2 Forslag om å lovfeste plikt til tidleg innsats i faga norsk eller samisk og matematikk på 1.-4. årstrinn

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

I St.meld. nr. 16 (2006-2007) ... og ingen sto igjen er det dokumentert at tidleg innsats er viktig for å forbetre dugleiken og den faglege utviklinga hos elevane. Det blir vist til at dette er viktig for å få flest mogleg igjennom utdanningssystemet med høgast mogleg læringsutbytte. Dess tidlegare tiltak blir sette inn, desto meir verknadsfulle og mindre ressurskrevjande vil dei vere. For å kunne setje i gang effektive tiltak på bakgrunn av dei behova elevane har, er det viktig at skoleeigarane har gode forsvarlege system, og stiller til disposisjon dei nødvendige ressursane.

I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen er tidleg innsats eitt av fleire omtalte tiltak. I dag er det for mange elevar som ikkje tileignar seg dei grunnleggjande lese- og reknedugleikane i dei første skoleåra. Resultat frå internasjonale undersøkingar som dokumenterer dette, blir grundig omtalte i stortingsmeldinga. Det blir mellom anna vist til Finland, som har ulike ordningar for forsterka opplæring, mellom desse ei støtteordning som gir elevar som tidleg i skoleløpet har problem med lesing, skriving, språk eller matematikk, rett til såkalla spesialundervisning på deltid. Finland har gode erfaringar med at tidleg innsats i skolen gir mindre behov for spesialundervisning i seinare skoleår, samtidig som det fører til eit utdanningssystem med høgt læringsutbytte. I St.meld. nr. 31 (2007-2008) slår regjeringa fast at ho vil setje i verk fleire tiltak som skal sikre at alle barn lærer å lese og rekne i løpet av dei første skoleåra. Lovfesta plikt til forsterka opplæring i norsk eller samisk og matematikk på 1.-4. årstrinn, og nødvendige ressursar til gjennomføring av plikta, blir varsla som konkrete tiltak.

I St.prp. nr. 1 (2008-2009) er finansieringa av forsterka opplæring omtalt. Det er sett av midlar til å innføre plikt til tidleg innsats frå hausten 2009 ved at om lag 430 mill. kroner av dei frie inntektene til kommunane, som blir frigjorde som følgje av at utskiftinga av nye læremiddel tilpassa Kunnskapsløftet er gjennomført, blir førte vidare i kommuneramma i 2009. Frå 2010 vil dette bli kompensert med heilårsverknad. I St.prp. nr. 1 (2008-2009) varslar regjeringa at ho våren 2009 vil leggje fram for Stortinget forslag om å lovfeste ei plikt til tidleg innsats.

2.2 Gjeldande rett

Føresegna om at opplæring skal tilpassast evner og føresetnader hos den enkelte eleven er nedfelt i opplæringslova § 1-3 og privatskolelova § 3-4. Dette er lovgrunnlaget for prinsippet om tilpassa opplæring. Prinsippet gjeld for all opplæring som blir gitt med heimel i dei to lovene. Når det gjeld organiseringa av opplæringa, står kommunen i utgangspunktet fritt, føresett at krava i mellom anna opplæringslova § 8-2 og privatskolelova § 3-4 ikkje blir brotne. Tidlegare lovreglar om inndelingar i klassar, aldersblanding og maksimale storleikar på klassane vart i 2003 erstatta av dagens føresegner om organisering av elevane i grupper.

Opplæringslova § 5-1 gir rett til spesialundervisning dersom eleven ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet. Det følgjer av privatskolelova § 3-6 at retten til spesialundervisning også gjeld elevar i private skolar med rett til statstilskot.

Elles kjem den plikt kommunane har til å oppfylle retten til grunnskoleopplæring, fram i opplæringslova § 13-1 og § 13-10. Tilsvarande plikt for private grunnskolar følgjer av opplæringslova § 2-12 og privatskolelova § 5-2.

2.3 Høringa

2.3.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringsnotatet vart det foreslått at

«[...] det blir tatt inn en ny bestemmelse i opplæringsloven § 2-2a med plikt for kommunen til å sørge for forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk for elever på 1.-4. årstrinn. Den forsterkede opplæringen skal innebære særlig høy lærertetthet og den skal være særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Det foreslås at bestemmelsen gis tilsvarende anvendelse for private skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12 ved en henvisning til § 2-2a i § 2-12 tredje ledd.

Departementet foreslår at det blir fastsatt plikt for private grunnskoler med rett til statstilskudd til å sørge for forsterket opplæring i norsk/samisk og matematikk for elever på 1.-4. årstrinn i ny § 3-4a i privatskoleloven.»

Om det nærmare innhaldet i plikta vart det uttalt i høringsnotatet at

«[...] den forsterkede opplæringen bør gjelde fagene norsk/samisk og matematikk. Da en del elever har samisk som førstespråk, og således lærer å lese på samisk, vil den forsterkede opplæringen for disse gjelde for faget samisk. Fordelingen mellom fagene må besluttes lokalt etter konkret vurdering og kartlegging av elevenes behov. Både lesing og regning må skoleeier tilgodese for at plikten skal ansees oppfylt.

Det vurderes viktig og nødvendig å innføre forsterket opplæring som en plikt for kommunen og for private grunnskoler, både private grunnskoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12 og private grunnskoler med rett til statstilskudd. Det foreslås ingen samtidig individuell rett for elevene til forsterket opplæring, og det skal derfor ikke fattes enkeltvedtak før slik opplæring.

Forsterket opplæring vil ikke være spesialundervisning, og innføring av forsterket opplæring vil ikke påvirke elevenes rett til spesialundervisning. Reglene om spesialundervisning forblir uendret. Retten til spesialundervisning etter opplæringslovens § 5-1 gjelder for elever som «ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet.» Den enkelte elev skal ha rettigheter etter denne bestemmelsen på samme måte som tidligere. Det kan imidlertid være en naturlig konsekvens av gjennomført forsterket opplæring, at færre elever vil ha behov for spesialundervisning fordi den forsterkede opplæringen vil gi flere tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen.

Forsterket opplæring vil være en form for tilpasset opplæring, som krever at det settes inn en ekstra innsats i de aktuelle fagene og på de aktuelle årstrinn. Prinsippet om tilpasset opplæring slik det er lovfestet i opplæringsloven § 1-3 og privatskoleloven § 3-4 første ledd gjelder alle trinn og elever og alle deler av grunnopplæringen, og skal fortsatt gjelde på samme måte som tidligere. Som et tillegg til dette utgangspunktet vil forsterket opplæring komme som en ytterligere styrking av den tilpassede opplæringen på 1.-4. årstrinn, i norsk/samisk og matematikk, og være særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning.

Den forsterkede opplæringen skal blant annet innebære en særlig høy lærertetthet. At flere lærere er til stede, er den mest sentrale måten å styrke lese- og regneopplæringen på 1.-4. trinn på. Det er imidlertid ikke meningen at en økning av lærertettheten her, skal skje på bekostning av lærertettheten i andre fag og på andre trinn. Siden det ikke lenger er lovfestet maksgrense for antall elever per lærer, men et krav om at gruppene organiseres forsvarlig, er det ikke mulig å fastsette noe eksakt tall på lærertettheten i denne sammenheng. På et makronivå vil konsekvensen av plikten og de økonomiske ressursene som samtidig tilføres, være at det totalet antallet lærere øker.

At den forsterkede opplæringen skal være særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning, innebærer at de ekstra lærerressursene som settes inn kan være lærere med kompetanse innen lese- og regneopplæring. I tillegg kan det være hensiktsmessig å benytte spesialisert fagpersonell med slik kompetanse, for eksempel logopeder eller spesialpedagogisk personale. En særlig oppgave for skoleeier vil ut fra plikten uansett være å innrette og gjennomføre opplæringen slik at målet om bedre ferdigheter i lesing og regning nås. I og med at den forsterkede opplæringen særlig skal være rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning, vil målsettingen være å få flest mulig til å beherske kompetansemålene i norsk/samisk og matematikk. Elever med gode ferdigheter i lesing og regning skal som tidligere følges opp gjennom bestemmelsen om tilpasset opplæring. For elever med svake ferdigheter i lesing og regning settes det imidlertid inn et ekstra tiltak i den tilpassede opplæringen.

Organisering av den forsterkede opplæringen vil på samme måte som øvrig tilpasset opplæring i stor grad være opp til skoleeier, og det vil naturlig nok kunne være aktuelt å bruke mange av de samme prinsipper og metoder som i annen tilpasset opplæring. Dette kan være i form av innsats i den ordinære lese- og matematikkopplæring, perioder med undervisning i mindre grupper, særskilte læremidler, og individuell oppfølging.

For å kunne gi en målrettet og god forsterket opplæring, er kjennskap til elevenes ferdigheter og kunnskapsnivå viktig. Skoleeiere bør sammen med ledelsen på skolene definere elevgruppen som skal gis forsterket opplæring ved hjelp av resultater fra kartlegginger og lærernes øvrige kjennskap til elevenes ferdighetsnivå. Informasjon innhentet ved elevvurdering vil være viktig sammen med resultater fra nasjonale prøver. Det fremgår av St.meld. nr. 31 (2007-2008) og St.prp. nr 1 (2008-2009) at departementet vil foreslå å innføre obligatoriske kartlegginger av leseferdigheter på 1.-3. årstrinn. Kartleggingene vil omfatte prøver på trinnene, bruk av kartleggingsverktøy utenom prøvene, og råd om hvordan lærerne kan gi tilbakemeldinger til elever og foreldre. For 2. årstrinn er kartleggingsprøver allerede utviklet. Basert på erfaringer fra kartleggingsopplegget for lesing, vil departementet vurdere å innføre tilsvarende for regning. Denne typen kartlegginger kan også være hjelp i arbeidet med å finne frem til elever med behov for forsterket opplæring. Det presiseres likevel at kommunene, som en del av plikten til forsterket opplæring, må sørge for å ha tilstrekkelig kunnskap og informasjon om elevenes ferdigheter og kunnskapsnivå til å kunne målrette den forsterkede opplæringen for elever med svake ferdigheter i lesing og regning uavhengig av eventuelle obligatoriske kartlegginger.

En bestemmelse om forsterket opplæring kan plasseres flere steder i opplæringsloven. I kapittel 1 vil den stå i nærhet til bestemmelsen om tilpasset opplæring, og på denne måten understreke sammenhengen med dette prinsippet. I kapittel 2 vil den passe inn som en av særbestemmelsene som kun gjelder grunnskoleopplæringen. Bestemmelser om klassestørrelse (klassedelingstall) sto tidligere i kapittel 8. Bestemmelsen om forsterket opplæring kan plasseres i dette kapitlet for å understreke at det sentrale ved plikten er kravet til økt lærertetthet i de aktuelle fagene på de aktuelle trinnene. Bestemmelsen kan også bli plassert i kapittel 13 sammen med øvrige bestemmelsene som regulerer kommunens ansvar innenfor grunnskoleopplæringen. Med avgjørende vekt på at plikten kun skal gjelde for 1.-4. årstrinn og at det er viktig at den står tydelig frem som en særbestemmelse med virkning bare for grunnskoleopplæringen, mener departementet at pliktbestemmelsen bør plasseres i opplæringsloven kapittel 2, som ny § 2-2a.

Det er som nevnt foran behov for tilsvarende plikt til forsterket opplæring for private grunnskoler. Bestemmelsene som kommer til anvendelse for private grunnskoler godkjent etter opplæringsloven er uttømmende angitt i § 2-12. Dette nødvendiggjør en henvisning til opplæringsloven § 2-2a i § 2-12. Privatskoleloven har på sin side en annen oppbygning enn opplæringsloven med bl.a. fellesbestemmelser om grunnskoleopplæringen og videregående opplæring i kapittel 3. Departementet vurderer de ovennevnte hensynene best ivaretatt ved å plassere pliktbestemmelsen i privatskoleloven kapittel 3, som ny § 3-4a.

Tilsyn med plikten etter bestemmelsene inngår i det ordinære statlige tilsynet som gjennomføres med hjemmel i opplæringsloven § 14-1 og privatskoleloven § 7-2. Tilsyn med hjemmel i de lovfestede kravene i opplæringsloven § 13-10 og privatskoleloven § 5-2 kan være aktuelt som utgangspunkt for å kontrollere om plikten blir oppfylt.»

Høringsnotatet inneheld denne omtalen av økonomiske og administrative konsekvensar av forslaget:

«Etter departementets vurdering er tidlig innsats lønnsomt både for samfunnet og for den enkelte. En effekt av forsterket opplæring er den generelle samfunnsnytten ved at flere enn i dag vil få forbedret sine grunnleggende ferdigheter tidlig i grunnopplæringen, og på denne måten få et bedre grunnlag for å kunne gjennomføre høyere utdanning. En annen mulig effekt er at ved at de grunnleggende ferdighetene økes innenfor grunnopplæringen, kan det helhetlige behovet for spesialundervisning innenfor grunnopplæringen reduseres.

For øvrig vil forsterket opplæring med særlig høy lærertetthet, innebære økt behov for lærere. Kostnadene ved innføring av plikt til forsterket opplæring for kommunene fra 1. august 2009 med virkning fra skoleåret 2009/2010 skal, som beskrevet i St.prp. nr. 1 (2008-2009) finansieres ved at de 430 mill. kroner av de frie inntektene til kommunene som blir frigjort som følge av at utskifting av nye læremidler tilpasset Kunnskapsløftet er gjennomført, føres videre i kommunerammen til bruk for forsterket opplæring i 2009 ut fra fastsatt kostnadsnøkkel. Det vil være opp til skoleeier å fordele midlene internt i kommunen. Fra 2010 vil det bli kompensert for helårsvirkning.

For private grunnskoler med rett til statstilskudd krever innføring av plikt til forsterket opplæring imidlertid økte tilskudd. Økningen i kommunenes rammer for dekning av plikten til forsterket opplæring i offentlig grunnskoleopplæring vil på sikt gi en tilsvarende forholdsmessig økning i tilskuddet til privatskolene. På denne måten vil det etter en bestemt tid være et økonomisk grunnlag for å innføre plikt til forsterket opplæring i privatskoleloven. Ut fra dagens tilskuddsystem vil privatskolene være kompensert for dette fra høsten 2011. Departementet foreslår derfor å innføre en tilsvarende pliktbestemmelse i privatskoleloven med ikraftsetting 1. august 2011 med virkning skoleåret 2011/2012.

Når det gjelder statlige skoler (Samisk skole i midt-Norge) og skolen på Svalbard, som er utenom kommuneopplegget, blir dette kompensert for i statsbudsjettet. Dette er det tatt høyde for i St.prp. nr. 1 (2008-2009).

Bevilgningene vil følges opp ved undersøkelse av om de har medført særlig høy lærertetthet på 1. til 4. trinn høsten 2009 gjennom tilgjengelig statistikk. Gjennom informasjon i det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil det også bli kontrollert om tiltaket har effekt på elevenes læringsutbytte.»

2.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane

I underkant av 100 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Blant desse er det klar støtte både til den overordna intensjonen om tidleg innsats, og til satsinga på å forsterke opplæringa i lesing og rekning tidleg i skoleløpet. Fleire instansar støttar forslaget utan nærmare kommentarar.

Tønsberg kommune uttaler:

«Tønsberg kommune støtter plikten til forsterket opplæring, og tror det er nødvendig med en lovhjemling for å sikre dette. Sentrale styringsdokumenter og forskning viser at tidlig innsats er nødvendig og vesentlig for å bedre elevenes ferdigheter og læringsutbytte. Samtidig vil dette være med på å forebygge frafall seinere i skoleløpet. Det er videre viktig å endre kulturen både i barnehage og skole slik at man kommer tidligere inn med innsats overfor barn med svake ferdigheter i lesing og regning.»

Norsk lektorlag seier seg

«[...] enig i departementets vurdering av at det er behov for en tydeliggjøring av kommunens plikt til å sørge for et opplæringstilbud i tråd med ambisjonene. Norsk Lektorlag er også enig i at begynneropplæringen i lesing, skriving og matematikk er kritisk i forhold til elevenes videre faglige utvikling, og at der derfor er meget viktig å sikre nettopp dette området bedre.»

Høgskolen i Oslo støttar forslaget og uttaler:

«Dette vil være et viktig tiltak for å sikre at elevene får grunnleggende kompetanse i norsk/samisk og matematikk tidlig i utdanningsløpet, hvilket vil kunne redusere behovet for spesialundervisning. For lærerutdanningen vil en slik lovfestet plikt bl.a. få som konsekvens at det blir økt oppmerksomhet mot tidlig norsk-/samisk- og matematikkopplæring samt lærevansker på tidlige klassetrinn.»

Arbeidsgiverforeningen Spekter uttaler at ho

«[...] støtter forslaget slik det fremgår av høringsnotatet. Det vil være lønnsomt både for samfunnet, virksomhetene og den enkelte med en tidlig innsats mot disse elevene, slik at man motvirker senere frafall og gir disse elevene de beste forutsetninger for å bli en del av det fremtidige arbeidsliv.»

Mange av høringsinstansane som støttar intensjonen om tidleg innsats har tilleggskommentarar til forma på og finansieringa av forslaget. Berre 15 høringsinstansar er imot forslaget: sju kommunar, tre fylkesmenn , KS, Utdanningsforbundet, Skolenes Landsforbund, Norsk forbund for utviklingshemmede og Faglig råd for restaurant- og matfag.

Mange høringsinstansar uttrykkjer generell uro for at plikta ikke vil bli følgd opp pga. dårleg kommuneøkonomi. Det blir vist til at læremiddel for Kunnskapsløftet enno ikkje er ferdig innkjøpte, generell dårleg kommuneøkonomi og/eller til prioriteringar i kommunane. Andre peiker på at om forslaget blir følgt opp i kommunen, er det fare for at det vil gå ut over innkjøp av læremiddel, lærartettleiken i andre fag eller trinn, eller få negative konsekvensar for omfanget av spesialundervisning. Mellom dei 60 kommunane som har uttalt seg om forslaget, har mange kommentarar av denne typen. Også enkelte fylkeskommunar, fylkesmenn og organisasjonar uttaler uro for finansieringa, og i kva grad plikt til tidleg innsats vil bli gjennomført utan at det vil gå ut over andre oppgåver i skolesektoren. Mange gir såleis uttrykk for ønske om betre finansiering og/eller øyremerking av midlar. Fleire høringsinstansar er uroa for om det vil vere nok lærarar til å gjennomføre den plikta som er foreslått.

Nes kommune uttaler:

«Nes kommune støtter fullt ut det prinsippet om tidlig innsats som ligger bak lovforslaget, men ser ikke hvordan de intensjonene som ligger i departementets vurderinger - «Det er imidlertid ikke meningen at en økning av lærertettheten her, skal skje på bekostning av lærertettheten i andre fag og på andre trinn» - skal kunne følges opp og dokumenteres. De «økte» midlene ligger i rammetilskuddet til kommunen, og kommunens økonomiske situasjon er slik at økningene i overføringene er mer enn spist opp av økte utgifter, ikke minst etter sentrale lønnsoppgjør. Kommunens administrasjon og kommunestyrets oppgave har også i år vært å skjære ned på sektorenes budsjett. Da er det svært vanskelig, og i strid med prinsippet for rammeoverføringer, og skulle betrakte noen deler av rammeoverføringen som «øremerkede».»

Utdanningsforbundet uttaler dette om finansieringa av forslaget:

«Vi er også kritiske til det finansieringsopplegget som er valgt. Utskiftingen av lærebøker i forbindelse med Kunnskapsløftet er ikke kommet så langt at en kan legge til grunn at disse midlene vil finansiere plikten til forsterka opplæring. Det må settes inn friske midler som gir kommunene mulighet til å gjennomføre en ny plikt til økt lærertetthet på enkelte trinn, uten å skjære ned på antall lærerstillinger på andre trinn. Rapporter fra våre tillitsvalgte og reportasjer i media viser at mange kommuner blir tvunget til å finansiere nye reformer ved å redusere innsatsen på andre områder i skolen. Styrking av opplæringa i norsk/samisk og matematikk på 1.-4. trinn må ikke gå ut over ressurser til spesialundervisning, tilpassa opplæring eller lærertetthet på andre trinn.»

Fleire høringsinstansar, og spesielt kommunar, uttrykkjer bekymring når det gjeld formuleringa av plikta og viser til at omgrepet forsterka opplæring som noko «mellom» tilpassa opplæring og spesialundervisning kan skape forvirring. Fleire uttrykkjer uvisse til korleis forsterka opplæring skal skiljast frå tilpassa opplæring og spesialundervisning. Somme peiker på at ei slik plikt til tidleg innsats allereie ligg i den gjeldande plikta til tilpassa opplæring. Enkelte viser til at det ved tidleg innsats må visast varsemd overfor enkelte elevar som treng tid til å modnast.

Utdanningsforbundet uttaler dette om omgrepsbruken i høringsforslaget:

«Utdanningsforbundet mener det er uheldig å innføre begrepet forsterka opplæring på den måten som det er beskrevet i høringsnotatet. Det kan lett føre til uklarhet både i forhold til prinsippet om tilpassa opplæring og retten til spesialundervisning. Det innføres på en måte et eget nivå innafor tilpassa opplæring, der en uten enkeltvedtak og sakkyndig vurdering skal kunne sette inn spesialisert fagpersonell. Vi mener det er bedre å sikre lærertettheten og ivareta både sterke og svake elever bedre gjennom tilpassa opplæring ut fra profesjonelt skjønn dersom det ikke er behov for spesialundervisning.»

Norges Handikapforbund uttaler:

«NHF er betenkt over at det innføres et «nytt» begrep «forsterket undervisning.»Det er et problem i skolen at lærere og skoleledelse har ulik og uklare forståelser av tilrettelagt undervisning, tilpasset undervisning og spesialundervisning. Nå får vi nok et begrep å forholde oss til. NHF ville foretrukket at en her snakket om styrket tilpasset opplæring.»

Norsk Forbund for Utviklingshemma (NFU) uttaler:

«NFU stiller spørsmålstegn ved hvem departementet mener skal omfattes av den nye § 2-2a i opplæringsloven. Departementet sier i høringsnotatet at «den forsterkede opplæringen skal være særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning». I opplæringsloven § 5-1 første ledd understrekes det at «Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning». NFU mener at forslaget slik det fremgår i høringsnotatet legger opp til at skolene kan gi de elevene som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen forsterket opplæring istedenfor å legge til rette for at det tilbys spesialundervisning.»

Fredrikstad kommune uttaler:

«Det innføres her en nytt begrep i loven, «forsterket opplæring». Opplæringen skal kunne dokumenteres. Med ulike typer opplæring, og ulike begreper, innskrenkes fleksibiliteten og de pedagogiske mulighetene i undervisningssituasjonen. Det vil da bli behov for å rapportere på eksempelvis tilpasset opplæring, spesialundervisning, forsterket opplæring samt språkopplæring for språklige minoriteter. En slik detaljering i begreper vil trolig medføre ytterligere diskusjoner rundt definisjoner og omfang av de ulike kategoriene. Det ville derfor være ønskelig å oppfylle intensjonene gjennom tidlig innsats uten å innføre nye begreper.»

Fleire høringsinstansar peiker på at «særlig høy lærertetthet» er eit uklart omgrep, og at det er uheldig med ein slik skjønnsmessig rettsleg standard. Av enkelte instansar blir det vist til at plikta bør konkretiserast, for eksempel ved innføring av ein klar, nasjonal standard. I den samanheng peiker fleire på at den skjønnsmessige og vage utforminga av plikta med ein rettsleg standard gjer tilsynet med føresegna vanskeleg. Mellom dei instansane som peiker på problema med å måle, føre tilsyn med og kontrollere tiltaket, er det somme som meiner at forslaget om plikt til tidleg innsats bør sjåast i samanheng med og koplast til plikta til å utarbeide årleg tilstandsrapport innanfor grunnopplæringa, noko som også blir foreslått i proposisjonen. (Sjå nærmare om forslaget i punkt 4).

Fylkesmannen i Oppland viser til behov for forenkling av fylkesmannens tilsyn og styrking av rettstryggleiken til elevane, og foreslår at lova blir formulert slik:

«Kommunen skal sørgje for forsterka opplæring i norsk eller samisk og matematikk på 1. til 4. årstrinn. 1. til 4. årstrinn med meir enn 18 elevar i klassen/gruppa skal ha to lærarar i kvar undervisningstime i norsk eller samisk og matematikk.»

Utdanningsforbundet uttaler:

«Større lærertetthet i norsk/samisk og matematikk på 1.-4. årstrinn kan være et viktig tiltak for å styrke elevenes grunnleggende kompetanse tidlig i skoleløpet. Skal dette bli en realitet i skolene, må regjeringa være villig til å ta sine egne signaler om sterkere nasjonal styring på alvor og lovfeste entydige nasjonale standarder. Rettslige standarder er helt utilstrekkelig for å sikre målet om høyere lærertetthet. En generell kommunal plikt til å gi forsterka opplæring i norsk/samisk og matematikk på 1.-4. trinn, vil ikke få den ønskede virkning. Det vises til innledningen ovenfor, der Utdanningsforbundet går sterkt inn for at det innføres bestemmelser om klassedelingstall i opplæringslova. I tillegg kan en målrette dette tiltaket ved å lovfeste at det skal være to lærere i hver undervisningstime i de aktuelle fag på 1.-4. trinn dersom klassen/gruppa har mer enn 18 elever, slik en tidligere regulerte lærertettheten i 1. klasse.»

KS (Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) og fleire kommunar meiner at høringsforslaget inneber ei innskrenking i den lokale handlefridommen. KS er imot forslaget og meiner at det har negativ innskrenking av det profesjonelle og kommunale skjønnet, og viser til at tidleg innsats allereie i dag ligg implisitt i prinsippet om tilpassa opplæring. KS uttaler i den samanheng følgjande:

«KS er bekymret for at en stadig konkretisering av virkemidler for å få til bedre tilpasset opplæring, virker fragmenterende og på sikt undergraver det grunnleggende prinsippet og skoleeiers og den enkelte skoles og lærers ansvar for at elever får opplæring tilpasset evner og behov.»

Barne- og likestillingsdepartementet peiker som fleire organisasjonar på at plikta bør omfatte elevar med teiknspråk som førstespråk, og elevar som bruker punktskrift.

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDI) meiner at plikta bør omfatte»elever som kommer til landet og begynner på grunnskolen senere i løpet.»

Enkelte høringsinstansar som representerer private skolar, ønskjer at føresegna i privatskolelova om plikt til tidleg innsats skal setjast i kraft på same tidspunkt som føresegna i opplæringslova.

2.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Det er brei semje i høringsfråsegnene om at tidleg innsats, særleg retta mot lesing og rekning, er viktig for utviklinga av dei grunnleggjande dugleikane hos elevane. Somme instansar understrekar samstundes at det er viktig å ta omsyn til at enkelte barn treng meir tid til å utvikle modenskap.

Trass i brei støtte til intensjonen i forslaget har mange høringsinstansar komme med kommentarar og innvendingar mot forslaget. Dette går i hovudsak på korleis den foreslåtte plikta skal gjennomførast og finansierast. Departementet er innforstått med mange av dei utfordringane det blir peikt på. På bakgrunn av støtta til tidleg innsats generelt, og den relativt sterke støtta til forslaget spesielt, meiner departementet at det er viktig å følgje opp høringsforslaget med eit forslag om å lovfeste ei plikt til tidleg innsats med særskilt fokus på lesing og rekning. Fråsegnene frå høringa krev likevel at det blir gjort enkelte justeringar av høringsforslaget.

Fleire høringsinstansar har peikt på at det er uheldig å innføre eit nytt omgrep som lett kan oppfattast som ein mellomting mellom tilpassa opplæring og spesialundervisning. Departementet er samd i at det er viktig at opplæringslova og privatskolelova er klare og tydelege, det gjeld både innhaldet i det enkelte omgrepet og tilhøvet mellom dei ulike omgrepa som blir brukte. I høringsnotatet vart det presisert at «forsterket opplæring» ikkje vil vere spesialundervisning, men at «forsterket opplæring» vil vere tilpassa opplæring. For å tydeleggjere dette ytterlegare foreslår departementet at plikta ikkje skal formulerast som «forsterket opplæring», men i samsvar med intensjonen omtalast som ei plikt til «tidleg innsats». Plikta bør etter departementet si meining lovfestast som eit ledd i den paragrafen som inneheld føresegnene om den generelle plikta til å gi tilpassa opplæring. Innhaldet i plikta bør vere som foreslått i høringsnotatet, det vil seie ei form for tilpassa opplæring som krev at det blir sett inn ein ekstra innsats retta mot elevar med svake dugleikar i lesing og rekning, på dei aktuelle årstrinna. Prinsippet om tilpassa opplæring, slik det har vore lovfesta fram til i dag, blir ikkje endra. I all opplæring vil plikta til å tilpasse opplæringa gjelde som tidlegare. Departementet meiner at det i tillegg til denne plikta, slik ho er i dag, er behov for ei føresegn som tydeleggjer det særlege behovet og ansvaret for tidleg innsats for dei grunnleggjande dugleikane i lesing og rekning. Ved å lovfeste plikt til tidleg innsats i eit nytt ledd i same føresegn som dagens prinsipp om tilpassa opplæring er lovfesta, vil sjølve innhaldet i plikta vere den same som foreslått i høringsnotatet, men det vil komme tydelegare fram at dette er ein del av den tilpassa opplæringa.

Med denne justeringa av høringsforslaget blir det gjort tydelegare at den nye plikta ikkje er spesialundervisning. Plikta til tidleg innsats på 1.-4. årstrinn skal ikkje endre innhaldet i spesialundervisningsretten. Retten til spesialundervisning etter opplæringslova § 5-1 gjeld for elevar som «ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet». Denne føresegna skal stå uendra og gi den enkelte elev dei same rettane som før. Departementet vil understreke at retten til spesialundervisning på ingen måte skal svekkjast. Ei styrkt satsing på lesing og rekning for elevane på 1.-4. årstrinn vil betre det ordinære opplæringstilbodet, og vil dermed likevel kunne ha som praktisk konsekvens at færre har behov for spesialundervisning.

Fleire høringsinstansar har meint at styrkinga av lese- og rekneopplæringa på 1.-4. årstrinn heller burde ha komme til uttrykk i lova gjennom ei konkret fastsetjing av krav til lærartettleik. Departementet meiner dette er vanskeleg gjennomførbart, all den tid dagens lovverk ikkje tek utgangspunkt i reglar som angir klassedelingstal, og synest heller ikkje dette er den rette måten å sikre at lesing og rekning får særleg merksemd dei første åra. Departementet meiner det er viktig at skoleeigarane kan vurdere konkrete lokale behov. Sjølv om generelt høg lærartettleik er viktig for å styrkje lese- og rekneopplæringa dei første skoleåra, er det ikkje berre dette verkemiddelet skoleeigarane kan nytte for å oppfylle plikta til tidleg innsats på dei aktuelle trinna. Også bruk av spesialkompetanse kan ha betydning. I ein kommune kan det vere viktig å tilsetje ein person med særleg kompetanse på leseopplæring for å fremje spesielle undervisningsopplegg og utvikle kompetansen hos dei andre lærarane. Andre stader kan nokre timar i mindre grupper i kortare eller lengre tid vere eit aktuelt tiltak. I andre tilfelle kan enkelte elevar få ekstra undervisning utover normaltimetalet i kommunen. Departementet understrekar såleis at auka lærartettleik er eit sentralt verkemiddel for å oppfylle plikta til tidleg innsats på 1.-4. årstrinn, men at det framleis skal vere fleksibilitet. Organiseringa skal vere opp til skoleeigarane, og det kan vere aktuelt med mange av dei same prinsipp og metodar som i anna tilpassa opplæring. Dette kan gjerast i form av innsats i den ordinære norsk/samisk- og matematikkopplæringa, med periodar der opplæringa blir gitt i mindre grupper, med individuell oppfølging, og ved å kombinere fleire former for tilpassing.

Departementet finn grunn til å understreke at ein auke av lærartettleiken som følgje av plikta til tidleg innsats på 1.-4. årstrinn ikkje skal gå ut over lærartettleiken i andre fag og på andre trinn. Departementet viser i denne samanheng til St.meld. nr. 11 (2008-2009) Læreren. Rollen og utdanninga, der auka tilgang på dyktige og motiverte lærarar er beskrive som eit viktig innsatsområde. God og relevant lærarutdanning er det viktigaste verkemiddelet for å sikre skolen tilgang på velkvalifiserte lærarar. I meldinga omtaler departementet fleire tiltak som vil bli sette i verk for å auke tilgangen på lærarar. Avskriving av studielån for lærarar i visse fag og rekrutteringskampanje er aktuelle tiltak. Ein nasjonal rekrutteringskampanje (GNIST), som er eit partnerskap mellom ulike aktørar, er etablert for å gjere læraryrket meir attraktivt. Vidare er det aktuelt å utvide rettleiingsordninga for nyutdanna lærarar, for å behalde fleire lærarar i yrket.

Når det gjeld finansieringa av plikta, har mange høringsinstansar komme med fråsegner. Ein del er tilfreds med at innføringa av plikta er statleg finansiert, medan andre er uroa for at midlane ikkje vil bli nytta til å oppfylle plikta. Det blir nemnt at det er fare for at ei plikt vil gå ut over andre fag eller trinn, og at plikta kan gå ut over innkjøp av nye læremiddel til Kunnskapsløftet, fordi dette enno ikkje er sluttført. I denne samanheng vil departementet gjere merksam på at i 2009 blir det frigjort 430 mill. kroner av dei frie inntektene for kommunane, som følgje av at utskiftinga av læremiddel i grunnskolen tilpassa Kunnskapsløftet er føresett gjennomført. Dersom kommunar ikkje har gjort seg ferdige med utskiftinga av læremiddel i åra 2006 til og med 2008, slik det opphavleg var føresett, har dei i denne perioden fått større kompensasjon enn dei utgiftene dei har hatt. Det er i så fall rimeleg at desse kommunane i 2009 finansierer eventuell attståande utskifting av læremiddel gjennom prioritering av eigne midlar. Elles understrekar departementet at det er kommunen som har ansvaret for å sørgje for at lovbestemte plikter blir oppfylte. Somme høringsinstansar har uttalt generell uro for at dårleg kommuneøkonomi vil vere til hinder for å innføre plikta til tidleg innsats, slik ho er formulert i høringsforslaget. I og med at det ved innføringa av plikta reelt blir frigjort midlar til gjennomføringa - dvs. at skoleeigarane reelt får kompensert dei auka kostnadene - meiner departementet at dette ikkje kan førast som grunngiving for ikkje å innføre plikta. Enkelte har ønskt at midlane skal øyremerkjast. Departementet meiner at dersom midlane til tidleg innsats skulle ha vore gitt som øyremerkte midlar, kunne det medføre mindre rom for lokale tilpassingar og føre til mindre effektiv bruk av midlane samla sett. Departementet viser til kapittel 12, der dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget blir omtalte.

Enkelte høringsinstansar viser til at høringsforslaget innskrenkar den kommunale fridommen innanfor grunnskolesektoren. Til dette vil departementet gjere merksam på at kommunane framleis vil ha stor lokal fridom når det gjeld organiseringa og tilpassinga av opplæringa, i denne samanheng viser departementet til omtalen ovanfor av innhaldet i plikta. Eksempelvis kan gruppedeling, tolærarordning og andre styrkingstiltak framleis vere aktuelle. Det er samtidig viktig å understreke at departementet vurderer tidleg innsats for dei grunnleggjande dugleikane i lesing og rekning dei første skoleåra som så sentralt og viktig for kvaliteten av norsk skole at dette i seg sjølv tilseier at plikt til slik satsing blir lovfesta.

Enkelte høringsinstansar uttaler at føresegna bør omfatte elevar med teiknspråk som førstespråk og elevar som bruker punktskrift. Til dette er det viktig å presisere at plikta til tidleg innsats, som prinsippet om tilpassa opplæring elles, gjeld all opplæring med heimel i opplæringslova og privatskolelova. Dette inneber at alle elevar skal vurderast konkret etter pliktføresegna. Det må vurderast både om dei tilhører gruppa med «svake ferdigheter i lesing og regning», og om dei allereie har tilstrekkeleg tilpassa opplæring.

Når det gjeld spørsmålet om plikta bør omfatte vaksne dersom dei ikkje har gode dugleikar i lesing og rekning, vil departementet vise til at forslaget er avgrensa til å omfatte elevar på 1.-4. årstrinn. Dette går uttrykkeleg fram av lovforslaget. Føresegna vil såleis ikkje gjelde elevar på høgare trinn eller vaksne som får oppfylt retten til opplæring med heimel i opplæringslova eller privatskolelova. Formålet med forslaget er nettopp å presisere plikta til tilpassa opplæring dei første skoleåra. Når det er sagt, er det viktig å understreke det som er uttalt framme i proposisjonen om at forslaget korkje endrar på det gjeldande, generelle prinsippet om tilpassa opplæring, som gjeld all opplæring med heimel i opplæringslova og privatskolelova, eller gjeldande rett til spesialundervisning. Retten til spesialundervisning vil til dømes framleis gjelde vaksne som har svak grunnleggjande dugleik, dersom dei får grunnskoleopplæring med heimel i opplæringslova.

Tilsyn med plikta etter føresegnene inngår i det ordinære statlege tilsynet, som gjennomførast med heimel i opplæringslova § 14-1 og privatskolelova § 7-2. Dei lovfesta krava i opplæringslova § 13-10 og privatskolelova § 5-2 kan vere aktuelle som utgangspunkt for å kontrollere om skoleeigaren oppfyller plikta til tidleg innsats dei første skoleåra.

På denne bakgrunn foreslår departementet at den særlege plikta som gjeld lesing og rekning dei fire første årstrinna, blir innført som ein del av plikta til tilpassa opplæring. Departementet foreslår at plikta blir lovfesta i opplæringslova § 1-3 og privatskolelova § 3-4a. Det blir foreslått at plikta skal omfatte både private grunnskolar med rett til statstilskot og private grunnskolar utan slik rett.

Med bakgrunn i at private grunnskolar med rett til statstilskot ikkje blir kompenserte for plikta før skoleåret 2011/2012, foreslår departementet at endringane i privatskolelova skal setjast i kraft 1. august 2011, og viser i denne samanheng til drøftinga av økonomiske og administrative konsekvensar i kapittel 12. Dette er grunnen til at departementet foreslår ikraftsetjing av endringane i dei to lovene til ulik tid.

Departementet fremjar etter dette forslag om nytt andre ledd i § 1-3 i opplæringslova i og ny § 3-4a i privatskolelova.

Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.