4 Spørsmålet om lovregulering av register for frivillig verksemd

4.1 Forslaget frå arbeidsgruppa

Arbeidsgruppa har i punkt 3.3 i utgreiinga drøfta spørsmålet om det er behov for å lovfesta ordninga med eit register for frivillig verksemd, og rår ut frå ei heilskapsvurdering til at ordninga blir lovregulert (s. 17–18):

«Det er et spørsmål for seg om ordningen med et frivillighetsregister må eller bør lovfestes. Lovfesting er i utgangspunktet bare nødvendig der legalitetsprinsippet krever det, i praksis dersom det offentlige ønsker å pålegge organisasjoner og virksomheter plikter eller frata dem rettigheter.

Arbeidsgruppen legger til grunn at registrering i frivillighetsregisteret ikke skal være en plikt, men en rettighet for den enkelte organisasjon/virksomhet, jf. pkt. 3.5. Sett i et mer snevert perspektiv krever dette ikke lovfesting. Imidlertid legges det opp til at dersom en organisasjon/virksomhet ønsker å registrere seg i registeret, inntrer det plikt til å avgi visse opplysninger mv. Å pålegge et privat rettssubjekt å avgi opplysninger krever som utgangspunkt hjemmel i lov. Det kan anføres at dette synspunktet ikke nødvendigvis slår til eller ikke kan rekke like langt, hvis forutsetningen er at selve registreringen er frivillig. Arbeidsgruppen ser ikke bort fra det, men anser det som uheldig om det i fremtiden skulle kunne skapes tvil om det legale grunnlaget for plikten til å avgi opplysningene. Hertil kommer at reglene om selve registreringen av opplysningene, reglene om registerførerens myndighet mv., i seg selv både vil være såpass detaljerte og inngripende at de må ha hjemmel enten i lov eller i forskrift med hjemmel i lov.

Endelig legger arbeidsgruppen til grunn at det kan ha en egenverdi å lovfeste ordningen med et frivillighetsregister, fordi dette vil kunne ha en mer symbolsk effekt ved at organisasjoner og virksomheter i den tredje sektor gjennom en lov om frivillighetsregister oppnår en anerkjennelse utad for deres arbeid og samfunnsmessige betydning. Arbeidsgruppen har som foran påpekt at dette bør være et delformål ved opprettelsen av registeret (legitimeringsfunksjonen), jf. pkt. 3.2.3.

Arbeidsgruppen legger til grunn at en lov om et frivillighetsregister skal være nettopp det og ikke en lov som mer generelt skal gi regler om frivillige organisasjoner og deres virksomhet. I Norge har det ikke vært tradisjon for at det offentlige gir regler om organiseringen av frivillig arbeid, noe som blant annet innebærer at det hos oss ikke er vedtatt en egen lov om foreninger. Det ligger også utenfor arbeidsgruppens mandat å vurdere en mer generell lovgivning om frivillige organisasjoner mv. Når dette likevel nevnes, er det derfor først og fremst for å presisere at det i en lov om et frivillighetsregister ikke bør gis regler ut over det som er nødvendig for at registeret kan fungere i praksis etter sitt formål.

På denne bakgrunn vil arbeidsgruppen anbefale at det vedtas en egen lov om et frivillighetsregister. Arbeidsgruppen har tatt konsekvensen av dette standpunktet ved, som en del av denne utredningen, å ha utformet et lovutkast med spesialmerknader, jf. pkt. 4.»

4.2 Høyringsfråsegner

Frivillighet Norge sluttar seg til vurderinga til arbeidsgruppa av behovet for å lovfesta ordninga med eit register for frivillig verksemd. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke meiner

«det har en egenverdi å lovfeste ordningen. Vi mener at lovfesting av registeret vil bidra til å øke registerets legitimitet og være et kvalitetsstempel utad. Derved vil det bli interessant for flere organisasjoner og virksomheter i tredje sektor å registrere seg.»

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon meiner:

«Lovfesting vil ha en egenverdi for frivillig virksomhet, og kan bidra til å oppfylle legitimeringsfunksjonen. En lovfesting vil også kunne gi et kvalitetsstempel.»

Fornyings- og administrasjonsdepartementet føreslår at Kultur- og kyrkjedepartementet avklarar kor nødvendig det er å lovfesta ordninga.

Justis- og politidepartementet er

«ikke overbevist om at reguleringen av frivillighetsregisteret bør utformes som en egen lov, og at det er behov for regulering av et slik omfang som utvalget foreslår. Vi har ikke innvendinger mot at frivillighetsregisteret gis en lovmessig forankring, men mener det bør grundig overveies om reguleringen kan gjennomføres på en enklere måte for eksempel ved at reglene knyttes til foretaksregisterloven eller enhetsregisterloven. I den forbindelse bør det vurderes om det kan være hensiktsmessig med en forskriftshjemmel i loven og nærmere regulering av registeret i forskrift.»

4.3 Departementets vurderingar

Lovfesting er i utgangspunktet nødvendig berre når legalitetsprinsippet krev det, i praksis dersom det offentlege ynskjer å påleggja rettssubjekt plikter eller ta frå dei rettar. Departementet peikar på at det bør visast atterhald med å bruka lovregulering på område der det ikkje er påkravt. Men lovregulering vil kunna ha ein signaleffekt som ikkje må undervurderast. Røynslene frå det lovfeste Foreiningsregister 1934 var ei løysing som ein i heller liten grad kan dra nytte av ved denne vurderinga. Forslag om å lovfesta registrering for foreiningar var som nemnt eit tema då Føretaksregisteret vart utgreidd. Ei slik løysing vart ikkje avvist, men vart vurdert som noko som kunne takast opp til ny behandling ved seinare høve.

Departementet legg til grunn at registrering i Frivilligregisteret ikkje skal vera ei plikt, men ein rett for frivillig verksemd. Ei frivillig ordning krev i utgangspunktet inga lovfesting, men registrering vil utløysa ei plikt til å gje melding om visse opplysningar. Ut frå ynsket om å hindra at det blir skapt tvil om det legale grunnlaget for plikta til å gje opplysningar til registerorganet, sluttar departementet seg til vurderinga frå arbeidsgruppa, og legg til grunn at det er ynskjeleg at registeret blir heimla i lov. Departementet meiner òg at registeret bør lovfestast i ei eiga lov, mellom anna for å synleggjera den tredje sektoren som eige felt. Implementering av regelverket i ei lov som primært er utforma med sikte på registreringsplikta til næringsdrivande (Einingsregisteret eller Føretaksregisteret), vil truleg ikkje vareta dette omsynet like godt. Det blir òg vist til høyringsinnspela frå dei frivillige organisasjonane, som legg vekt på at lovregulering har ein eigenverdi. Departementet føreslår difor ei eiga lov om register for frivillig verksemd i samsvar med tilrådinga i NOU 2006: 15 punkt 3.3 (s. 17–18). Lova bør ikkje gje reglar ut over det som er nødvendig for at registeret skal fungera i praksis etter sitt føremål. Departementet understrekar at lova ikkje skal innehalda reglar som meir generelt regulerer frivillig verksemd, og korleis slik verksemd skal utførast i praksis.