8 Forklarings- og utleveringsplikt overfor politiet for ansatte i finansinstitusjoner mv.

8.1 Gjeldende rett

Straffeprosessloven § 230 første ledd første punktum gjør det klart at ingen som utgangspunkt kan pålegges å forklare seg overfor politiet. Av bestemmelsens første ledd annet punktum følger det likevel at offentlige tjenestemenn og andre som handler på vegne av stat eller kommune, plikter å gi forklaring om forhold de er blitt kjent med i sin stilling eller sitt verv dersom dette kan skje uten å krenke taushetsplikt de har etter lov, forskrift eller instruks.

Selv om et vitne ikke har forklaringsplikt, plikter vitnet etter innkalling å møte hos politiet for å avklare om det er villig til å avgi forklaring, jf. § 230 annet ledd første punktum.

Det kan være ulike grunner til at et vitne vegrer seg mot å forklare seg for politiet. Vitnet mener for eksempel at det ikke har plikt til å forklare seg eller ønsker ikke å samarbeide med politiet. Andre ganger kan det være at vitnet ønsker å avgi forklaring, men at bestemmelser om taushetsplikt i lov eller avtale er til hinder for at forklaring gis.

Ansatte og andre som utfører arbeid for banker og forsikringsselskaper, er blant dem som ikke alltid kan forklare seg for politiet selv om de skulle ønske det. Disse gruppene er underlagt taushetsplikt om kunders forhold etter lovene som regulerer deres virksomhet, jf. forretningsbankloven § 18, sparebankloven § 21 og forsikringsvirksomhetsloven § 1-3. Tilsvarende bestemmelser om taushetsplikt finnes blant annet i verdipapirregisterloven § 8-1, finansieringsvirksomhetsloven § 3-14 og verdipapirhandelloven § 9-8.

Taushetsplikten er også til hinder for å formidle opplysninger til politiet på annen måte enn ved forklaring, for eksempel ved utlevering av dokumenter eller annet bevismateriale.

Dersom det under etterforskningen av en straffesak blir klart at et vitne ikke kan eller vil forklare seg for politiet, må det - dersom politiet likevel ønsker å gjennomføre avhøret - fremmes en begjæring om rettslig avhør, jf. straffeprosessloven § 237. Vitnet har møteplikt og som hovedregel også forklaringsplikt overfor retten, jf. § 108.

Retten plikter å etterkomme en begjæring om rettslig avhør med mindre den finner at det forholdet som etterforskingen gjelder, ikke er straffbart, at straffansvaret er falt bort eller at det ikke er lovlig adgang til å ta begjæringen til følge (§ 237 første ledd annet punktum). Retten skal ikke foreta noen vurderinger utover dette, for eksempel av om vitnet bør pålegges å forklare seg uten hensyn til taushetsplikten.

Taushetsplikten overfor politiet gjelder ikke uten videre overfor retten. Men heller ikke ved rettslige avhør er forklaringsplikten uten unntak, jf. fritakshjemlene i straffeprosessloven §§ 117-125. Taushetsplikten for nærmere bestemte yrkesgrupper etter de bestemmelsene som er nevnt ovenfor, gjelder imidlertid ikke ved rettslige avhør: Straffeprosessloven §§ 118 og 119 (om taushetsplikt overfor retten) gjelder ikke for ansatte i banker eller andre finansinstitusjoner. Heller ingen av de andre unntakene fra forklaringsplikten i §§ 117-125 kommer normalt til anvendelse i forhold til disse gruppene. De plikter derfor å forklare seg om de blir innkalt til et rettslig avhør, jf. hovedregelen i straffeprosessloven § 108.

Utleveringsplikten følger vitneplikten, jf. straffeprosessloven § 210 første ledd, som bestemmer at retten kan pålegge utlevering av dokumenter eller andre bevisgjenstander som antas å ha betydning som bevis, såfremt besitteren plikter å vitne i saken. Bestemmelsene om taushetsplikt for ansatte i finansinstitusjoner mv. kan derfor ikke begrunne en nektelse av å utlevere dokumenter eller andre bevis som retten har pålagt vitnet å utlevere. Dersom det ved opphold er fare for at etterforskningen vil lide, kan ordre fra påtalemyndigheten tre istedenfor kjennelse av retten, jf. § 210 annet ledd.

8.2 Inndragningsutvalgets forslag

Problemstillingen som drøftes i dette kapitlet, ble tatt opp også av Inndragningsutvalget i NOU 1996: 21. Utvalget foreslo en regel om at påtalemyndigheten på visse vilkår og etter å ha innhentet et generelt forhåndssamtykke fra retten, skulle kunne pålegge ansatte i finansinstitusjoner mv. å gi politiet opplysninger i saker om utvidet inndragning. Om bakgrunnen for forslaget het det blant annet (se utredningen side 119):

«Sentrale opplysninger om domfeltes formuesforhold vil som regel foreligge hos vedkommendes bankforbindelser, forsikringsselskap, revisor m.v., og for å skaffe den nødvendige oversikten over siktedes formuesstilling må en rekke tilsatte i slike institusjoner avhøres. Men disse er pålagt taushetsplikt om kunders forhold etter lovgivningen som regulerer deres virksomhet, se f.eks. forretningsbankloven § 18, forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 og revisorloven § 15 tredje ledd. Taushetsplikten står imidlertid tilbake for rettslig forklaringsplikt eller utleveringspålegg, jf. strpl. §§ 108 og 210. Dermed kan den som har opplysningene underlegges vitneplikt etter strpl. § 108 ved at det begjæres rettslig avhør. På samme måte kan påtalemyndigheten be retten pålegge en person å utlevere dokumenter og andre 'ting' etter § 210.

Derimot har ingen (bortsett fra offentlige tjenestemenn i visse tilfeller) forklaringsplikt overfor politiet, jf. strpl. § 230 første ledd, slik at f.eks. banktilsattes taushetsplikt hindrer dem i å forklare seg til politiet. De vil altså være forhindret fra å avgi forklaring til politiet, selv om de ønsker det. Dette medfører at uforholdsmessig mye av politiets og domstolenes ressurser må brukes på formelle forhold under finansiell etterforsking. Ønskes opplysninger i form av dokumenter, gjør tilsvarende problem seg gjeldende i forhold til utleveringspålegg. Dette må i hvert enkelt tilfelle gis av retten, noe som i større saker kan medføre uforholdsmessig stor ressursbruk.

Utvalget mener at påtalemyndigheten - på visse vilkår og etter rettslig samtykke - bør gis hjemmel for å pålegge vitner å forklare seg for politiet under finansiell etterforsking i samme utstrekning som de plikter å forklare seg for retten (§ 230). Tilsvarende bør gjelde for adgangen til å utferdige utleveringspålegg (§ 210). For det første må vilkårene for utvidet inndragning etter strl. § 34 nr. 2 eller 3, jf. § 37 a annet og tredje ledd, foreligge. Dette betyr at man gjennomgående vil stå overfor en komplisert og ressurskrevende etterforsking. For det andre må det enten være avsagt fellende straffedom i saken eller retten må ha besluttet beslag etter strpl. § 203 a, se nærmere nedenfor. Dette vil etter begge alternativene bety at retten har vurdert de materielle forholdene i saken. Forslagene til endringer av strpl. §§ 210 og 230 må ses som en effektivisering av etterforskingen under kontroll av retten.

Den rettslige forhåndskontrollen med påtalemyndighetens bruk av kompetansen oppnås ved å oppstille et krav om et forutgående generelt samtykke fra retten i den enkelte sak. Et slikt samtykke vil så gi grunnlaget for alle de påleggene om forklaringsplikt overfor politiet, og alle utleveringspåleggene påtalemyndigheten senere ønsker å gi, så lenge de faller innenfor sakens rammer.

I tillegg til den rettslige forhåndskontrollen foreslås at adressater for pålegg om å forklare seg overfor politiet og adressater for utleveringspålegg fra påtalemyndigheten skal ha adgang til å få pålegget rettslig overprøvet. Om adressaten nekter, vil forklarings- eller utleveringspålegget dermed på samme måte som i dag alltid treffes av retten.

I visse tilfeller foreligger det som utgangspunkt ikke vitneplikt, men retten kan pålegge slik plikt etter en konkret vurdering. Se som eksempel § 124 annet ledd om forretnings- eller driftshemmeligheter. En slik adgang bør påtalemyndigheten ikke ha. Dette har bakgrunn i at det generelt kan være kontroversielt å pålegge vitneplikt i de situasjonene som er regulert i disse bestemmelsene. Utvalget ser det derfor ikke som naturlig at denne vurderingen overlates til påtalemyndigheten.

Innenfor disse rettslige skrankene - forhåndssamtykke og adgang til å bringe spørsmålet inn for retten - mener utvalget at rettssikkerhetshensyn ivaretas på en fullt forsvarlig måte, samtidig som det oppnås bedre effektivitet.»

Høringsinstansene var delt i synet på Inndragningsutvalgets forslag. ØKOKRIM og Statens Innkrevingssentral støttet forslaget, mens Advokatforeningen og Forsvarergruppen av 1977 gikk imot det.

Straffelovkommisjonen ga uttrykk for at forslaget om forklaringsplikt overfor politiet var problematisk i et rettssikkerhetsmessig perspektiv. Kommisjonen stilte seg likevel ikke helt avvisende til forslaget. Den var enig i at forslaget i mange tilfeller kunne virke ressursbesparende, men viste til at det samme kan anføres i forhold til all etterforskning. Kommisjonen anbefalte derfor en vurdering av spørsmålet om forklaringsplikt i en bredere sammenheng enn utvalget la opp til.

Departementet ga uttrykk for at Inndragningsutvalgets forslag hadde gode grunner for seg, se Ot. prp. nr. 8 (1998-99) side 52. Samtidig mente departementet, i likhet med Straffelovkommisjonen, at det kunne virke tilfeldig å avgrense en lovendring til saker om utvidet inndragning. Departementet viste til at det kunne være et like stort behov for å høre vitnets forklaring i tilknytning til selve straffesaken som i inndragningssaken. Departementet tok derfor til orde for at det mer generelt burde vurderes å åpne for at påtalemyndigheten etter å ha innhentet et generelt samtykke fra retten, skal kunne pålegge vitner å forklare seg eller utlevere bevis. Etter departementets syn burde et slikt forslag sendes på høring, før det eventuelt ble fulgt opp videre.

Justiskomiteen kom i likhet med departementet til at det ikke burde innføres en særregel som åpner for pålegg om vitneplikt i inndragningssaker spesielt, og ga uttrykk for at spørsmålet om vitneplikt burde drøftes i en videre sammenheng, se Innst. O. nr. 50 (1998-99) side 14.

8.3 Høringsnotatet 11. desember 2000

Saken ble fulgt opp ved et høringsnotat som ble sendt ut 11. desember 2000. Departementet opprettholdt her sitt standpunkt om at det er lite hensiktsmessig at vitner som har plikt til å forklare seg for retten, på grunn av taushetsplikten skal være avskåret fra å gi opplysninger til politiet. Departementet foreslo likevel en annen løsning på problemet enn den Inndragningsutvalget hadde lagt opp til.

I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i revisorloven § 6-1 fjerde ledd. Bestemmelsens første punktum gjør det klart at en revisor uten hinder av taushetsplikten, kan avgi forklaring og overlevere dokumentasjon til politiet når det er åpnet etterforskning i straffesak. Etter bestemmelsens annet punktum er taushetsplikten heller ikke til hinder for at revisor underretter politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling.

Departementets forslag gikk ut på å innføre unntaksregler etter mønster av revisorloven § 6-1 fjerde ledd i bestemmelsene om taushetsplikt i forretningsbankloven, sparebankloven, finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven og verdipapirsentralloven (nå erstattet av verdipapirregisterloven). I begrunnelsen for forslaget heter det blant annet (høringsnotatet side 112-114):

«Et hensyn bak reglene i banklovgivningen m.v. om taushetsplikt er kundenes interesse i å stole på tillitsforholdet til institusjonen. Dette tillitsforholdet er ikke like beskyttelsesverdig hvis det er begått kriminelle handlinger. En adgang for bankansatte m.fl. til å gi forklaring for politiet vil imidlertid kunne tenkes å omfatte opplysninger som i utgangspunktet er belagt med taushet av hensyn til andre enn den som hadde begått den straffbare handlingen. Dette kan medføre at kundene får mindre tillit til institusjonen. Omfattende unntak fra taushetsplikten kan også medføre at institusjonene generelt får færre opplysninger av kunden. Siden taushetsplikten for bankansatte m.fl. ikke slår gjennom overfor retten, vil imidlertid ikke forskjellen bli så stor dersom det gis adgang til å avgi forklaring også overfor politiet. Fordi påtalemyndigheten uansett vil kunne få tak i de aktuelle opplysningene ved å begjære rettslig avhør, er spørsmålet ikke først og fremst hvilke opplysninger som skal gis påtalemyndigheten, men hvordan påtalemyndigheten skal få opplysningene.

Formålet med en endring i denne retning vil først og fremst være at det ikke lenger vil være nødvendig med rettslig avhør som følge av taushetsplikten. Siden siktemålet er å legge til rette for forklaringsrett, ikke plikt, vil det være tilstrekkelig å foreta endringer i de enkelte taushetspliktsbestemmelser etter mønster av revisorloven § 6-1 fjerde ledd. ...

Etter Justisdepartementets syn er det grunn til å vurdere nærmere om det kan innføres bestemmelser lik revisorloven 15. januar 1999 nr. 2 § 6-1 fjerde ledd i lov om forretningsbanker 24. mai 1961 nr. 2 § 18, lov om sparebanker 24. mai 1961 nr.1 § 21, lov om finansieringsvirksomhet § 3-14, lov om verdipapirsentralen 14. juni 1985 nr. 62 § 2-14 og lov om forsikringsvirksomhet 10. juni 1988 nr. 39 § 1-3. ...

Hvis taushetspliktsreglene endres, antar Justisdepartementet at det ikke er behov for å gi påtalemyndigheten adgang til å gi pålegg om utlevering eller forklaring.»

8.4 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene støtter forslagene til lovendringer som departementet kom med i høringsnotatet fra desember 2000. Blant disse er Senja sorenskriverembete, riksadvokaten, Hordaland statsadvokatembeter, Bergen, Drammen, Fjordane, Lofoten og Vesterålen, Nord-Jarlsberg, Oslo, Skien og Troms politidistrikter, KRIPOS, Politiembetsmennenes Landsforbund og Politiets fellesforbund.

Riksadvokaten viser til at en taushetsplikt som ikke står seg overfor et pålegg fra retten (svak taushetsplikt), ikke utgjør noe annet enn et formelt kommunikasjonshinder. Slike hindere kan under enhver omstendighet overvinnes ved hjelp av en begjæring om rettslig avhør. Rettssikkerhetsgevinsten som ligger i den begrensede rettslige prøvelsen som skal finne sted etter straffeprosessloven § 237 første ledd annet punktum, kan etter riksadvokatens oppfatning ikke begrunne en videreføring av dagens ordning.

Hordaland statsadvokatembeter støtter forslaget om å endre reglene om taushetsplikt for ansatte i finansinstitusjoner mv., men mener at påtalemyndigheten også bør gis kompetanse til å gi pålegg om utlevering av informasjon.

Politiets fellesforbund mener at det bør gjelde en regel om forklaringsplikt overfor politiet. Forbundet antar at en regel om forklaringsplikt - i motsetning til en regel om forklaringsrett - vil kunne motvirke at vitner som velger å forklare seg, får et angiverpreg.

Heller ikke Advokatforeningen går imot forslagene som fremmes i høringsnotatet. Blant annet under henvisning til at de foreslåtte unntakene fra taushetsplikten ikke går ut på å oppstille en forklarings- eller utleveringsplikt, kan foreningen ikke se at lovendringsforslagene fremstår som særlig betenkelige.

Enkelte høringsinstanser støtter forslaget om at ansatte i finansinstitusjoner mv. bør kunne gi opplysninger til politiet, men uttrykker skepsis til forslaget om at ansatte i slike virksomheter på eget initiativ og uavhengig av om etterforskning pågår, skal kunne underrette politiet ved mistanke om en straffbar handling. Blant disse er ØKOKRIM, som ikke kan se at det foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til å gå videre med forslaget om å introdusere regelen nedfelt i revisorloven § 6-1 fjerde ledd annet punktum i andre lover. ØKOKRIM støtter imidlertid forslaget om forklarings- og utleveringsrett i straffesaker hvor det allerede er åpnet etterforskning (sml. revisorloven § 6-1 fjerde ledd første punktum):

«Som det fremgår i høringsnotatet, er det ikke spørsmål om opplysningene og dokumentene må avgis fra de respektive organisasjonene slik at de tilflyter politiet under etterforskning - men hvordan dette skal skje. I en slik situasjon bør praktiske og prosessøkonomiske hensyn veie tungt.

Vår erfaring er at det brukes ressurser, både på politi- og domstolssiden, på særlig begjæringer og beslutninger om utleveringspålegg i medhold av strpl § 210 mot organisasjoner med taushetsplikt etter særlovgivningen, i et slikt omfang at det er dekning for Inndragningsutvalgets påstand om at 'uforholdsmessig mye av politiet og domstolenes ressurser må brukes på formelle forhold under finansiell etterforskning'. Samtidig kan vi vanskelig se at en øket adgang for politiet til å innhente de aktuelle opplysninger og dokumentene uten at domstolene involveres, vil utgjøre noen rettssikkerhetsmessige kostnad. ØKOKRIM er derfor meget positiv til regelendringer som avhjelper dette problemet.»

ØKOKRIM foreslår for øvrig at en regel etter mønster av revisorloven § 6-1 fjerde ledd første punktum inntas også i verdipapirhandelloven § 9-8, som ikke er omfattet av departementets forslag i høringsnotatet fra desember 2000.

Sparebankforeningen fremholder at det ikke finnes noe opplagt svar på om - og eventuelt i hvilken grad - man bør utvide bankansattes opplysningsplikt og -rett overfor politiet. Foreningen viser til de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende på dette området, med personverninteresser på den ene siden og samfunnets interesse av å etterforske og avdekke straffbare forhold på den annen. Foreningen er negativ til en regel om at bankansatte på eget initiativ, uhindret av taushetsplikten, skal ha rett til å melde fra til politiet ved mistanke om en straffbar handling. I likhet med ØKOKRIM støtter den imidlertid departementets forslag om at bankansatte skal ha rett til å forklare seg for politiet i situasjoner hvor det allerede er åpnet etterforskning i straffesak:

«Alle forhold tatt i betraktning vil Sparebankforeningen støtte hovedlinjen i høringsnotatets forslag, dvs at bankens ansatte får adgang til å avgi forklaring overfor politiet, uten hinder av den lovbestemte taushetsplikten. Dette vil kunne gi raskere etterforskning og mer hensiktsmessig ressursbruk - som oftest vil politiet uansett kunne få innhentet forklaring fra bankens ansatte ved å gå via forhørsretten.

Det er på det rene at dagens regler ofte føles som en hemsko også for bankene. Som nevnt over ønsker bankene av flere grunner å ha et fornuftig samarbeid med politiet. Dagens taushetspliktregel kan i enkelte situasjoner også være en belastning for bankene overfor opinionen - det kan virke uforståelig om en bank f eks i en forsvinningssak nekter å gi politiet opplysninger om den forsvundnes bankkort uten at politiet først har innhentet forhørsrettens kjennelse om utlevering.

Ut fra denne situasjonen vil vi ikke utelukke at det kan ha forekommet at banker har gitt politiet enkelte opplysninger muntlig og underhånden, opplysninger som ikke kan brukes som bevis i straffesak, men som i hvert fall gir politiet ledetråder for den umiddelbare etterforskningen og konkret grunnlag for vurderingen om det er hensiktsmessig å begjære utleveringskjennelse etter § 210. Samtidig er slike underhåndsopplysninger klart nok i strid med banklovgivningens taushetspliktbestemmelser. Selv om et slikt system, i den grad det forekommer, kan virke som en fleksibel og hensiktsmessig nødventil, er det prinsipielt uheldig. ...

Det er ... en avgjørende forutsetning for vår støtte til forslaget om forklarings rett, at det ikke kombineres med noen forklarings plikt overfor politiet. Den enkelte bank må selv vurdere politiets anmodning, dvs bakgrunnen for anmodningen så langt politiet har adgang til å gi opplysninger her, og sammenholde den med personverninteresser knyttet til den type og omfang opplysninger politiet ber om. Dette stiller igjen krav om en egnet rutine innen den enkelte bank, dvs at slike henvendelser fra politiet kanaliseres til enkelte ansatte med særlig innsikt i de avveininger som må foretas.»

Finansdepartementet, Finansnæringens hovedorganisasjon, Hallingdal sorenskriverembete og Datatilsynet går alle imot hele eller deler av forslaget.

Finansdepartementets innvendinger retter seg blant annet mot en uttalelse i høringsbrevet om at tillitsforholdet mellom kunde og institusjon «ikke [er] like beskyttelsesverdig hvis det er begått kriminelle handlinger». Finansdepartementet viser til at det på etterforskningsstadiet neppe kan legges til grunn at kunden har begått straffbare handlinger, samt til at et flertall av de saker hvor politiet ber om opplysninger, trolig ikke vil ende med en fellende dom. Den prosessøkonomiske gevinsten som ligger i at politiet slipper å innkalle vitner til rettslige avhør, kan etter Finansdepartementets oppfatning ikke begrunne de foreslåtte endringene:

«Argumentet [om at politiet uansett vil kunne få tak i de relevante opplysningene ved å begjære rettslig avhør] er etter Finansdepartementets vurdering lite relevant. Gjeldende ordning må antas å gi en viss rettssikkerhetsgaranti. For det første plikter domstolene å foreta en viss prøvelse av straffbarheten av det underliggende saksforhold etter straffeprosessloven § 237 første ledd, før det gis samtykke til rettslig avhør. For det andre vil trolig politiet vise en større tilbakeholdenhet ved å begjære rettslig avhør (og dermed sette til side taushetsplikten for bankansatte mv.) enn tilfellet vil være dersom opplysningene kan gis politiet uten rettslig medvirkning. Det vises bl. a. til at politiet etter gjeldende ordning plikter å vurdere sakens viktighet og forklaringens betydning for saken før det begjæres rettslig avhør, jf. påtaleinstruksen § 15-1 annet ledd. Domstolenes medvirkning er derfor noe mer enn et rent praktisk hinder politiet må passere for å få tilgang til informasjonen.

Justisdepartementet synes for øvrig ikke å ha dokumentert praktiske problemer for politiet knyttet til den gjeldende ordning som tilsier endringer.»

Finansdepartementet frykter at det kan lede til forskjellsbehandling om det blir opp til den enkelte ansatte å avgjøre om taushetsbelagte opplysninger skal gis til politiet eller ikke. Finansdepartementet savner dessuten en vurdering av forholdet til hvitvaskingsbestemmelsene, og uttaler at sammenligningen med revisorlovens bestemmelser ikke er helt treffende:

«For det første er ikke revisorer underlagt hvitvaskingsbestemmelsene. For det andre har revisorer en lovfestet plikt til å være objektiv og uavhengig av sine klienter, jf. revisorloven § 4-1. Dette gjør en sammenligning med finansinstitusjonene lite naturlig, hvor nettopp tillitsforholdet mellom institusjonen og kunden er av sentral betydning.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) fastholder at enhver utvidelse av adgangen til å gi eller innhente informasjon som i utgangspunktet er underlagt lovbestemt taushetsplikt, bør vurderes nøye i forhold til personvernhensyn. Organisasjonen antar at dagens ordning med krav om rettslige avhør og pålegg om utlevering, fører til at politiet tenker seg grundigere om før det fremsettes krav om avhør eller utlevering av dokumenter og annet bevismateriale. På denne måten begrenses utleveringen av taushetsbelagte opplysninger til saker hvor det foreligger et reelt og gjennomtenkt behov for å innhente slike opplysninger. Samtidig ser FNH behovet for en lempning av taushetspliktreglene for å lette etterforskningen av straffesaker. Høringsinstansen går derfor inn for at påtalemyndigheten gis en begrenset adgang til å pålegge tillits- og tjenestemenn i finansinstitusjoner å avgi forklaring eller utlevere bevis:

«Forslaget om å innføre en forklarings- og utleverings rett ... er ... ikke uproblematisk. Dersom finansinstitusjoner skal ha en rett til å utlevere taushetsbelagt informasjon til politiet, må det i hvert enkelt tilfelle foretas en vurdering av i hvilke situasjoner forklarings- og utleveringsretten skal benyttes (for eksempel i forhold til handlingens alvorlighetsgrad), hva slags informasjon som skal utleveres i det enkelte tilfelle og i hvilket omfang informasjon skal gis. En forklarings- og utleveringsrett vil derfor i praksis være vanskelig å håndtere for ansatte i institusjonene. I forholdet mellom institusjonen og kunden vil en slik vurderingsregel skape usikkerhet og uforutsigbarhet i forhold til kundens behov for tillit til at institusjonen bevarer taushet om kundeforholdet. I tillegg vil det kunne utvikle seg ulik praksis i de enkelte finansinstitusjoner når det gjelder hvorvidt en slik forklarings- og utleveringsrett vil bli benyttet og i hvilket omfang opplysninger gis.

Mot denne bakgrunn bør det som et alternativ vurderes om påtalemyndigheten bør få en begrenset adgang til å påleggetillits-og tjenestemenn i finansinstitusjoner å avgi utenrettslig forklaring eller utlevere opplysninger uten hinder av lovbestemt taushetsplikt.»

FNH fremholder at taushetsplikten bare bør settes til side i forbindelse med etterforskning av saker med en viss alvorlighetsgrad, og går under enhver omstendighet imot en regel om at ansatte i finansinstitusjoner på eget initiativ skal kunne melde fra om mulige straffbare handlinger. FNH gjør gjeldende at det ikke vil være behov for en slik rapporteringsrett ved siden av en begrenset rett for påtalemyndigheten til å kreve forklaring eller opplysninger, og fremhever dessuten at hensynene bak forslaget allerede er ivaretatt gjennom den tidligere finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 (som er videreført i lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven)):

«For øvrig viser til vi at finansinstitusjoner allerede i dag, ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder, etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 er forpliktet til av eget tiltak å oversende opplysninger om alle forhold knyttet til den mulige overtredelsen til ØKOKRIM. Institusjonene plikter også på anmodning fra ØKOKRIM å gi ØKOKRIM alle nødvendige opplysninger vedrørende den mulige overtredelsen. Meddelelse av slike opplysninger er ikke et brudd på institusjonens taushetsplikt. Hensynet bak forslaget til nytt ledd annet punktum i de ulike taushetspliktbestemmelser er til dels ivaretatt gjennom den nåværende bestemmelse i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17.»

Datatilsynet er særlig kritisk til forslaget om at finansinstitusjoner i større grad skal kunne gi opplysninger på eget initiativ, og uttaler:

«Unntak fra taushetsplikten bør av de hensyn slike regler er satt til å beskytte, utformes slik at de gir størst mulig forutberegnelighet både for de som kan underrette, og de personer som kan bli gjenstand for slik underretning. ...

Etter Datatilsynets oppfatning vil det være vanskelig å forutse rekkevidden av forslaget og omfanget av informasjonen som vil tilføres politiet med den foreslåtte svekkelse av taushetsplikten.»

Den norske revisorforening viser til at revisorloven § 6-1 og kredittilsynsloven § 3 a allerede inneholder bestemmelser om forklaringsrett og rapporteringsplikt for revisor. Foreningen finner det uheldig at spørsmål med tilknytning til revisors taushetsplikt også søkes regulert i andre særlover, blant annet fordi senere lovendringer kan føre til uoverensstemmelser.

8.5 Departementets vurdering

8.5.1 Behovet for endringer

Høringen har styrket departementet i synet på at det er behov for lovendringer som gir personer som utfører arbeid for banker, forsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner anledning til å bistå politiet med opplysninger, uten at det er nødvendig med rettens medvirkning.

Det er først og fremst prosessøkonomiske årsaker som tilsier at personer som utfører arbeid for finansinstitusjoner mv., bør kunne videreformidle opplysninger til politiet, uten hinder av taushetsplikten. Dagens ordning fremstår etter departementets oppfatning som unødvendig ressurs- og tidkrevende. De foreslåtte lovtiltakene antas å ha en positiv effekt på tempoet og effektiviteten både i etterforskningsfasen og i andre ledd av straffesakskjeden. I tillegg til den rettsøkonomiske gevinsten som ligger i at det frigjøres ressurser i politiet, påtalemyndigheten og domstolene, vil lovtiltakene gjøre politiet i stand til raskere å innhente informasjon. I mange saker kan det være av avgjørende betydning å få innhentet informasjon hurtig, for eksempel om bruk av bankkort.

Flere høringsinstanser, blant disse riksadvokaten og ØKOKRIM, har gitt uttrykk for at dagens ordning først og fremst fremstår som et formelt hinder for å innhente opplysninger under etterforskningen. Departementet er i det vesentlige enig i dette. De berørte gruppene plikter allerede etter gjeldende rett å forklare seg under rettslige avhør, samt å utlevere dokumenter og andre bevisgjenstander etter pålegg fra retten.

Selv om noen vitner trolig vil føle seg mer komfortable med å avgi forklaring for retten, kan departementet ikke se at det er betenkelig ut fra et rettssikkerhetsperspektiv å gi politiet anledning til å gjennomføre avhør av vitner med taushetsplikt etter banklovgivningen eller annen tilsvarende særlovgivning, uten at det finner sted en slik begrenset rettslig prøvelse som straffeprosessloven § 237 gir anvisning på. Retten plikter uansett å etterkomme en begjæring om rettslig avhør, med mindre den finner at det forhold som etterforskingen gjelder, ikke er straffbart, at straffansvaret er falt bort, eller at det ikke er lovlig adgang til å ta begjæringen til følge.

Etter nærmere overveielse har departementet likevel kommet til at det ikke er ønskelig å gå videre med forslaget om at ansatte i finansinstitusjoner mv. skal ha rett til å melde fra til politiet ved mistanke om en straffbar handling, se punkt 8.5.4.

I sin nåværende form går forslaget ut på å gjøre unntak fra taushetsplikten i saker hvor det allerede er åpnet etterforskning i straffesak eller hvor sterke allmenne hensyn tilsier det, se punkt 8.5.3.

Forslaget i denne proposisjonen skiller seg fra forslaget i høringsnotatet ved at unntakene fra taushetsplikten foreslås utformet som regler om forklarings- og utleverings plikt, og ikke som regler om forklarings- og utleverings rett, se punkt 8.5.2.

8.5.2 Forklaringsrett eller forklaringsplikt?

Forslaget i høringsnotatet fra desember 2000 gikk ut på å innføre en rett for ansatte i finansinstitusjoner mv. til å forklare seg og utlevere bevismateriale til politiet.

Departementet mener fremdeles at det kan anføres gode argumenter for at eventuelle unntak fra taushetsplikten for disse gruppene bør utformes som regler om forklarings- og utleveringsrett, og ikke som pliktregler.

Hensynet til sammenheng og harmoni i regelverket tilsier en slik løsning. Hovedregelen i norsk rett er at vitner ikke plikter å forklare seg for politiet, jf. straffeprosessloven § 230 første ledd. Fra dette gjelder det riktignok et unntak for offentlige tjenestemenn og andre som handler på vegne av stat eller kommune. Men forklaringsplikten for disse gruppene slår ikke igjennom i forhold til bestemmelser om taushetsplikt i lov, forskrift eller instruks. En forklarings- og utleveringsplikt for ansatte i privat sektor, som dessuten knytter seg til taushetsbelagt informasjon, bryter derfor med reglene som gjelder for andre vitner i straffesaker.

En forklarings- og utleveringsrett åpner også, i motsetning til en ordning med forklarings- og utleveringsplikt, for at vitner kan velge å gi politiet opplysninger, uten at de ved dette fratas muligheten til å oppnå en viss rettslig kontroll med politiets pålegg. En slik løsning innebærer nemlig at politiet, om vitnet nekter å forklare seg, vil være henvist til å fremme en begjæring om rettslig avhør, jf. straffeprosessloven § 237. Dersom vitnet ikke uten videre vil gi fra seg et dokument eller et annet bevis, må politiet normalt be retten om å utstede et utleveringspålegg, jf. straffeprosessloven § 210.

Dersom unntakene fra taushetsplikten utformes som pliktregler, fratas ansatte i finansinstitusjoner mv. muligheten til å kreve domstolskontroll av politiets pålegg om å gi forklaring eller utlevere dokumenter eller andre bevis. Dette motargumentet svekkes likevel noe av at den rettslige prøvelsen etter straffeprosessloven § 237 uansett er relativt begrenset (se punkt 8.5.1).

Flertallet av høringsinstansene som har avgitt uttalelse, går inn for en løsning som går ut på at det oppstilles en rett for ansatte i finansinstitusjoner mv. til å videreformidle opplysninger til politiet, og ikke en plikt.

Departementet har likevel kommet til unntakene fra taushetsplikten bør utformes som regler om forklarings- og utleverings plikt, og ikke som regler om forklarings- og utleverings rett. Departementet har lagt særlig vekt på de sterke innvendingene som er reist mot en regel om forklaringsrett fra Finansdepartementet, blant annet blant på bakgrunn av høringsuttalelsen fra Finansnæringens Hovedorganisasjon.

Finansdepartementet har klart gitt uttrykk for at eventuelle unntak fra taushetsplikten bør utformes som regler om forklarings- og utleverings plikt.

Det er blant annet vist til at en ordning med forklarings- og utleveringsrett i praksis vil kunne vise seg vanskelig å håndtere for de ansatte. Finansdepartementet frykter også at det kan bli store forskjeller i praktiseringen av et slikt regelsett, både fra sak til sak og fra institusjon til institusjon. Det kan for eksempel være at enkelte virksomheter kan komme til å forskjellsbehandle sine kunder, blant annet på bakgrunn av hvor viktige kundene anses å være for virksomheten.

Bankansatte og andre som berøres av lovtiltakene, vil trolig føle seg mer komfortable med å videreformidle i utgangspunktet taushetsbelagt informasjon til politiet dersom de er forpliktet til det, enn hva tilfellet ville ha vært om de hadde hatt en forklaringsrett, men ikke en forklaringsplikt.

Det kan også være at enkelte kunder lettere vil akseptere at opplysninger bringes videre til politiet dersom dette skjer i visshet om at den ansatte faktisk er forpliktet til det. Dette kan igjen redusere faren for at bankansatte og andre utsettes for press og trusler fra kunder som ønsker å påvirke dem til ikke frivillig å avgi forklaring.

Justisdepartementet er først og fremst opptatt av at ansatte i finansinstitusjoner mv., i likhet med andre vitner i straffesaker, skal gis anledning til å formidle opplysninger til politiet, uten at dette betraktes som et brudd på taushetsplikten. Departementet ser også at særlige hensyn gjør seg gjeldende i forhold til flere av profesjonsgruppene som berøres av lovforslaget. Disse hensynene kan rettferdiggjøre en regel om forklarings- og utleveringsplikt, selv om en slik regel bryter med hovedregelen i norsk straffeprosess om at ingen plikter å avgi forklaring for politiet.

Departementet foreslår derfor at det innføres en forklarings- og utleveringsplikt i forhold til politiet for ansatte i finansinstitusjoner mv. Etter departementets forslag inntrer plikten når det er åpnet etterforskning i straffesak og ellers når sterke allmenne hensyn tilsier det, se punkt 8.5.3.

8.5.3 Nærmere om plikten til å forklare seg og utlevere bevis til politiet

Siden departementet nå går inn for å oppstille en forklarings- og utleverings plikt i forhold til politiet, bør unntakene fra taushetsplikten for ansatte i finansinstitusjoner mv. fremgå av straffeprosessloven, og ikke av særlovene som taushetsplikten for de berørte personene utledes av. Bakgrunnen er at reglene nå fremstår som klare unntak fra hovedregelen i straffeprosessloven § 230 første ledd om at ingen plikter å forklare seg for politiet.

Departementet finner det naturlig at endringene gjennomføres ved at det tilføyes et nytt annet ledd i straffeprosessloven § 230, hvor det gjøres klart at ansatte i finansinstitusjoner mv. plikter å gi forklaring til politiet om forhold som omfattes av taushetsplikten.

Straffeprosessloven § 210 annet ledd inneholder allerede en regel som et stykke på vei tilgodeser politiets behov for rask innhenting av dokumenter eller andre bevisgjenstander, herunder fra banker og andre finansinstitusjoner. For at oppnå en utleveringsplikt som fullt ut korresponderer med vitneplikten, foreslår departementet likevel at § 210 tilføyes et nytt tredje ledd, som gir påtalemyndigheten rett til å pålegge ansatte i finansinstitusjoner mv. å utlevere dokumenter eller andre ting som antas å ha betydning som bevis, og som omfattes av forklaringsplikten for politiet.

De nye reglene foreslås gjort gjeldende for personer med taushetsplikt etter sparebankloven § 21, forretningsbankloven § 18, forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 og finansieringsvirksomhetsloven § 3-14. I høringsnotatet fra desember 2000 var også verdipapirsentralloven § 2-14 nevnt. Denne loven er i dag opphevet. Departementet foreslår derfor at det i stedet gjøres unntak fra taushetsplikten etter den nye verdipapirregisterloven § 8-1.

ØKOKRIM har gjort gjeldende at det også bør gjøres unntak fra regelen om taushetsplikt i verdipapirhandelloven § 9-8. Departementet slutter seg til dette.

Politiets behov for å innhente informasjon raskt, og uten å innhente rettens samtykke, gjelder først og fremst når det er åpnet etterforskning i straffesak. Hovednedslagsfeltet for en bestemmelse om forklarings- og utleveringsplikt overfor politiet bør derfor være straffesakene.

Behovet for å få opplysninger raskt kan imidlertid være til stede også i andre saker enn straffesaker. Et praktisk eksempel er forsvinningssakene. Departementet har merket seg Sparebankforeningens uttalelse om at det i slike saker kan ha forekommet at politiet har fått opplysninger underhånden, i strid med den bankansattes taushetsplikt. Etter departementets syn bør det i saker hvor det foreligger et klart behov for å gi politiet i utgangspunktet taushetsbelagte opplysninger, være anledning til å gjøre dette uten at den ansatte risikerer å opptre i strid med sin lovpålagte taushetsplikt. Samtidig tilsier personvernhensyn at unntakene fra taushetsplikten ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig. Departementet foreslår derfor at det oppstilles en regel om forklarings- og utleveringsplikt også i andre saker enn straffesaker, men at regelen begrenses slik at plikten bare inntrer når sterke allmenne hensyn tilsier at opplysninger gis. Med dette siktes det særlig til forsvinningssaker, hvor det kan være grunn til å frykte at noe har tilstøtt den savnede.

8.5.4 Ingen rett eller plikt til å varsle politiet ved mistanke om straffbare forhold

I høringsnotatet fra desember 2000 ble høringsinstansene også bedt om å vurdere en regel om at ansatte i finansinstitusjoner mv. skal kunne melde fra til politiet av eget tiltak ved mistanke om straffbare forhold (sml. revisorloven § 6-1 fjerde ledd annet punktum). Flere høringsinstanser er svært skeptiske til forslaget.

Blant annet på bakgrunn av innvendingene som er framkommet under høringen, har departementet kommet til at det ikke ønsker å gå videre med forslaget om varslingsrett for ansatte i finansinstitusjoner mv. Det vises blant annet til uttalelsene fra ØKOKRIM, som mener at det ikke er tilstrekkelig behov for en slik regel, og Datatilsynet. Datatilsynet fremholder at unntak fra taushetsplikten bør utformes slik at de gir en størst mulig grad av forutberegnelighet, både for den som gis rett til å varsle politiet og for den opplysningene gjelder. Departementet er enig i dette.

Det er også forskjeller mellom revisorer og yrkesgruppene som i hovedsak vil bli berørt av lovendringsforslagene som fremmes her, som kan tilsi at unntakene fra taushetsplikten ikke bør gjøres like vidtrekkende som unntakene i revisorloven. Departementet finner særlig grunn til å peke på at taushetsplikten for ansatte i finansinstitusjoner mv. er viktig for å opprettholde kundenes tillit til virksomhetene. Slike motforestillinger gjør seg ikke gjeldende med samme tyngde i forhold til revisorer, se Ot.prp. nr. 75 (1997-98) om lov om revisjon og revisorer (revisorloven) side 97:

«Det er fra enkelte av høringsinstansene vist til at en slik bestemmelse kan sette tillitsforholdet til revisorklienten i fare. Departementet er imidlertid enig med utvalgets flertall når de legger til grunn at tillitsforholdet mellom revisor og klient ikke lenger kan anses som noen beskyttelsesverdig interesse i situasjoner som vil omfattes av forslaget. Etter departementets syn bør det legges vekt på en styrking av tilliten til revisor utad overfor de ulike brukergruppene og allmennheten for øvrig. Departementet legger videre vekt på hensynet til å bidra til bekjempelse av økonomisk kriminalitet.»

At det er inntatt bestemmelser om varslingsplikt i revisorloven, utgjør derfor ikke nødvendigvis noe tungtveiende argument for at det kan innføres tilsvarende regler for ansatte i finansinstitusjoner mv.

Til dette kommer at de fleste gruppene som berøres av de foreslåtte endringene, allerede er underlagt undersøkelses- og rapporteringsplikt etter hvitvaskingsloven § 7. Av samme lov § 11 følger det at ansatte som i god tro meddeler ØKOKRIM opplysninger etter § 7, ikke anses for å bryte taushetsplikten. Disse bestemmelsene reduserer behovet for egne regler om varslingsrett (eller - plikt) i særlovgivningen.

Etter en samlet vurdering er departementet derfor kommet til at det ikke ønsker å gå videre med forslaget om å innføre en varslingsrett for ansatte i finansinstitusjoner mv.