15 Merknader til de enkelte bestemmelsene

I

Til endringene i straffeloven

Til endringene i § 12

Både § 147 a og § 147 b tas med i oppregningen i henholdsvis § 12 første ledd nr. 3 bokstav a og nr. 4 bokstav a. Endringene medfører at overtredelser av disse bestemmelsene kan straffes i Norge, uavhengig av om forbrytelsene er begått av norske statsborgere eller av utlendinger, og uavhengig av om forbrytelsene er begått i Norge eller i utlandet.

Terrorhandlinger og andre overtredelser av § 147 a er i seg selv så alvorlig at det allerede av den grunn er naturlig å la dem omfattes av de nevnte oppregningene i § 12.

Ved å ta § 147 b inn på listen i § 12 første ledd nr. 3 bokstav a, gjennomfører Norge sin forpliktelse til å sikre at norske domstoler kan pådømme norske statsborgeres finansiering av terrorhandlinger som nevnt i terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 2. Denne forpliktelsen gjelder uavhengig av om finansieringen har funnet sted i Norge eller i utlandet, jf. artikkel 7 nr. 1 bokstav c. Også fordi norske statsborgere ikke kan utleveres til land utenfor Norden, er det viktig å sikre at nordmenn som begår slike forbrytelser i utlandet, kan pådømmes i Norge og sone her.

Det er også godt i samsvar med konvensjonen og med Sikkerhetsrådets resolusjon 1373, å ta § 147 b inn på listen i § 12 første ledd nr. 4 bokstav a. Med dette oppfyller Norge lojalt sine folkerettslige forpliktelser, og sikrer at det er mulig for norske domstoler å pådømme internasjonal finansiering av terrorvirksomhet. I tillegg er det viktig for norske myndigheters adgang til å gi rettslig bistand i slike saker at overtredelser av § 147 b er straffbare selv om de er begått i utlandet.

Endringene gir adgang til å foreta en samlet pådømmelse av kompliserte internasjonale saker, der midler til terrorvirksomhet kanskje har gått gjennom mange ledd og krysset mange landegrenser. En slikt samlet pådømmelse må anses hensiktsmessig. Så vel hensynet til den tiltalte som ressurshensyn taler for samlet pådømmelse. I en del saker vil det også kunne være vanskelig å avgjøre hvor selve finansieringen har funnet sted. Endringene i § 12 gjør at slike bevisspørsmål ikke får avgjørende betydning for hvorvidt overtredelser av § 147 b kan pådømmes i Norge.

Kongen i statsråd avgjør spørsmålet om å reise tiltale for overtredelse av § 147 a eller § 147 b som er begått av utlending i utlandet, jf. henvisningen i § 13 første ledd til § 12 første ledd nr. 4 bokstav a.

Til endringen i § 104 a

I § 104 a første og annet ledd er det tilføyd at også det å rekruttere medlemmer til en privat organisasjon av militær karakter eller til en slik forening eller sammenslutning som nevnt i annet ledd, skal være straffbart.

Har organisasjonen medlemmer under 18 år, eller bruker organisasjonen personer under 18 år under fiendtligheter, heves strafferammen for handlingene etter første ledd fra to til seks år. Forholdene er føyd til blant de straffskjerpende omstendighetene i første ledd annet punktum, som gjelder tilsvarende i forhold til annet ledd. Strafferammen er seks år for å rekruttere personer under 18 år til organisasjonen, selv om organisasjonen fra før ikke hadde medlemmer under 18 år.

Til endringen i § 132 b

Bestemmelsen foreslås endret slik at den som er pålagt taushetsplikt etter straffeprosessloven § 202 g, kan straffes for å bryte plikten. Se også merknadene til § 202 g nedenfor.

Til ny § 147 a

Departementet foreslår i utkastet til ny § 147 a at terrorhandlinger reguleres i et eget straffebud, jf. punkt 7.8 foran. I tråd med synspunktene til flere høringsinstanser har departementet valgt ikke å bruke begrepet «terrorisme» i lovteksten, men bare det mer konkrete begrepet «terrorhandling». Slik blir det også bedre samsvar mellom bestemmelsene i § 147 a og § 147 b.

For å kunne straffes for å ha begått en terrorhandling, må gjerningspersonen ha begått en av de alvorlige straffbare handlingene som nevnt innledningsvis i første ledd første punktum, med slikt forsett som er nevnt i bokstavene a, b eller c. Vilkårene er kumulative. Forholdet til ulike internasjonale regelverk er det gjort rede for i punkt 7.3 og 7.4 foran.

Forslaget til § 147 a første og annet ledd utvider ikke området for det straffbare. Alle handlingene som kan utgjøre en terrorhandling, kan allerede straffes strengt. Bestemmelsen har imidlertid flere andre funksjoner. For det første definerer bestemmelsen hvilke forbrytelser som skal regnes som terrorisme. Definisjonen er i sin tur med på å bestemme virkeområdet for reglene om forbud mot forbund om å begå en terrorhandling og om finansiering av terrorhandlinger, jf. forslaget til § 147 a tredje ledd og § 147 b, og reglene om båndlegging av formuesgoder, jf. forslagene til straffeprosessloven §§ 202 d til 202 g. For det andre skjerpes straffen for enkelte av handlingene det er vist til, jf. nedenfor. Den skjerpede straffen fører dessuten til at adgangen til å bruke ekstraordinære etterforskningsmetoder utvides noe. Slik bestemmelsen er utformet, gjelder dette imidlertid bare for § 152 b annet ledd og annet jf. tredje ledd.

Straffbare handlinger som utgjør en terrorhandling dersom det kvalifiserte kravet til forsett er oppfylt, er

• brannstiftelse, sammenstyrtning, sprengning, oversvømmelse, sjøskade, jernbaneulykke eller luftfartsulykke etter § 148,

• kapring av fly, skip eller oljeinstallasjon etter § 151 a,

• forstyrrelse av informasjonssamling, energiforsyning, kringkasting, telekommunikasjon eller samferdsel som volder omfattende forstyrrelse i den offentlige forvaltning eller samfunnsliv, etter § 151 b første ledd jf. tredje ledd,

• forgiftning av drikkevann som har medført fare for menneskers liv eller helbred, etter § 152 annet ledd,

• ulovlig befatning med plutonium eller uran som lett kan forårsake tap av menneskeliv eller utstrakt ødeleggelse av fremmed eiendom, etter § 152 a annet ledd,

• miljøkriminalitet etter § 152 b,

• forgiftning av gjenstander som er bestemt til alminnelig bruk eller omsetning, etter § 153 første til tredje ledd,

• befatning med visse bakteriologiske substanser mv. etter § 153 a,

• spredning av sykdom etter § 154,

• frihetsberøvelse mv. etter § 223 annet ledd, § 224 eller § 225 første eller annet ledd,

• grov legemsbeskadigelse under særdeles skjerpende omstendigheter etter § 231 jf. § 232,

• drap etter § 233 og

• medvirkning til overtredelse av de nevnte bestemmelsene, i og med at hver enkelt av dem har et særskilt medvirkningstillegg.

Oppregningen omfatter færre lovbrudd enn forslaget til § 147 a som ble sendt på høring. Det vises særskilt til at § 292 om grovt skadeverk og § 161 om anskaffelse av sprengstoff mv. for å begå en forbrytelse, nå er tatt ut av listen over terrorhandlinger. Det samme gjelder § 152 første ledd, § 152 a første ledd og § 153 fjerde ledd. Grov legemsbeskadigelse etter § 231 omfattes bare av oppregningen dersom den er begått under særdeles skjerpende omstendigheter etter § 232. Dermed omfattes bare de aller groveste tilfellene.

Forbund som nevnt i straffeloven §§ 233 a og 159, og forbund som nevnt i § 223 tredje ledd og § 225 tredje ledd er også tatt ut av oppregningen i § 147 a første ledd. Men tilsvarende forbund omfattes av forslaget til en generell forbundsbestemmelse i tredje ledd.

Å true med å begå en terrorhandling er regulert i forslaget til annet ledd, jf. nedenfor. Begrunnelsen for disse endringene er gitt foran i punkt 7.8.3.

Departementet finner ikke grunn til på generelt grunnlag å gjøre nærmere rede for de bestemmelsene som det vises til i første ledd. Gjerningsinnholdet i disse straffebudene endres ikke. Ettersom § 292 om grovt skadeverk tas ut av oppregningen, blir imidlertid den nedre grensen for anvendelse av § 148 ekstra viktig. Med uttrykket «utstrakt ødeleggelse av fremmed eiendom» i § 148 siktes det til skader av betydelig fysisk og økonomisk omfang. Den nærmere grensedragningen må trekkes i hvert enkelt tilfelle. Momenter i vurderingen vil være omfanget av ødeleggelsen, bygningens funksjon og verdi og risikoen for skader på annen eiendom i nærheten. For eksempel har det betydning om bygningen ligger i kvartal med andre bygninger. Men er en enkeltstående bygning så verdifull at det er tale om utstrakt ødeleggelse, kan det etter departementets syn ikke være avgjørende at bygningen ikke ligger i kvartal. I Rt. 1990 side 999, der det dreide seg om en brann i en bygning på 1.535 kvadratmeter og verdier for 9,8 millioner kroner gikk tapt, var § 148 rett subsumsjon.

Departementet foreslår ikke noen generell kriminalisering av forberedelse eller planlegging av terrorhandlinger, jf. begrunnelsen i kapittel 8 foran. Som det fremgår der, vil slike handlinger dels kunne straffes som forsøk, jf. straffeloven § 49, dels etter forslaget om en generell forbundsbestemmelse, dels som medvirkning eller forsøk på medvirkning, dels etter særreglene i §§ 104 a og 330, og dels ved at en del forberedelseshandlinger kan straffes etter særskilte regler, jf. for eksempel straffeloven § 161. Enkelte slike forberedelseshandlinger er også tatt med på listen over terrorhandlinger, jf. for eksempel § 152 a annet ledd (befatning med plutonium eller uran som volder fare for menneskeliv mv.), og § 153 a om befatning med visse bakteriologiske substanser mv.

En forbrytelse som er listet opp i § 147 a, skal bare regnes som en terrorhandling dersom handlingen er begått med terrorforsett, jf. første ledd bokstavene a-l. Departementet understreker at det her dreier seg om et såkalt subjektivt overskudd. Det avgjørende er hvilke følger gjerningspersonen har hatt til forsett å fremkalle. Det kreves ikke at følgen faktisk har inntrådt. Men har følgen inntrådt, vil dette være et straffskjerpende moment.

Terrorforsettet i forslaget til § 147 a første ledd bokstav a er omarbeidet i forhold til forslaget som ble sendt på høring. Kjernen i dette alternativet er fremdeles destabilisering eller ødeleggelse av grunnleggende strukturer i samfunnet. Men bestemmelsen har fått en mer konkret utforming, og det er brukt ord og uttrykk som allerede finnes i andre straffebud. Uttrykket «strukturer» er byttet ut med «funksjon», som etter departementets oppfatning er mer konkret. Enkelte eksempler på funksjoner av grunnleggende betydning i samfunnet er nevnt i lovteksten. Også andre kan tenkes, for eksempel tryggingen av nasjonal og internasjonal sikkerhet (for Norges del blant annet gjennom NATO) eller sikringen av en stabil økonomi (for Norges del blant annet gjennom Norges Bank). Videre kan for eksempel telekommunikasjon eller IKT (informasjons- og kommunikasjonsteknologi) ivareta funksjoner av grunnleggende betydning i samfunnet, blant annet der slik teknologi er nødvendig i driften av sykehus eller nødtjenester, i forsvarsanlegg eller i avviklingen av lufttrafikken. Ytterligere eksempler og nærmere drøftelser av funksjoner av grunnleggende betydning i samfunnet finnes i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet kapittel 6.

Den sentrale avgrensningen ligger i at funksjonen som forstyrres må være av grunnleggende betydning i samfunnet, og i at forsettet må omfatte det å forstyrre denne funksjonen alvorlig. Kriteriet «alvorlig» stiller strenge krav både til varigheten, omfanget og virkningen av forstyrrelsene. Ved vurderingen må en rekke momenter trekkes inn; hvor stort område som rammes av forstyrrelsen, hvor mange mennesker som blir berørt, hvor store økonomiske konsekvenser handlingen har, hvor varig virkningene er, og hvor vital den grunnleggende funksjonen som forstyrres er. Mindre forstyrrelser er ikke tilstrekkelig. For eksempel vil selv en omfattende blokade av samferdselsårer ikke oppfylle lovens krav, dersom blokaden relativt raskt lar seg fjerne. Heller ikke aksjoner mot enkeltleverandører vil rammes av bestemmelsen, dersom andre leverandører kan dekke samfunnsbehovet slik at funksjonen det er tale om, samlet sett ikke blir forstyrret alvorlig. Å sette ut av spill selv et stort antall matvarebutikker eller bensinstasjoner blir derfor ikke rammet av bestemmelsen så lenge behovet kan dekkes av de gjenværende tilbyderne.

Departementet understreker for ordens skyld at gjerningspersonen i tillegg må ha begått en straffbar handling som nevnt i § 147 a første ledd, for at spørsmålet skal være aktuelt.

Alternativet i § 147 a første ledd bokstav b dekker slike handlinger som utføres med det forsett å skape alvorlig frykt i en befolkning. Ikke alle terrorhandlinger foretas for å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, eller for å tvinge noen som nevnt i bokstav c. En del terrorhandlinger begås med det forsett å skape alvorlig frykt i en befolkning. For eksempel oppfyller angrepene mot USA 11. september 2001 neppe kravene i bokstavene a eller c, men det er ingen tvil om at anslagene skapte alvorlig frykt i den amerikanske befolkningen, og at det av den grunn er naturlig å karakterisere angrepene som terrorhandlinger.

I uttrykket «en befolkning» ligger det at så vel en befolkning i et annet land som i Norge er vernet, og dessuten at vilkåret kan være oppfylt selv om det ikke dreier seg om hele befolkningen i et land, men bare befolkningen i en bestemt region. Også en etnisk minoritet kan utgjøre «en befolkning» i et land eller på tvers av landegrenser, slik som for eksempel den samiske befolkningen. Departementet understreker at det skal mye til før vilkårene i bokstav b er oppfylt, jf. særlig uttrykket «alvorlig frykt». I vurderingen av om vilkårene er oppfylt, vil det blant annet ha betydning om handlingene skjer på ett eller flere steder, hvor alvorlige konsekvenser de har eller kunne ha fått og hva slags objekter handlingene retter seg mot. Anslag mot et lands øverste myndigheter, eller mot nasjonale symboler, kan føre til at vilkåret om alvorlig frykt i en befolkning oppfylles selv om handlingene er begrenset til et mindre geografisk område.

Terrorforsettet i § 147 a første ledd bokstav c knytter seg til det å utføre en alvorlig straffbar handling for å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for et land eller en mellomstatlig organisasjon. Bestemmelsen er bevisst formulert slik at den også rammer for eksempel det å tvinge et land til å unnlate noe av vesentlig betydning for et annet land eller for en mellomstatlig organisasjon. Utformingen av bestemmelsen har klare likhetstrekk med straffeloven § 222 om tvang. Men det skal mer til for å omfattes av bokstav c, fordi det stilles krav om at det tvangen gjelder skal være av vesentlig betydning for et land eller en organisasjon. Hvorvidt det tvangen gjelder faktisk er av «vesentlig betydning», må domstolene avgjøre etter en konkret bevisvurdering, der blant annet landets eller organisasjonens egen oppfatning av spørsmålet må tillegges vekt.

Uttrykket mellomstatlig organisasjon skal forstås slik at det omfatter internasjonale organisasjoner med stater som medlemmer. Ved den nærmere vurderingen av om en organisasjon er mellomstatlig, skal det tas utgangspunkt i hvordan dette begrepet forstås i folkeretten. Slike organisasjoner kan bli utsatt for trusler eller tvang på samme måte som stater, og har behov for samme vern. Frivillige organisasjoner faller utenfor. Også slike organisasjoner har behov for strafferettslig beskyttelse, men det behovet bør dekkes gjennom de alminnelige bestemmelsene i straffeloven.

Definisjonen av terrorhandlinger i første ledd er snevret inn. Slik forslaget som ble sendt på høring var utformet, kunne det ikke utelukkes at noen handlinger fylte vilkårene i definisjonen av terrorhandlinger, uten at det reelt sett var grunn til å stemple disse handlingene som terrorhandlinger. Eksempler kunne være grove skadeverk eller grove legemsbeskadigelser begått under politiske demonstrasjoner. Som det fremgår av de generelle merknadene i punkt 7.8.3, kan grovt skadeverk etter § 292 og grov legemsbeskadigelse etter § 231 ikke lenger utgjøre en terrorhandling, selv om de er utført med terrorforsett. Terskelen er nå hevet til for eksempel mordbrann etter § 148, eller til grov legemsbeskadigelse under særdeles skjerpende omstendigheter etter § 231 jf. § 232.

Også andre straffebud er tatt ut, slik at definisjonen av terrorhandling er gjort snevrere. Faren for at det skal oppstå situasjoner der en gjerningsperson oppfyller vilkårene i § 147 a uten at handlingen reelt sett bør anses som en terrorhandling, er etter dette atskillig mindre. Men selv om det tas hensyn til at det må ha blitt begått en særdeles alvorlig straffbar handling, kan det ikke utelukkes at det helt unntaksvis oppstår situasjoner der en slik handling ikke bør anses som en terrorhandling selv om kravene til forsett i bokstavene a, b eller c er oppfylt.

En viss innskrenkende fortolkning kan følge allerede av det alminnelige presumsjonsprinsippet eller av straffeloven § 1 annet ledd. I denne bestemmelsen, som kom inn i loven i 1996, heter det at straffelovgivningen gjelder med de begrensninger som følger av overenskomst med fremmed stat eller av folkeretten for øvrig. Gjennom bestemmelsen kan de enkelte straffebudene, inkludert § 147 a og § 147 b, etter omstendighetene måtte fortolkes innskrenkende av hensyn til folkeretten, jf. Ot.prp. nr. 42 (1995-96) side 12. Se nærmere nedenfor om forholdet til § 147 b.

I andre tilfeller kan det være mer nærliggende å begrunne en innskrenkende fortolkning ved å vise til straffrihetsgrunner, først og fremst nødrett, eller til den alminnelige rettsstridsreservasjonen: Paragraf 147 a må som alle andre straffebestemmelser leses med forbehold for unntakssituasjoner som det ikke har vært meningen å ramme med straff. Et eksempel på at en slik innskrenkende fortolkning etter omstendighetene kan være på sin plass, er nevnt i et tillegg til Rådets foreløpige rammeavgjørelse med utkast til erklæringer fra Rådet. Der heter det blant annet at partisanhandlinger av den typen som ble begått under 2. verdenskrig for å bevare eller gjenskape demokratiske verdier, ikke er å anse som terrorhandlinger. Et annet eksempel på forhold som kan gjøre det aktuelt å tolke § 147 a innskrenkende i lys av den alminnelige rettsstridsreservasjonen, er som nevnt av Rådet (jf. rådsdokument 14581/01) at handlinger eller virksomhet som skjer innenfor rammene av fagforeningsarbeid eller anti-globaliseringsbevegelsen, ikke skal kunne bekjempes av myndighetene som terrorisme.

Den som begår en terrorhandling, straffes med fengsel inntil 21 år. Dette innebærer en viss straffskjerpelse for enkelte av de straffbare handlingene som det er vist til i første ledd. Men fordi flere handlinger med lav strafferamme er tatt ut i forhold til forslaget som ble sendt på høring, er skjerpelsen atskillig mindre. Overtredelse av §§ 148, 151 a, 152 annet ledd, 152 a annet ledd, 153, 154 annet ledd, 225 første eller annet ledd, 231 jf. 232, og 233 kan allerede i dag straffes med fengsel inntil 21 år. Men at handlingen kan karakteriseres som en terrorhandling, vil være et straffskjerpende moment i straffutmålingen.

For følgende handlinger heves strafferammen (dagens øvre strafferamme i parentes): § 151 b første ledd (10 år), § 152 b (henholdsvis 10 og 6 år), § 153 a (10 år), § 154 første ledd (10 år), § 223 annet ledd (15 år) og § 224 (10 år).

Allerede i dag kan ekstraordinære etterforskningsmetoder brukes i etterforskningen av alle de straffbare handlingene som regnes opp i § 147 første ledd, med unntak av miljøkriminalitet etter § 152 b annet ledd. Den skjerpede strafferammen innebærer med andre ord bare en meget begrenset utvidelse av adgangen til å bruke slike metoder.

Første ledd annet punktum innebærer at minstestraffen som er fastsatt i en del av straffebudene som er regnet opp i første punktum, gjelder tilsvarende. Med andre ord gjelder for eksempel minstestraffen på 6 år i § 233 om drap også for drap som straffes etter § 147 a, og minstestraffen på 2 år i § 151 a om kapring gjelder tilsvarende for kapring som straffes etter § 147 a.

Alle straffebudene som er med i oppregningen i § 147 a første ledd, har et særskilt medvirkningstillegg. Et eget medvirkningstillegg er dermed overflødig i denne bestemmelsen. Handlinger som må anses som medvirkning til terrorhandlinger, forutsettes bedømt etter § 147 a, selv om de også skulle rammes av § 147 b. Disse bestemmelsene vil ikke kunne anvendes i konkurrens.

Annet ledd rammer den som truer med å begå en terrorhandling. Forsettskravet er det samme i annet ledd som i første ledd, slik at det også for overtredelse av annet ledd kreves at gjerningspersonen har handlet med terrorforsett. Den øvre strafferammen er som hovedregel fengsel inntil 12 år, og ikke 21 år, slik som i forslaget som ble sendt på høring. Så høy straff kan bare idømmes dersom trusselen faktisk får en følge som nevnt i første ledd bokstavene a, b eller c. Bakgrunnen for regelen er at en trussel i spesielle tilfeller - for eksempel dersom det trues med å sprenge en atombombe - kan ha like inngripende virkninger som fysiske terrorhandlinger.

Medvirkning straffes på samme måte. Den som medvirker, må naturligvis også oppfylle skyldkravet for å kunne straffes.

I tillegg til at gjerningspersonen må ha utvist terrorforsett, er det særskilt presisert at trusselen må være egnet til å fremkalle alvorlig frykt, jf. den tilsvarende formuleringen i § 227 første ledd. Denne formuleringen er tatt med for ikke å ramme den som åpenbart på skrømt fremsetter trusler som ellers ville omfattes av § 147 a annet ledd. Trusler fra sterkt berusede personer vil for eksempel formentlig oftest falle utenfor bestemmelsens virkeområde nettopp på grunn av denne begrensningen.

Tredje ledd inneholder en egen forbundsbestemmelse, jf. nærmere om begrunnelsen for denne i punkt 8.6. For å markere at det er ekstra straffverdig å inngå forbund om terrorhandlinger, skal slike forbundshandlinger straffes med fengsel inntil 12 år. De særskilte forbundsbestemmelsene har stort sett en øvre strafferamme på 10 år. Tredje ledd skal ikke anvendes i konkurrens med de særlige forbundsbestemmelsene som knytter seg til bestemmelsene det er vist til i første ledd.

«Forbund» skal forstås på samme måte som ellers i straffeloven. Å inngå forbund vil si at to eller flere personer avtaler at de skal begå en bestemt forbrytelse, i dette tilfellet en terrorhandling som nevnt i første ledd. På den måten er det gjort straffbart å begå visse forberedelseshandlinger som vanligvis ville ha vært lovlige.

Alle straffebudene første ledd viser til, rammer medvirkning. Dermed rammer tredje ledd også den som inngår avtale om å medvirke til at andre begår de aktuelle handlingene: A og B avtaler å sprenge en turistbuss i luften. C lover å skaffe sprengstoff.

Uttrykkene «planlegger» og «forbereder» er tatt med i lovteksten for å synliggjøre at bestemmelsen bidrar til å gjennomføre forpliktelsene etter Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 punkt 2 bokstav e. Bestemmelsen skal tolkes på samme måte som andre forbundsbestemmelser. Uttrykkene «planlegger» og «forbereder» er altså ikke ment som noen begrensninger. Motsatt innebærer de heller ingen utvidelse av området for det straffbare. Tredje ledd rammer altså ikke andre former for planlegging eller forberedelse enn det å inngå forbund som nevnt.

Skyldkravet etter tredje ledd er forsett, jf. straffeloven § 40. Henvisningen til første ledd medfører at også det særskilte terrorforsettet må foreligge.

Til endringene i ny § 147 b

Paragraf 147 b første ledd skal i hovedsak gjennomføre Norges folkerettslige forpliktelser etter terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 2 og Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 punkt 1 bokstav b.

Første ledd første alternativ rammer den som «fremskaffer» penger eller andre økonomiske midler til finansiering av terrorhandlinger som definert i § 147 a første ledd, for eksempel ved å yte økonomisk støtte til innkjøp av nødvendig utstyr eller våpen. I utgangspunktet går alle former for aktiva inn under uttrykket «penger eller andre økonomiske midler», bl.a. verdipapirer og formuesgoder som for eksempel fast eiendom. Annet alternativ rammer den som «samler inn» slike midler til finansiering av terrorhandlinger. Dette alternativet gjelder særlig situasjonene der gjerningspersonen ikke tar av egne midler, men sørger for å innhente bidrag fra andre.

Midlene som fremskaffes eller samles inn, behøver ikke i sin helhet å skulle gå til finansiering av terrorhandlinger. Det holder at deler av midlene skal det.

Det kreves ikke at det på forhånd er klart hva slags terrorhandling midlene skal finansiere. Bestemmelsen krever bare at de skal gå til finansiering av en eller flere «terrorhandlinger».

Videre kreves det ikke at midlene alene er tilstrekkelige til å finansiere en eller flere terrorhandlinger. Bestemmelsen rammer også den som fremskaffer eller samler inn midler som skal delfinansiere terrorhandlinger.

Straffansvar etter § 147 b første ledd forutsetter heller ikke at midlene allerede er overlevert eller på annen måte overført til noen som skal delta i terrorhandlingene. Bestemmelsen rammer selve fremskaffelsen eller innsamlingen av midlene, altså rene forberedelseshandlinger.

Skyldkravet er alminnelig forsett. Bestemmelsen rammer dermed den som holder det for sikkert eller overveiende sannsynlig at de økonomiske midlene skal finansiere terrorhandlinger. Også den som på gjerningstidspunktet bare holder denne følgen for mulig, men som har til hensikt at midlene skal finansiere terrorhandlinger, rammes av bestemmelsen.

Strafferammen er fengsel inntil 10 år.

Paragraf 147 b annet ledd skal i hovedsak gjennomføre Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 punkt 1 bokstav d.

Bestemmelsen er utformet med tanke på å ramme den som stiller aktiva eller finansielle tjenester til rådighet for terrorister eller terrorgrupper, for foretak som eies eller kontrolleres av terrorister eller terrorgrupper, eller for noen som handler på vegne av eller på instruks fra disse.

Uttrykket «penger eller andre økonomiske midler» er det samme som i første ledd, og omfatter aktiva generelt. Uttrykket «banktjenester eller andre finansielle tjenester» sikter blant annet til betalingstjenester, bankkonti, lån og kreditter.

Etter annet ledd bokstav a rammes den som stiller slike midler eller tjenester som nevnt, til rådighet for en eller flere personer eller «foretak» (for eksempel terrorgrupper) som utfører, forsøker å utføre eller medvirker til terrorhandlinger. Uttrykket «foretak» skal forstås på samme måte som i straffeloven § 48 a. Uttrykket «terrorhandlinger» er uttrykkelig knyttet til definisjonen i § 147 a første ledd.

Annet ledd bokstav b rammer den som stiller slike midler eller tjenester som nevnt, til rådighet for foretak som eies eller kontrolleres av slike foretak eller terrorister som nevnt i bokstav a.

Annet ledd bokstav c rammer den som stiller slike midler eller tjenester som nevnt, til rådighet for en eller flere foretak eller personer som handler på vegne av, eller på instruks fra, noen som nevnt i bokstavene a eller b.

Den som ellers oppfyller vilkårene vil kunne straffes for overtredelse av § 147 b annet ledd uansett hva midlene eller tjenestene faktisk blir brukt til. I motsetning til første ledd er det ikke den tiltenkte bruken, men hvem mottakeren er som danner grunnlag for straff. Dersom mottakeren av midlene er noen som nevnt i bokstavene a til c, er forholdet straffbart selv om mottakeren ikke skal bruke midlene (eller tjenestene) til terrorhandlinger eller andre straffbare handlinger. Dersom det ikke lykkes gjerningspersonen å stille midlene eller banktjenestene til rådighet for dem som nevnes i bokstav a til c, vil han etter omstendighetene kunne straffes for forsøk.

Medvirkningstillegget i tredje ledd knytter seg både til bestemmelsen i første ledd og til bestemmelsen i annet ledd. Medvirkning til overtredelse av første ledd kan for eksempel bestå i å bistå med å overføre midler som nevnt, fra den som fremskaffer dem til den som samler dem inn. Medvirkning til overtredelse av annet ledd kan også bestå i å overføre midler, typisk fra den som vil stille midlene til rådighet til den midlene skal stilles til rådighet for, eller til en mellommann. Straffansvar for medvirkning er naturligvis avhengig av at forsettskravet er oppfylt også for medvirkeren.

Flere former for overtredelse av § 147 b vil også være straffbare som medvirkning til overtredelse av § 147 a første ledd. Slike tilfeller vil det som regel være mest naturlig å pådømme som medvirkning til terrorhandlinger, jf. § 147 a første ledd. Paragraf 147 b vil ikke kunne anvendes i konkurrens med denne bestemmelsen.

Ved at finansieringsforbudet er uttrykkelig knyttet til definisjonen av terrorhandlinger i § 147 a første ledd, rammer forbudet bare finansiering av særdeles grove straffbare handlinger. Dermed rammes ikke støtte til for eksempel frigjøringsbevegelser, såfremt organisasjonene eller gruppene som støtten går til, ikke utfører terrorhandlinger. At organisasjonene eller gruppene demonstrerer eller er ansvarlige for eksempelvis skadeverk, grove skadeverk eller legemsbeskadigelser, medfører ikke at den som yter økonomisk hjelp rammes av § 147 b. Finansiering av nødverge- eller nødrettshandlinger vil heller ikke rammes.

I visse tilfeller vil dessuten den alminnelige rettsstridsreservasjonen kunne tilsi en innskrenkende tolkning av straffebudet. Det kan videre tenkes at også regelen i straffeloven § 1 annet ledd kan tilsi en innskrenkende tolkning, for eksempel dersom det gjelder økonomisk støtte til en frigjøringsbevegelse som også støttes av FN, eller som har støtte i en resolusjon fra Sikkerhetsrådet.

Strafferammen på 10 år gir adgang til å ta i bruk ekstraordinære etterforskningsmetoder.

II

Til endringene i loven om utlevering av lovbrytere til Danmark, Finland, Island og Sverige

Til endringene i §§ 12 og 16

Endringene i loven innebærer at norske myndigheter kan treffe beslutning om båndlegging etter anmodning fra et av de andre nordiske land. I tillegg er det innarbeidet tilsvarende henvisninger som ble innarbeidet i utleveringsloven ved lov 15. juni 2001 nr. 65, jf. nedenfor.

III

Til endringene i utleveringsloven

Til endringene i §§ 15, 20 og 24

Endringene i utleveringsloven innebærer at norske myndigheter kan treffe beslutning om båndlegging etter anmodning fra fremmed stat.

De aktuelle bestemmelsene i utleveringsloven ble senest endret ved lov 15. juni 2001 nr. 65, jf. § 16. Disse endringene trer i kraft fra den tid Roma-vedtektene trer i kraft for Norge, jf. § 15. Det er hensiktsmessig at de allerede vedtatte endringene og forslagene som nå fremmes settes i kraft samtidig, og de vedtatte endringene er derfor innarbeidet i forslaget. Paragraf 16 i lov 15. juni 2001 nr. 65 bør av den grunn oppheves.

IV

Til endringene i straffeprosessloven

Departementet foreslår at det tas inn et nytt kapittel 15 b i straffeprosessloven med regler om båndlegging av formuesgoder som kan knyttes til terrorhandlinger eller andre overtredelser av straffeloven § 147 a.

Til endringen i § 100 a første ledd

Endringen innebærer at den mistenkte skal ha offentlig forsvarer ved rettens behandling av begjæring om båndlegging etter ny § 202 e annet ledd, det vil si ved behandling uten varsel til den mistenkte og med utsatt underretning om rettens kjennelse.

Til § 202 d

Bestemmelsen gjelder båndlegging av formuesgoder, og innfører med det et nytt tvangsmiddel i norsk straffeprosess. En beslutning om båndlegging innebærer at den beslutningen retter seg mot midlertidig mister den rettslige eller faktiske rådigheten over et formuesgode. Båndlegging har klare likhetstrekk med tvangsmiddelet beslag etter straffeprosessloven § 203, men tjener andre formål. Mens et beslag bare kan rette seg mot ting som antas å ha betydning som bevis, som kan inndras eller som kan kreves utlevert av fornærmede, kan en beslutning om båndlegging også gjelde formuesgoder uten bevisverdi som er lovlig ervervet, og som verken har vært brukt eller er bestemt til å brukes til terrorhandlinger. Formålet med bestemmelsene er å hindre at slike handlinger begås.

Vilkåret for å båndlegge er etter første ledd at den beslutningen retter seg mot med «skjellig grunn» mistenkes for overtredelse av eller forsøk på overtredelse av straffeloven § 147 a. I det ligger at båndlegging bare kan besluttes dersom det er mer sannsynlig at vedkommende vil begå den straffbare handling saken gjelder, enn at han ikke vil gjøre det, jf. Rt. 1993 s. 1302. - At loven presiserer at også forsøk på overtredelse av § 147 a rammes, skyldes rent pedagogiske hensyn og innebærer ikke at området for båndleggingsreglene utvides. Forsøk på forsøk på overtredelse av § 147 a gir ikke grunnlag for båndlegging.

Kompetansen til å treffe beslutning om båndlegging er lagt til sjefen og den stedfortredende sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste, og til statsadvokatene. I tillegg vil beslutning om båndlegging kunne treffes av overordnet påtalemyndighet, jf. straffeprosessloven §§ 56 og 57. Politimestre, politijurister og andre tjenestemenn i påtalemyndigheten kan dermed ikke treffe beslutning i medhold § 202 d, heller ikke om saken haster. Bakgrunnen for dette er båndleggingens inngripende karakter.

En beslutning om båndlegging kan rette seg mot a) den mistenke, b) et foretak som den mistenkte eier eller har kontroll over, eller c) en person eller et foretak som handler på vegne av eller på instruks fra noen som nevnt i a) eller b). Personkretsen er avgrenset på samme måte som i straffeloven § 147 b annet ledd, og skal forstås på samme måte. - Siden båndleggingen skal regnes som et tvangsmiddel, vil den beslutningen retter seg mot få status som siktet, jf. straffeprosessloven § 82.

Båndleggingen innebærer at den beslutningen retter seg mot midlertidig mister den rettslige eller faktiske rådigheten over et formuesgode. Båndleggingen er ikke til hinder for at sameiere eller andre rettighetshavere (f.eks. panthavere og servitutthavere) disponerer rettslig over formuesgodet. Den faktiske rådigheten vil imidlertid være avskåret dersom den mistenkte fysisk er fratatt rådigheten over formuesgodet. Gjelder båndleggingen en bankkonto, kan banken fritt tilføre renter og trekke gebyrer som ledd i sin ordinære kapitalforvaltning.

En beslutning om å båndlegge kan etter annet ledd ikke gjelde formuesgoder som er nødvendige til underhold av den beslutningen retter seg mot, hans husstand eller noen han forsørger. Uttrykket «nødvendige» skal forstås på samme måte som i dekningsloven § 2-5 første ledd, og omfatter bl.a. penger til mat, klær, strøm og husleie.

Tredje ledd angir hvilke formelle krav en beslutning om båndlegging må oppfylle. Siktede har ikke krav på underretning om påtalemyndighetens beslutning. Bakgrunnen for dette er hensynet til etterforskningen. Vedkommende har imidlertid som hovedregel krav på underretning om rettens kjennelse, jf. utkastet til ny § 202 e annet ledd.

Til § 202 e

Etter første ledd første punktum skal en beslutning om båndlegging snarest mulig og senest innen syv dager bringes inn for forhørsretten, som avgjør om beslutningen skal opprettholdes. Domstolloven § 149 første ledd gjelder ved beregning av fristen, jf. annet punktum.

Rettens beslutning treffes ved kjennelse. Dette innebærer bl.a. at avgjørelsen skal ha grunner, jf. straffeprosessloven § 52. Kjennelsen skal avsies i rettsmøte, jf. 52. Siktede skal varsles om rettsmøtet, og har rett til å være til stede under forhandlingene, jf. §§ 243 og 244. Kjennelsen kan påkjæres av begge parter etter vanlige regler, jf. straffeprosessloven § 377.

Påtalemyndigheten kan allerede på beslutningstidspunktet ha tilstrekkelig med bevis til å kunne dokumentere at vilkårene for båndlegging er oppfylt. I så fall må saken straks bringes inn for retten, selv om ytterligere etterforskning ville belyst saken bedre. Hvis derimot påtalemyndigheten, på tross av at den etter en forsvarlig vurdering mener at lovens vilkår er oppfylt, foreløpig ikke er i stand til å bevise dette, kan påtalemyndigheten vente inntil 7 dager med å bringe saken inn for retten.

Opprettholder retten beslutningen, skal den etter tredje punktum samtidig fastsette en bestemt tidsfrist for båndleggingen. Fristen skal være så kort som mulig og må ikke overstige fire uker, jf. henvisningen til § 185 første ledd i fjerde punktum. Den kan forlenges ved kjennelse med inntil fire uker om gangen. Bestemmelsen sikrer at retten med jevne mellomrom må ta stilling til om vilkårene i § 202 d fremdeles er oppfylt. Retten må samtidig prøve om båndleggingen kan opprettholdes i samme omfang som før, jf. begrensningen i § 202 d annet ledd og kravet om forholdsmessighet i § 170 a. Finner retten grunn til det, kan den også før utløpet av fristen omgjøre kjennelsen, jf. § 52 tredje ledd.

Før retten treffer avgjørelsen, skal den etter femte punktum som hovedregel varsle den mistenkte og andre som avgjørelsen rammer, og gi dem anledning til å uttale seg.

Det fremgår av annet ledd første punktumat rettens kjennelse etter første ledd kan treffes uten varsel som nevnt i første ledd tredje punktum og med utsatt underretning, dersom det er «strengt nødvendig» av hensyn til etterforskningen. Dette vilkåret skal forstås på samme måte som det tilsvarende vilkåret i straffeprosessloven § 200 a tredje ledd. Det skal dermed mye til, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-99) s. 147. I slike tilfeller skal det straks oppneves offentlig for den mistenkte, jf. forslaget til endring i § 100 a. Beslutter retten å utsette underretningen om kjennelsen, skal den i kjennelsen sette en frist for når underretning senest skal skje, jf. annet punktum. Fristen kan ikke være lengre enn 4 uker, men kan forlenges med inntil 4 uker om gangen, jf. tredje punktum. Også avgjørelsen av forlengelse av fristen treffes ved kjennelse. Etter fjerde punktum skal underretning gis når fristen for utsatt underretning er utløpt og ikke forlenget. Samtidig skal det opplyses at kjennelsen kan påkjæres.

Til § 202 f

Båndlegging er en midlertidig forholdsregel, og skal etter første ledd første punktum jf. annet punktum munne ut enten i beslag eller heftelse, eller i at verdiene frigis. Båndleggingen er imidlertid ikke betinget av at vilkårene for bruk av andre tvangsmidler er oppfylt. Under en straffesak kan båndleggingen opprettholdes så lenge vilkårene for det er oppfylt. Båndleggingen faller imidlertid senest bort når saken er endelig avgjort, jf. tredje punktum. Saken er endelig avgjort når rettskraftig dom foreligger, eller når forfølgningen innstilles etter straffeprosessloven § 73 annet ledd og fristen for omgjøring etter § 75 annet ledd har løpt ut.

Til § 202 g

Det fremgår av første punktumat påtalemyndigheten kan pålegge andre enn dem som er nevnt i straffeprosessloven § 122 første og annet ledd å yte nødvendig bistand for å båndlegge et formuesgode. Mest praktisk vil det være at påtalemyndigheten pålegger en finansinstitusjon å båndlegge en bankkonto, men bestemmelsen er ikke begrenset til det. Et bilverksted vil dermed kunne pålegges å holde tilbake en kostbar bil som tilhører siktede.

Er det aktuelt å begjære utsatt underretning etter § 202 e annet ledd, fremgår det av annet punktum at påtalemyndigheten kan pålegge enhver annen enn dem som er i § 122 første og annet ledd å bevare taushet om beslutningen inntil utsatt underretning blir gitt. Departementet foreslår å straffesanksjonere brudd på denne taushetsplikten på lik linje med brudd på taushetsplikt pålagt etter §§ 200 a, 208 a, 210 a, jf. §§ 208 a og 210 c. Bestemmelsen om dette er inntatt i straffeloven § 132 b.

Både bestemmelsen om bistandsplikt og bestemmelsen om taushetsplikt gjør unntak for den siktedes ektefelle og andre som er fritatt for vitneplikt. Pålegg om dette kan imidlertid gis til personer som er nevnt i straffeprosessloven § 122 tredje ledd. Dette er personer som retten etter en skjønnsmessig vurdering kan frita for vitneplikt, blant annet den siktedes forlovede. Men overfor personer i denne gruppen bør det mer til en vanlig før pålegg gis, især om taushetsplikt. Ofte vil det heller ikke ha så mye for seg å gi pålegg om taushetsplikt i slike tilfeller, siden påtalemyndigheten ofte ikke vil kunne basere seg på at taushetsplikten overholdes.

V

Til endringene i finansieringsvirksomhetsloven

Til endringene i § 2-17 tredje ledd første punktum

Endringene medfører at finansinstitusjonenes meldeplikt utvides til også å gjelde transaksjoner som institusjonen har mistanke om at har tilknytning til overtredelser av straffeloven § 147 a eller § 147 b, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 fjerde og femte ledd.

VI

Til endringene i utlendingsloven

Til endringen i § 30 annet ledd bokstav a

Av hensyn til enhetlig språkbruk i bestemmelsen og i loven som helhet, byttes forkortelsen «jf.» ut med «jfr.» Dette innebærer ingen realitetsendring.

For øvrig vises det til de generelle merknadene i kapittel 11 ovenfor.

VII

Til endringene i politiloven

Til endringene i § 17 b første ledd nr. 5 første punktum

Endringene innebærer at Politiets sikkerhetstjeneste gis kompetanse til å forebygge og etterforske i saker som gjelder forbrytelser mot straffeloven § 147 a og § 147 b. Etter politiloven § 17 b første ledd annet punktum foretas åpen etterforskning i slike saker likevel av det øvrige politi, med mindre annet bestemmes av overordnet påtalemyndighet. Etter anmodning kan Politiets sikkerhetstjeneste bistå det øvrige politi i slike saker, jf. § 17 b annet ledd.

VIII

Til endringene i loven om gjennomføring av Roma-vedtektene

Det vises til merknadene til endringene i utleveringsloven i punkt III ovenfor.

IX

Til reglene om ikraftsettelse

Ikrafttredelsen krever ikke administrative forberedelser, og det foreslås derfor at lovendringene trer i kraft straks, det vil si fra det tidspunkt lovendringene er sanksjonert. Fra samme tidspunkt oppheves provisorisk anordning 5. oktober 2001 om forbud mot finansiering av terrorisme m.m.