6 Forslag om å presisere plikta til å kartleggje dugleiken minoritetsspråklege elevar har i norsk
6.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Forslaget er ei oppfølging av eit av tiltaka i St.meld. nr. 23 (2007-2008) Språk bygger broer. Språkstimulering og språkopplæring for barn, unge og voksne. I stortingsmeldinga heiter det at departementet vil «foreslå at det presiseres i loven en plikt for skoleeiere til å kartlegge norskferdighetene til minoritetsspråklige elever». Det vart vidare peikt på den manglande eller tilfeldige kartlegginga av dugleiken hos minoritetsspråklege elevar når kommunen skal ta stilling til rettane for eleven til særskild språkopplæring, som vart synleggjord i evalueringa utført av Rambøll Management i 2006 (sjå nærmere omtale nedanfor).
Opplæringslova § 2-8 regulerer retten til særskild språkopplæring for elevar i grunnskolen. I Ot.prp. nr. 40 (2007-2008) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova fremja regjeringa forslag om å innføre rett til særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar i vidaregåande opplæring. Forslaget vart vedteke i Stortinget og sett i kraft 1. august 2008. Etter endringa har elevar i vidaregåande opplæring rett til særskild språkopplæring på same vilkår som elevar i grunnskolen, og denne retten er i dag gjennomgåande i heile grunnopplæringa. Før 1. august 2008 kunne elevar i vidaregåande opplæring ha rett til særskild språkopplæring med heimel i opplæringslova § 5-1 og privatskolelova § 3-6 om spesialundervisning, uavhengig av årsakene til manglande dugleik i norsk.
Føresetnaden for at elevane i praksis skal få oppfylt retten til særskild språkopplæring i tråd med intensjonen i lova, det vil seie som overgangsordning fram til at elevane har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den ordinære opplæringa i skolen, er at både kommunar og fylkeskommunar gjennomfører reelle kartleggingar av norskdugleiken hos elevane. Berre på den måten vil elevane vere sikra at dei faktisk får opplæring som samsvarer med dugleik og behov, og ei opplæring som gir den ønskte progresjonen inntil elevane har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den ordinære opplæringa.
I 2006 utførte Rambøll Management, på vegner av Kunnskapsdepartementet, ei evaluering av korleis kommunar praktiserte plikta til å gi minoritetsspråklege elevar særskild norskopplæring gjennom opplæring etter læreplanen Norsk som andrespråk. I rapporten Evaluering av praktiseringen av norsk som andrespråk for språklige minoriteter i grunnskolen går det fram at praksis i grunnskolane i landet var svært ulik, det gjaldt både kartlegginga av språkkunnskapane hos elevane og praktiseringa av enkeltvedtak. Det går fram at svært få kommunar på evalueringstidspunktet gav skolane retningslinjer for det konkrete kartleggingsarbeidet, og at over 30 prosent av skolane ikkje hadde standardiserte prosedyrar for den kartlegginga som skal føre elevane over til den ordinære opplæringa. Mange elevar i grunnskolen vart derfor verande i ein undervisningssituasjon med særskild norsk opplæring, trass i at dugleiken i norsk var god nok til å følgje ordinær undervisning. Etter dei tilhøva som er omtalte i rapporten frå Rambøll Management, har departementet fastsett Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, som erstattar den tidlegare læreplanen Norsk som andrespråk. Læreplanen er gjennomgåande for heile grunnopplæringa og kan nyttast i både grunnskoleopplæring og i vidaregåande opplæring. Til læreplanen er det utvikla ein kartleggingsreiskap som gjer det enklare å avgjere kva nivå eleven skal få undervisning på, og som vil vise når eleven kan tilstrekkeleg norsk til å følgje ordinær undervisning. Denne læreplanen er ein overgangsplan og har som endeleg mål at elevane så raskt som mogleg skal lære tilstrekkeleg norsk til å kunne delta i ordinær norskopplæring etter læreplanen for norsk, og i den ordinære opplæringa i faga elles. Av den grunn blir det ikkje gitt karakterar i norskfaget den tida eleven følgjer Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter.
Departementet meiner at erfaringane frå kommunal praktisering av lovføresegnene om særskild språkopplæring på grunnskoleområdet viser at elevane må sikrast nødvendig kartlegging av dugleiken i norsk betre enn i dag. Dette kan det bli teke hand om ved at plikta til slik kartlegging blir klart uttalt i opplæringslova og privatskolelova. I dag er kartleggingsplikta uttalt i forarbeida til opplæringslova og privatskolelova, samtidig som ho følgjer av saksbehandlingsreglane i forvaltningslova.
6.2 Gjeldande rett
Elevar i grunnskolen og i vidaregåande opplæring som har anna morsmål enn norsk og samisk, har etter opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og privatskolelova § 3-5 rett til særskild opplæring i norsk til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følge den ordinære opplæringa. Retten kan oppfyllast ved opplæring etter læreplanen i grunnleggjande norsk for språklege minoritetar, eller ved tilpassa opplæring ut frå den ordinære læreplanen i norsk. Dette følgjer av forskrift til opplæringslova § 1-1 bokstav e. Forskrifta omtaler ved ein inkurie læreplanen Norsk som andrespråk, som er erstatta av Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Departementet vil oppdatere forskrifta på dette punktet. For elevar i private skolar blir retten oppfylt ved at elevane følgjer læreplan skolen har fått godkjent, jf. privatskolelova § 2-3.
Med heimel i opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og privatskolelova § 3-5 kan elevar som har anna morsmål enn norsk og samisk, også ha rett til morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Desse typane opplæring skal derimot berre givast så langt det er «nødvendig». Dette vil først og fremst gjelde elevar med anna morsmål enn norsk eller samisk, som er heilt utan norskkunnskapar eller har så avgrensa dugleik i norsk at dei ikkje vil kunne følgje noko av den ordinære opplæringa.
Den særskilde språkopplæringa etter opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og privatskolelova § 3-5 er meint å vere ei overgangsordning. Når eleven har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa, fell retten bort.
Når kommunen og fylkeskommunen tek stilling til rettane etter opplæringslova § 2-8 og 3-12 og privatskolelova § 3-5, er det eit enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2. Dette gjeld både der det blir innvilga rett, og der kommunen og fylkeskommunen avbryt slik opplæring på grunn av at eleven har fått tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den ordinære opplæringa.
For å avgjere om ein elev har rett til særskild språkopplæring etter opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og privatskolelova § 3-5, må det avklarast om eleven har tilstrekkeleg dugleik i norsk. Plikt til å kartleggje norskdugleiken hos elevane er ikke eksplisitt uttalt i opplæringslova eller privatskolelova, men det er uttalt i lovforarbeida at «skolen må gjere ei kartlegging av den språklege dugleiken i norsk eleven har, og ei vurdering av kva slags språkopplæring som vil vere den beste», jf. Ot.prp. nr. 55 (2003-2004) og Ot.prp. nr. 40 (2007-2008). Kommunen og fylkeskommunen kan dessutan heller ikkje oppfylle krava i forvaltningslova til høvesvis utgreiing før og grunngiving for vedtak etter dei nemnde lovføresegnene, utan å kartleggje den språklege dugleiken eleven har i norsk, jf. forvaltningslova §§ 17 og 25.
Kartlegging av norskdugleiken hos elevane skal gjennomførast ikkje berre før det blir gjort vedtak om rett til å få særskild språkopplæring etter opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og privatskolelova § 3-5, men også undervegs i opplæringa. Dette har samanheng med lovintensjonen om at retten til særskild språkopplæring skal vere ei overgangsordning fram til full deltaking i ordinær opplæring, og følgjer av at retten fell bort når eleven har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den ordinære opplæringa.
6.3 Høringa
6.3.1 Høringsforslaget frå departementet
For å tydeleggjere den plikt kommunen og fylkeskommunen har til å gjennomføre kartlegging av dugleiken i norsk hos elevane i tilknyting til vedtak om særskild språkopplæring, vart det foreslått i høringsnotatet at plikta til slik kartlegging skulle presiserast konkret i lovføresegnene om særskild språkopplæring. I høringsnotatet vart det vist til evalueringa av korleis kommunane praktiserte lovføresegnene om særskild språkopplæring på grunnskoleområdet.
I høringsnotatet vart plikta til å kartleggje dugleiken i norsk hos minoritetsspråklege elevar når det skal takast stilling til kva rett elevane har til særskild språkopplæring, foreslått konkret formulert i opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og i privatskolelova § 3-5.
I omtalen av økonomiske og administrative konsekvensar vart det i høringsnotatet vist til at for kommunane, som er ansvarlege for grunnskoleopplæringa, følgjer plikta til kartlegging av norskdugleiken hos elevane allereie av dagens regelverk. Det vart uttalt at å presisere kartleggingsplikta i dei aktuelle føresegnene i opplæringslova og privatskolelova derfor ikkje ville innebere auka økonomiske eller administrative konsekvensar for kommunane, men i realiteten berre ei synleggjering av plikta slik ho er i dag.
I høringsnotatet uttalte departementet at heller ikkje for fylkeskommunane vil forslaget medføre økonomiske eller administrative konsekvensar. Det vart vist til at den plikt fylkeskommunen har til å kartleggje etter opplæringslova § 3-12 og privatskolelova § 3-5 (høringa skjedde før desse føresegnene vart sette i kraft 1. august 2008), ville erstatte den dagjeldande plikta til å utarbeide sakkunnig vurdering etter opplæringslova § 5-3. Departementet uttalte:
«Dette har sin bakgrunn i at minoritetsspråklige elever i videregående opplæring som ikke kan følge ordinær opplæring på grunn av manglende norskferdigheter i dag (dvs. frem til 1. august 2008 da rettigheten trer i kraft) har rett til tilsvarende særskilt språkopplæring med hjemmel i bestemmelsene om spesialundervisning. I henhold til bestemmelsene kan spesialundervisning ikke gis uten at pedagogisk-psykologisk tjeneste har gjort en innledende sakkyndig vurdering som oppfyller kravene i opplæringsloven § 5-3. Disse kravene innebærer blant annet at den sakkyndige vurderingen i disse tilfellene alltid skal omfatte kartlegging av norskferdighetene til eleven og en nærmere vurdering av hvilken språkopplæring den enkelte må ha for å få et forsvarlig utbytte av opplæringen. På bakgrunn av at spesialundervisningsrettigheten omfatter særskilt språkopplæring og derfor allerede pålegger fylkeskommunen en samtidig plikt til å utarbeide sakkyndig vurdering i disse tilfellene, har ikke innføringen av kartleggingsplikten knyttet til retten til særskilt språkopplæring i videregående opplæring noen økonomiske eller administrative konsekvenser. Det dreier seg om kartlegginger som fylkeskommunen allerede skal gjøre overfor de samme elevene, med hjemmel i spesialundervisningsbestemmelsene. Sagt på en annen måte - det helhetlige kartleggingsarbeidet i fylkeskommunen øker ikke fra 1. august 2008, men får to hjemmelsgrunnlag. Departementet viser for øvrig til omtalen av dette i Ot.prp. nr. 40 (2007-2008).»
6.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
Eit flertal av dei høringsinstansane som har uttalt seg, med unntak av KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgivarorganisasjon), støttar eller har ikkje merknader til forslaget om at det skal presiserast i opplæringslova og privatskolelova at kommunen og fylkeskommunen skal kartleggje dugleiken hos minoritetsspråklege elevar når det skal takast stilling til den rett eleven skal ha til særskild språkopplæring. Dette gjeld mellom anna 16 kommunar, 12 fylkeskommunar, Kontaktutvalet mellom innvandrarbefolkninga og myndigheitene (KIM), Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO), Norsk skoleleiarforbund (NSLF), Skolenes landsforbund, Utdanningsforbundet, Foreldreutvalet for grunnskolen (frå 1. januar 2009: Foreldreutvalet for grunnopplæringa), VOX, LO i Noreg, Fellesorganisasjonen, Høgskolen i Oslo, Universitetet i Agder, Barneombodet og Likestillings- og diskrimineringsombodet.
Berre KS er negativ til forslaget og legg til grunn at dagens regulering av plikta til kartlegging av dugleiken i norsk hos minoritetsspråklege elevar saman med kravet om forsvarleg system hos skoleeigarane er tilstrekkeleg til å sikre rettane for elevane.
Bergen kommune støttar forslaget, og uttaler:
«Bergen kommune har de siste årene veiledet skolene i kartlegging basert på et eget kartleggingsverktøy utviklet i Bergen. I forbindelse med den nye læreplanen i grunnleggende norsk er kommunen i ferd med å ta i bruk Utdanningsdirektoratets nye kartleggingsverktøy. En kompetansegruppe skal hjelpe skolen med innføringen av det nye kartleggingsverktøyet, og det er laget en plan for etterutdanning som kompetansegruppen skal tilby skolene der bruk av kartleggingsverktøyet inngår som en del av denne etterutdanningen. I sammenheng med dette fikk skolene i vår et pålegg om å etablere et migrasjonspedagogisk team for å kvalitetssikre arbeidet med kartlegging av elevers språksituasjon, og en vil og utvikle tilsyn for minoritetsspråklig opplæring, der tilsynet skal omfatte kartlegging. En innføring av plikt til kartlegging vil derfor ikke medføre endringer i de rutinene som er utviklet og det arbeidet som allerede gjøres i Bergen på dette området. Byrådet er enig i departementets vurderinger om at plikten til kartlegging bør presiseres konkret i lovbestemmelsene. En god kartlegging er en forutsetning for at minoritetsspråklige elever skal få en språkopplæring tilpasset ferdigheter og behov, og en opplæring som gir ønsket fremgang til elevene har gode nok kunnskaper i norsk til å følge ordinær opplæring. Byrådet støtter derfor departementets høringsforslag om å innføre plikt til kartlegging av minoritetsspråklige elevers ferdigheter i norsk.»
Vestfold fylkeskommune er positiv til forslaget og uttaler:
«Formuleringen letter etterlevelsen av lovens intensjoner og bidrar til sikker saksbehandling.»
Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO) foreslår at lovforslaget blir utvida til å omfatte plikt for skoleeigaren til å bruke den kartleggingsreiskapen som er utarbeidd til bruk i tilknyting til Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, og plikt til å sørgje for at lærarar og skoleleiarar får opplæring i å bruke slik kartleggingsreiskap.
Universitetet i Agder og Stavanger kommune støttar forslaget, og meiner det er ein styrke at den plikta kommunane og fylkeskommunane i dag har til kartlegging, blir presisert og synleggjord. Samtidig meiner desse høringsinstansane at det er ein veikskap at den kartlegginga som er omtalt i lova, berre omfattar dugleik i norsk.
Når det gjeld dei økonomiske og administrative konsekvensane av høringsforslaget, meiner eit fleirtal av dei fylkeskommunane som har uttalt seg, at forslaget vil føre til auka kostnader. Sør-Trøndelag fylkeskommune viser mellom anna til at fylkeskommunen må kjøpe inn eigna testar, og at det i dag ikkje finst kompetanse på skolane til å gjennomføre slike testar av elevane. Fylkeskommunen uttaler vidare at det også må drøftast kven som skal gjennomføre testinga av elevane. Også Hedmark fylkeskommune meiner at forslaget vil medføre auka bruk av ressursar.
Fredrikstad kommune og Asker kommune ser positivt på forslaget, men har innvendingar mot at kommunen skal ha ansvaret for å kartleggje elevar i private skolar.
6.4 Vurderingar og forslag frå departementet
For å ha rett til særskild språkopplæring er det eit vilkår at eleven ikkje har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa. Dette er uttrykt direkte i lovføresegnene. Av dette følgjer at elevens norskdugleik må kartleggjast og vurderast for å avgjere om vilkåret er oppfylt eller ikkje. Utan ei slik kartlegging vil kommunen og fylkeskommunen ikkje oppfylle kravet om utgreiing før det blir gjort enkeltvedtak. Utgreiingsplikta følgjer av forvaltningslova § 17, der det heiter at «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Dersom slik kartlegging ikkje blir gjord, vil kommunen eller fylkeskommunen heller ikkje oppfylle kravet om grunngiving for vedtaket om særskild språkopplæring, som følgjer av forvaltningslova § 25.
Resultatet frå kartlegginga av norskdugleiken hos eleven kan, i tillegg til å avgjere om eleven har rett til særskild språkopplæring, også brukast for å planleggje vidare opplæring, og såleis sikre at elevane får opplæring som samsvarer med den dugleik og dei behov den enkelte eleven har.
Departementet meiner at dokumentasjonen av manglande praktisering av plikta til å kartleggje dugleiken i norsk hos minoritetsspråklege elevar i kommunane i landet, er urovekkjande ut frå omsynet til rettstryggleiken for elevane. Det går fram at trass i at plikta til kartlegging i dag er uttalt i forarbeida til opplæringslova og privatskolelova, og dessutan følgjer av krava til saksbehandling i forvaltningslova, er det stor risiko for at minoritetsspråklege elevar ikkje får oppfylt retten til særskild språkopplæring i samsvar med føresetnadene. Departementet meiner på denne bakgrunn at plikta bør vere klart uttalt i opplæringslova og privatskolelova. Ei slik presisering av plikta i dei to lovene vil ha ein viktig funksjon ved at det vil gjere kartleggingsplikta lettare tilgjengeleg for skoleeigarane, og på denne måten medverke til at elevane får oppfylt sin rett i samsvar med intensjonane i lova.
Departementet har merka seg at Stavanger kommune og Universitetet i Agder uttaler at det er behov for å kartleggje kompetansen til eleven i morsmål, og foreslår at dette blir teke inn i føresegna om særskild språkopplæring. Til dette vil departementet presisere at den dugleik eleven har i morsmålet, ikkje har noko å seie for den rett eleven har til særskild språkopplæring. Lova krev kartlegging av den dugleik eleven har i norsk. At norskdugleiken hos enkelte elevar kan gjere det påkravd å oppfylle retten med ei innleiande opplæring i morsmålet for å gjere norskopplæring mogleg, har ingen direkte samanheng med kartleggingsplikta i lova.
Departementet har merka seg at enkelte fylkeskommunar meiner at forslaget vil føre til auka kostnader. Departementet understreker at fylkeskommunen også etter gjeldande rett har ansvaret for å kartleggje norskdugleiken hos elevane, før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring. Som nemnt, følgjer denne plikta i dag av forarbeida til lova og av saksbehandlingsreglane i forvaltningslova, jf. utgreiinga ovenfor i dette kapitlet. Forslaget inneber inga utviding av gjeldande rett, men er berre ei synleggjering av plikta slik ho følgjer av lova i dag, og som kommunane og fylkeskommunane i landet derfor allereie er forplikta til å bruke nødvendige ressursar på.
Fredrikstad kommune og Asker kommune meiner at forslaget fører til auka kostnader for kommunane, sidan det lovfester ansvar for å kartleggje også elevar i private skolar. Departementet vil presisere at det følgjer av privatskolelova § 3-5 at heimkommunen skal gjere vedtak om særskild opplæring og dekkje utgiftene til opplæringa for elevar i private grunnskolar. Når kommunen skal gjere vedtak, inneber det at det også er kommunen som har ansvaret for å kartleggje norskdugleiken hos eleven før vedtak blir gjort, jf. forvaltningslova § 17 om utgreiingsplikta for forvaltningsorganet. Forslaget om å ta inn i privatskolelova at kommunen har ansvaret for kartlegging av norskdugleiken hos elevane før vedtak blir gjort, er ei presisering av gjeldande rett og inneber derfor ikkje nye økonomiske kostnader for kommunen.
Departementet har vidare merka seg at Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler at fylkeskommunane må kjøpe inn eigna testar, og at det i dag ikkje finst kompetanse på skolane til å gjennomføre slike testar av elevane. Til dette vil departementet presisere at fylkeskommunane, som nemnt ovanfor, allereie i dag har lovfesta plikt til å gjennomføre slike kartleggingar, noko som føreset at eigna testar og nødvendig kompetanse allereie er tilgjengeleg hos skoleeigarane. Når det gjeld val av eigna testar, kan det nemnast at NAFO har utarbeidd ein kartleggingsreiskap - Kartleggingsmateriell Språkkompetanse i grunnleggende norsk - til bruk i tilknyting til Læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Kartleggingsmateriellet er tilgjengeleg på nettsidene til Utdanningsdirektoratet. Ved hjelp av kartleggingsmateriellet skal elevane kunne dokumentere sin språkdugleik i norsk. Det er vidare meininga at kartleggingsreiskapen skal medverke til at elevane får opplæring på eit nivå som samsvarer med føresetnadene deira, og til at dei kan gå over til ordinær opplæring når dei har tilstrekkeleg norskdugleik. Kartleggingsreiskapen kan nyttast også i dei tilfella da kommunen eller fylkeskommunen vel å gi særskild norskopplæring i form av særskild tilpassing innanfor den ordinære læreplanen, i staden for etter læreplanen for grunnleggjande norsk.
Kommunane og fylkeskommunane kan velje om dei vil bruke den nasjonalt utvikla kartleggingsreiskapen, eller om dei vil bruke anna materiell, utvikla lokalt, for å vurdere norskdugleiken hos elevane. Departementet tilrår likevel at Kartleggingsmateriell Språkkompetanse i grunnleggende norsk blir brukt til dette formålet.
På bakgrunn av høringsfråsegna er det vidare grunn til å presisere at skoleeigarane etter opplæringslova § 10-8 har plikt til å ha rett og nødvendig kompetanse i verksemda, og plikt til å sørgje for tilstrekkeleg og kontinuerleg kompetanseutvikling. Det er utvikla rettleiingsmateriell og etterutdanningstilbod i regi av NAFO for lærarar som skal undervise i grunnleggjande norsk. Etterutdanningskursa knytte til læreplanen for grunnleggjande norsk for språklege minoritetar omfattar mellom anna ein gjennomgang av kartleggingsreiskapen.
Når det gjeld ansvaret for å gjennomføre særskild språkopplæring og dertil hørande kartlegging, vil departementet vise til at ansvaret etter opplæringslova er lagt til kommunen og fylkeskommunen, på same måten som at ansvaret for grunnskoleopplæringa er lagt til kommunen og ansvaret for den vidaregåande opplæringa er lagt til fylkekommunen. Dette inneber at kommunen, høvesvis fylkeskommunen, avgjer kven som skal gjennomføre kartlegginga av elevane. Slik kartlegging kan gjennomførast ved den enkelte skolen, eventuelt av pedagogisk-psykologisk teneste.
Departementet fremjar etter dette forslag om endringar i opplæringslova §§ 2-8 og 3-12, og endringar i privatskolelova § 3-5, i samsvar med høringsnotatet.
Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.