9 Forslag om permanent videreføring av den midlertidige sprøyteromsloven
9.1 Oversikt
Forslaget om permanent videreføring av den midlertidige sprøyteromsloven innebærer at kommunene gis det nødvendige rettslige grunnlaget for å etablere en sprøyteromsordning dersom kommunene ut fra lokalpolitiske prioriteringer ønsker det.
Mange av høringsinstansene har hatt merknader til den nærmere gjennomføringen av sprøyteromsordningen, og påpeker endringsbehov både i sprøyteromsloven og den tilhørende sprøyteromsforskriften.
Sprøyteromsordningens innhold må imidlertid reguleres strengt av hensyn til Norges forpliktelser etter de internasjonale narkotikakonvensjonene og i tråd med det norske standpunktet at det skal være mulig å opprettholde en streng narkotikapolitikk samtidig som man ivaretar helse- og sosialrettslige forpliktelser og en grunnleggende human tilnærming. Forslaget om permanent sprøyteromslov innebærer derfor i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Dette betyr blant annet at sprøyteromsordninger fremdeles vil være å anse som en kommunehelsetjeneste, jf. kommunehelsetjenesteloven § 1-3 fjerde ledd annet punktum, og at det stilles krav om helsefaglig og sosialfaglig bemanning, jf. sprøyteromsforskriften § 7. Videre foreslås det å opprettholde vilkåret om at kun besittelse og injisering av én brukerdose heroin i sprøyterommet omfattes av sprøyteromslovens straffrihetsbestemmelse, jf. sprøyteromsloven § 2 sammenholdt med sprøyteromsforskriften § 5.
Overgangen fra midlertidig til permanent regulering av sprøyteromsordningen nødvendiggjør likevel enkelte endringer i det eksisterende rettsgrunnlaget. Dette omfatter i første rekke en endring av sprøyteromslovens virketid fra midlertidig til permanent, jf. sprøyteromsloven § 7. Videre er det behov for å gjøre visse materielle justeringer knyttet til sprøyteromslovens formål, som ikke lenger er å legge til rette for en prøveordning. Det foreslås en endring i sprøyteromsloven § 1 som presiserer kommunens myndighet til å beslutte etablering av sprøyteromsordning, jf. sprøyteromsloven § 1. I tillegg foreslås en bestemmelse med definisjon av sprøyteromsordningen, samt en bestemmelse som presiserer helsepersonellovens anvendelse for personalets yrkesutøvelse i sprøyteromsordningen slik at alle personellgrupper i sprøyteromsordningen vil være underlagt de samme reglene om blant annet taushetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten, sosialtjenesten og nødetater.
De øvrige endringsbehovene i sprøyteromsloven som følge av at loven gjøres permanent er såkalte konsekvensendringer, det vil si endringer av mer teknisk art som i liten grad krever rettslige eller faglige vurderinger. Eksempler på slike endringer er språklige presiseringer, begrepsjusteringer og opphevelse av bestemmelser som ikke lenger er aktuelle, herunder bestemmelser som utelukkende knytter seg til evalueringen av prøveordningen.
9.2 Høringsinstansenes syn om forslaget til permanent videreføring av sprøyteromsloven
Av kommunene er det fem kommuner som har avgitt høringsuttalelse om forslaget til permanent videreføring av den midlertidige sprøyteromsloven. Forslaget støttes av Bergen kommune, Oslo kommune, Sandekommune i Vestfold og Trondheim kommune. Disse kommunene understreker viktigheten av kommunal valgfrihet og mulighet for langsiktig tenkning i tiltakskjeden for mennesker med omfattende rusmiddelproblemer. Bergen kommune og Trondheim kommune uttaler likevel at etablering av sprøyteromsordning p.t. ikke er aktuell politikk i kommunen. Drammen kommune er imot forslaget om permanent videreføring av sprøyteromsloven.
Av de øvrige høringsinstansene støttes forslaget om å gjøre sprøyteromsloven permanent av følgende instanser: Fellesorganisasjonen (FO), Foreningen for human narkotikapolitikk, Høgskolen i Buskerud, Justisdepartementet, Stiftelsen Kirkens Bymisjon Oslo (SKBO), Tyrilistiftelsen og Midt-Norsk Kompetansesenter for rusfaget.
Den norske legeforening mener under tvil at det er riktig å gjøre ordningen med sprøyterom permanent. Det uttales videre:
«Sprøyterom skal være et skadereduserende tiltak hvor brukere får mulighet til å injisere heroin i rene omgivelser og under tilsyn av kvalifisert sosial- og helsepersonell, men det er også uheldige sider ved tilbudet. Vi ser også problemene med å avvikle et tilbud som har eksistert som prøveordning. Legeforeningen vil peke på at dette er et særomsorgstiltak. I de tilfeller der det klart kan påvises at målgruppen ikke kan nyttiggjøre seg den alminnelige helsetjenesten, kan særomsorg forsvares. Det er derfor beklagelig at sprøyterommet ikke favner de mest trengende, nemlig personer med dobbeltdiagnoser. Skal sprøyterommet fremstå som en hjelp til de som trenger det mest, burde det vært lagt til rette for også denne gruppen. Vi vil videre påpeke at tiltakets bredde ikke er stor, og at det kan settes spørsmålstegn ved forholdet mellom kostnader og nytte ved tiltaket.»
Norsk Sykepleierforbund (NSF) mener at sprøyteromsordningen i Oslo bør gis en ny og grundig evaluering på linje med SIRUS sin evalueringsrapport 1 før endelig standpunkt til en permanent lovgivning blir tatt. Det uttales videre:
«Det er ingen tvil om at tungt belastede rusmiddelavhengige er en viktig målgruppe for helse og omsorgstjenester generelt og verdighetstiltak spesielt. Etableringen av sprøyterommet var således begrunnet i større tilgang til helsefremmende helsetjenester (skadereduksjon) og gi brukerne av tjenesten trygghet og opplevelse av verdighet. Videre skulle sprøyterommet være et supplement til kommunens øvrige tjenestetilbud og heller ikke være noe fristed for ulovlig bruk av narkotika.
Når NSF støttet prosjektet er det ut i fra et forebyggende og skadereduserende helseperspektiv, samt en positiv tilbakemelding i fra brukere og tjenesteutøvere ved sprøyterommet i Oslo. Registrerte brukere av et sprøyterom får tilgang på et avskjermet og trygt sted hvor det ligger til rette for helse- og sosialfaglig veiledning. Vi ønsker i en evt. evaluering at det fokuseres på de helsemessige gevinstene med denne type tiltak.
NSF opplever at regjeringen i sin begrunnelse for å videreføre lovgivningen har lagt vekt på erfaringer som er gjort i etterkant av SIRUS sin rapport 'Hva nå?', som var basert på erfaringer i fra tiltakets to første driftsår i Tollbugata. Etter at sprøyterommet ble flyttet til mer hensiktsmessige lokaler i Storgata er antallet brukere mer enn doblet og brukerne opplever stor grad av trygghet. De ansatte beskriver et godt faglig arbeidsmiljø. Samtidig er det en krevende arbeidssituasjon å befinne seg i. Sykepleiere er utdannet til å beskytte pasienten mot helsefarlige og destruktive handlinger.
Rusmiddelavhengige som injiserer sine rusmidler er særlig utsatt for infeksjonssykdommer, fysiske sår og livstruende situasjoner. Det bør derfor være et mål å redusere risikofaktorene i den grad det lar seg gjøre. I et forebyggende helseperspektiv må det også være et mål å nå flest mulig brukere. Erfaringen i fra sprøyterommet i Oslo viser at det er mulig å nå svært mange brukere, til tross for begrensninger i målgruppe og åpningstider.»
Følgende høringsinstanser har ingen innvendinger mot at sprøyteromsloven gjøres permanent: Barne- og likestillingsdepartementet, Datatilsynet, Kommuneadvokaten i Oslo, Norsk Psykologforening, Oslo statsadvokatembeter og Riksadvokaten.
Følgende høringsinstanser uttrykker tvil eller går imot forslaget om permanent videreføring av sprøyteromsloven: Actis, Blå Kors, Fagrådet innen Rusfeltet i Norge, Forbundet Mot Rusgift, Gudbrandsdal politidistrikt, Helse Nord RHF, Høgskolen i Bergen, Kriminalomsorgen region sør, Landsforbundet Mot Stoffmisbruk, Norsk Narkotikapolitiforening (NNPF), Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO), Samarbeidsforum for norske kollektiv, Søndre Buskerud politidistrikt, Troms politidistrikt, Vestfold politidistriktog Ungdom Mot Narkotika.
Hovedbegrunnelsen er at en sprøyteromsordning vil være for kostnadskrevende sammenholdt med den lave andelen brukere, og således være en uriktig ressursmessig prioritering. Videre legges det vekt på at en permanent sprøyteromsordning vil føre til økt aksept og legalisering av narkotikabruk samt polisiære utfordringer dersom brukertilstrømningen økes. Høringsinstansene fremholder at det isteden bør satses på behandling og forebygging, og at andre lavterskeltiltak bør bygges ut.
Actis uttaler:
«Actis anerkjenner de mange gode målsetninger som ligger bak forslaget om sprøyterom, som å bidra til økt verdighet, legge til rette for bedre kontakt, forebygge smitte og infeksjoner og å redusere antall overdoser. Sprøyterom vil trolig gi noe større verdighet for brukerne. Det kan også bidra til å nå noen av de andre målsetningene selv om vi mener dette er langt mer usikkert og begrenset. Disse målsetningene kan likevel bedre oppnås gjennom styrking og utbygging av andre lavterskeltiltak og ved å styrke det helhetlige behandlings og hjelpeapparatet slik Rusreformen og Opptrappingsplanen forutsetter.
Sprøyterommet vil dekke en svært liten del av injeksjonene som settes og er derfor ikke en ressursmessig god prioritering siden det kan fortrenge andre og mer effektive tiltak.
Vår fremste innvending er likevel at det ikke er forsvarlig å åpne for sprøyterom i en situasjon der det øvrige behandlingsapparatet har store svakheter, noe flere store offentlige reformer og planer den siste tiden er uttrykk for. Dette berører både prioriteringen av ressursene, men også den helse- og sosialfaglige sammenhengen sprøyterommet må være en del av, og som Rusreformen og Opptrappingsplanen legger avgjørende vekt på. Til sist må sprøyterommets kriterier, inntak og tilbud vurderes og bestemmes ut fra et fungerende helhetlig tilbud. Det trengs et fungerende behandlingsapparat for å kunne identifisere brukerne og deres behov både før, under og eventuelt i oppfølgning. Det kan i dag reises spørsmål om vi har dette apparatet.
Et sprøyterom vil trolig bidra til noe større verdighet, slik evalueringsrapporten fra SIRUS bemerker. Det som virkelig ødelegger verdigheten er likevel selve avhengigheten og de underliggende psykososiale problemene. En bekymring for de gatenarkomanes verdighet trenger derfor en helhetlig respons over tid fra det forebyggende, til tidlig intervensjon, behandling og rehabilitering.»
Oslo politidistrikt stiller spørsmål ved om sprøyterommet faktisk er et tilbud til den tiltenkte målgruppen, og mener at sprøyteromsordningen ikke har påvirket bildet av narkotikabruken i Oslo.
9.3 Departementets vurdering
Departementet fastholder vurderingene i høringsnotatet om at den midlertidige sprøyteromsloven bør videreføres på permanent basis.
Evalueringen av sprøyteromsordningen i Oslo synliggjør en rekke sammensatte spørsmål og avveininger knyttet til etablering av sprøyterom. På den ene siden kan det reises spørsmål om ordningen har en tilstrekkelig helsemessig og sosial gevinst som kan forsvare de økonomiske kostnadene ved tiltaket, og i hvilken grad sprøyterommet utfordrer norsk narkotikapolitikk. På den andre siden har sprøyteromsordningen vist seg å være viktig for en av Oslos mest sårbare grupper med et utstrakt behov for helse- og omsorgstiltak. De siste tallene fra prøveordningen i Oslo viser at bruken av sprøyterommet har økt, og at gjennomsnittlig antall injeksjoner daglig nå er 74 mot 24 i evalueringsperioden.
Evalueringen viser imidlertid at ikke alle formålene med sprøyteromsordningen kan sies å være innfridd i løpet av de første årene av prøveperioden. Etter departementets vurdering kan dette delvis forklares med forhold knyttet til selve utformingen og tilretteleggingen av ordningen, og ikke nødvendigvis til tiltaket som sådan. Evalueringen viser at sprøyteromslokalene var lite egnet for både brukere og ansatte, og at prøveordningen kan ha hatt flere oppstartsproblemer som kan ha medført at resultatene av tiltaket ble dårligere enn forutsatt.
Erfaringer fra sprøyteromsordningen i Oslo det siste året kan tyde på at noen av oppstartsproblemene er overvunnet. Blant annet er sykefraværet p.t. ikke høyere enn for andre arbeidsplasser i Rusmiddeletaten. De ansatte har fått økt erfaring, noe som har bidratt til å øke effekten av tiltaket. Evalueringen har også i seg selv ført til økt bevisstgjøring i kommunen og blant ansatte om utfordringer knyttet til drift av sprøyterom, herunder metodikk og arbeidsmiljø mv.
Også når andre tiltak med likeartete formål vurderes, kan det ikke slås fast at de har innfridd alle målene. Evalueringen av LAR og evalueringen av lavterskel helsetiltak viser at ordningene når ut til målgruppen, brukernes helsetilstand er bedret og tilgangen på helse- og sosialtjenester er gjort lettere. Samtidig viser evalueringene at brukerne har store og udekte behov, herunder behov for bolig, aktivisering og behandling. Resultatene indikerer at en er på riktig vei når det gjelder innsats for skadereduksjon og bedre helsetilstand, men at det fortsatt er nødvendig å videreutvikle og styrke tilbudet. Det er vanskelig å fremheve enkelte tiltak fremfor andre ettersom brukernes behov er sammensatte, i tillegg til at det er store lokale variasjoner i tilnærmingene.
Effekten av sprøyterom bør etter departementets syn vurderes ut fra en helhetlig tilnærming hvor det legges vekt på rusmiddelpolitiske, helsepolitiske, velferdspolitiske og kriminalitetsforebyggende hensyn i tillegg til lokalpolitiske forhold. Videre må det ses hen til øvrig innsats på området.
Lokale forhold i en kommune kan tilsi at et sprøyterom kan være ett av flere tiltak for å imøtekomme mennesker som injiserer heroin regelmessig og som har behov for mer tilgjengelige og sammensatte tjenester for å bedre sin livssituasjon og helsetilstand. Den enkelte kommune bør derfor ha mulighet til å velge om den ønsker å etablere en sprøyteromsordning. Med en permanent sprøyteromslov gis kommunene det nødvendige rettslige grunnlaget for å etablere en sprøyteromsordning. En styrking og videreutvikling av tjenestetilbudet i kommunene er en forutsetning for å lykkes med å gi mennesker med rusmiddelavhengighet et godt hjelpe- og rehabiliteringstilbud. Sosial inkludering fordrer lokalbaserte tiltak hvor bolig, helse- og sosialtjenester, nettverk, meningsfulle aktiviteter og fritid inngår i et helhetlig opplegg for brukeren. Kommuner som har høy forekomst av narkotikaproblemer må ta i bruk et mangfold av virkemidler og tilbud. Det vises til at kommunene anbefales å ta i bruk rusmiddelpolitiske handlingsplaner for å ha et godt plan- og styringsverktøy og for å få en politisk forankring av innsatsen på området. 2
En sprøyteromsordning vil kunne være et ytterligere supplement i en helhetlig kommunal tiltakskjede for mennesker med rusmiddelavhengighet. Det understrekes imidlertid at sprøyteromsordningen ikke skal erstatte tiltak som retter seg mot forebygging eller øvrige helse- og sosialtjenestetilbud i kommunen.
Etter en samlet vurdering legges behovet for å styrke tilbudet og utvikle differensierte og tilpassede tjenester i kommunen til grunn for at departementet foreslår å videreføre den midlertidige sprøyteromsloven på permanent basis. Forslaget innebærer at sprøyteromsordninger skal fortsette å være en valgfri tjeneste for kommunene.
Forslaget er forankret i verdigrunnlaget for norsk rusmiddelpolitikk, som omhandler solidaritet med enkeltmennesket og om samfunnets evne til å utøve solidaritet. Det holdes fast ved menneskets rett til verdighet, også i de mest krevende situasjonene. I dette ligger vanskelige avveininger mellom juridiske, helsepolitiske og sosialpolitiske hensyn. Bruk av narkotika er, og skal fortsatt være, forbudt. Samtidig er det samfunnets ansvar å komme utsatte og sårbare grupper i møte.