4 Forslag om å lovfeste plikt til å utarbeide årleg rapport om tilstanden innanfor grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring
4.1 Bakgrunnen for lovforslaget
I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen varslar departementet alminneleg offentleg høring av forslag til endring i opplæringslova § 13-10. Den endringa som er omtalt, er lovfestinga av plikt for skoleeigarar til å utarbeide årleg rapport om tilstanden i skolen.
4.2 Gjeldande rett
Det følgjer av opplæringslova § 13-10 andre ledd at kommunen og fylkeskommunen skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Plikta omfattar også eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar departementet gjennomfører for å evaluere opplæringsverksemda etter lova. Private grunnskolar utan rett til statleg tilskot er i opplæringslova § 2-12 pålagde same plikt, og det følgjer av privatskolelova § 5-2 tredje ledd at styret som øvste leiing for private skolar med rett til statstilskot har slikt ansvar.
Kommunestyret og fylkestinget er etter lov om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova) øvste myndigheit i kommunar og fylkeskommunar. Desse politiske organa er følgjeleg ansvarlege skoleeigarar etter opplæringslova. På tilsvarande måte er, som nemnt, styret i private skolar med rett til statstilskot øvste leiinga av skolen etter privatskolelova. Kommunestyre, fylkesting og privatskolestyre har det øvste ansvaret for at lovverket blir følgt. Ei følgje av dette er at det ansvar og den rolle dei nemnde organa har, skal konkretiserast og synleggjerast i det heilskaplege, forsvarlege systemet som det påligg å ha etter opplæringslova § 13-10 og privatskolelova § 5-2. I dei to lovene har ikkje lovgivaren angitt kva rolle dei øvste organa skal ha i dette interne systemet; tvert imot er det i lovforarbeida gitt stor fridom til å tilpasse systemet til lokale forhold. Høvet til å delegere oppgåver innanfor organisasjonen vil til dømes bli nytta i ulik grad, ut frå lokale behov. I dag stiller ikkje dei to lovene krav om at det skal utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden som del av det interne systemet, men det følgjer av gjeldande rett at slik kunnskap må være tilgjengeleg. I motsett fall vil det ikkje være mogleg å gjennomføre dei vurderingane og den oppfølginga som lovene i dag krev.
Danmark
I Danmark vart det i 2006 innført krav om at kommunestyra årleg skal drøfte situasjonen i skolen på bakgrunn av ein kvalitetsrapport som kommunestyret har ansvaret for å utarbeide. Kvalitetsrapporten skal beskrive skoleverket i kommunen, det faglege nivået i skolane, dei tiltak kommunestyret har gjennomført for å vurdere det faglege nivået, og korleis kommunestyret har følgt opp den førre kvalitetsrapporten. Dersom kvalitetsrapporten ut frå ei heilskapsvurdering, mellom anna på grunnlag av testresultat og prøveresultat, viser at det faglege nivået i ein skole ikkje er tilfredsstillande, skal kommunestyret utarbeide ein handlingsplan med sikte på å forbetre nivået. Det er fastsett eigne reglar om framgangsmåten i desse tilfella.
Det danske systemet, med krav om kvalitetsrapport og politisk behandling, skal evaluerast over ein periode på tre år. Den første delrapporten som er utarbeidd, tek føre seg ei første kartlegging av erfaringane, med særleg vekt på innhaldet og strukturen i dei kommunale rapportane og nokre av dei utfordringane kommunane har hatt med å utarbeide dei. Undersøkinga viser at det er lokale forskjellar i oppfølginga, og i korleis kommunane har teke fatt på oppgåva.
Sverige
I Sverige er det ei ordning som tilsvarer ordninga i Danmark. Ho går tilbake til 1980, men vart i startfasen ikkje følgd opp av alle skolane. I 1997 vart regelverket for ordninga stramma inn. Alle skolar vart dette året pliktige til å sende kvalitetsrapporten til kommunen. På grunnlag av rapportane frå skolane skal kommunen utarbeide ein kvalitetsrapport som skal behandlast politisk på kommunalt nivå. Rapporten frå kommunen skal vurdere i kva grad dei nasjonale måla for opplæringa er nådde, og han skal angi kva tiltak kommunen har som formål å setje i verk om måla ikkje er nådde.
4.3 Høringa
4.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsforslaget uttalte departementet:
«Som ledd i det ansvaret skoleeierne har for å følge opp opplæringsloven og privatskoleloven er det viktig med et bevisst og kunnskapsbasert forhold til kvaliteten på grunnopplæringen for å være i stand til å følge opp utviklingen av sektoren på en god måte. I punkt 3.6 i St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen, er det dokumentert at mange skoleeiere ikke i tilstrekkelig grad følger opp sitt ansvar etter lovverket. Resultatene fra det nasjonale tilsynet innenfor grunnopplæringen har de siste årene i økende grad avdekket en manglende oppfølging av regelverket hos landets skoleeiere, herunder når det gjelder kravet til å ha et forsvarlig system i opplæringsloven § 13-10 og privatskoleloven § 5-2, noe som er en klar dokumentasjon på denne utfordringen og behovet for at offentlige og private skoleeiere følger opp lovfestede rettigheter og plikter bedre.
Departementet mener det er hensiktsmessig at det også her i landet, på tilsvarende måte som i Sverige og Danmark, blir lovfestet et krav til skoleeierne om at det skal utarbeides en årlig rapport om tilstanden innenfor grunnopplæringen som de har ansvaret for, med det formål at de på en bedre måte kan iverksette de tiltak det er avdekket behov for. Plikten til å utarbeide en årlig rapport bør være enkel å etterleve og den bør fokusere på forhold som er helt sentrale kvalitetskriterier innenfor grunnopplæringen. Den informasjonen som er påkrevet å inkludere i rapporten, bør i hovedsak være tilgjengelig på udir.no/skoleporten.
I kapittel 1 i St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen, vises det til at det er behov for å stille klare mål for kvaliteten i grunnopplæringen, både på lokalt nivå og for landet som helhet. Disse målene bør ha betydning ved det enkelte lærested og for den enkelte som mottar opplæringen. Det presiseres at det for hvert mål bør presenteres indikatorer som gir grunnlag for å vurdere hvor langt skoleeierne og landet som helhet er kommet i å nå målene. Målene og indikatorene som i meldingen blir stilt opp for utviklingen i grunnopplæringen er disse:
Alle elever som går ut av grunnskolen, skal mestre grunnleggende ferdigheter som gjør dem i stand til å delta i videre utdanning og arbeidsliv
De indikatorene som vil bli benyttet for å vurdere grad av måloppnåelse og trend, er angitt til følgende:
På nasjonalt nivå: andelen elever som presterer på laveste kompetansenivå i de internasjonale undersøkelsene i lesing og matematikk
På lokalt nivå: andelen elever som presterer på laveste nivå i lesing og regning ved de nasjonale prøvene sammenliknet med det nasjonale gjennomsnittet
Alle elever og lærlinger som er i stand til det, skal gjennomføre videregående opplæring med kompetansebevis som anerkjennes for videre studier eller i arbeidslivet
De indikatorene som vil bli benyttet for å vurdere grad av måloppnåelse og trend, er angitt til følgende:
Andelen som fullfører ordinær videregående opplæring fordelt på yrkesforberedende og studieforberedende opplæringsprogrammer
Andelen som oppnår planlagt kompetanse på lavere nivå blant de som ikke gjennomfører ordinær videregående opplæring.
Alle elever og lærlinger skal inkluderes og oppleve mestring
De indikatorene som er tenkt benyttet til å vurdere grad av måloppnåelse og trend, er angitt til følgende (det tas sikte på at disse indikatorene skal videreutvikles):
Andelen som trives godt
Andelen som mobbes
Andelen som får nok utfordringer i skolen
Andelen som oppgir at opplæringen er tilpasset deres nivå
Andelen som får faglige tilbakemeldinger
Det er data fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet med bl.a. nasjonale prøver og Elevundersøkelsen og andre data som publiseres på udir.no/skoleporten som vil sette den enkelte skoleeier i stand til å vurdere egen måloppnåelse. Regjeringen vil for øvrig oppfordre skoleeiere og skoler til å sette konkrete målsettinger for hva de skal oppnå innenfor de målområdene som er satt opp.
Departementet mener at et presist krav til skoleeierne om å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i opplæringen bør knyttes til den type mål for kvalitet som er nevnt i meldingen, dvs. læringsresultat, frafall og læringsmiljø. Indikatorene for kvalitetsarbeidet som meldingen omtaler vil departementet vurdere å omtale i en veileder. Dersom en ordning med årlig tilstandsrapport blir innført, vil departementet oppfordre til at rapporten også blir drøftet i de øverste folkevalgte organene kommunestyre og fylkesting og i styrene for private skoler, men foreslår ikke at en plikt til slik drøfting i de øverste organene blir lovfestet. Skoleeierne vil etter forslaget kunne supplere tilstandsrapporten med informasjon ut fra egne lokale behov. Departementet mener at alle skoleeiere som driver opplæringsvirksomhet etter opplæringsloven og privatskoleloven bør pålegges en lovfestet plikt til å utarbeide en årlig rapport om tilstanden innenfor denne virksomheten.»
I høringsforslaget konkluderte departementet slik:
«Departementet foreslår at det blir tatt inn et tillegg i opplæringsloven § 13-10 og privatskoleloven § 5-2 om at skoleeierne og de private skolene får en plikt til å sørge for at det blir utarbeidet en årlig rapport om tilstanden i grunnopplæringen knyttet til læringsresultater, frafall og læringsmiljø. Plikten skal omfatte private skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12. Dataene som rapporten må bygge på vil i hovedsak være tilgjengelig som del av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet på nettstedet udir.no/skoleporten.»
4.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
Ingen av departementa har komme med innvendingar mot forslaget. Dei fylkesmennene som har uttalt seg, stiller seg positive til forslaget. Fylkesmannen i Hordaland meiner at også tidleg innsats og oppfølginga i kommunane av det lovfesta forsvarlege systemet for å følgje opp opplæringslova generelt, bør vere ein del av den lovfesta årsrapporten. Fleire av fylkesmennene er opptekne av at det må være mogleg å lage ei god kopling mellom den plikta som er uttalt i lovforslaget og det som elles følgjer av lokale behov.
Mellom dei høringsinstansane som har uttalt seg, er det 45 kommunar og 13 fylkeskommunar. Dei fleste er positive til forslaget. Somme peiker på betydninga av at tilstandsrapporten blir drøfta i dei øvste folkevalde organa, og somme kommunar ønskjer også dette lovfesta. Fleire kommunar og fylkeskommunar er, som fleire fylkesmenn, opptekne av at den rapporten som er foreslått utarbeidd kvart år, kan koplast til lokale behov for rapportering. Enkelte uttrykkjer at rapportkravet kan føre til auka byråkratisering og på den måten utløyse behov for auka ressursar. Hedmark fylkeskommune meiner at rapporten bør innehalde ein omtale av skoleeigarens arbeidsmåtar, motivasjonen på skolen(ane), og eventuelt bråk og uro.
KS støttar forslaget, og uttaler at rapporten bør knytast til det årlege, ordinære plan-, budsjett- og rapporteringsarbeidet i kommunesektoren.
Utdanningsforbundet meiner at plikta til å utarbeide årleg rapport ikkje berre bør knytast til dei snevre indikatorane på skoleporten, men også drøfte det heilskaplege mandatet for skolen(ane), og mellom anna omtale «skolebasert vurdering». Det blir vidare uttalt at plikta ikkje må føre til auka byråkratisering, og at det er viktig at ho blir behandla i politiske organ. Skolenes landsforbund er positiv til forslaget, men meiner at plikta verkar snever. Norsk Lektorlag støttar forslaget, men uttaler at også omfanget av fråvær bør vere obligatorisk å drøfte i rapporten. Norsk skolelederforbund støttar forslaget, men understrekar at utarbeidinga av rapporten ikkje bør delegerast ned til skolenivået.
Elevorganisasjonen støttar forslaget, men vil samtidig ha lovfesta eit heilskapleg opplegg, under dette at rapporteringa skal omfatte fysisk skolemiljø. Foreldreutvalet for grunnskolen (frå 1. januar 2009: Foreldreutvalet for grunnopplæringa) er positivt til forslaget, og viser til utfordringar omkring små kommunar og teieplikt.
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) er positiv til forslaget, men uttaler at rapporten bør seie noko om skoleeigaren sitt arbeid med universell utforming. Det blir vist til at dei indikatorane som byggjer på nasjonale prøver, må omfatte elevar med særskilde behov. Hørselshemmedes landsforbund meiner det bør setjast opp kriterium i rapporten knytte til teknisk tilrettelegging, lærartettleik og andre faktorar som har betydning for hørselshemma. Norges handikapforbund er positivt til høringsforslaget, men uttaler at data på nettsida Skoleporten ikkje er gode nok, og at det er nødvendig at skolen sjølv innhentar data. Det blir vidare presisert at rapporten bør bli drøfta i kommunestyret.
Fråsegnene frå Universitetet i Bergen og Høyskolen i Oslo er positive, men den sistnemnde peiker på betydninga av at ei plikt ikkje fører til auka belastning på skolane. SSB meiner høringsforslaget ikkje i tilstrekkeleg grad problematiserer det indikatorane måler. NHO stiller seg positivt til forslaget. LO har ingen merknader.
Steinerskoleforbundet meiner at behova til Steinerskolane ikkje blir tekne godt nok vare på i forslaget. Norske fag- og friskolers forbund er positivt innstilt til forslaget, men ønskjer at plikta skal liggje til skolestyret og ikke kunne delegerast. Kristne friskolers forbund er tilbakehalde i si støtte, men går ikkje imot forslaget. Forbundet meiner at rapporten kan utarbeidast saman med årsmeldinga privatskolane må utarbeide.
4.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet foreslår at opplæringslova § 13-10 og privatskolelova § 5-2 blir endra i samsvar med høringsforslaget. I staden for omgrepet «grunnopplæringa» foreslår departementet «grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring». Dette inneber inga realitetsendring i høve til høringsforslaget. Forslaget betyr at alle skoleeigarar, som ein del av plikta til å ha eit forsvarleg system for å følgje opp lovverket, også skal sørgje for at det blir utarbeidd ein årleg rapport om tilstanden innanfor grunnopplæringa. Rapporten skal omtale læringsresultat, fråfall og læringsmiljø, men kan utbyggjast med annan omtale som skoleeigaren meiner er formålstenleg ut frå lokale behov. Plikta vil omfatte private grunnskolar utan rett til statleg tilskot, jf. opplæringslova § 2-12.
Det er ikkje lagt opp til nokon nærmare omtale av definerte mål og indikatorar innanfor dei respektive områda læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. I samsvar med St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen og omtalen i høringsnotatet tek departementet sikte på at Utdanningsdirektoratet gjer mål og indikatorar tilgjengelege på udir.no/skoleporten. Dette vil gjere nettsida til ein god reiskap og innebere at det blir enklare for skoleeigarane å utarbeide årsrapporten om tilstanden innanfor opplæringa av barn, unge og vaksne. Departementet tek også sikte på å gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utarbeide ytterlegare rettleiing, slik at det skal bli enklast mogleg for skoleeigarane å utarbeide den årlege tilstandsrapporten.
Departementet konstaterer at enkelte høringsinstansar meiner det er ønskeleg at ytterlegare område blir omfatta av omtalen i den lovfesta årsrapporten. I eit heilskapleg perspektiv er departementet samd i at dette kunne vere formålstenleg. Departementet meiner at dette er dei områda som det er viktigast å ha fokus på i rapporten som skal vere del av arbeidet med kvaliteten innanfor grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa. Med dette utgangspunktet blir ordninga handterbar og ikkje for belastande. Skoleeigarane vil elles stå fritt til å komme med tillegg til det som vil følgje av lova, dersom dei ønskjer det og finn det formålstenleg. Departementet vil i denne samanheng peike på at det er viktig at også skoleeigarane er medvitne om det dei involverer skolane i når det gjeld dette arbeidet, for å unngå å overbelaste skolenivået.
Departementet foreslår ikkje eit lovfesta krav om at årsrapporten skal drøftast i dei øvste folkevalde organa og styra for private skolar. I tråd med omtalen i St.meld. nr. 31 (2007-2008) vil departementet likevel oppmode om at desse politiske organa, og styra for dei private skolane, gir årsrapportane den nødvendige merksemd. I den samanheng er det viktig å sjå til at den rapporten som blir lagd fram for desse organa, har ei eigna form, slik at behandlinga kan bli god og meiningsfull. Det vil vere viktig at det også blir teke vare på andre omsyn, mellom desse omsynet til personvernet.
I lovforslaget frå departementet er plikta til å utarbeide årleg tilstandsrapport formulert med tanke på å vere så fleksibel at det skal vere mogleg å tilpasse arbeidet til det ordinære plan-, budsjett- og rapporteringsarbeidet hos skoleeigaren.
Departementet vises elles til lovforslaget og merknadene i kapittel 13.