige» siden holdes innenfor.
På denne bakgrunn går arbeidsgruppen inn for at Den norske kirke som sådan ikke gis registreringsrett.
Det som er sagt foran, er ikke til hinder for at enheter innenfor Den norske kirke som driver frivillig virksomhet i samsvar med definisjonen i utkastet § 3 og som samtidig er organisert privatrettslig som selvstendige rettssubjekter i samsvar med utkastet § 4, gis registreringsrett i frivillighetsregisteret. Således vil for eksempel en forening som har en tilknytning til statskirken eller statskirkens virksomhet kunne la seg registrere, hvis vilkårene i utkastet §§ 3 og 4 er oppfylt. Dersom det for eksempel er tale om en stiftelse i statskirkens regi, er forutsetningen at stiftelsen etter en totalvurdering ikke anses som offentlig organisert, se om denne avgrensningen foran..»
Med dette utgangspunktet har arbeidsgruppa føreslått denne reguleringa av kven som skal kunna vera registreringseiningar, jf. § 3 i forslaget frå arbeidsgruppa til lovtekst:
«Registrering i frivillighetsregisteret er en rett som tilordnes registreringsenheter, jf. § 4, som driver frivillig virksomhet. Frivillig virksomhet er aktiviteter som ikke er fortjenestebasert.
Følgende aktiviteter regnes ikke som frivillig virksomhet:
Aktiviteter organisert av det offentlige.
Aktiviteter basert på samvirkeprinsipper og som omfattes av lov om samvirkeforetak (samvirkeloven).»
7.1.2 Kva for juridiske personar bør kunna få stilling som registreringseining?
Arbeidsgruppa har lagt til grunn at det må vera eit krav at registreringseininga må reknast som ein sjølvstendig juridisk person. Ved avgrensinga av kva for former for juridiske personar som skal ha registreringsrett, har arbeidsgruppa drøfta dette grundig i punkt 3.6.4 (s. 30–38) i utgreiinga. Kort summert føreslår arbeidsgruppa at frivillig verksemd som er organisert som sjølvstendig rettssubjekt i form av foreiningar, stiftingar og aksjeselskap, skal få registreringsrett, dersom eininga tilfredsstiller vilkåret om å vera ikkje fortenestebasert.
I drøftinga i punkt 3.6.4.2 i utgreiinga av kva for krav som må vera oppfylte for at ei eining skal reknast som foreining, har arbeidsgruppa lagt til grunn at foreininga må vera sjølveigande, ha medlemmer og at det bør kunna stillast krav om at verksemda har eit visst (minste-)omfang og varer ei viss tid. Ut frå dette blir det avgrensa mot meir uformelle samanslutningar, og aktivitetar som er kortvarige og tilfeldige. Vidare seier arbeidsgruppa (s. 31, andre spalte, tredje avsnitt flg.):
«Når det gjelder de foreninger som skal få status som registreringsenhet i frivillighetsregisteret, anbefaler arbeidsgruppen – helt uavhengig av hvordan foreningsbegrepet ellers er å forstå – at det må gjelde et krav om at de har vedtatt vedtekter og at de har et styre. Vedtektene skal således sendes inn i forbindelse med første gangs registrering, jf. utkastet § 8 annet ledd og styret skal meldes etter utkastet § 5. (En annen sak er at det er frivillig for den enkelte forening om vedtektene registreres, se pkt. 3.7.3).»
Arbeidsgruppa har i punkt 3.6.4.3 (s. 32–36) i utgreiinga drøfta i kva grad stiftingar skal ha registreringsrett. Gruppa har gjort grundig greie for stiftingsomgrepet i samsvar med til stiftingslova 2001. Lova skil mellom alminnelege stiftingar og næringsdrivande stiftingar. Arbeidsgruppa opererer i tillegg til dette med eit skilje mellom avkastingsstiftingar (som driv passiv kapitalforvaltning) og aktivitetsstiftingar (som har ein aktivitet som føremål). Arbeidsgruppa seier mellom anna dette om avgrensinga i forhold til alminnelege stiftingar (s. 34 første spalte, første avsnitt):
«Når det gjelder spørsmålet om det bør gjelde grenser for hva slags stiftelser som bør kunne få registrere seg i et frivillighetsregister, vil arbeidsgruppen ta som utgangspunkt at de fleste stiftelser som driver frivillig virksomhet i tradisjonell forstand er aktivitetsstiftelser. Her brukes stiftelsesformen som et instrument for den frivillige virksomheten, uten at stiftelsen foretar egentlige utdelinger – det er den frivillige virksomheten og stiftelsen som organisasjonsform, ikke kapitalavkastning og utdelinger – som er det sentrale. I praksis er det nok langt sjeldnere at man innenfor frivillig virksomhet benytter seg av stiftelsesformen for gjennom avkastning på kapital å foreta utdelinger. En annen sak er at en rekke stiftelser opprettet av velgjørere o.l. har til formål å foreta utdelinger til frivillig virksomhet, for eksempel en stiftelse som ikke er opprettet av Kreftforeningen selv, men som har til formål å utdele penger til kreftsaken.
På denne bakgrunn kan det slås fast at iallfall stiftelser som utøver en aktivitet innenfor frivillig virksomhet – aktivitetsstiftelsene – bør kunne få status som registreringsenheter i frivillighetsregisteret. Det reiser seg imidlertid et spørsmål om tradisjonelle avkastningsstiftelser skal holdes utenfor frivillighetsregisteret. Det som kan tale for det er at de fleste avkastningsstiftelser ikke foretar utdelinger til frivillige virksomheter, men ofte har langt mer «snevre» formål som for eksempel å dekke en families underhold eller å gi studiestøtte til ingeniørstudenter fra Hadeland.
Det som likevel kan tale for ikke å foreta noen generell avgrensning mot avkastningsstiftelser ved å holde alle slike utenfor frivillighetsregisteret og inkludere aktivitetsstiftelsene er at begrepene aktivitetsstiftelse og avkastningsstiftelse begge er alminnelige stiftelser i stiftelseslovens forstand, og at stiftelsesloven ikke inneholder noen kriterier for å sondre mellom disse stiftelsene. En eventuell avgrensning og sondring må i tilfelle gjennomføres i lov om frivillighetsregisteret, noe som lovteknisk kan være problematisk å få gjort tilstrekkelig presist.»
Arbeidsgruppa rår til at (avkastings-)stiftingar bør ha registreringsrett dersom utdelinga berre skjer til frivillig verksemd. Gruppa har drøfta kva for krav som skal stillast ved vurderinga av kven stiftinga kan dela ut midlar til. Det blir tilrådd at stiftingar som har høve til eller gjera utdelingar til einskildpersonar, til dømes studentar eller alminneleg trengande, ikkje skal vera registreringseining. Arbeidsgruppa seier mellom anna dette (s. 35, første spalte, første avsnitt flg.):
«I praksis må det antas at det finnes en del stiftelser som deler ut midler for eksempel til kulturtiltak, der mottakeren ikke er en annen stiftelse eller forening som kan få stilling som registreringsenhet etter lovutkastet § 4, men et mer ad hoc preget tiltak som en løst organisert gruppe e.l. uten selvstendig rettssubjektivitet. Arbeidsgruppen innser at det her kan gå en uklar grense mot utdelinger til fysiske enkeltpersoner, og at i den grad den som mottar utdelingen ikke er et upersonlig rettssubjekt, så må det nødvendigvis være et personlig rettssubjekt, dvs. fysisk(e) person(er). Dette er særlig på grunn av muligheten for omgåelser et vektig argument mot å godta at man åpner registeret for stiftelser som foretar utdeling til frivillig virksomhet som ikke er organisert som selvstendig rettssubjekt. Saken er imidlertid at det finnes en rekke støtteverdige tiltak i regi av uselvstendige enheter som naturlig lar seg rubrisere som frivillig virksomhet og som stiftelser foretar utdelinger til, og det er ingen reelle grunner til å holde stiftelser som foretar utdelinger til slike, utenfor et frivillighetsregister (utenom det juridiske argument vedrørende rettssubjektivitet). Til dette kommer at for den utdelende myndighet vil den som søker og mottar støtte fremstå som et upersonlig rettssubjekt; det er formålet/aktiviteten som tildeles støtten, ikke enkeltpersoner som står bak.
Arbeidsgruppen har på denne bakgrunn blitt stående ved at stiftelser som foretar utdelinger til frivillig virksomhet bør gis registreringsrett. Det gjelder helt uavhengig av hvordan den frivillige virksomhet i den enhet som mottar utdelingene er organisert, dvs. som eget rettssubjekt eller som uselvstendig gruppe mv. Arbeidsgruppen innser imidlertid at det her gjør seg gjeldende vektige argumenter som kan tilsi at det foretas en avgrensning, slik at det bare er stiftelser som foretar utdelinger til enheter som kan registrere seg etter utkastet § 4 (og som dermed er selvstendige rettssubjekter), som kan få stilling som registreringsenhet. Det får bli opp til høringsbehandlingen og departementets vurdering om det er realistisk å gjennomføre arbeidsgruppens forslag med en videre avgrensning for registreringsretten.»
For næringsdrivande stiftingar peikar arbeidsgruppa på at dei i utgangspunktet ikkje bør ha registreringsrett. Gruppa har likevel kome til at det bør vera unntak (s. 35, andre spalte, tredje avsnitt):
«Aksjeselskap med tilknytning til frivillig virksomhet vil typisk ikke ha til formål å skaffe aksjeeierne økonomisk utbytte, jf. asl § 1-1 tredje ledd nr. 2, og har typisk vedtektsfestet bestemmelser om anvendelse av overskudd og av formuen ved oppløsning, jf. asl § 2-2 annet ledd. Dette kan tilsi at det gjøres til et vilkår for at et aksjeselskap skal få kunne få status som registreringsenhet i frivillighetsregisteret at det har vedtektsfestet bestemmelser som nevnt.»
Arbeidsgruppa har i punkt 3.6.4.5 (s. 37–38) i utgreiinga drøfta i kva grad aksjeselskap skal ha registreringsrett. Gruppa legg til grunn at selskap i utgangspunktet ikkje bør vera registreringseining, men har kome til at det bør gjerast unntak for aksjeselskap som praktiserer utdeling til frivillig verksemd. Arbeidsgruppa har mellom anna føreslått dette avgrensingskriteriet (s. 37, andre spalte, første avsnitt):
«Aksjeselskap med tilknytning til frivillig virksomhet vil typisk ikke ha til formål å skaffe aksjeeierne økonomisk utbytte, jf. asl § 1-1 tredje ledd nr. 2, og har typisk vedtektsfestet bestemmelser om anvendelse av overskudd og av formuen ved oppløsning, jf. asl § 2-2 annet ledd. Dette kan tilsi at det gjøres til et vilkår for at et aksjeselskap skal få kunne få status som registreringsenhet i frivillighetsregisteret at det har vedtektsfestet bestemmelser som nevnt.»
Med dette utgangspunktet har gruppa føreslått denne reguleringa av kven som skal kunna vera registreringseiningar, jf. § 4 i forslaget frå arbeidsgruppa til lovtekst:
«Som registreringsenhet regnes:
Ikke-økonomisk (ideell) forening
Alminnelig stiftelse, som ikke foretar utdelinger («aktivitetsstiftelse»), eller som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet
Næringsdrivende stiftelse, som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet.
Aksjeselskap, som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet.
Enhet som har adgang til å foreta utdelinger til fysisk person, eller som foretar slike utdelinger, kan ikke få stilling som registreringsenhet.»
7.2 Høyringsfråsegner
7.2.1 Omgrepet frivillig organisasjon versus frivillig verksemd
Frivillighet Norge har denne merknaden til forslaget frå arbeidsgruppa:
«Tradisjonelt har frivillighet virksomhet i Norge vært organisert i foreninger. Utviklingen har imidlertid ført til at frivilligheten har valgt også andre organisasjonsformer; som stiftelser og aksjeselskapsformen. Frivillighet Norge ber departementet vurdere om det kan være aktuelt å inkludere ytterligere selskapsformer i frivillighetsregisteret, i lys av høringsuttalelsene som kommer fra de ulike frivillige virksomhetene.»
Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan uttalar:
«Å presist (juridisk) definere hva frivillighet er lar seg sannsynligvis ikke gjøre. Utvalget har rett i at begreper som ideell og allmennyttig er lite egnet i juridisk sammenheng. Allmennhetens forståelse av begrepene, i hvert fall det som klart vil komme inn under slike virksomheter, er etter vårt syn imidlertid ganske greit å forholde seg til. I utredningen forutsetter utvalget at registerfører skal forholde seg til innsendte vedtekter og formål, plassering i kategori og om virksomheten har et rimelig omfang og en nødvendig varighet. Alt dette vil være vurderinger som medfører et visst skjønn. Ettersom begrepet allmennyttig formål forholder seg nært til den kategorisering utvalget foreslår skal inngå i en forskrift for loven, kan vi ikke se at det skal innebære noe større problem å inkludere begrepet allmennyttig formål i loven. Størst skade kunne det gjøre om registerfører skulle legge seg på en restriktiv tolkning av begrepet eller stille byråkratiske krav til dokumentasjon. Dette regner vi som lite sannsynlig ut fra de forslag utvalget har i loven omkring innsending av vedtekter, forholdet til kategoriene og klagebehandlingen med en nemnd der det frivillige er gitt klar innflytelse.»
Actis har klare innvendingar mot forslaget frå arbeidsgruppa om at organisasjonane i arbeidslivet skal ha registreringsrett, og føreslår at dei ikkje skal ha registreringsrett i Frivilligregisteret.
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke uttalar:
«LHL støtter arbeidsgruppens hovedprinsipper når det gjelder avgrensning av frivillig virksomhet ved at man både definerer hva som positivt faller innenfor og samtidig peker på hva som vil falle utenfor registeret. Ved å velge en definisjon som sentreres om at aktivitetene ikke er fortjenestebaserte (non-profit), legger en seg på en linje som er i tråd med internasjonal samfunnsfaglig forskning. Det mener vi er positivt.»
Kyrkjerådet har klare innvendingar mot omtalen til arbeidsgruppa av Den norske kyrkja og forslaget om å avskjera frivillig verksemd som er knytt til Den norske kyrkja frå registrering i Frivilligregisteret. Kyrkjerådet seier at det
«finner det oppsiktsvekkende at arbeidsgruppen konkluderer med at «så lenge det gjelder en ordning med statskirke i Norge, er det naturlig å oppfatte kirken som en del av staten i relasjon til frivillighetsperspektivet» (s. 29). Begrunnelsen for dette er at «Den norske kirke har en så sterk forankring i og til det offentlige og at formålet bak ordningen med et frivillighetsregister ikke i særlig grad kan underbygge at kirken som sådan gis en registreringsrett i frivillighetsregisteret». Arbeidsgruppen mener statskirkens virksomhet må anses som virksomhet organisert av det offentlige, så lenge det ikke «innenfor» kirken er tale om aktivitetsområder som er organisert som selvstendig rettssubjekt (stiftelse, forening mv.) (s. 27), jf. også § 3 i utkast til lov om frivillighetsregister. (s. 54).
Arbeidsgruppen synes videre å mene at Den norske kirkes omfattende frivillige virksomhet også finansieres av det offentlige, bl.a. ved å henvise til kirkeloven § 15. Dessuten anser arbeidsgruppen det «nær sagt som en uløselig oppgave rent lovteknisk å formulere kriterier som holder «den offentlige» siden av statskirkens virksomhet utenfor registeret, mens den «frivillige» siden holdes innenfor.» (s. 30) (...) Etter Kirkerådets mening er det en stor svakhet at registeret ikke i langt større grad tar høyde for at registeret inkluderer den frivillig virksomhet som Den norske kirkes menigheter representerer, og som har vært med på og som fortsatt utgjør en viktig grunnpilar i våre lokalsamfunn og i vårt velferdssamfunn.»
Dette synet får tilslutning i høyringsfråsegnene frå Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon og Nye Norges Kristne Råd .
Frivilligsentralane er negative til at dei blir ekskluderte frå registreringsretten ved den føreslåtte avgrensinga. Dei ber difor om at frivilligsentralane får registreringsrett, jf. fråsegn frå frivilligsentralane i Møre og Romsdal, frivilligsentralen Hillevåg og Hinna og Foreningen for Frivilligsentralene.
«Slik retningslinjene er utformet, skal sentralene generere frivillig innsats organisasjonene ikke klarer å fange opp. Sentralene retter seg i stor grad mot grupper som ikke kan delta i ordinær frivillig virksomhet. Vi ser det som en fare at denne formen for frivillighet blir utelukket. Frivillighetssentralene er også en viktig aktør for å ivareta den nye typen frivillighet.
Frivillighetssentralene har gjennom 10 år med forskning fra ISF har vist at vi står for nytenkning og opprettelse av nye samarbeidsformer. Også i samarbeid med organisasjonslivet, lokalmiljøet og det offentlige. Vi kan ikke se at den frivilligheten Frivillighetssentralene utløser trenger å være i konflikt med kriteriene for registrering i Frivillighetsregisteret. Vi ser det derfor som hensiktsmessig å ha et unntak for Frivillighetssentralene i Lov om Frivillighetsregister § 3.»
Utanriksdepartementet etterlyser ei nærare vurdering av om også utanlandske og internasjonale organisasjonar skal ha rett til å registrera seg, og i så fall på kva vilkår.
Bergen kommune peikar på at det bør gjerast grep som sikrar at registreringsordninga varetek små, meir opne og nyare organisasjonsformer.
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon har ein merknad om at det frivilligomgrepet som arbeidsgruppa opererer med, er vidare enn det som vart lagt til grunn ved momskompensasjonen.
7.2.2 Kva for juridiske personar bør få registreringsrett?
Frivillighet Norge uttalar:
«Frivillighet Norge registrerer at løsere frivillige virksomheter som for eksempel lokale band, teatergrupper, revyer eller ad-hoc protestaksjoner som ofte ikke er juridiske personer selv om de eksisterer over år, ikke vil kunne registrere seg i frivillighetsregisteret. Frivillighet Norge vil anta at flere av disse vil komme til å omorganisere seg slik at de blir egne rettssubjekter, dersom registrering i frivillighetsregisteret settes som vilkår for tilgang rettigheter, fritaks- eller støtteordninger. Frivillighet Norge konstaterer imidlertid at frivillighetsregisteret ikke vil gi det fullstendige bildet av frivilligheten i Norge all den tid en del av frivilligheten antakelig aldri vil organisere seg og bli juridisk person.»
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner meiner:
«Et fungerende register er avhengig av en avgrenset definisjon av frivillighet. Det er praktisk umulig å kombinere et forslag til register med alle typer av dagens organisering av frivillige virksomheter. Frivillige organisasjoner har valgt ulike strukturer, og mange har flere ulike organisasjonsformer innenfor en og samme organisasjon. Dette skyldes stadige omgjøringer i regelverk og tilskuddsordninger, samt samfunnsmessig endringer i det frivillige arbeidet.
LNU er enig i at mange frivillige organisasjoner som dag er registrert som næringsdrivende stiftelser og AS bør inkluderes i registeret. Samtidig bærer rapporten preg av at dette hensynet har fått forrang i utviklingen av et forslag til register. Organisasjoner som har valgt å organisere seg etter bedriftsmessige strukturer gjør dette fordi de nettopp likner på bedrifter i sin struktur og arbeid. Disse har gjerne et sekretariat som inkluderer regnskapsmedarbeidere, databaser for økonomiske rapporter og lignende. Dette skiller dem dramatisk fra for eksempel organisasjonen 4H Norge. Organisasjonen har 700 lokallag, og alle over 10 år har fulle demokratiske rettigheter inkludert styreverv. 4H Norge melder at mellom 60–70 % av deres styremedlemmer er under 15 år. Likhetene mellom et lokallag i 4H og et AS i en organisasjon i Oslo er svært få. Derimot er det er liten tvil om at lokallagene i 4H og de mer enn 12 000 andre lokale lagene i barne- og ungdomsorganisasjonene i Norge er en viktig del av det norske frivillighetslandskapet. LNU beklager at arbeidsgruppen ikke har diskutert disse organisasjonenes behov.
Selv om få av LNUs organisasjoner er organisert i AS eller næringsdrivende stiftelser ønsker vi ikke nødvendigvis å legge et hinder for disse. Samtidig vil vi oppfordre departementet til å undersøke hvorvidt inkludering av denne organiseringsformen i et frivillighetsregister er strengt nødvendig. Flere frivillige enheter må omorganisere seg noe for å inkluderes i registeret, og det bør utredes hvilke konsekvenser det får for omorganiseringen av de gjeldende organisasjoner dersom AS og næringsdrivende stiftelser ikke inkluderes.
LNU er svært skeptisk til å ekskludere ad hoc-grupper fra muligheten til å registrere seg. Disse har i dag anledning til å registrere seg i Enhetsregisteret, og er avhengig av organisasjons- og kontonummer på lik linje med andre frivillige organisasjoner. Et frivillighetsregister bør ta hensyn til nye former for frivillig arbeid, og det er en klar tendens til at stadig flere engasjerer seg i spontane grupper. LNU ber om at departementet utreder mulighetene for å inkludere denne gruppen.»
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
«støtter forslaget om at de som skal registreres, må være selvstendige rettssubjekter. De avgrensinger som arbeidsgruppen har foretatt opp mot enkelte frivillige virksomheter, virker gjennomdrøftet og fornuftige. Krav om vedtatte vedtekter og et valgt styre, slik arbeidsgruppen foreslår, er nødvendig for å kunne ta stilling til hvem som fyller kriteriene for å stå i dette registeret og oppnå de fordelene det måtte ha.
Det er interessant å se at arbeidsgruppen åpner for at visse aksjeselskaper kan registrere seg så fremt de fyller kriteriet om ikke-fortjenestebasert virksomhet. Eksempel her er virksomheter eid av frivillige organisasjoner som sykehus, kafevirksomhet o.s.v. Disse virksomhetene falt, etter det FFO kjenner til, utenfor momskompensasjonsordningen. Dersom det skal være en sammenheng mellom hvem som godkjennes som «fullverdige frivillige», må dette forslaget bety at slike virksomheter også må innenfor en framtidig momsordning.»
Når det gjeld registreringsrett for aksjeselskap og andre næringsdrivande verksemder, har Actis desse merknadene:
«Innenfor frivilligheten er det en rekke støttevirksomheter som driver salg, tjenesteyting, drift av (helse-)institusjoner og lignende, også blant Actis medlemsorganisasjoner. Å allment åpne for å inkludere dem, selv om de kun utdeler overskudd til annen frivillig virksomhet, er vi allikevel skeptiske til. Registerets legitimitet og faren for misbruk anser vi som tungtveiende hensyn mot en slik inkludering.
(...) Actis går derfor inn for at næringsdrivende stiftelser og aksjeselskap foreløpig holdes utenfor
frivillighetsregisteret. Før disse, eller noen av dem, inkluderes, bør dette nærmere utredes med en kartlegging av omfang og typer og hensikten med å inkludere dem.»
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke uttalar:
«LHL mener det er viktig at arbeidsgruppen legger en bred forståelse til grunn slik at der foreninger driver sine aktiviteter gjennom aksjeselskap, vil dette selskapet få rett til å registrere seg så fremt kriteriet om ikke-fortjenestebasert virksomhet og ellers øvrige kriterier er oppfylt. Slik vil registeret kunne gi et bredere inntrykk av frivillig virksomhet. For eksempel driver LHL sine institusjoner som aksjeselskaper med den klausul at det ikke skal tas ut utbytte.»
Nye Norges Kristne Råd uttalar:
«Vi har også en kommentar til utkast til lov om frivillighetsregister § 4 siste setning: »Enhet som har adgang til å foreta utdelinger til fysiske personer osv.» Dersom denne formuleringen er spesielt knyttet til aksjeselskaper er den forståelig. Er den av generell karakter kan den ramme diakonale og filantropiske virksomheter som deler ut både mat og beskjedne pengegaver til særlig trengende. Her er det behov for en tydeliggjøring.»
Stiftinga Kirkens Bymisjon og Kristen-Norges Innkjøpsfellesskap tek òg til orde for at stiftingar som deler ut pengar til trengande, bør kunna få rett til å registrera seg, jf. Johns Hopkins kategori 8.
7.3 Departementets vurderingar
7.3.1 Frivillig verksemd
Arbeidsgruppa har falle ned på omgrepet «frivillig verksemd» som er «ikkje fortenestebasert» som avgrensingskriterium. Departementet sluttar seg i utgangpunktet til vurderinga til arbeidsgruppa på dette punktet. Avgrensinga byr likevel på visse problem.
Det blir vist til høyringsinnspel frå Actis , som peikar på at dei føreslåtte avgrensingskriteria «frivillig verksemd» og «ikkje fortenestebasert» ikkje hindrar at einingar som er av samfunnsmessig uynskt karakter, til dømes nynazistiske foreiningar, i prinsippet kan ha registreringsrett. Arbeidsgruppa har vist til at omgrepet «allmennyttig» ikkje er eigna som positivt avgrensingskriterium. Departementet har forståing for argumentasjonen til arbeidsgruppa, men føreslår at det skal vera høve til å nekta eller sletta registrering (negativ avgrensing) i klart urimelege tilfelle, ut frå ei vurdering av om verksemda kan reknast som «allmennyttig». Høvet til å nekta eller sletta registrering på dette grunnlaget bør avgrensast til dei klare tilfella og praktiserast med moderasjon. Eit slikt høve til å nekta registrering vil òg medverka til å styrkja legitimeringsfunksjonen til registeret for frivillig sektor. Vedtak om registreringsnekt og sletting kan påklagast, jf. kapittel 9.
Actis har òg innvendingar mot at organisasjonane i arbeidslivet skal ha registreringsrett i registeret. Departementet vel likevel å leggja forslaget frå arbeidsgruppa til grunn, og føreslår at også desse einingane skal ha registreringsrett.
Departementet ser at grensegangane mot frivillig arbeid som er knytt til Den norske kyrkja, kan vera til dels vanskelege, så lenge den frivillige verksemda ikkje er skild ut i einingar som er sjølvstendige juridiske personar. Dette godtek Kyrkjerådet i høyringsinnspelet sitt, men peikar på at den valde løysinga ikkje er tilfredsstillande ut frå ynsket om å gje eit heilskapleg bilete av frivillig verksemd og omsynet til likebehandling for trus- og livssynssamfunn. Kyrkjerådet viser til at kyrkja er delt inn i lokale einingar, sokn, som er sjølvstendige juridiske subjekt. Sokneråd og kyrkjeleg fellesråd er organ som opptrer på vegne av det einskilde soknet, men som er ikkje organiserte som sjølvstendige juridiske subjekt. Departementet legg til grunn at sokneråd og kyrkjeleg fellesråd både utfører offentleg pålagde oppgåver, med heimel i § 15 i lov om Den norske kirke (kirkeloven), og frivillig verksemd. Kyrkjerådet meiner at rett til registrering i Frivilligregisteret bør omfatta den frivillige verksemda som skjer innanfor sokneråd og kyrkjeleg fellesråd i dei lokale sokna. Departementet har forståing for argumenta til Kyrkjerådet. Men den valde organisasjonsforma reiser visse særlege problemstillingar. Samanblandinga av offentleg pålagde oppgåver og frivillig verksemd gjer avgrensinga problematisk. Departementet viser til at dei vurderingane som gjeld krav om sjølvstendig juridisk person, tilfredsstillande vedtekter osv., òg vil måtta gjelda for einingar i sokna som skal registrerast i Frivilligregisteret. Det blir elles vist til det arbeidsgruppa seier i punkt 3.6.4.1 (s. 31) i utgreiinga, om at undereiningar som ikkje er sjølvstendige rettssubjekt, heller ikkje bør ha registreringsrett. Departementet vil ikkje gå inn for at sokn skal få registreringsrett i Frivilligregisteret. Departementet ser det som mest føremålstenleg at det er foreiningar som driv frivillig verksemd, og som ikkje set i verk og tek seg av offentleg pålagde oppgåver, som skal ha registreringsrett, sidan det er naturleg å avgrensa mot offentleg sektor når det gjeld vurderinga av kven som skal ha registreringsrett i Frivilligregisteret.
Departementet ser at også frivilligsentralane driv med viktig frivillig verksemd lokalt. Men frivilligsentralane er organiserte på fleire ulike måtar, til dømes som foreiningar, stiftingar eller lutlag, og dei kan vera kommunale eller organiserte under lokale kyrkjelydar. Dei kommunale frivilligsentralane er ikkje eigne rettssubjekt, men ein del av den kommunale forvaltninga, og dei fell utanfor avgrensinga som arbeidsgruppa har gjort om kva for verksemder som skal ha registreringsrett på dette grunnlaget. For frivilligsentralar som er organiserte som verksemd under lokale kyrkjelydar, viser departementet til det som er sagt ovanfor om verksemd under Den norske kyrkja. For lutlag vil dei kunna falla utanfor dersom dei kjem inn under det som må reknast som samvirkelag, jf. tankar som arbeidsgruppa gjer seg i punkt 3.6.3 (s. 26) i utgreiinga. Departementet føreslår ikkje eit generelt unntak for å gje særskild registreringsrett for alle former for frivilligsentralar i framlegg til lov om register for frivillig virksomhet, men viser til det som er sagt om avgrensing i høve til ulike former for organisering.
Ein registreringsrett for utanlandske og internasjonale frivillige organisasjonar er ikkje drøfta særskilt i NOU 2006: 15, jf. høyringsfråsegna frå Utanriksdepartementet. Departementet legg likevel til grunn at kravet om registrering i Einingsregisteret føreset at eininga har ei verksemdsadresse i Noreg, og at ho reint faktisk har verksemd her i landet. Nærare krav til kva som skal reknast som kvalifisert verksemd i Noreg, skal etter forslaget fastsetjast i forskrift. Dersom ein utanlandsk organisasjon oppfyller vilkåra for tilknyting til Norge, kan han potensielt ha registreringsrett, så sant han oppfyller grunnvilkåra for registrering.
7.3.2 Kva for juridiske personar bør kunna få status som registreringseining?
Departementet sluttar seg til vurderinga frå arbeidsgruppa om at foreiningar skal ha registreringsrett.
Departementet føreslår at det blir lagt til grunn at ei registreringseining må reknast som sjølvstendig rettssubjekt for å ha registreringsrett. I praksis vil det hindra at frivillig verksemd i meir lause organiseringsformer, slik som adhoc-prega aktivitetar og aksjonar, får registreringsrett. Det blir understreka at meininga ikkje er å svekkja denne forma for frivillig verksemd, men at avgrensinga er gjord ut frå det som er føremålstenleg, og for å sikra ei praktisk identifisering av den einskilde registreringseininga. Ei slik identifisering, som einingane oppnår gjennom registrering i Einingsregisteret, er avgjerande for å få eit påliteleg register. Departementet viser til høyringsfråsegna frå Actis, som peikar på at einskilde av desse adhocsamanslutningane kan registrera seg i Einingsregisteret. Dersom det er rom for dette, vil heller ikkje dei argumenta arbeidsgruppa har kome med, ha same vekt overfor adhocsamanslutningar som er kvalifiserte som rettslege subjekt. Grensegangen mot foreiningar kan her vera uklar og bør vurderast konkret av registerføraren. Frivillig verksemd i oppstartsfasen ber ofte preg av å vera forgjengeleg, men bør ikkje ekskluderast frå registreringsretten på grunn av det. Departementet legg til grunn at krav om at einingar som ikkje lenger eksisterer, skal gje melding om det og skal slettast frå registeret jf. forslag til lov om register for frivillig virksomhet §§ 10 og 12, vil hindre at registeret inneheld «døde» einingar.
Departementet er einig med arbeidsgruppa i at såkalla aktivitetsstiftingar som har frivillig verksemd som føremål, skal ha registreringsrett, og at stiftingar og aksjeselskap som berre betaler ut avkasting til organisert frivillig verksemd, skal ha registreringsrett. Departementet legg til grunn at det av lovtekniske årsaker bør vera eit krav at utdeling berre kan skje til einingar som kan registrera seg etter § 4 i forslaget til lov om register for frivillig virksomhet. Dette stengjer ute stiftingar og aksjeselskap som praktiserer utdeling til einskildpersonar eller frivillig verksemd som er organisert i lausare former.
Departementet føreslår at desse avgrensingane eventuelt skal kunna takast opp til ny vurdering etter at registeret har fått verka ei tid. Ei slik evaluering vil det vera naturleg å gjera saman med den føreslåtte etterkontrollen av korleis lov om register for frivillig virksomhet verkar, jf. det som er sagt om dette i punkt 10.3.5.