3 Fast promillegrense for større skip

3.1 Gjeldende rett

Straffeloven § 422 annet ledd har forbud mot å være beruset mens man er i tjeneste på større skip. Bestemmelsen er utformet som en generell skjønnsmessig norm - uten noen fast promillegrense. Bestemmelsen lyder:

«Fører av skip, maskinist, styrmann, stuert, telegrafist, skipselektriker eller los som forsettlig eller uaktsomt beruser seg under tjenesten eller når denne forestår, straffes med bøter eller med fengsel inntil 1 år.»

Straffebudet retter seg mot den som «beruser seg» i tjenesten. Det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle hvorvidt vedkommende var beruset i lovens forstand eller ikke. Domstolene har likevel lagt seg på 1,5 promille som en veiledende grense. - Straffeloven § 422 annet ledd må ses i sammenheng med reglene om pliktavhold, se punkt 4 nedenfor.

For båter med største lengde inntil 15 meter gjelder det i dag en fast promillegrense på 0,8, jf. småbåtloven § 33. Inntil småbåtloven trådte i kraft gjaldt straffeloven § 422 annet ledd i en viss utstrekning også for førere av slike fartøy.

Straffeloven § 422 annet ledd håndheves av politiet.

3.2 Fremmed rett

3.2.1 Andre nordiske land

3.2.1.1 Danmark

Føring av skip i beruset tilstand er straffbart i Danmark i medhold av lov nr. 900 av 16. desember 1998 om sikkerhed til søs. Loven § 29 nr. 3 fastsetter at det er straffbart å innta alkohol eller andre rusmidler i et slik omfang at en person er ute av stand til å utføre sin tjeneste på en fullt ut betryggende måte.

Bestemmelsen rammer både skipsførere og andre som utfører arbeid om bord i en stilling som er av vesentlig betydning for sikkerheten. Strafferammen er bøter, hefte eller fengsel inntil 2 år hvis ikke høyere straff kan ilegges i medhold av annen lovgivning.

Spørsmålet om å innføre en fast promillegrense til sjøs har vært drøftet ved flere anledninger. Hittil har slike forslag blitt nedstemt under henvisning til at reglene i sjøfartslovgivningen er tilstrekkelige. Det har ikke vært drøftet om man skal åpne for at Kystvakten skal kunne håndheve promilleregelen.

3.2.1.2 Finland

I finsk rett er reglene om promille til sjøs nedfelt i straffeloven 23 kap. 5 §. Forbudet rammer den som fører skip med en promille på 1,0 eller mer, eller som for øvrig har nedsatt evne til å føre skipet. Det sistnevnte vilkåret kan være aktuelt dersom promillen er under 1,0, eller vedkommende er påvirket av et annet rusmiddel enn alkohol. Uansett er det et tilleggsvilkår at handlingen representerer en fare for andre. Bestemmelsen rammer ikke bare den som fører skipet, men også den som utfører oppgaver om bord som vesentlig påvirker fartøyets trafikksikkerhet. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil to år. Bestemmelsen håndheves av politiet.

3.2.1.3 Sverige

Et forbud mot å føre skip i alkoholpåvirket tilstand er i svensk rett nedfelt i sjölagen (1994:1009) 20 kap. 4 §. I likhet med den norske straffeloven § 422 annet ledd er forbudet utformet som en generell skjønnsmessig norm. Vilkåret for straff er at det kan antas at skipsføreren ikke på en betryggende måte kan føre skipet. Bestemmelsen gjelder tilsvarende for andre om bord på fartøyet som utfører en oppgave av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder. Rammen heves til fengsel i to år dersom lovbruddet er grovt, jf. 20 kap. § 5. Ved vurderingen av om lovbruddet er grovt skal det legges vekt på om gjerningspersonen hadde en promille på minst 1,0 eller ikke, jf. 5 § nr. 1.

I november 1999 besluttet den svenske regjeringen å få utredet spørsmålet om å innføre en fast promillegrense under 1,0 for det tilfellet at lovbruddet ikke er å betrakte som grovt. I utredningen, som ble avlevert i april 2001, foreslås det å innføre en promillegrense på 0,2 for alle slags fartøy. Grensen vil da bli den samme for skip som for veitrafikk og jernbanetrafikk. Bestemmelsen ble foreslått begrenset til å gjelde førere av skip i områder der likheten med veitrafikk er mest påtakelig og faremomentene flest, dvs. i kanaler, sluser og allment tilgjengelige streder og havner. Utenfor disse områdene skal man etter forslaget falle tilbake på den generelle skjønnsmessige regelen. Det er også foreslått å åpne for at Kystvakten skal få den samme kompetansen som politiet til å håndheve promillebestemmelsen.

Utredningen har vært på alminnelig høring. Den foreslåtte geografiske avgrensningen fikk sterk motbør fra høringsinstansene. Forslaget om å åpne for at Kystvakten skal kunne håndheve promillebestemmelsen ga derimot de fleste høringsinstansene sin tilslutning til.

Som følge av den sterke motbøren fra høringsinstansene, besluttet den svenske regjeringen 18. desember 2003 å gi en utreder i oppdrag å se nærmere på bl.a. reglene om promille til sjøs. Inntil denne utredningen foreligger er det svenske justitiedepartementets arbeid med problemstillingen stilt i bero.

3.2.2 Internasjonale regler

FNs sjøfartsorganisasjon International Maritime Organization (IMO) har gitt veiledende regler om avholdsplikt og alkoholpåvirkning for sjøfolk, jf. veiledningen til vedlegget til STCW-konvensjonen del fem punktene 34 og 35. Reglene gjelder for sjøfolk som tjenestegjør på skip som fører vedkommende stats flagg, jf. STCW-konvensjonen artikkel III. Krigsskip, fiske- og fangstfartøy og fritidsbåter er unntatt.

Sjøfolk som er påvirket av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel, bør etter de veiledende reglene ikke være vakthavende. Statene bør vurdere å innføre en grense på 0,8 promille for vakthavende sjøfolk. Det bør også vurderes å innføre et forbud mot inntak av alkohol fire timer før vakten begynner.

Formålet med STCW-konvensjonen er å fremme sikkerheten til sjøs. De veiledende normene kan dermed ikke forstås slik at de er til hinder for strengere nasjonale regler.

3.3 Bør det innføres en fast promillegrense?

Departementet gikk i høringsnotatet inn for å innføre en fast promillegrense for personer som tjenestegjør på større skip. Forslaget ble begrunnet slik (høringsnotatet side 6):

«Straffelovrådet foreslo i NOU 1993: 21 å innføre en fast promillegrense på sjøen og at grensen skulle settes til 0,8. Rådet la vekt på at en skjerpet promillegrense trolig vil bidra til å øke sjøsikkerheten. En fast grense vil også by på rettstekniske fordeler, både fra et håndhevingssynspunkt og for den enkelte båtfører.

Straffelovrådets forslag fikk støtte fra et overveiende flertall av høringsinstansene. Også høringsinstanser knyttet til næringsflåten stilte seg positive til en fast promillegrense. Enkelte påpekte at flere rederier allerede praktiserer 'rederiinterne promillegrenser'.

Hensynet til å øke sjøsikkerheten veier tungt. Departementet legger også vekt på de rettstekniske hensynene. Et ytterligere argument for å innføre en fast promillegrense er forholdet til fritids- og småbåtflåten. Når det i dag gjelder en fast promillegrense for fritids- og småbåter, bør det samme gjelde for større skip.»

Alle høringsinstanser som uttrykkelig eller forutsetningsvis har uttalt seg om dette spørsmålet, støtter forslaget om en fast promillegrense for større skip. Det gjelder Fiskeridepartementet, Helsedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Hålogaland lagmannsrett, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Sjøfartsdirektoratet, Den Norske Advokatforening, Det norske maskinistforbund, Fiskebåtredernes Forbund, Motorbåtførernes Avholdsforbund, Nordisk Skibsrederforening, Norges Rederiforbund, Norges Fiskarlag, Norsk Sjøoffisersforbund, Politiembetsmennenes Landsforening og Sunnmøre og Romsdal Fiskarlag. Norsk Losforbund støtter forslaget om en fast promillegrense for loser.

Departementet foreslår etter dette en fast promillegrense for større skip. Særlig legger departementet vekt på hensynet til sikkerheten til sjøs og på den brede støtte forslaget har fått under høringen. Departementet viser for øvrig til den siterte begrunnelsen fra høringsnotatet.

Det er i dag ikke tilstrekkelig grunnlag for å fastsette en fast grense for andre rusmidler enn alkohol. For narkotika og andre berusende og bedøvende midler foreslår departementet at den samme formuleringen brukes som i vegtrafikkloven og småbåtloven. Forbudet vil dermed rette seg mot det å føre skip mv. når personen er «påvirket».

3.4 Promillegrensen

3.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet side 6-8 drøftet departementet på hvilket nivå en fast promillegrense bør ligge:

«Selv om promillegrensen i dag er utformet som en generell skjønnsmessig norm, har det i rettspraksis utviklet seg en veiledende grense på 1,5 promille.

Promillegrensen for fritids- og småbåter er i dag 0,8. Hensynet til sikkerheten til sjøs samt hensynet til konsekvens og harmoni i lovverket kan tilsi at promillegrensen for større skip bør være minst like streng som den som gjelder for småbåter. Riktignok kan det anføres at større skip i større grad enn småbåter beveger seg i mindre trafikkerte områder og i områder hvor det ikke er fare for å grunnstøte. Men større skip beveger seg også på steder hvor det er fare for sammenstøt med andre skip eller for å grunnstøte. På denne bakgrunnen kan det settes spørsmålstegn ved om grensen skal være lik for hele det geografiske virkeområdet til bestemmelsen. Et alternativ er å innføre to grenser etter mønster av det svenske forslaget (...).

FNs sjøfartsorganisasjon International Maritime Organization (IMO) har vedtatt en promillegrense på 0,8 som veiledende norm, jf. veiledningen til vedlegget til konvensjonen av 7. juli 1978 om normer for opplæring, sertifikater og vakthold for sjøfolk (STCW-konvensjonen) (...). Formålet med maksimumsgrensen på 0,8 promille er å sikre at sjøfolks evne til å utføre sine plikter mens de er på vakt, ikke svekkes. Departementet antar at det ikke vil være i strid med den veiledende normen å innføre en strengere grense i norsk rett.

Departementet legger til grunn at det typiske større skipet brukes i næring. Derfor er det nærliggende også å sammenligne med promillegrensene som gjelder for yrkessjåfører innenfor andre samferdselsgrener, som jernbane, veitransport og luftfartøy. Disse yrkesgruppene er alle underlagt regler om avholdsplikt. Restpromillegrensen for førere ved jernbane er satt til 0,5 promille, se avholdspliktloven § 1, jf. § 7 annet ledd. Også førere av veitransport er underlagt avholdspliktlovens regler. For dem gjelder det en restpromillegrense på 0,2, jf. lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) § 22 første ledd. For den som utøver tjeneste om bord i luftfartøy, følger avholdspliktregelen av lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) § 6-11. Her er også restpromillegrensen senket til 0,2 (i kraft fra 1. juli 2001).

Etter departementets syn bør den samme promillegrensen gjelde for førere av skip som for førere av motorvogner og luftfartøy. Skjer det et sammenstøt eller et grunnstøt med et større skip, kan risikoen for at personer og eiendom blir skadet være stor - og skadene kan bli store. Også menneskeliv kan gå tapt. Departementet foreslår derfor at promillegrensen for større skip settes til 0,2 promille. At dette også vil ramme førere av store fritidsbåter, kan ikke tillegges avgjørende betydning. Det sentrale må være farepotensialet, og det er trolig likt uavhengig av om skipet brukes i næring eller på fritiden.»

Departementet tok opp spørsmålet om det likevel bør gjelde en høyere promillegrense på visse områder (side 8):

«De hensyn som taler for en 0,2-grense, gjør seg særlig gjeldende ved ferdsel på steder hvor det er fare for sammenstøt med andre fartøyer eller for grunnstøting, for eksempel i trafikkerte fartøysleder, herunder havneområder i kanaler, sluser, streder og havner, jf. det svenske forslaget, og langs kysten så langt ut som det er holmer og skjær. Det kunne tilsi at promillegrensen settes noe høyere utenfor disse områdene enn innenfor, jf. foran. Rettstekniske hensyn kan derimot tale imot en slik sondring.

En høyere promillegrense kunne for eksempel gjelde utenfor det indre farvann, eventuelt utenfor sjøterritoriet. En høyere grense kunne settes ved en promille på 1,5 (dagens veiledende grense), på 0,8 (småbåtlovens grense og den veiledende normen i STCW-konvensjonen), eller på 0,5 (grensen mellom lavpromille og høyere promille i vegtrafikkloven § 31 annet ledd).

Departementet ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet om det bør gjelde en høyere promillegrense for visse områder, og på hvilke områder den høyere grensen i så fall bør gjelde og hvilken grense som bør gjelde.»

3.4.2 Høringsinstansenes syn

Samtlige høringsinstanser som uttaler seg om dette spørsmålet, går inn for å skjerpe promillegrensen i forhold til den veiledende grensen på 1,5 promille. Hvor mye grensen bør skjerpes, er det imidlertid delte meninger om.

De fleste høringsinstansene støtter departementets forslag om at promillegrensen settes til 0,2. Det gjelder Fiskeridepartementet, Helsedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Hålogaland lagmannsrett, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Sjøfartsdirektoratet, Fiskebåtredernes Forbund, Motorbåtførernes Avholdsforbund, Norges Fiskarlag, Norges Rederiforbund, Politiembetsmennenes Landsforening og Sunnmøre og Romsdal Fiskarlag. Norges Fiskarlag uttaler for eksempel:

«Ut fra alle sikkerhetshensyn er Norges Fiskarlag positiv til et restriktivt regelverk når det gjelder bruk av alkohol og/eller rusmidler om bord i fiskefartøy/skip. Norges Fiskarlag støtter derfor forslaget om en promillegrense på 0,2 promille for sikkerhetsbemanning på fartøy 15 m og større.

Næringa sliter med en ulykkes- og skadestatistikk som setter yrket i et meget uheldig lys og tiltak som dette kan bidra til å redusere antallet ulykker/skader.»

Norges Fiskarlag viser også til promillegrensen for småbåter:

«Sett i et slikt perspektiv er det ingen grunn til å akseptere høyere promillegrense for fartøy under 15 m. Ulykkes- og skadefrekvensen er også meget høy for denne fartøygruppen.»

Helsedepartementet og Motorbåtførernes Avholdsforbund peker på behovet for en tilsvarende skjerpelse av promillegrensen for småbåter. Sjøfartsdirektoratet mener at en promillegrense på 0,2 bare bør gjelde småbåter som brukes i næring.

Norsk Losforbund går inn for en promillegrense på 0,2 for loser.

Nordisk Skibsrederforening går ut fra at det av hensyn til sjøsikkerheten trolig vil være tilstrekkelig å sette promillegrensen ved 0,4.

Det norske maskinistforbundgår inn for at grensen i norsk rett skal være i samsvar med IMOs anbefaling, dvs. settes til 0,8 promille. Det gjør også Norsk Sjøoffisersforbund, som legger særskilt vekt på at reglene i en viss utstrekning også får anvendelse for fremmede skip. Norsk Losforbund peker på at for fører og navigatører vil nok en promillegrense på 0,8 «være mer i samsvar med internasjonale forhold og med allmenn rettsoppfatning blant svært mange av de som reglene vil gjelde for».

Den Norske Advokatforening tar ikke stilling til om promillegrensen bør følge internasjonalt regelverk eller andre regler i norsk rett. Advokatforeningen peker imidlertid på at strengere regler på norske skip kan ha en konkurransevridende effekt. Om man på den annen side skulle ha en høyere grense for skip registrert i norsk internasjonalt skipsregister, ville det kunne vanskeliggjøre håndhevingen.

En rekke høringsinstanser uttaler seg særskilt om hvorvidt promillegrensen skal være mindre streng i områder hvor det er en lavere ulykkesrisiko. Følgende instanser mener at den samme promillegrensen bør gjelde uavhengig av det geografiske området skipet befinner seg i: Fiskeridepartementet, Hålogaland lagmannsrett, Politidirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Motorbåtførernes Avholdsforbund, Norges Rederiforbund, Norsk Losforbund, Norsk Sjøoffisersforbund og Politiembetsmennenes Landsforening. Norges Rederiforbund uttaler:

«I høringsbrevet tematiseres hvorvidt det bør innføres graderte promillegrenser slik at det for eksempel er høyere promillegrenser i visse områder. Vi ser at det kan argumenteres for at det etableres en noe høyere promillegrense, for eksempel på det åpne hav, dvs en viss minsteavstand fra land og der det er liten skipstrafikk. Ved å innføre graderte grenser vil man imidlertid åpne for bevismessige problemer i forhold til når skipet går inn og ut av ulike soner. Vi tror også at en differensiering med et høyere promillenivå for visse områder, vil gi et negativt signal i forhold til viktigheten av å respektere promillegrensen på 0,2. Etter en totalvurdering vil vi derfor fraråde innføring av høyere promillegrenser for visse områder.»

Det norske maskinistforbundmener derimot at det utenfor norsk territorialfarvann ikke bør gjelde en strengere grense enn det som IMO har anbefalt.

Nordisk Skibsrederforening kan ikke se at hensynet til sikkerheten til sjøs fordrer en like streng promillegrense utenfor territorialfarvannet. Instansen skriver videre:

«Et annet element som bør hensyntas er det faktum at regler om 0,2 promillegrense i internasjonalt farvann for norsk-registrerte eller NIS-registrerte skip favner betydelig videre enn de regler andre betydelige sjøfartsjurisdiksjoner og internasjonale registre er underlagt. Uten at det er lett å overskue konsekvensene av dette, er det ikke umulig at slike regler på sikt kan gjøre NIS-registrering mindre attraktivt vis a vis andre internasjonale registre. Særlig for utpreget internasjonal skipsfart, eksempelvis cruisefart, vil det kunne møte liten forståelse at mannskap på NIS-registrert skip utenfor norsk territorialfarvann er underlagt en grense på 0,2 promille. Det kan dessuten være vanskelig å håndheve særnorske regler overfor utenlandsk mannskap med annen kulturbakgrunn. En så vidt lav grense kan kriminalisere endog inntak av én alkoholenhet vin eller øl til middagen. Vi finner det uheldig dersom det innføres regler som kriminaliserer atferd i internasjonalt farvann som de fleste ikke oppfatter som klanderverdige eller uheldige av hensyn til sikkerheten om bord.»

3.4.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at den faste promillegrensen for større skip settes til 0,2 promille. Denne løsningen ivaretar best de hensyn som ble fremhevet i høringsnotatet. Den har også solid støtte blant høringsinstansene.

Grensen foreslås å skulle gjelde uavhengig av hvilket farvann skipet befinner seg i. Etter departementets syn er det prinsipielt sett viktig at personer som utfører tjeneste av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs, er edru. Selv om faren for sammenstøt er mindre utenfor det indre farvann enn innenfor, kan andre problemer eller ulykker inntre, som forskyvning av lasten eller brann. Og jo lenger fra land skipet er, desto større kan risikoen for skade eller tap av liv være dersom ulykken først inntrer. Utfallet vil fullt ut bero på mannskapets muligheter til å avverge de farer som oppstår. Håndhevingshensyn taler også for at promillegrensen er den samme uansett hvor skipet befinner seg.

Enkelte høringsinstanser fremholder at en strengere norsk regel kan ha en konkurransevridende effekt. Regelen synes imidlertid å være i samsvar med praksis om bord på norske skip. Den vesentligste endringen er således kriminaliseringen av påvirkning ned til 0,2 promille. Håndhevingen av reglene vil måtte skje i samsvar med alminnelige retningslinjer for prioritering av etterforskningen.

Reglene bør gjelde likt for norske og fremmede skip i norsk territorialfarvann. Dette området er nettopp blitt utvidet fra 4 til 12 nautiske mil, jf. lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 2 første ledd, i kraft 1. januar 2004. Enhver som ferdes i en annen stats territorialfarvann, har selv ansvaret for å gjøre seg kjent med vedkommende stats lover og regler for ferdselen. En annen sak er at håndhevingsadgangen er snevrere overfor fremmede skip enn overfor norske, se punkt 3.9. Dette innebærer at en endret promillegrense som i prinsippet også gjelder for fremmede skip, neppe skaper slike problemer som enkelte av høringsinstansene frykter.

Forslaget om å endre promillegrensen for småbåter ble ikke tatt opp i høringsnotatet. Departementet finner det derfor ikke riktig å gå nærmere inn på dette uten at spørsmålet har vært på en bred høring.

3.5 Reglenes personelle virkeområde

3.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Straffeloven § 422 annet ledd rammer «fører av skip, maskinist, styrmann, stuert, telegrafist, skipselektriker eller los».

Straffelovrådet foreslo i NOU 1993: 21 punkt 6.3 å utvide denne persongruppen. Rådet mente at kravet burde knyttes til «vedkommendes funksjon i forhold til skipets framdrift, beredskap eller sikkerhet». I tillegg fant rådet grunn til å nevne uttrykkelig noen yrkesgrupper som ble antatt å ha en slik stilling om bord, som kaptein, styrmann, telegrafist, maskinist, skipselektriker og los.

Departementet sluttet seg i høringsnotatet langt på vei til forslaget fra Straffelovrådet og uttalte (side 9):

«Under henvisning til formålet med promillebestemmelsen foreslår departementet imidlertid å gi den anvendelse for funksjoner av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs. Samme avgrensning er valgt for den persongruppen som omfattes av avholdsplikten, (...). Denne utformingen bidrar også til nordisk rettsenhet, (...). I tillegg bør skipsfører og los nevnes uttrykkelig i lovteksten. Deres funksjon er av så stor betydning for sikkerheten til sjøs at det bør gå klart frem at de omfattes.»

Høringsinstansene ble oppfordret til å komme med synspunkter på hvilke persongrupper på et skip som for øvrig har funksjoner som er av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs, og hvilke som ikke har det. Departementet ønsket også synspunkter på om flere persongrupper burde nevnes uttrykkelig i lovteksten.

3.5.2 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om hvilke persongrupper som promillebestemmelsen bør rette seg mot: Fiskeridepartementet, Politidirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Den Norske Advokatforening, Det norske maskinistforbund, Motorførernes Avholdsforbund, Nordisk Skibsrederforening, Norges Rederiforbund, Norsk Losforbund, Norsk Sjøoffisersforbund, Politiembetsmennenes Landsforening og Sunnmøre og Romsdal Fiskarlag. Ingen har innvendinger mot å endre beskrivelsen av den personkretsen som skal omfattes av promilleregelen.

Det norske maskinistforbund, Politiembetsmennenes Landsforening og Sunnmøre og Romsdal Fiskarlag gir uttrykk for generell støtte til forslaget som ble fremsatt i høringsnotatet. Det gjør også Politidirektoratet, som mener en mer detaljert oppregning lett vil kunne oppfattes som uttømmende. Motorbåtførernes Avholdsforbund anfører at promilleregelen bør gjelde for de som er underlagt sikkerhetsrutiner. Norsk Losforbund mener at lovteksten i tillegg til skipets fører og los bør nevne navigatører spesielt.

Også Fiskeridepartementet støtter den foreslåtte utformingen. Departementet ber imidlertid Justisdepartementet samtidig vurdere «... hvorvidt det bør være en uttrykkelig promillegrense og generell avholdsplikt for alle som tjenestegjør om bord på skip som fører passasjerer så fremt disse inngår i skipets evakuerings- og beredskapsplaner».

Nordisk Skibsrederforening peker på behovet for å endre lovteksten slik at det klarere går frem hvem som omfattes. De foreslår derfor at «vakthavende mannskap» tilføyes i lovteksten. Alternativt kan man la regelen omfatte alle som er omfattet av kravene til sikkerhetsbemanning - et synspunkt som deles av Den Norske Advokatforening. Norsk Sjøoffisersforbund mener at promillegrensen bør gjelde for alle sertifikatpliktige stillinger og alt vaktgående personell om bord.

Sjøfartsdirektoratet foreslår følgende presiseringer av lovteksten:

«På passasjerskip anses alle som i henhold til skipets alarminstruks har beredskaps- og sikkerhetsfunksjoner for å utføre tjeneste som er av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs. På lasteskip anses alle som inngår i skipets bemanningsoppgave for å utføre tjeneste som er av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs.»

Også Norges Rederiforbund mener at det bør angis klarere hvem som omfattes av promilleregelen, men anfører at dette kan gjøres ved presiseringer i merknadene til lovbestemmelsen:

«For nettopp å sikre hensynet til klarhet og forutberegnelighet vil vi for vår del foreslå at det i forarbeidene i spesialmerknadene til bestemmelsen vises til vaktgående personell, slik at alt vaktgående personell anses å ha oppgaver av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs. Med vaktgående personell menes personell tildelt nærmere bestemte oppgaver, plikter og ansvarsområder (spesifisert i STCW-konvensjonen) som er nødvendige for drift av skip, sikkerheten for menneskeliv til sjøs og vern av det marine miljø.»

3.5.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for å videreføre forslaget i høringsnotatet om hvem som skal omfattes av promilleregelen. De fleste yrkesgrupper som er omfattet av dagens regel, vil også være omfattet av den nye bestemmelsen. Men dagens kasuistiske oppregning omfatter dels for mange, dels for få yrkesgrupper i forhold til formålet med regelen, nemlig å styrke sjøsikkerheten.

Det er et spørsmål om flere grupper enn skipsfører og los bør nevnes uttrykkelig i lovteksten. Norsk Losforbund mener at man bør nevne navigatører spesielt. «Navigatør» er en betegnelse på en person som har en bestemt utdannelse. Begrepet er imidlertid også en stillingsbetegnelse. Da omfatter det alle offiserene på dekk. Det er trolig i sistnevnte forstand det er foreslått å nevne navigatører særskilt i lovteksten. Den doble betydningen av begrepet taler mot å bruke det i en straffebestemmelse. Samtidig vil den klare hovedregelen også uten at navigatører nevnes uttrykkelig i lovteksten være at denne gruppen omfattes. Skulle enkelte likevel falle utenfor den personkretsen forslaget omfatter, synes det heller ikke rimelig at de skal kunne straffes. Departementet går derfor ikke inn for å nevne navigatører særskilt.

Nordisk Skibsrederforening foreslår at «vakthavende mannskap» tilføyes i lovteksten. Vakthavende mannskap omfatter dem som inngår i sikkerhetsbemanningen, men er ikke begrenset til denne gruppen. Også denne formuleringen synes å rekke videre enn formålet strengt tatt skulle tilsi.

Departementet holder etter dette fast ved at formuleringen «den som utfører ... tjeneste som er av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs» er den enkleste og mest treffende formuleringen.

Direkte eller indirekte vil trolig de fleste personers tjeneste om bord på et skip kunne anses å være av betydning for sjøsikkerheten. Å legge opp til at man skal kunne straffe personer som har en heller perifer rolle, vil imidlertid være å gå for langt. Departementet har derfor valgt å videreføre kravet om at tjenesten skal være av vesentlig betydning for sjøsikkerheten.

Straffebudet må sees i sammenheng med straffrihetsregelen i straffeloven § 47 om nødrett. Den vil det for eksempel kunne være aktuelt å påberope seg hvis en beruset person i en krisesituasjon trår til og bistår med en tjeneste av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs.

3.6 Medvirkning

3.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Straffeloven § 422 annet ledd rammer i dag ikke medvirkning. Det gjør heller ikke småbåtloven § 37, jf. § 33 eller vegtrafikkloven § 31, jf. § 22.

Et særskilt ansvar for eier og den som har rådigheten over hhv. en småbåt eller en motorvogn på eierens vegne, er derimot nedfelt i småbåtloven § 35 og vegtrafikkloven § 17. Disse personene må påse at den som bruker båten eller motorvognen, fyller vilkårene for å føre den. Et av vilkårene er at føreren ikke skal være påvirket av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. Departementet tok i høringsnotatet side 9-10 opp spørsmålet om en tilsvarende bestemmelse bør gjelde for større skip.

I dag er straffeloven § 416 jf. sjøloven §§ 131 og 132 et mulig grunnlag for å straffe skipsfører eller reder for medvirkning til overtredelse av straffeloven § 422 annet ledd blant besetningen. Ansvaret gjelder det å bevirke eller medvirke til at et sjøudyktig skip går til sjøs, eller til at skipsføreren ikke ivaretar sitt ansvar for å påse at lover og regler til sikring av skips sjødyktighet overholdes. Departementet stilte i høringsnotatet spørsmålet om det er behov for en utvidet regel for den som eier eller har rådigheten over større skip, og fortsatte:

«Siden det typiske større skipet brukes i næring, har trolig eieren eller den som har rådigheten over skipet, gjennomgående et fjernere forhold til skipet enn det man normalt har til en motorvogn eller en fritids- eller småbåt. Derfor kan det fremstå som urimelig strengt å lovfeste et særskilt ansvar for eier og den som har rådigheten over skipet, etter mønster av småbåten eller vegtrafikkloven.

Et alternativ er å lovfeste en generell medvirkningsbestemmelse. Opprinnelig var meningen å ramme medvirkning til promillekjøring med motorvogn. Dette gikk lovgiverne imidlertid bort fra med den begrunnelse at man da ville kunne gå glipp av vitner i straffesaken mot hovedmannen. Vitnet ville som mistenkt i saken være unntatt fra vitneplikten. Trolig gjelder det samme et stykke på vei også for personer om bord på større skip. Departementet er likevel i tvil om hvor langt dette argumentet rekker i dag.

På den annen side vil en generell medvirkningsbestemmelse kunne bidra til å øke effektiviteten av promilleforbudet. En av mannskapet oppfordrer for eksempel den unge styrmannen til å drikke alkohol rett før tjenesten starter. Dette vil etter omstendighetene kunne rammes av en medvirkningsbestemmelse. Men også et generelt medvirkningsansvar vil kunne rekke vidt. For eksempel vil en person som ikke har noen tilknytning til skipet, kunne rammes hvis han oppfordrer en los til å nyte alkohol kort tid før tjenesten, når han vet eller bør vite at losen snart skal på jobb.»

Departementet gikk foreløpig ikke inn for å innføre en generell medvirkningsbestemmelse, men ba om høringsinstansenes syn.

3.6.2 Høringsinstansenes syn

Fiskeridepartementet, Hordaland statsadvokatembeter og Sjøfartsdirektoratet slutter seg til Justisdepartementets foreløpige konklusjon og begrunnelse for denne.

Riksadvokaten har ingen innvendinger mot at det innføres en generell medvirkningsbestemmelse, men mener at dette eventuelt bør vurderes på ny når bestemmelsen har virket en stund. Den Norske Advokatforening stiller seg positiv til et visst medvirkningsansvar - nemlig for skipsfører dersom vedkommende skjenker underordnede og ikke selv bryter promilleregelen.

Politidirektoratet mener på sin side at det bør vurderes å innføre et overlatelsesansvar slik som det er gjort i småbåtloven og vegtrafikkloven. Direktoratet skriver videre:

«Riktig nok vil eieren eller den som har rådigheten over skip i næring ha et fjernere forhold til skipet enn det man normalt har til en motorvogn eller en småbåt. De subjektive vilkår for straff vil imidlertid hindre at en slik bestemmelse vil virke urimelig strengt. Det vil dessuten harmonere dårlig om man f eks kan straffes for å overlate en fritidsbåt på under 15 meter, mens man ikke kan straffes for å overlate en fritidsbåt på mer enn 15 meter.»

Fiskebåtredernes Forbund foreslår en regel som pålegger reder og mannskap «... som kjenner til at skipper, styrmann, stuert eller maskinist i tjeneste er påvirket av alkohol, (...) å melde fra til politimyndighet».

Også Motorbåtførernes Avholdsforbund foreslår å lovfeste et særskilt straffansvar for rederen.

3.6.3 Departementets vurdering

Departementet går - i tråd med den foreløpige konklusjonen i høringsnotatet - ikke inn for å foreslå en medvirkningsbestemmelse. Departementet er av den oppfatning at det primært er den som beruser seg, som bør bære ansvaret for overtredelse av promilleregelen. Å straffe for eksempel en stuert for medvirkning fordi vedkommende har servert vin til maten, vil kunne ramme urimelig strengt. Departementet kjenner ikke til at det har skapt store problemer at dagens promillebestemmelse ikke har noe medvirkningstillegg. Spørsmålet bør imidlertid holdes under oppsikt.

Politidirektoratet foreslår en særskilt regel om overlatelsesansvar for eieren av eller den som har rådigheten over båten. En slik regel passer ikke så godt på større skip hvor den som eier skipet eller har rådigheten over det, normalt har et mer forretningsmessig forhold til skipet. En regel som vil dekke de mest praktiske situasjonene, er derimot straffeloven § 416. Den gjelder reder, men i tillegg «fører av skip», som er mer praktisk for større skip. Den eller de som tilhører denne personkretsen, kan straffes dersom de forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser som i eller i medhold av lov er gitt til sikring av sjødyktighet eller de ombordværendes sikkerhet.

Skipsføreren har den øverste myndigheten om bord og har bl.a. ansvaret for skipets sjødyktighet, jf. sjøloven § 131 annet ledd. Han har også et særskilt ansvar for at navigeringen av skipet skjer i samsvar med godt sjømannskap, jf. sjøloven § 132 første ledd. Å gjøre det som med rimelighet kan kreves for å sørge for at promilleregelen overholdes, faller naturlig innenfor dette ansvaret. Siden sjøloven §§ 131 og 132, jf. promillereglene er gitt for å sikre de ombordværendes sikkerhet og skipets sjødyktighet, vil overtredelse av plikten til å sørge for at navigeringen av skipet skjer i samsvar med promillereglene derfor kunne rammes av straffeloven § 416. Straffeloven § 416 rammer både overtredelse ved aktiv handling og i form av unnlatelse. Bestemmelsen vil for eksempel ramme en skipsfører som ikke griper inn selv om han burde vite at en person som utfører tjeneste av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs, for eksempel førstemaskinisten, overtrer promilleregelen. Men bestemmelsen vil også kunne benyttes overfor en skipsfører som unnlater å etablere fornuftige rutiner for å hindre overtredelse av promilleregelen.

I annet ledd utvides straffebudet ytterligere. Også personer som medvirker - så vel psykisk som fysisk - rammes. Forutsetningen for at en medvirker rammes, er at «han på aktiv måte bevirker eller medvirker til en lovovertredelse eller at han unnlater å foreta noe som han har plikt til i stillings medfør», jf. Bratholm/Matningsdal: Straffeloven med kommentarer, bind III, (Oslo 1998) side 333.

Dersom rederen er et foretak, kan det også være aktuelt med foretaksstraff for rederiet, jf. straffeloven §§ 48 a og 48 b. Foretaksstraffen omfatter alle handlinger som er foretatt «på vegne av» foretaket. Rederiet vil således «nesten uten unntak [kunne] straffes for feil som skipsføreren er ansvarlig for», jf. Bratholm/Matningsdal side 331.

Riktignok er det en vesentlig lavere strafferamme for overtredelse av straffeloven § 416 enn småbåtloven § 35. Samtidig er strafferammen i småbåtloven § 37 felles for alle overtredelser av bestemmelser i småbåtloven kapittel 4 og gjelder for eksempel også for føring av skip i overstadig beruset tilstand, som typisk er et langt mer alvorlig lovbrudd. Departementet legger derfor til grunn at overtredelse av småbåtloven § 35 neppe vil resultere i en strengere straff enn hva som kunne vært utmålt innenfor rammene i § 416.

Fiskebåtredernes Forbund har foreslått en regel om å pålegge andre om bord på skipet å melde fra til politiet dersom det er mistanke om overtredelse av promilleregelen. Dette innebærer i realiteten en plikt for mannskapet til å vurdere og eventuelt melde fra om lovbrudd om bord. Departementet har forståelse for tanken om at dette vil bidra til å styrke sjøsikkerheten, men mener at det vil være å gå for langt å pålegge en slik anmeldelsesplikt til politiet.

3.7 Plassering av promillebestemmelsen

3.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Straffelovrådet gikk inn for at den nye promilleregelen skulle plasseres i en ny paragraf rett etter den gjeldende bestemmelsen om bruk av rusmidler ved ferdsel til sjøs - som ny § 422 a i straffeloven. Rådet mente at en endelig vurdering av spørsmålet om hvor bestemmelsen mest hensiktsmessig bør inntas, burde overlates til Straffelovkommisjonen. Ingen høringsinstanser hadde merknader til spørsmålet om plassering.

Et alternativ til å plassere straffebudet i straffeloven er å ta det inn i sjøloven eller sjødyktighetsloven. De tilsvarende reglene for promillekjøring med motorvogn, småbåt og luftfartøy står i henholdsvis vegtrafikkloven, småbåtloven og luftfartsloven.

Straffelovkommisjonen avga i mars 2002 utredningen NOU 2002: 4 Ny straffelov. Kommisjonen foreslår at regler om overtredelse i sjøfartsforhold ikke videreføres i straffeloven, men overføres til særlovene, se utredningen punkt 11.3.2. Den viser til at denne løsningen er valgt for vei- og lufttrafikk.

Straffelovkommisjonens utredning har vært på høring. Høringsfristen gikk ut 1. mars 2003. Få høringsinstanser kommenterte spørsmålet om plasseringen av straffebud om overtredelse i sjøfartsforhold. Det vil fortsatt ta noe tid før kommisjonens forslag til spesiell del i straffeloven blir fulgt opp i form av lovendringer. Etter departementets syn er det naturlig at spørsmålet om plassering avgjøres samtidig med en eventuell endring i promilleregelens materielle innhold. Departementet ga derfor i høringsnotatet uttrykk for at det ikke ville avvente arbeidet med en ny straffelov på dette punktet og fortsatte (side 11):

«Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at promilleregelen for større skip bør overføres til sjøfartslovgivningen og har foreløpig utformet forslag om at reglene flyttes til sjøloven, siden de har tilknytning til forhold som allerede er regulert i sjøloven. Straffeloven § 422 annet ledd må i tilfelle oppheves. Et alternativ kan være å plassere reglene i sjødyktighetsloven. Høringsinstansene oppfordres til å komme med synspunkter på dette.»

3.7.2 Høringsinstansenes syn

Hordaland statsadvokatembeter går inn for at reglene overføres til sjøfartslovgivningen. Fiskeridepartementet, Hålogaland lagmannsrett, Politidirektoratet, Motorbåtførernes Avholdsforbund, Norges Fiskarlag og Norges Rederiforbund støtter forslaget om at reglene plasseres i sjøloven.

Nærings- og handelsdepartementet, Sjøfartsdirektoratet, Den Norske Advokatforening og Nordisk Skibsrederforening går på sin side inn for at reglene plasseres i sjødyktighetsloven. Nærings- og handelsdepartementet uttaler:

«Da reglene om avholdsplikt i de andre transportsektorene ønskes lagt til sektorlovgivningen er det på denne bakgrunn mest hensiktsmessig at reglene hjemles i sjødyktighetsloven.»

Departementet fortsetter:

«Ved å hjemle de foreslåtte bestemmelsene i sjødyktighetsloven vil de få tettere tilknytning til definisjoner samt begreper i sjødyktighetsloven og forskrifter gitt med hjemmel i loven. Nærings- og handelsdepartementet er også av den oppfatning at Sjøfartsdirektoratets forslag om inndraging av sertifikat ved overtredelse av de foreslåtte bestemmelsene bør plasseres i sjødyktighetsloven.»

Den Norske Advokatforening peker på følgende forhold:

«Sjødyktighetsloven er under revisjon, og det er naturlig at bestemmelsene redigeres inn sammen med andre regler med krav til besetningen og til sjødyktighet. Dette er imidlertid ikke til hinder for at nye regler vedtas før vi får en ny sjødyktighetslov.»

Norsk Losforbund foreslår at reglene om promillegrense for loser innarbeides i losloven. De peker på at denne loven er en spesiallov som regulerer forhold ved sikkerheten i lostjenesten.

3.7.3 Departementets vurdering

Departementet er under tvil blitt stående ved at reglene bør plasseres i sjøloven. De argumenter som anføres for en plassering i sjødyktighetsloven, har meget for seg. Men et offentlig utvalg nedsatt av Kongen i statsråd 24. oktober 2003 er gitt i oppdrag å revidere sjødyktighetsloven. Utvalget skal etter planen avgi sin utredning senest 30. juni 2005. Det synes da mest hensiktsmessig inntil videre å nedfelle promillereglene i sjøloven. Regjeringen vil påse at utvalget vurderer spørsmålet om å ta promillereglene inn i en ny sjødyktighetslov, noe som uansett ligger innenfor rammen av utvalgets mandat, jf. følgende sitat fra mandatet:

«Utvalget skal også vurdere om det er andre aktuelle lover som helt eller delvis bør vurderes innarbeidet i en ny sjødyktighetslov, og om enkelte bestemmelser i gjeldende sjødyktighetslov passer bedre inn i annen lovgivning.»

Departementet har forståelse for at det er ønskelig å samle alle lovbestemmelser som gjelder loser, i samme lov. Lovteknisk er det imidlertid uheldig å ha nærmest likelydende bestemmelser i flere lover. Bl.a. hensynet til ensartet rettspraksis taler mot en slik løsning. Dessuten innebærer plasseringen i en annen lov ikke noe brudd med gjeldende rett. Også i dag er regelen om promille til sjøs nedfelt i en annen lov enn losloven. Departementet går derfor inn for at også den delen av promilleregelen som gjelder loser, tas inn i sjøloven.

3.8 Håndhevingsorgan

3.8.1 Forslaget i høringsnotatet

Straffelovrådet foreslo at promillegrensen til sjøs skulle håndheves av Kystvakten. Dette ble fremhevet som særlig aktuelt overfor havgående fartøyer, især fiskeflåten. Bakgrunnen var at Kystvakten allerede har politimyndighet overfor denne flåten i relasjon til fiskerilovgivningen.

Lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven) regulerer samlet Kystvaktens myndighetsutøvelse. Den åpner for at Kystvakten kan føre kontroll med overholdelse av nærmere angitte lover innenfor områdene fiskeri- og fangstoppsyn, ressurskontroll, tolloppsyn, miljøoppsyn og andre oppsynsgaver, se loven §§ 9 til 12, som er begrenset geografisk til de respektive lovenes anvendelsesområde. Det går frem av forarbeidene at lovgiverne la vekt på at Kystvakten allerede hadde operative ressurser samt erfaring og kompetanse som gjorde den godt skikket til å utøve politimyndighet på havet og langs kysten.

Justisdepartementet foreslo likevel i Ot.prp. nr. 51 (1997-98) å legge håndhevingsansvaret overfor fritids- og småbåter til politiet. Bakgrunnen var at Straffelovrådet primært hadde knyttet sitt forslag om Kystvakten opp mot den havgående flåten, og at det for øvrig fremsto som mest naturlig å overlate ansvaret for fritids- og småbåter til politiet. Stortingets justiskomité sluttet seg til dette.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at de faktiske forhold kunne tilsi en annen løsning for større skip - i hovedsak skip som brukes i næring, og fortsatte (side 11-12):

«Allerede i dag blir disse skipene på visse områder kontrollert av Kystvakten. Derfor vil det trolig innebære marginale endringer både for denne flåten og for Kystvakten om også myndighet til å håndheve promillegrensen legges til Kystvakten. Når det gjelder kontrollen i havneområder og i andre nære kystområder, kan det likevel være et spørsmål om ikke politiet selv bør foreta håndhevingen.»

Grunnloven er ikke til hinder for å legge politimyndighet til Kystvakten. Men det må skje ved en egen lovhjemmel, jf. Grunnloven § 99 annet ledd, som forbyr regjeringen å bruke forsvaret mot landets egne borgere med mindre dette er hjemlet i lov eller det er nødvendig for å opprettholde den offentlige ro.

Også politiloven åpner for å overføre politimyndighet i begrenset utstrekning, jf. loven § 20 tredje ledd:

«Politimyndighet kan unntaksvis gis til andre. Politimyndigheten skal i slike tilfeller i alminnelighet være begrenset i tid eller til nærmere bestemte saker eller funksjoner. Departementet gir nærmere bestemmelse om tildeling og anvendelsen av begrenset politimyndighet. Departementet gir også nærmere bestemmelser om adgang for tilsatte i politiet til å utføre særskilte oppdrag med begrenset politimyndighet.»

Om bakgrunnen for bestemmelsen heter det i Ot.prp. nr. 22 (1994-95) Om lov om politiet side 38:

«Etter gjeldende lov er det adgang til å utstyre personer som ikke er ansatt i politiet, med begrenset politimyndighet. Slike regler foreslås også i den nye loven. Dette brukes hvor noen har et oppdrag hvor offentlige interesser tilsier at vedkommende utstyres med politimyndighet på et begrenset område. Det er i praksis i første rekke i forbindelse med oppsyn i utmark og på sjøen at dette benyttes. Politiet har bl.a. av ressurshensyn begrenset mulighet til å utføre slikt oppsyn selv.»

Departementet uttalte om dette i høringsnotatet side 12:

«Departementet kan ikke se at det knytter seg vesentlige betenkeligheter av rettssikkerhetsmessig art til å overlate håndhevingen til Kystvakten. Riktignok er Kystvakten en del av det militære forsvaret og har ikke den samme treningen i å vurdere rettslige spørsmål som politiet. Men også andre politioppgaver som er lagt til Kystvakten, innebærer slike vurderinger. En fast promillegrense vil vanligvis ikke by på kompliserte juridiske avveininger, og vurderingen av de faktiske forhold krever ikke spesiell politikyndighet.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen å endre kystvaktloven slik at Kystvakten kan føre kontroll med promillegrensen for større skip. Denne ordningen forutsetter at det - i likhet med de områder hvor Kystvakten i dag er tillagt politimyndighet - må utarbeides instrukser for virksomheten, samt om forholdet til politiet og påtalemyndigheten.»

3.8.2 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet, Hålogaland lagmannsrett, Riksadvokaten, Politidirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Hordaland statsadvokatembeter, Den Norske Advokatforening, Det norske maskinistforbund, Fiskebåtredernes Forbund, Motorførernes Avholdsforbund, Nordisk Skibsrederforening og Norges Fiskarlag gir helt eller delvis sin støtte til forslaget om at Kystvakten kan gis myndighet til å håndheve promillereglene overfor større skip.

Motorførernes Avholdsforbund mener at politiet fortsatt bør stå for håndhevingen på skip i havneområder og i indre farvann. Den oppfatningen synes Politidirektoratet å dele. Direktoratet skriver:

«Vi støtter dette, da det vil kunne gi en langt mer effektiv håndheving enn om politiet med sine begrensede ressurser skulle stå for håndhevingen alene. Når det gjelder kontrollen i havneområder og i andre nære kystområder, vil det imidlertid være mest praktisk at politiet forestår håndhevingen.»

Forsvarsdepartementet understreker betydningen av at forholdet mellom Kystvakten og politiet avklares, både på det juridiske og det praktiske plan.

Sjøfartsdirektoratet, Fiskebåtredernes Forbund og Norges Fiskarlag understreker at det må påses at rettssikkerheten til sjøs ikke blir skadelidende . Politidirektoratetpeker på betydningen av at Kystvakten gis opplæring i å håndheve promillereglene - både når det gjelder å avdekke påvirkning av alkohol og av andre stoffer.

Norsk Losforbund mener at Kystvakten bør ha kompetanse til å gripe inn ved mistanke om alvorlige lovbrudd, men at den videre oppfølgningen bør overlates til politiet. Politiets mangel på båter bør kunne bøtes på ved at politiet benytter seg av de båter som allerede finnes, for eksempel Kystverkets losbåter.

Sunnmøre og Romsdal Fiskarlag mener at politiet bør håndheve promilleregelen. Fiskarlaget skriver:

«Styret i Sunnmøre og Romsdal Fiskarlag mener kystvakten fortsatt skal ha sitt hovedfokus på fiskeri- og fangstoppsyn, ressurskontroll, miljøoppsyn og andre oppsynsoppgaver. Kystvakten er regelmessig om bord i fiskeflåten mens den sannsynligvis omtrent aldri er om bord i andre skip. Hensikten med slike regler må jo være at de skal gjelde for alle. Derfor er det naturlig at politiet håndhever reglene langs kysten. Dette vil gi en håndheving som er generelt rettet mot maritim sektor og ikke spesielt mot fiskeri.»

Også Norsk Sjøoffisersforbund går inn for at reglene kun skal håndheves av politiet. Instansen mener at det er viktig at det ikke på noen måte blir gjort forskjell på håndhevingen til lands og til vanns.

3.8.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for å åpne for at Kystvakten skal kunne håndheve promillereglene slik det ble foreslått i høringsnotatet. Forslaget har fått bred støtte blant de høringsinstansene som har uttalt seg om det.

Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for om rettssikkerheten vil bli like godt ivaretatt hvis Kystvakten skal håndheve promillereglene til sjøs. Kystvakten skal etter forslaget ikke ha kompetanse til å ilegge straffansvar eller utmåle straff. Hensynet til rettssikkerheten gjør seg derfor først og fremst gjeldende i to relasjoner: Kystvakten må ha tilstrekkelig grunn til å kreve alkotest, utåndingsprøve og blodprøve. Og testen og prøven må tas på en slik måte at det ikke er tvil om hvorvidt måleresultatet er riktig.

Alkotest og ulike prøver skal etter forslaget kunne tas når det er grunn til å tro at en person har overtrådt promillereglene. Ved en promillegrense på 0,2, vil promillevilkåret lett være oppfylt dersom det først er klart at vedkommende har nytt alkohol. Kystvakten vil opparbeide seg erfaring med hvordan en sikrest kan konstatere om en person har nytt alkohol. Opplæring vil også kunne gis. Vanskeligere kan det være å konstatere om en person er påvirket av andre berusende eller bedøvende midler enn alkohol. Her er opplæringsbehovet større. - Kystvakten vil være vel så skikket til å vurdere om personen utfører tjeneste av vesentlig betydning for sikkerheten om bord og hvorvidt det dreier seg om et større skip eller en småbåt. Departementet finner det på denne bakgrunnen forsvarlig å overlate til Kystvakten å vurdere når det skal tas alkotest, utåndingsprøve eller blodprøve.

Måleapparater for alkotest og utåndingsprøve er så vidt departementet forstår relativt enkle å håndtere. Blodprøve må tas av personer som har hjemmel for å ta slike prøver, for eksempel av en lege eller sykepleier som arbeider på skipet. Klinisk undersøkelse må også gjennomføres av lege. Departementet kan etter dette ikke se at det forhold at Kystvakten gis håndhevingskompetanse gjør at risikoen øker for at måleresultatet ikke er riktig.

Norsk Sjøoffisersforbund og Sunnmøre og Romsdal Fiskarlag mener at hensynet til likebehandling tilsier at bare politiet håndhever promillereglene. Kystvakten har erfaring med å håndheve regler og vil opparbeide seg særlig kompetanse også i å håndheve promillereglene. Departementet ser ikke bort fra at Kystvakten rent faktisk vil kunne oppdage flere tilfeller av overtredelse på fiskefartøyer enn på andre fartøyer fordi den av hensyn til andre kontrolloppgaver har et særlig fokus på denne gruppen av fartøyer. Kystvakten vil i mange tilfelle operere så langt ut til havs at det ikke vil være praktisk mulig å tilkalle politiet for å kunne gjennomføre alkotest, utåndingsprøve eller blodprøve. Dette er imidlertid etter departementets syn ingen tungtveiende innvending mot å legge håndhevingskompetanse til Kystvakten.

Selv om Kystvakten gis kompetanse til å håndheve promillereglene til sjøs, vil politiet beholde sin kompetanse. Dermed vil det være opp til politiet og Kystvakten å finne en hensiktsmessig arbeidsfordeling. Politiet har eneansvaret for å håndheve promillereglene for småbåter. I de områder hvor småbåter særlig ferdes, som i havner og indre farvann, vil det dermed være naturlig at politiet tar hovedansvaret for håndhevingen.

3.9 Reglenes geografiske anvendelsesområde

3.9.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

3.9.1.1 Hovedregelen om norsk straffelovgivnings stedlige virkeområde

Straffeloven gjelder «i riket», jf. straffeloven § 12 første ledd nr. 1. Alle handlinger som er begått på norske eller fremmede skip som befinner seg innenfor norsk sjøterritorium, samt på innsjøer og i vassdrag, vil være begått i riket. Straffeloven gjelder videre for norske skip hvor de «enn befinner seg», jf. straffeloven § 12 første ledd nr. 2. Loven omfatter med andre ord også handlinger som er begått på norske skip både på det åpne hav og innenfor andre staters sjøterritorium. Lovens regler gjelder likevel med de begrensninger som følger av overenskomst med fremmed stat eller folkeretten for øvrig, jf. straffeloven § 1 annet ledd.

Selv om straffebestemmelsen for føring av skip i alkoholpåvirket tilstand foreslås overført til sjøloven, vil ikke det geografiske virkeområdet bli endret. Det følger av straffeloven § 1 første ledd at bestemmelsene i lovens første del, hvis ikke annet er bestemt, får anvendelse på alle straffbare handlinger, uavhengig av om forbudet er nedfelt i straffeloven eller i særlovgivningen. Departementet foreslo i høringsnotatet ikke noe unntak her.

3.9.1.2 Fremmede skips rett til uskyldig gjennomfart

FNs havrettskonvensjon 10. desember 1982 (havrettskonvensjonen), som har vært i kraft for Norge fra 24. juli 1996, har den samme hovedregel som den norske straffeloven, nemlig at kyststaten har lik lovgivningsmyndighet over sjøterritoriet som over landterritoriet, jf. artikkel 2 nr. 1. Men fremmede skip har rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet, jf. havrettskonvensjonen artikkel 17. Dette unntaket begrenser også hovedregelen i straffeloven § 12 første ledd nr. 1, jf. straffeloven § 1 annet ledd om at straffeloven gjelder med de begrensninger som følger av overenskomst med fremmed stat eller av folkeretten for øvrig. «Uskyldig gjennomfart» brukes i grove trekk som en betegnelse på det å passere gjennom en annen stats sjøterritorium uten å foreta handlinger som berører kyststatens interesser.

Havrettskonvensjonen artikkel 21 regner uttømmende opp hvilke lover og regler som kyststaten kan vedta at skal gjelde for fremmede skip i «uskyldig gjennomfart» i sjøterritoriet. Artikkel 21 nr. 1 bokstav a åpner for at kyststaten kan gi regler som er begrunnet i «sikkerhet til sjøs og regulering av skipstrafikken». Promillegrensen må antas å falle inn under denne formuleringen. Dermed vil en norsk strafferegel om promillegrense til sjøs kunne gjelde for alle fremmede skip i norsk territorialfarvann, også skip i uskyldig gjennomfart.

3.9.1.3 Kyststatens kompetanse til å håndheve promillegrensen

Innenfor sjøterritoriet har Norge som kyststat full suverenitet, herunder full håndhevelsesmyndighet, jf. havrettskonvensjonen artikkel 2 nr. 1. Som et utgangspunkt har en kyststat samme myndighet i sitt sjøterritorium som på sitt landterritorium.

Håndhevelsesmyndigheten må forstås slik at den følger den samme avgrensningen som lovgivningsmyndigheten, se havrettskonvensjonen artikkel 21 nr. 1 og nærmere redegjørelse for denne i punkt 3.9.1.2. Denne håndhevelsesmyndigheten begrenses imidlertid av havrettskonvensjonen artikkel 24 nr. 1, artikkel 27 nr. 1 og artikkel 32.

Etter havrettskonvensjonen artikkel 24 nr. 1 skal kyststaten avstå fra å gi fremmede skip pålegg som i praksis har virkning av å nekte eller svekke retten til uskyldig gjennomfart.

I forhold til fremmede handelsskip og statsskip som benyttes til kommersielle formål, kan norske myndigheter likevel håndheve promillelovgivningen når følgene av den straffbare handlingen berører kyststaten eller er av en slik art at «den virker forstyrrende inn på freden i landet eller på ro og orden i sjøterritoriet», jf. havrettskonvensjonen artikkel 27 nr. 1. Bestemmelsen reflekterer en avveining mellom kyststatens interesse i å utøve strafferettslig jurisdiksjon innenfor sitt sjøterritorium og internasjonal skipsfarts interesse av friest mulig ferdsel. Videre vil det i tilfeller som nevnt i artikkel 27 nr. 1, foreligge en konkurrerende jurisdiksjon mellom flaggstaten og kyststaten.

Håndhevingsadgangen er også begrenset overfor fremmede krigsskip og andre statsskip som benyttes til ikke-kommersielle formål, jf. havrettskonvensjonen artikkel 32. Denne begrensningen i kyststatens håndhevingskompetanse er begrunnet i den immunitet som tilkommer disse skipene. Ved krenkelse av «kyststatens lover og regler om gjennomfart gjennom sjøterritoriet» er kyststatens reaksjonsmulighet begrenset til å rette anmodninger til skipet om å overholde regler om gjennomfarten, og - om dette ikke etterkommes - kreve at det forlater territorialfarvannet, jf. havrettskonvensjonen artikkel 30. Riktignok gjelder havrettskonvensjonen artikkel 30 direkte bare krigsskip, men det synes ut fra likhetshensyn rimelig å utvide dette unntaket til også å gjelde for statsskip som benyttes til ikke-kommersielle formål, jf. Churchill og Lowe: The law of the sea, 3. utgave side 99.

Samlet sett antas det at håndhevelse av promilleregler overfor de nevnte grupper fremmede skip i norsk sjøterritorium i hovedsak bør begrenses til situasjoner der konkrete forhold gir grunn til mistanke om at promillegrensen er overtrådt. Omfattende kontrollvirksomhet vil særlig kunne komme i konflikt med fremmede skips rett til uskyldig gjennomfart. Norske myndigheter bør derfor vise tilbakeholdenhet med å håndheve promillegrensen uten at det foreligger ytre tegn på alkoholpåvirkning, for eksempel ved å utføre rutinekontroller.

Utenfor sjøterritoriet er den folkerettslige hovedregelen at Norge ikke har rett til å håndheve norske strafferegler overfor fremmede skip. En viss adgang er det likevel dersom det fremmede skipet kommer fra sjøterritoriet og der har overtrådt norsk lov. Norske myndigheter har da rett til å forfølge skipet og eventuelt kontrollere om lovbrudd er begått, forutsatt at forfølgelsen skjer i henhold til reglene om kyststatens rett til uavbrutt forfølgelse («hot pursuit»), jf. havrettskonvensjonen artikkel 111.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det for norske myndigheter kanskje vil kunne være ønskelig også å kunne håndheve promillegrensen overfor fremmede skip i internasjonalt farvann som er på vei inn i norsk sjøterritorium. Myndighetene har imidlertid ikke mulighet for å gripe inn før skipet faktisk er innenfor det norske territorialfarvannet, jf. havrettskonvensjonen artikkel 33.

3.9.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten «har ikke sterke innvendinger mot forslaget, men mener det bør vurderes å begrense reglenes stedlige virkeområde til å gjelde 'i riket', jf. straffeloven § 12 nr.1.»

I samme retning går uttalelsen fra Det norske maskinistforbund. Forbundet er bekymret for håndhevelsen utenfor norsk sjøterritorium og går derfor inn for at reglene bare skal gjelde innenfor dette området.

Sjøfartsdirektoratet mener at det er rimelig at norske regler - så langt havrettskonvensjonen tillater det - anvendes og håndheves likt overfor norske og fremmede skip i norsk territorialfarvann.

Utenriksdepartementet understreker betydningen av at promilleregelen overholdes av alle fartøyer i sjøterritoriet. Departementet mener likevel at gode grunner taler for en viss tilbakeholdenhet med å håndheve promilleregelen gjennom for eksempel rutinekontroller i forhold til fremmede skip i uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet, uten at dette utelukker muligheten for håndhevelse av promillegrensen hvor dette gjennomføres på en slik måte at internasjonal skipstrafikk ikke unødig hindres.

3.9.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår den samme geografiske anvendelsesområde for reglene som i høringsnotatet. En slik ordning, som bygger på hovedregelen i straffeloven § 12 første ledd nr. 1 og nr. 2, krever ikke lovendring.

Siden høringsnotatet ble sendt ut, har territorialfarvannet blitt utvidet fra 4 til 12 nautiske mil, jf. lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 2 første ledd, som trådte i kraft 1. januar 2004. Spørsmålet om hvorvidt reglene skal anvendes overfor norske skip utenfor riket, har derfor mindre betydning etter dette. Departementet ser det likevel ikke som aktuelt å begrense reglene til bare å gjelde innenfor territorialfarvannet. Flaggstaten har ikke bare en rett, men også en plikt til å treffe de tiltak som er nødvendige for å trygge sikkerheten på det åpne hav, jf. havrettskonvensjonen artikkel 94 nr. 3. En slik begrensning ville dessuten innebære en avkriminalisering av dagens rettstilstand - noe departementet ikke kan gå inn for.

Adgangen til å håndheve norske promilleregler overfor fremmede skip i norsk territorialfarvann reguleres av folkeretten. Det er derfor ikke aktuelt å foreslå endringer i disse reglene.

3.10 Etterfølgende alkoholnytelse

3.10.1 Forslaget i høringsnotatet

Straffelovrådet foreslo å strafflegge etterfølgende alkoholnytelse også til sjøs etter mønster av vegtrafikkloven § 22 annet ledd, se utkastet til straffeloven ny § 422 a tredje ledd. Rådet uttalte i NOU 1993: 21 på side 38:

«Formålet med bestemmelsen er å avhjelpe de bevismessige problemer som kan oppstå hvor den siktede påstår at han har drukket etter at føringen eller arbeidsoppgaver som nevnt i utkastet til andre ledd er avsluttet. Det kan reises prinsipielle innvendinger mot en regel som i realiteten innebærer at man kriminaliserer at den mistenkte forspiller bevis mht. egen skyld, jf. strl. §132 tredje ledd se nærmere Matningsdal s. 157-162. I forhold til promillekjøring har man imidlertid funnet en slik bestemmelse påkrevet, og Straffelovrådet mener at man også bør ha en slik bestemmelse i forhold til føring av båt i påvirket tilstand.»

Bestemmelsen kan særlig ha praktisk betydning der politiet foretar pågripelse forholdsvis kort tid etter en ulykke og den som risikerer straff etter promillebestemmelsen, påstår at han har drukket alkohol eller inntatt annet berusende eller bedøvende middel først etter at ulykken skjedde.

Lignende bestemmelser er i dag inntatt i luftfartsloven § 6-11 annet ledd og småbåtloven § 33 annet ledd. Departementet antok i høringsnotatet at behovet for en tilsvarende regel er like stor når promilleregelen skal håndheves overfor personer som tjenestegjør om bord på større skip som overfor førere av fritids- og småbåter og motorvogner, samt personer som tjenestegjør på luftfartøy. Departementet sluttet seg derfor til Straffelovrådets forslag.

3.10.2 Høringsinstansenes syn

Hålogaland lagmannsrett, Hordaland statsadvokatembeter, Den Norske Advokatforening, Nordisk Skibsrederforening og Motorførernes Avholdsforbund støtter forslaget.

Også Politidirektoratetog Riksadvokaten går inn for en slik regel. De peker imidlertid på behovet ikke bare for å forby etterfølgende alkoholnytelse, men også gjøre det straffbart.

3.10.3 Departementets vurdering

Forslaget har fått bred støtte av høringsinstansene. Departementet fremmer derfor forslag om et forbud mot etterfølgende alkoholnytelse i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Departementet har bygget straffebudet opp noe annerledes enn i utkastet i høringsnotatet for å gjøre det klart at overtredelse av forbudet er straffbart.