5 FNs narkotikakonvensjoner

5.1 Gjeldende folkerett og overvåkningsorganets vurdering av sprøyterom

Den internasjonale kontrollen med narkotika reguleres gjennom FNs konvensjoner om forbud mot og kontroll med narkotiske stoffer. Dette omfatter The Single Convention on Narcotic Drugs 1961 (heretter FN-konvensjonen av 1961), The Convention on Psychotropic Substances1971 (heretter FN-konvensjonen av 1971) og The Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988 (heretter FN-konvensjonen av 1988). Norge er part i konvensjonene, og dermed folkerettslig bundet av dem.

Konvensjonene inneholder ingen bestemmelser som spesifikt omtaler sprøyterom eller lignende ordninger. Sprøyterom ble ikke problematisert og vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av konvensjonstekstene. Sprøyteromsordningens stilling med hensyn til folkeretten må derfor vurderes opp mot konvensjonenes generelle bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika.

FN-konvensjonen av 1961 regulerer stoffer som er naturprodukter eller fremstilt av slike. Konvensjonen oppstiller en forpliktelse for partene til å ta de lovmessige og administrative forholdsregler som er nødvendige for å begrense bruk og besittelse av narkotika utelukkende til medisinske og vitenskapelige formål, jf. artikkel 4 nr. 1 bokstav c. I konvensjonens artikkel 33 heter det at statene ikke skal tillate besittelse av narkotika uten ved hjemmel i lov. Artikkel 36 nr. 1 bokstav a oppstiller krav om at blant annet forsettlig besittelse («possession») av narkotika gjøres straffbart. Bruk er ikke nevnt i denne forbindelse.

FN-konvensjonen av 1971 regulerer kontrollen med de mange syntetiske stoffene som etter hvert har fått innpass. Konvensjonens artikkel 7 bokstav a forplikter statene til å forby all bruk av nærmere opplistede stoffer, unntatt for vitenskapelige eller svært begrensede medisinske formål. Heroin er ikke omfattet av denne konvensjonen.

FN-konvensjonen av 1988 kontrollerer i første rekke ulovlig transport og handel («illicit trafficking») med narkotika og utvider kontrollsystemet til også å gjelde handel med basisstoffer («precursors»). Etter konvensjonens artikkel 3 nr. 2, jf. nr. 1, er statene forpliktet til å sette straff for forsettlig anskaffelse, besittelse, kjøp og salg av narkotiske stoffer til personlig bruk når stoffet stammer fra ulovlig handel. Selve bruken av stoffet stilles det ikke krav om at skal gjøres straffbart.

FNs kontrollorgan for gjennomføring av narkotikakonvensjonene (International Narcotics Control Board - INCB) overvåker statenes implementering av narkotikakonvensjonene og avgir årlige rapporter. INCB har ved flere anledninger, i både generelle og direkte henvendelser, uttalt seg negativt om sprøyterom. I årsrapporten for 2007 anmoder kontrollorganet regjeringer i land som opererer med sprøyterom om å stenge disse:

«The Board urges the Governments of countries where drug injecting rooms are operated for the purpose of administrating illicitly obtained drugs, to close those facilities and provide appropriate evidence-based medical services and facilities for the treatment of drug abusers» (recommendation 24).

INCB henviser spesielt til FN-konvensjonen av 1961 artikkel 4 1 og artikkel 35 2 som begrunnelse for at kontrollorganet anser sprøyterom for å være i strid med forpliktelsene etter narkotikakonvensjonene.

5.2 Justisdepartementets folkerettslige vurdering av sprøyteromsordningen

I forbindelse med forslaget om midlertidig sprøyteromslov, ble det redegjort for hvordan Justisdepartementet vurderte spørsmålet om sprøyterom i forhold til FNs narkotikakonvensjoner, jf. Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) punkt 3.2. På side 12 uttales følgende:

«Det kan vanskelig utledes av ordlyden alene hvorvidt sprøyterom vil være i overensstemmelse med narkotikakonvensjonene. Ved tolkingen av konvensjonene må det foretas en helhetsvurdering av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende på grunnlag av de relevante bestemmelsene og formålet.

Et overordnet spørsmål er om etablering av sprøyterom strider mot konvensjonenes formål fordi ordningen vil innebære en form for offentlig aksept av handlinger partene har forpliktet seg til å bekjempe. Det har vært anført at en slik legitimering av besittelse og bruk av ulovlige narkotiske stoffer vil bidra til å øke handel med og bruk av slike stoffer. Dette standpunktet har FNs kontrollorgan for gjennomføring av narkotikakonvensjonene (International Narcotics Control Board - INCB) inntatt.»

På side 13 uttales videre:

«I forbindelse med tidligere behandling av spørsmålet om sprøyterom, har Utenriksdepartementet uttalt at det i utgangspunktet er grunn til å legge vekt på INCBs forståelse av konvensjonene. På den annen side er INCB et rådgivende kontrollorgan som ikke har myndighet til å treffe rettslig bindende avgjørelser. INCB skal først og fremst bidra til samarbeid og dialog mellom statene og INCB med sikte på å nå narkotikakonvensjonenes mål, jf. FN-konvensjonen av 1961 art. 9 nr. 5.

(...)

Uttalelsene fra INCB om tolkningen av konvensjonene kan derfor ikke anses som avgjørende i seg selv. Det må også ses hen til om INCBs tolkning er uttrykk for en festnet oppfatning som har fått bred aksept. Enkelte europeiske land som er bundet av de samme konvensjonene som Norge på dette området, har opprettet sprøyterom, jf punkt 4. Det må derfor legges til grunn at i hvert fall disse lands myndigheter forstår de relevante narkotikakonvensjonene slik at de ikke er til hinder for etablering av sprøyterom. På den annen side har land som Danmark avstått fra å etablere sprøyterom blant annet på grunnlag av INCBs uttalelser.

Etter departementets syn har uttalelsene fra INCB spesielt stor vekt når de knytter seg til tolkning av bestemmelser som ligger i kjerneområdet for konvensjonene. Men vekten av INCBs uttalelser er etter departementets syn mindre når de knytter seg til tolkninger om i utgangspunktet politiske spørsmål som statene ikke hadde foranledning til å ta stilling til da konvensjonene ble inngått. Sprøyterom faller etter departementets oppfatning innenfor denne kategorien. Sprøyterom var ikke et tema da konvensjonene ble utarbeidet, og ligger ikke i kjerneområdet for hva statene klart har ment å forplikte seg til. Da konvensjonene ble utarbeidet, var det ikke mulig for statene å forutse den økningen av antallet tungt belastede rusmiddelmisbrukere som man i den senere tid har vært vitne til. Departementet kan vanskelig se at det strider mot konvensjonenes intensjon og formål å komme denne brukergruppen i møte.»

I proposisjonens kapittel 16 er forholdet til narkotikakonvensjonene nærmere vurdert. På side 43 uttales følgende:

«Det er departementets oppfatning at etablering av sprøyterom skjer med det samme formål som ligger til grunn for narkotikakonvensjonene, nemlig å redusere de lidelser og problemer ulovlige narkotiske stoffer forårsaker.»

5.3 Høringsinstansenes syn i forbindelse med høringen av forslaget om permanent videreføring av sprøyteromsloven

Av høringsinstansene er det særlig Actis, Forbundet Mot Rusgift og Norsk Narkotikapolitiforening (NNPF) som uttaler seg om forholdet til narkotikakonvensjonene. Disse er uenig i departementets vurderinger, og mener at etablering av sprøyterom er i strid med konvensjonene.

Actis uttaler:

«Helsedepartementet oppgir at International Narcotics Control board (INCB) er kritiske. INCB står ikke alene. Heller ikke UNODC 3 gir grønt lys for sprøyterom. Det finnes heller ingen uttalelser fra Commission on Narcotic Drugs (CND), FNs retningsgivende organ, som tyder på at disse åpner for eller anbefaler sprøyterom.

Likevel skriver Departementet at det er deres «oppfatning at etablering av sprøyterom skjer med det samme formål som ligger til grunn for narkotikakonvensjonene, nemlig å redusere de lidelser og problemer ulovlige narkotiske stoffer forårsaker.»

Departementet kan forstås som at de tolker konvensjonene som i hovedsak retningslinjer for å bedre helsetilstanden. Dette er i så fall ikke riktig. Konvensjonene har en rettslig natur dvs. de fokuserer i første rekke på forbudspolitikken.

Regjeringen gir inntrykk av at det kun er INCB sin fortolkning av konvensjonene, men dette er ikke riktig. Konvensjonene er bl.a. klare på at innehav er forbudt. Sprøyterom er derfor i strid med FNs narkotikakonvensjoner, dette er også UNODCs oppfatning.»

Forbundet Mot Rusgift uttaler:

«En avslutning av sprøyteromsforsøket vil være en gjenoppretting av normaltilstanden i norsk narkotikapolitikk. Dette er også i samsvar med FNs narkotikakontrollorgan - INCBs syn. I sin årsrapport for 2005 nevner INCB Norge spesielt og skriver:

'INCB:s styre gjentar sitt standpunkt om at sprøyterom eller andre fasiliteter der personer kan misbruke narkotika som er ulovlig anskaffet, gjør illegal bruk av internasjonalt kontrollerte rusgifter enklere, og bryter med bestemmelsene i de internasjonale kontrollavtalene. Sprøyterom står i strid med hovedprinsippet i avtalene, nemlig at bruk av narkotika skal begrenses til medisinske og vitenskapelige formål. Styret beklager derfor sterkt åpningen av et sprøyterom i Norge i januar 2005, og oppfordrer regjeringen til å ta øyeblikkelige og nødvendige skritt for å sikre full overensstemmelse med de internasjonale narkotikakontrollavtalene.'

Denne oppfordringen ble gjentatt i INCBs årsrapport for 2007, som nevnt i høringsbrevet.

Så sent som i høst fikk Norge kritikk fra presidenten i INCB, Hamid Ghodse, som på World Forum Against Drugs overfor en stor internasjonal forsamling anklaget Norge for gjennom sin sprøyteromsvirksomhet å bryte bestemmelsene i FNs narkotikakonvensjoner, som vi har ratifisert og er forpliktet i forhold til.»

Norsk Narkotikapolitiforening (NNPF) uttaler:

«NNPF har siden etablering av forsøksordning med sprøyterom vært negativ til tiltaket, hvor Norge har gitt seg selv en 'unnskyldningsgrunn' for å omgå FNs narkotikakonvensjoner for å gi straffrihet for bruk og besittelse av heroin straffritt i sprøyterom. Ordningen har fått internasjonal kritikk, sist under '1st World Forum Against Drugs (WFAD)' konferansen i Stockholm i september d.å. President Hamid Ghodse i International Narcotics Control Board (INCB) kom med flengende kritikk av hvordan Norge forholder seg til FNs narkotikakonvensjoner, som Norge har ratifisert, ved å etablere og drive en praksis med sprøyterom. Norge ble nevnt som et av svært få land - sammen med bl.a. Nederland - som neglisjerer de viktige internasjonale avtalene vedrørende narkotikabekjempelse!»

5.4 Helse- og omsorgsdepartementets vurdering

Departementet fastholder Justisdepartementets vurderinger i Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) om at det ikke på generelt grunnlag kan konkluderes med at etablering av sprøyterom vil være i strid med narkotikakonvensjonene. De folkerettslige spørsmålene som ordningen reiser knytter seg til randsonen av hva narkotikakonvensjonene er ment å ramme, og ikke til konvensjonenes kjerneområde. Etter departementets oppfatning må det ses hen til ordningens nærmere utforming når det skal tas stilling til om sprøyteromsordningen er forenlig med narkotikakonvensjonene.

Narkotikakonvensjonene ble vedtatt i en ramme hvor mål om behandling og rusfrihet var rådende. Det er viktig å holde fast ved hovedformålet om behandling og rehabilitering. Men det erkjennes også at selv om det tilbys behandling og rehabilitering til mennesker med rusmiddelavhengighet, vil det være noen som i perioder eller over tid ikke vil være motivert for behandling eller som ikke klarer å nyttiggjøre seg behandlingen. Disse skal også ha hjelp. Denne gruppen vil i stor grad gjenkjennes ved langvarig og vedvarende skadelig injiserende narkotikabruk. Erfaringene tilsier at disse vil injisere narkotika uansett om de får tilgang til et sprøyterom eller ikke. Mange vil være i en fysisk og psykisk svært dårlig forfatning, og mange vil ha flere avbrutte behandlingsforsøk bak seg. Dette fremtvinger et spørsmål om hvilke alternativer denne gruppen skal tilbys, og hvordan den nasjonale narkotikapolitikken skal relateres til de forpliktelser Norge har i henhold til internasjonale helserettigheter, jf. FNs menneskerettighetserklæring av 1948 artikkel 25 og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966 artikkel 12. Det presiseres at det er denne avgrensede gruppen mennesker som sprøyteromsordningen retter seg mot.

Sprøyteromsordningen skal ikke erstatte tiltak som retter seg mot forebygging og rehabilitering, men være et supplement i en helhetlig tiltakskjede for de som har store vanskeligheter med å komme seg ut av sin narkotikaavhengighet og som har omfattende behov for ulike tjenester og tilbud for å bedre sin livssituasjon og helsetilstand. Det vises i denne sammenheng til UNODCs Dicussion paper Reducing the adverse health and social consequenses of drug abuse: A comprehensive approach, hvor det blant annet slås fast at det

«å redusere de negative helsemessige og sosiale konsekvensene av narkotikabruk (skadereduksjon) ikke står i motsetning til forebygging og behandling. Tvert imot. Dette er komplementære tiltak (Executive Director A. M. Costa).»

Det vises også til SIRUS 4 rapport nr. 7/2007 Hva nå? Evaluering av prøveordning med sprøyterom side 14:

«Det kan vanskelig tenkes at noen begynner med å injisere heroin eller andre stoffer fordi samfunnet tilbyr en sprøyteromsordning, eller at noen slutter å injisere narkotika fordi samfunnet ikke tilbyr sprøyterom.»

Formålet med sprøyteromsordningen er av helsemessig og sosial karakter, og er ment å legge til rette for at målgruppen lettere skal kunne komme i kontakt med og nyttiggjøre seg hjelpeapparatet. Det stilles derfor krav om at sprøyteromsordningen skal være bemannet med helsefaglig og sosialfaglig personell, og at ordningen skal være tilknyttet helsetjenesten. Sprøyteromsordningen skal i tillegg bidra til opplevelse av økt livskvalitet og verdighet i hverdagen, mindre skadelig injeksjonspraksis, reduksjon i smitte og infeksjoner samt bidra til å redusere antallet overdoser og overdosedødsfall.

I årsrapport for 2008 henviser INCB til evalueringsrapporten om den norske sprøyteromsordningen, og skriver blant annet at det ikke foreligger belegg for å hevde at forsøket har bidratt til reduksjon i antall overdoser. INCB skriver videre at sprøyterommet kan bidra til å opprettholde narkotikaproblemet, og at helsemyndighetene med dette gir signal om å se gjennom fingrene med narkotikabruk. Kontrollorganet anmoder alle regjeringer om å avstå fra å etablere sprøyterom, samt legge ned eksisterende sprøyterom, og sørge for alternative måter å øke tilgjengeligheten til helse- og sosialtjenester på.

Det kan synes som om Norge ikke i tilstrekkelig grad har klart å formidle formålet med, innholdet i og den konseptuelle plasseringen av den norske sprøyteromsordningen. Den norske sprøyteromsordningen er et supplement til et omfattende helse- og sosialtjenestetilbud og skal på ingen måtte erstatte disse. Norge har stor respekt for INCB, og stiller ikke spørsmålstegn ved kontrollorganets mandat, autoritet eller kompetanse. Departementet vil likevel, som flere andre land med sprøyterom, si seg uenig i kontrollorganets fortolkning av sprøyterom som uforenlig med konvensjonene og at sprøyterom kan bidra til bruk av narkotika.

Etter departementets vurdering er INCB for unyansert i omtalen og vurderingen av sprøyterom. Sprøyterom kan være svært ulike og av varierende innretning og kvalitet. Hensikten med den norske sprøyteromsordningen er ikke å legge til rette for inntak av ulovlig ervervet narkotika (jf. INCBs kritikk: «[...] for the purpose of administrating illicitly obtained drugs [...]»). Norge slutter seg til INCBs kritikk av sprøyterom som er opprettet med dette som formål. Nettopp av den grunn er den norske sprøyteromsordningen strengt regulert. Sprøyteromsordningen skal ikke være et fristed for bruk av illegale stoffer. Besittelse og bruk av narkotika er ulovlig og straffbart i Norge, og vil fortsatt være det, også i sprøyteromsordningen. Når det likevel straffritt kan injiseres én brukerdose heroin i sprøyterommet, er dette for å øke tilgjengeligheten til helsehjelp og informasjon om hjelpeapparatet for målgruppen. Erfaringene tilsier at målgruppen vil benytte narkotika uavhengig av sprøyterommet.

Straffrihetsregelen er gitt i form av en «unnskyldningsgrunn» og ikke en «rettmessighetsgrunn». Besittelse og bruk av én brukerdose heroin vil da være ulovlig også i sprøyteromsordningens lokaler, selv om brukerne av sprøyterommet går fri for straff. Med dette ønsker departementet å opprettholde signalet om at personlig bruk av narkotika fortsatt er uønsket. Enhver besittelse og bruk av narkotika utenfor sprøyteromsordningens lokaler, besittelse av mer enn én brukerdose heroin i sprøyteromsordningens lokaler og tilstøtende behandlingsrom samt besittelse og bruk av mer enn én brukerdose heroin i sprøyterommet er fortsatt straffbart. Også selve ervervet av dosen til bruk i sprøyterommet er i prinsippet straffbar.

Departementet mener at en sprøyteromsordning som det her legges opp til er i overensstemmelse med intensjonen i artikkel 4, og vanskelig kan anses å være i strid med bestemmelsen.

Departementet mener også at sprøyteromsordningen heller ikke vil være i strid med artikkel 35 og myndighetenes prioriterte innsats mot ulovlig omsetning av narkotika. Salg av narkotika i nærheten av eller i selve sprøyteromsordningen vil være ulovlig og gjenstand for straff. Også andre handlinger i strid med narkotikalovgivningen, med unntak av besittelse og bruk av én brukerdose heroin i sprøyterommet (og besittelse av én brukerdose heroin i sprøyteromsordningens øvrige lokaler og tilstøtende behandlingsrom), vil fortsatt være gjenstand for straff.

På denne bakgrunn fastholder departementet oppfatningen om at en sprøyteromsordning som her foreslås videreført, er i samsvar med formålene som ligger til grunn for FNs narkotikakonvensjoner, nemlig å redusere de lidelser og problemer ulovlige narkotiske stoffer forårsaker, og derfor ikke er i strid med konvensjonene. Etter departementets syn er spesielt målgruppen for tiltaket, formålet med tiltaket, den strafferettslige gjennomføringen av ordningen, kravet om helsefaglig og sosialfaglig bemanning og tilknytning til helsetjenesten, av sentral betydning for vurderingen.

Det legges også vekt på at det i etterkant av konvensjonenes vedtakelse må erkjennes at det har vokst frem en gruppe mennesker med narkotikaavhengighet og en vedvarende og omfattende narkotikabruk som har påført dem betydelige sosiale og helsemessige skader. Departementet mener at INCB i sin konklusjon for ensidig vektlegger kontrollaspektet og i for liten grad nødvendigheten av å ivareta denne gruppen mennesker. Det vises til FN-konvensjonen av 1961 artikkel 38 som stiller krav om at statene skal

«take all practicable measures for the prevention of abuse of drugs and for the early identification, treatment, education, aftercare, rehabilitation and social integration of the persons involved.»

Økningen i rusmiddelrelaterte problemer er gradvis blitt anerkjent som helseproblemer, både individuelt og samfunnsmessig. Det samme bør gjøres for mennesker med narkotikaavhengighet og deres rett til en høyest oppnåelig helsetilstand. Men en slik anerkjennelse blir ofte oppstilt som en motsetning til andre narkotikapolitiske mål. Dette kan resultere i ytterligere stigmatisering, diskriminering og sosial ekskludering av mennesker med narkotikaavhengighet. Skadereduserende tiltak, herunder sprøyterom, bør ses i lys av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som Norge tradisjonelt fremholder som overordnede verdier og mål. Sprøyterom som et supplement i en helhetlig og balansert narkotikapolitikk, vil være et bidrag som ivaretar den avgrensede målgruppens rett til en høyest oppnåelig helsestandard og sosiale tiltak.