2 Bakgrunnen for forslagene

2.1 Forsterket internasjonal innsats mot terrorisme

Anslaget mot USA 11. september 2001 var det alvorligste angrepet på en stat og dens befolkning som noen gang er gjennomført av terrorister. FNs sikkerhetsråd trådte sammen allerede dagen etter og vedtok 12. september 2001 resolusjon 1368, som konstaterer at anslaget er en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Denne resolusjonen viser uttrykkelig til retten til individuelt og kollektivt selvforsvar i FN-pakten. Når det er fastslått at det foreligger en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet, kan Sikkerhetsrådet treffe bindende vedtak etter FN-pakten kapittel VII.

Sikkerhetsrådet vedtok 28. september 2001 resolusjon 1373. Vedtaket er hjemlet i FN-pakten kapittel VII. Resolusjonen er dermed folkerettslig bindende. Norske personer og foretak blir imidlertid ikke uten videre bundet av vedtak i FNs organer. Norge må gjennomføre resolusjonsbestemmelsene i norsk rett for å oppfylle forpliktelsen etter FN-pakten. Når det i det følgende vises til «resolusjonen» er det resolusjon 1373 det siktes til, med mindre noe annet fremgår.

Tiltakene i resolusjonen dreier seg særlig om å forhindre finansiering av terrorhandlinger. Tiltakene må ses i sammenheng med FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme (terrorfinansieringskonvensjonen). Konvensjonen ble undertegnet av Norge 1. oktober 2001. Den er til nå ratifisert av 24 stater og trer i kraft 10. april 2002. Når det i det følgende vises til «konvensjonen» er det terrorfinansieringskonvensjonen det siktes til, med mindre noe annet fremgår.

Norge har gitt arbeidet mot finansiering av terrorisme høy prioritet. Allerede 5. oktober 2001, bare dager etter at Sikkerhetsrådet vedtok bindende tiltak mot finansiering av terrorisme, ble slike regler gjennomført i Norge ved en provisorisk anordning (jf. nærmere om dette nedenfor). Norge deltar dessuten i Sikkerhetsrådets nyopprettede anti-terrorismekomité. Komiteens mandat savner sidestykke i FNs historie, noe som understreker hvor høy prioritet arbeidet mot terrorisme har fått i FN. Komiteen vurderer fortløpende om pålegg fra Sikkerhetsrådet blir fulgt opp i det enkelte land, og evaluerer hvordan gjennomføringen best kan fremme rådets målsettinger. Norske myndigheter har lagt stor vekt på å bidra til å utvikle komiteens arbeidsmetoder. Norge var også blant de aller første statene som rapporterte til anti-terrorismekomiteen om norske tiltak og regler. Når de norske tiltakene endres og bygges ut, vil det bli utarbeidet en ny rapport til FN.

2.2 Provisorisk anordning 5. oktober 2001

For snarest mulig å bringe norsk rett i samsvar med kravene i resolusjonen og konvensjonen, ble disse internasjonale forpliktelsene gjennomført i norsk rett ved provisorisk anordning 5. oktober 2001 om forbud mot finansiering av terrorisme m.m. (se nedenfor punkt 9.4 og punkt 10.2.1). Den provisoriske anordningen følges nå opp med forslag til permanent lovgivning.

2.3 Tidligere initiativer og vurderinger

Lovgivning rettet mot terrorisme sto på dagsordenen for norske lovgivere lenge før terroranslaget mot USA 11. september 2001.

En rekke bestemmelser i straffeloven rammer terrorhandlinger, jf. oversikten i kapittel 3 nedenfor og Sikkerhetsutvalgets utredning i NOU 1993: 3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen, side 20-26. Enkelte av disse straffebudene er vedtatt eller endret for å følge opp folkerettslige konvensjoner til bekjempelse av terrorisme, som §§ 150, 151 a og 151 b i kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser. Men de fleste straffebudene som kan få anvendelse ved terrorisme, har et mer generelt anvendelsesområde, som for eksempel forbudene mot drap, trusler eller frihetsberøvelse.

Et hovedpunkt i Sikkerhetsutvalgets mandat var å foreta «en samlet gjennomgang av vår lovgivning for å vurdere om gjeldende straffebestemmelser kan anses tilstrekkelig hensiktsmessige for å motvirke og straffeforfølge eventuelle terrorhandlinger i Norge eller mot norske interesser». Utvalget konkluderte med at norsk straffelovgivning måtte «antas å inneholde konkrete straffebud som rammer alle de typer handlinger som terrorister kan tenkes å utføre», jf. NOU 1993: 3 side 20.

Sikkerhetsutvalget mente derfor at det bare var behov for noen mindre endringer i straffeloven. Derimot foreslo det mer omfattende endringer i reglene om etterforskningsmetoder. Ytterlige endringer i disse reglene ble foreslått av Metodeutvalget (NOU 1997: 15 Etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet). Forslagene ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) Om lov om endringer i straffeprosessloven og straffeloven m v (etterforskningsmetoder m v), som ble vedtatt ved lov 3. desember 1999 nr. 82. Blant annet ble adgangen til telefonkontroll og annen kommunikasjonskontroll utvidet. I tillegg ble det innført nye hemmelige tvangsmidler: hemmelig ransaking, hemmelig beslag og hemmelig utleveringspålegg. Dessuten ble adgangen til teknisk sporing lovfestet og utvidet.

Også straffeloven § 12 ble endret, slik at overtredelser av § 104 a kan straffeforfølges i Norge når handlingen er begått av en utlending i utlandet. Videre ble straffansvaret for visse forberedelseshandlinger, som normalt er straffrie, utvidet til å gjelde sabotasje, grov frihetsberøvelse, grov legemsbeskadigelse og drap. På denne måten er disse forbrytelsene straffbare på et meget tidlig stadium. Strafferammen er fengsel inntil 10 år. Dette gjør at alle ekstraordinære etterforskningsmetoder kan brukes i etterforskningen.

Lovendringene om nye etterforskningsmetoder som nevnt ovenfor, må ses i sammenheng med andre lovendringer de senere årene. På bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 8 (1998-99), ble det ved lov 11. juni 1999 nr. 39 innført regler om utvidet inndragning, jf. straffeloven §§ 34 a flg. Selv om lovendringen var generell og ikke spesielt hadde terrorisme for øye, er det nå lettere å inndra midler som er innsamlet for å brukes til terrorhandlinger, jf. den provisoriske anordningen § 2 og forslagene til ny § 147 a og ny § 147 b i straffeloven.

Overlevende som har vært utsatt for terrorhandlinger og andre vitner til slike ugjerninger, kan være utsatt for trusler eller represalier fra dem som risikerer straff. Også personer som har vært en del av terroristmiljøer, og som ønsker å samarbeide med politiet, kan bli rammet. De nye reglene om anonyme vitner, som ble vedtatt ved lov etter forslag i Ot.prp. nr. 40 (1999-2000), kan derfor vise seg å bli viktige i straffeforfølgningen av terrorhandlinger som flykapring og drap. Ved å love kilden anonymitet, vil politiet kunne få opplysninger som gjør det mulig å skaffe andre bevis for terrorhandlingene. Det er også åpnet adgang til å føre anonyme vitner for retten. Videre er det gjort flere lovendringer for bedre å beskytte vitner som ikke føres anonymt. Departementet arbeider nå med lovendringer som skal gjøre det mulig for svært trusselutsatte personer å skifte identitet, og også ellers øke beskyttelsen av personopplysninger.

2.4 Høringsnotatet 20. desember 2001

Justisdepartementet ønsket hurtigst mulig å følge opp den provisoriske anordningen 5. oktober 2001 med en bred offentlig diskusjon av hvordan nye lovtiltak mot terrorisme bør utformes. Departementet sendte derfor 20. desember 2001 på høring en rekke forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. Høringsnotatet inneholdt blant annet forslag om en definisjon av terrorisme, forbud mot finansiering av terrorhandlinger, og regler om båndlegging («frysing») av midler som kan knyttes til terrorisme. Det nærmere innholdet i høringsnotatet blir gjort rede for til behandlingen av de enkelte lovforslagene nedenfor.

2.5 Høringen

Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende adressater:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kulturdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Helsedepartementet

• Utenriksdepartementet

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Byrettene i Oslo, Bergen og Trondheim

• Generaladvokaten

• Forsvarets overkommando

• Riksadvokaten

• Statsadvokatene

• Regjeringsadvokaten

• Politidirektoratet (POD)

• Politiets overvåkingstjeneste (POT)

• ØKOKRIM

• Politimetodeutvalget

• Straffelovkommisjonen

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

• Kontrollutvalget for kommunikasjonsavlytting

• Utvalget som skal utrede nye regler om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet mv. (Lund-utvalget)

• Banklovkommisjonen

• Bergen Forsvarerforening

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Det juridiske fakultet i Oslo, Bergen og Tromsø

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Forsvarergruppen av 1977

• Kredittilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Juristforbund

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Politiets Fellesforbund

• Sparebankforeningen i Norge

• Amnesty International Norge

• Den norske Helsingforskomité

• Rettspolitisk forening

Høringsfristen var satt til 15. februar 2002. Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet:

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Borgarting lagmannsrett

• Oslo tingrett

• Trondheim tingrett

• Generaladvokaten

• Riksadvokaten

• Hedmark og Oppland statsadvokatembeter

• Oslo statsadvokatembeter

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM)

• Utvalget som skal utrede nye regler om forbrytelser mot statens sikkerhet og selvstendighet mv. (Lund-utvalget)

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Dommerforeningen

• Kredittilsynet

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Politiets Fellesforbund

• Sparebankforeningen

• Amnesty International Norge (heretter Amnesty)

• Den norske Helsingforskomité

• Institutt for menneskerettigheter, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Rettspolitisk forening

Etter foreleggelse fra Finansdepartementet, har også Toll- og avgiftsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå (SSB) og Norges Bank avgitt høringssvar.

I tillegg har professor dr. juris Erling Johannes Husabø ved det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen, avgitt uttalelse. Departementet har også mottatt høringsuttalelse fra Rød Valgallianse.

Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har realitetsmerknader:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Helsedepartementet

• Regjeringsadvokaten

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

• Skattedirektoratet

Landsforeningen i Norge (LO) uttrykker generell støtte til forslagene, men uttaler seg ikke om de konkrete forslagene i høringsnotatet.

Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene. Hovedinntrykket etter høringen er at høringsinstansene er delt i synet på om det bør innføres en egen bestemmelse som definerer terrorisme. En rekke av høringsinstansene har også synspunkter på den nærmere utformingen av bestemmelsen. De fleste andre forslagene støttes av flertallet av høringsinstansene, men det er delte oppfatninger om enkelte underspørsmål.

2.6 Forholdet til andre lovtiltak mot terrorisme

Forslagene i proposisjonen her er bare ett av flere lovarbeid av betydning for kampen mot terrorisme:

Et utvalg som ble oppnevnt 6. juli 2001 har i oppdrag å vurdere om politiet bør kunne ta i bruk nye metoder for å forebygge kriminalitet. Utvalgets arbeid vil ha betydning i forhold til å forebygge terrorisme.

21. desember 2001 oppnevnte regjeringen et eget utvalg som har i mandat å foreslå nye regler om bl.a. forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og mot Norges statsforfatning (Lund-utvalget). Utvalget skal også vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskningsmetoder i disse sakene eller i terrorsaker.

Regjeringen oppnevnte 11. januar 2002 et eget utvalg for å se på behovet for å endre straffelovgivningen til vern mot datakriminalitet og reglene om bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i etterforskningen av straffesaker. Dataanlegg kan være mål for terrorangrep og IKT kan være til nytte i etterforskningen av terrorsaker - enten terrorangrepet er rettet mot et dataanlegg eller mot andre interesser.

Terrorhandlinger skjer gjerne på tvers av landegrenser. Internasjonalt samarbeid mellom strafferettsapparatene i de berørte land er derfor sentralt. Departementet tar del i slikt arbeid i dag, og arbeider aktivt for å ta del i nye former for samarbeid på strafferettens område.

Det er en nær sammenheng mellom internasjonal terrorisme og transnasjonal organisert kriminalitet. Norge har undertegnet FN-konvensjonen 15. november 2000 om transnasjonal organisert kriminalitet (CATOC). Departementet vil følge opp med lovforslag med sikte på ratifikasjon og gjennomføring i norsk rett.

Lovtiltak er bare et av flere tiltak mot terrorisme. For en bred gjennomgang av tiltak for å avhjelpe samfunnets sårbarhet vises til kapittel 6 i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet.

2.7 Trusselbildet i Norge

I St.meld nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet punkt 5.2.2 heter det innledningsvis:

«Terroranslagene i USA 11. september 2001 representerer en omfattende form for terrorangrep, som også ble ansett som et væpnet angrep i FN-paktens og Atlanterhavspaktens forstand. Hendelsen gir liten tvil om at dette gir den sikkerhetspolitiske utfordringen en større dimensjon enn hva som tidligere er lagt til grunn for så vidt ikke-statlig terrorisme kan ha et skadeomfang som i ytterste konsekvens kan true nasjonal sikkerhet eller vesentlige samfunnsinteresser. Slik sett representerer terrorisme en bredere sikkerhetsutfordring enn tidligere...»

For en nærmere vurdering av trusselbildet i Norge vises til punkt 5.2.2 og kapittel 6 i stortingsmeldingen.