5 Forslag om å presisere retten minoritetsspråklege elevar har til utvida tid i vidaregåande opplæring
5.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Med verknad frå 1. august 2008 vart det innført eigne heimelsgrunnlag for retten til særskild språkopplæring for minoritetsspråklege elevar (i lova definerte som elevar med anna morsmål enn norsk og samisk) i vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-12 og privatskolelova § 3-5. Etter dette tidspunktet er retten til særskild språkopplæring heimla i desse lovføresegnene, og ikkje som før, i lovføresegnene om spesialundervisning jf. opplæringslova § 5-1. Ved innføringa av nye heimelsgrunnlag for særskild språkopplæring var det ikkje tilsikta noen endring i retten til utvida opplæringstid for minoritetsspråklege elevar i offentleg vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1 femte ledd, noko som lova i dag kan gi inntrykk av, sidan det ikkje samtidig vart presisert i § 3-1 femte ledd. På denne bakgrunn foreslo departementet i St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen å sende på høring «et lovforslag som innebærer at elever i videregående opplæring som får særskilt språkopplæring, får rett til to års ekstra tid til å gjennomføre opplæringen.»
5.2 Gjeldande rett
Opplæringslova
Etter opplæringslova § 3-1 femte ledd har elevar i offentleg vidaregåande opplæring som har rett til spesialundervisning etter opplæringslova § 5-1, rett til inntil to år ekstra vidaregåande opplæring når eleven treng det ut frå dei særlege opplæringsmåla for den enkelte.
Før 1. august 2008 var det, som nemnt innleiingsvis i dette punktet, ikkje ei eiga lovføresegn om retten til særskild språkopplæring i vidaregåande opplæring. Slik opplæring vart gitt med heimel i opplæringslova § 5-1. Eit vedtak om rett til særskild språkopplæring i offentleg vidaregåande opplæring med heimel i opplæringslova § 5-1 utløyste derfor rett til inntil to år ekstra vidaregåande opplæring ved behov for utvida tid. Trass i at rett til særskild språkopplæring vart ført vidare ved innføringa av ny § 3-12 i opplæringslova, er det i dag inga tilvising i opplæringslova § 3-1 femte ledd til § 3-12, trass i at det ikkje var tilsikta noka endring i rettane etter § 3-1 femte ledd ved innføringa av ny § 3-12 i opplæringslova.
Privatskolelova
Elevar i vidaregåande opplæring etter privatskolelova som har rett til spesialundervisning etter privatskolelova § 3-6, har ikkje same rett til ekstra opplæringstid som elevar i offentleg vidaregåande opplæring. Føresegnene i privatskolelova gjeld uttømmande for elevar i skolar godkjende etter privatskolelova, og sidan privatskolelova verken viser til opplæringslova § 3-1 femte ledd eller har ei tilsvarande føresegn, har elevar i private skolar ikkje slik rett til inntil to år ekstra vidaregåande opplæring.
5.3 Høringa
5.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsnotatet foreslo departementet at opplæringslova § 3-1 femte ledd blir endra slik at det ikkje er tvil om at retten til vidaregåande opplæring i inntil to år ekstra framleis gjeld for elevar som får særskild språkopplæring i offentleg vidaregåande opplæring.
Departementet uttalte:
«Ved innføringen av opplæringsloven § 3-12 ble hjemmelsgrunnlaget for retten til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i offentlig videregående opplæring endret uten at det var tilsiktet noen realitetsendring i minoritetsspråklige elevers rett til inntil to år ekstra videregående opplæring med hjemmel i opplæringsloven § 3-1 femte ledd. Rettigheten til slik ekstra opplæringstid er fortsatt sentral i arbeidet mot frafall i videregående opplæring, og for at elevene skal kunne gjennomføre opplæringen med nødvendig tilrettelegging.»
Departementet uttalte vidare:
«Departementet foreslår ikke endringer i kravet om sakkyndig vurdering før vedtak om utvidet opplæringstid fattes. Som i dag skal det foreligge en sakkyndig vurdering av elevens behov for ekstra tid i den videregående opplæringen. Vurderingen skal gjøres av PP-tjenesten og skal foreligge før fylkeskommunen fatter vedtaket. Departementet vil presisere at den sakkyndige vurderingen kun skal ta stilling til elevens behov for utvidet opplæringstid. Kravene til den sakkyndige vurderingen forut for vedtak om spesialundervisning uttalt i opplæringsloven § 5-3, kommer følgelig ikke til anvendelse på en sakkyndig vurdering som gjøres med hjemmel i opplæringsloven § 3-1 femte ledd.»
Når det gjeld privatskolelova, uttalte departementet:
«Departementet foreslår ikke at det innføres en bestemmelse om rett til utvidet tid til videregående opplæring med hjemmel i privatskoleloven. Dette ville være en realitetsendring og ikke kun en presisering av gjeldende rett slik departementet har varslet i St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen. Den forskjellen som følger av gjeldende rett videreføres på denne måten med forslaget.»
5.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
Alle høringsinstansane som har uttalt seg, støttar eller har ikkje merknader til forslaget om å presisere retten til inntil to år ekstra vidaregåande opplæring for minoritetsspråklege elevar.
Integrerings- og mangfaldsdirektoratet støttar forslaget, og uttaler:
«Minoritetselever i videregående skole som har svake norskkunnskaper, og manglende begrepsforståelse opplever til dels store vanskeligheter i arbeidet med å tilegne seg også andre fag. Uten ekstra norskundervisning vil mange av disse elevene stå i fare for å ikke fullføre skolen grunnet svakt eller mangelfullt karaktergrunnlag. IMDI ser derfor på styrket norskundervisning for denne gruppen som et viktig tiltak for å sikre størst mulig grad av likeverdig utdanning, og skape grunnlag for høyere utdanning og arbeid. De elevene som allerede har et dårlig utgangspunkt fra grunnskolen, vil trenge lengre tid på å gjennomføre og bestå videregående skolegang. IMDI støtter tydeliggjøring som departementet går inn for ved å presisere opplæringslovens § 3-1 som understreker minoritetselevers rett til utvidet videregående opplæring med inntil to år etter enkeltvedtak. Dette som en klargjøring av den «nye» lovhjemmelen i § 3-12, som trådte i kraft 1. august 2008. Det er imidlertid viktig at de ekstra årene brukes til målrettet innsats basert på god kunnskap om den enkeltes faglige nivå og særlige behov, og generell kunnskap om faktorer som særlig påvirker minoritetselevers skolegang. I tillegg til styrket undervisning i norsk og andre basisfag vil det trolig være et behov for å utvikle nye metoder og tiltak i skolen for å møte noen av de særlige utfordringene elever med minoritetsbakgrunn står overfor, basert på ny kunnskap om frafall m.v. Flere lærere med minoritetsbakgrunn og en styrket rådgivingstjeneste med mangfoldskompetanse ville kunne bidra til nytenking på disse områdene.»
Også Høgskolen i Oslo støttar forslaget, og uttaler at
«selv om den foreslåtte tilføyelsen ikke innebærer noen realitetsendring, er den viktig for å synliggjøre rettighetene til de elevene det gjelder».
Utdanningsdirektoratets Råd for inkluderande opplæring (URIO) seier i fråsegna:
«URIO støtter departementets forslag om å presisere minoritetsspråklige elevers rett til utvidet opplæring i videregående opplæring med inntil to år i § 3-1 femte ledd i opplæringsloven. Flere rapporter viser at en betydelig andel minoritetselever har for svakt faglig grunnlag til gjennomføring av videregående opplæring på normert tid. Mange av disse elever er nylig ankommet til landet.»
Høringsinstansane Østfold fylkeskommune, Aust-Agder fylkeskommune, Kontaktutvalet mellom innvandrarbefolkninga og myndigheitene, Utdanningsdirektoratets Råd for inkluderande opplæring er ikkje samde i departementet si vidareføring av krav om sakkunnig vurdering, og uttaler at vedtak om utvida rett bør kunne gjerast på bakgrunn av ei sakleg, skolefagleg vurdering.
Kontaktutvalet mellom innvandrarbefolkninga og myndigheitene (KIM) uttaler:
«KIM er uenig i departementets presisering av krav om sakkyndig vurdering fra PPT tjenesten for å utvide skole-/læretida med 2 år. Vi mener at den gruppen elever som KIM refererer til her, må kunne få dokumentert sitt behov av faglærere ved den skolen hvor eleven går eller skal begynne på. KIM sier dette på bakgrunn av at vi er godt kjent med at alle landets kommuner har et generelt kapasitetsproblem i forhold til PPT. KIM mener derfor at en noe stivbeint henvisning til regelverket, kan koste den enkelte elev dyrebar tid og kanskje bidra til at eleven faller ut av skolesystemet.»
Nordland fylkeskommune er ein av åtte fylkeskommunar som meiner at forslaget vil føre til auka kostnader. Fylkeskommunen uttaler:
«Med den nye bestemmelsen blir det sannsynligvis flere minoritetsspråklige som vil søke om utvidet tid enn det har vært til nå. At flere elever bruker lengre tid på gjennomføring av videregående opplæring, vil medføre økte kostnader.»
Kristne Friskolers Forbund, Studentparlamentet ved Universitetet i Oslo, Stiftelsen Østerbro videregående skole, Seiersborg videregående skole uttaler at retten til inntil to år ekstra også bør bli ein del av privatskolelova. Desse høringsinstansane meiner at elevar i privat vidaregåande opplæring skal ha dei same rettane som elevar i offentleg vidaregåande opplæring.
5.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet meiner at det i opplæringslova § 3-1 femte ledd er behov for å presisere at retten til vidaregåande opplæring i inntil to år framleis gjeld for elevar som får særskild språkopplæring, og foreslår å endre føresegna i samsvar med høringsforslaget.
Målet er at så mange elevar som mogleg gjennomfører vidaregåande opplæring på normert tid. Samstundes viser røynsle at enkelte minoritetsspråklege elevar ikkje vil klare å gjennomføre vidaregåande opplæring innanfor same tidsrom som elevar med anten norsk som morsmål, eller som har fått norsk gjennom heile skoleløpet. Departementet meiner det er viktig at særleg minoritetsspråklege elevar som kjem til Noreg seint i skoleløpet, får ekstra tid til å gjennomføre vidaregåande opplæring når elevane treng det, sett i høve til opplæringsmåla. Ein del elevar som følgjer læreplanen for grunnleggjande norsk for språklege minoritetar, vil ikkje oppnå så god norskdugleik at dei kan få opplæring etter ordinær læreplan for norsk i løpet av vanleg tid i vidaregåande opplæring etter § 3-1 første ledd. Desse vil kunne ha behov for meir tid til vidaregåande opplæring.
Departementet har merka seg at somme høringsinstansar meiner det ikkje er behov for sakkunnig vurdering frå pedagogisk-psykologisk teneste før det blir gjort vedtak om utvida tid i vidaregåande opplæring, men at eit slikt vedtak bør kunne gjerast på bakgrunn av ei vurdering frå faglærar ved den skolen der eleven går. Til dette vil departementet presisere at forslaget ikkje inneber noka endring i kravet om sakkunnig vurdering etter opplæringslova § 3-1 femte ledd før det blir gjort vedtak om utvida opplæringstid. Det var ikkje tilsikta noka realitetsendring i retten til utvida opplæringstid eller i kravet om sakkunnig vurdering ved innføring av § 3-12 som heimelsgrunnlag for retten til særskild språkopplæring, sjå pkt. 5.1 om bakgrunnen for forslaget og pkt. 5.3.1 om høringsforslaget frå departementet. Formålet med forslaget om endring i § 3-1 femte ledd er å klarleggje gjeldande rett.
Departementet har merka seg at enkelte fylkeskommunar meiner at forslaget vil føre til auka kostnader. Departementet vil understreke at forslaget ikkje medfører realitetsendring i retten til ekstra tid i vidaregåande opplæring. Forslaget om ekstra tid i vidaregåande opplæring er ei presisering av ei plikt fylkekommunen har i dag, og vil av den grunn ikkje utgjere noka endring i dei samla kostnadene for fylkekommunen.
Til innvendingane mot at retten til inntil to år ekstra vidaregåande opplæring ikkje inngår i privatskolelova, vil departementet presisere at elevar i private skolar ikkje er fråtekne høvet til å få utvida tid i vidaregåande opplæring. Det føreset at eleven byter frå privat vidaregåande opplæring til offentleg vidaregåande opplæring. Eleven vil da vere omfatta av reglane i opplæringslova § 3-1 femte ledd om rett til vidaregåande opplæring i inntil to år ekstra. Det er viktig at det blir informert om dette til dei som vel privatskole i staden for offentleg skole.
Departementet fremjar etter dette forslag om å endre opplæringslova § 3-1 i samsvar med forslaget i høringsnotatet.
Elles viser departementet til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.