8 Straff for planlegging og forberedelse av terrorhandlinger
8.1 Gjeldende rett
Som det er gjort rede for i 3.2, er det etter norsk rett i utgangspunktet ikke straffbart å forberede straffbare handlinger. Enkelte forberedelseshandlinger er likevel så farlige eller skadelige at de er gjort straffbare gjennom egne straffebud, se 3.2 foran.
8.2 Internasjonale forpliktelser
Særlig viktig er Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 punkt 2 bokstav e, som pålegger statene å: «Ensure that any person who participates in the financing, planning, preparation or perpetration of terrorist acts or in supporting terrorist acts is brought to justice and ensure that, in addition to any other measures against them, such terrorist acts are established as serious criminal offences in domestic laws and regulations and that the punishment duly reflects the seriousness of such terrorist acts».
8.3 Høringsnotatet 20. desember 2001
I høringsnotatet foreslo departementet en generell bestemmelse for å gjøre det straffbart å planlegge eller forberede en terrorhandling som nevnt i forslaget til § 147 a første, jf. annet ledd. Bestemmelsen var foreslått plassert som siste ledd i den nye § 147 a, med en strafferamme på fengsel inntil 6 år. Forslaget ble kommentert slik i høringsnotatet:
«En slik bestemmelse vil oppfylle våre forpliktelser etter resolusjonen artikkel 2 bokstav e. Den vil være anvendelig på alle handlinger som ønskes rammet, og man vil unngå at straffverdig planlegging eller forberedelse av terrorhandlinger faller utenfor.
En ulempe kan være at en slik bestemmelse vil favne svært vidt, og kanskje omfatte forberedelseshandlinger som det ikke er naturlig å belegge med straff. For å kunne straffes etter en slik bestemmelse, må imidlertid forsettet omfatte terrorhandlingen. Den som deltar i forberedelsene uten å vite hva som forberedes, vil ikke kunne straffes. De subjektive vilkårene gjør det derfor mindre betenkelig å innføre en slik bestemmelse.»
Høringsnotatet inneholdt også forslag om å gjøre det straffbart å inngå forbund om å utføre terrorhandlinger, dvs. å inngå avtale om å utføre slike handlinger. Liknende bestemmelser finnes også fra før av i straffeloven, jf. for eksempel §§ 94 og 233 a.
Departementet vurderte dessuten å utvide den generelle forsøksdefinisjonen i straffeloven, men avviste en slik løsning. Departementet foreslo heller ikke å kriminalisere deltakelse i en gruppe eller sammenslutning som har til hensikt å begå terrorhandlinger.
8.4 Høringsinstansenes syn
Departementets forslag støttes av Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, ØKOKRIM, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Politiembetsmennenes Landsforening, Politiets Fellesforbund og Trondheim tingrett.
Utenriksdepartementet viser til Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 som et argument for å kriminalisere planleggings- og forberedelseshandlinger, men peker på at det også finnes andre måter å gjennomføre forpliktelsene på:
«Utenriksdepartementet er enig i at Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 pålegger statene å etablere et videre straffansvar for planlegging og forberedelser av terrorhandling enn de alminnelige medvirkningsbestemmelser i straffeloven. Forpliktelsen kan oppfylles på flere måter. En løsning er Justisdepartementets forslag til § 147 a tredje ledd om straffansvar for planleggings- og forberedelseshandlinger. En annen løsning er å konkretisere nærmere hvilke handlinger som ledd i planlegging eller forberedelse av en terrorhandling som skal belegges med straff. Justisdepartementets alternative forslag om «forbund» kan være et element i en slik konkretisering.»
Utenriksdepartementet mener at det også bør vurderes å kriminalisere deltakelse i en terrororganisasjon:
«Utenriksdepartementet ser et klart behov for å kunne ramme deltakelse i terrorgrupper og annen medvirkning til terrorgruppers aktiviteter, utover de generelle medvirkningsregler i straffeloven og forberedelsesbestemmelsen i forslag til § 147 a. For eksempel vil det kunne dreie seg om tilfeller hvor en person bevislig yter støtte til en terrorgruppe, men hvor det ikke samtidig foreligger bevis som knytter denne støtten til en konkret terrorhandling. Det vil i en slik situasjon kunne foreligge et behov for raskt å sikre at terrorgrupper ikke bruker norsk territorium som base for sine aktiviteter. En hjemmel til å gripe inn i slike tilfeller synes best i samsvar med finansieringskonvensjonen (artikkel 2 nr. 5 bokstav c). Etter departementets oppfatning vil en bestemmelse i tråd med det danske utkast til § 114 a første ledd ivareta dette behovet, og det bes vurdert om et slikt forslag likevel bør fremmes.»
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) uttaler blant annet følgende til støtte for departementets forslag:
«Diskusjonen om innholdet i den foreslåtte paragrafens tredje ledd minner mye om den diskusjon man har hatt om straffeloven § 104 a i kjølvannet av Lund-kommisjonens rapport. Fokus har etter PSTs oppfatning i for stor grad vært rettet mot muligheten for å domfelle noen for overtredelse og ikke på samfunnets behov for å kriminalisere visse handlinger for derigjennom å gi politiet en mulighet til å hindre at mer alvorlige og svært skadegjørende handlinger finner sted. Det forebyggende aspektet ved politiets arbeid har i juridiske miljøer vært viet forbausende liten oppmerksomhet.
Med dette som bakgrunn kan PST vanskelig se noen store betenkeligheter ved å innføre den foreslåtte formuleringen når det gjelder planlegging og forberedelser til terrorisme. Diskusjonen om hvorvidt man vil kriminalisere for mange mindre alvorlige handlinger, synes etter vår oppfatning først og fremst å ha akademisk interesse. Straffeloven § 104 a, som i realiteten går langt i kriminalisering, har spilt en viktig rolle i politiets forebyggende arbeid. Den har således fylt et behov selv om ingen her i landet, så vidt PST kjenner til, noen gang er blitt straffet for å ha overtrådt bestemmelsen. Hadde det foreligget en hjemmel for PST til å ta i bruk en del tvangsmiddellignende tiltak i forebyggende eller avvergende øyemed, ville det ikke vært behov for en så vidtfavnende bestemmelse som den som nå er foreslått av departementet som alternativ 1. Men så lenge slike hjemler ikke foreligger, bør den foreslåtte formulering kunne inntas som tredje ledd i § 147 a.»
ØKOKRIM mener at det er tilstrekkelig at forberedelse kriminaliseres, og mener at forslaget til strafferamme for forberedelse (fengsel inntil 6 år) står i dårlig sammenheng med strafferammen for finansiering av terrorisme (fengsel inntil 10 år).
Generaladvokaten støtter forslaget, men savner en prinsipiell drøftelse av om utvidete etterforskningsmetoder i form av teknisk sporing bør tillates allerede på det tidspunkt hvor det er skjellig grunn til å mistenke at en eventuell terrorhandling planlegges eller forberedes, og hvor ikke andre straffebud er overtrådt.
Andre høringsinstanser er kritiske til en så generell kriminalisering av forberedelses- og planleggingshandlinger som departementet foreslo i høringsnotatet. Dette gjelder Dommerforeningen, Advokatforeningen, Borgarting lagmannsrett, Amnesty, Datatilsynet, Institutt for menneskerettigheter, professor Husabø, KROM, Rød Valgallianse og Rettspolitisk forening.
Borgarting lagmannsrett uttaler bl.a.:
«Å innføre en generell straffebestemmelse for planlegging av terrorhandlinger er etter mitt syn å gå for langt. En slik bestemmelse vil bli vanskelig å håndheve og å praktisere for domstolene, og bryter også for sterkt med tradisjonell strafferettslig tenkning. Sikkerhetsventilen som ligger i forsettskravet er ikke tilstrekkelig. Også på dette området bør straffverdigheten fanges opp ved bruk av de alminnelige reglene om forsøk og medvirkning.»
Advokatforeningen mener at forslaget om å kriminalisere forberedelseshandlinger har likhetstrekk med straffeloven § 161 i den forstand at bestemmelsen i liten grad leder til domfellelser, men kan få stor prosessuell betydning fordi påtalemyndighetens mistanke kan gi grunnlag for å foreta utradisjonelle etterforskningsskritt og hemmelige tvangstiltak.
KROM gir uttrykk for at departementets forslag er «meget farlig» fordi for mye fokus flyttes over på de subjektive vilkårene for straff, og mener bevisføring om hva den tiltalte tenkte og ville oftest er langt mer usikker enn bevisføringen om hva han gjorde.
Rettspolitisk forening finner forslaget «rettssikkerhetsmessig uakseptabelt» og anser det for å være «et alt for vidtrekkende virkemiddel». Foreningen skriver videre bl.a.:
«Særlig finner vi grunn til å påpeke at den tradisjonelle grense i norsk rett mellom straffri forberedelse og straffbart forsøk generelt gir uttrykk for en fornuftig grense for når det er naturlig å anvende straff.»
Dommerforeningen ser prinsipielle betenkeligheter ved det prinsipale forslaget i høringsnotatet og vil heller gå inn for en bestemmelse om forbund om terrorhandlinger:
«En generell bestemmelse om at planlegging eller forberedelse av terrorisme gjøres straffbar, jf. forslaget til § 147 a fjerde ledd, går veldig langt etter norsk tradisjonell rettsoppfatning. Forslaget kan oppfattes slik at alle former for overveielse, enhver kontakt med andre og enhver handling uansett fjernhet til det endelige mål skal straffes når formålet er å begå en terrorhandling. Det kan reises spørsmål om FN-resolusjonen vil bli oppfattet slik at den nødvendiggjør så omfattende strafflegging av planlegging og forberedelse. Ut fra norsk rettstradisjon reiser en generell straffebestemmelse for ellers straffri planlegging og forberedelse prinsipielle betenkeligheter.
Et mindre vidtrekkende alternativ i påvente av Lund-utvalgets utredning vil være en bestemmelse som rammer personer som sammen med en eller flere inngår forbund med det formål å begå en handling som er straffbar etter første, jf. annet ledd, se det foreslåtte alternativ til fjerde ledd. Sett i sammenheng med vår generelle forsøksbestemmelse i straffeloven § 49, mener vi at dette inntil videre kan være en tilfredsstillende gjennomføring av FN-resolusjonen.»
Også riksadvokaten mener at man heller bør vurdere å gi forbundsbestemmelser, enn en generell regel rettet mot planlegging og forberedelse:
«Etter riksadvokatens oppfatning er det unødvendig, og uheldig, å gi en så vidtfavnende regel som foreslått i § 147a tredje ledd ...
Etter riksadvokatens syn er dagens bestemmelser i hovedsak tilstrekkelige, men den økte innsatsen mot organisert kriminalitet, herunder mot grupper som driver terrorvirksomhet, tilsier at man i noe større grad retter straffetrusselen mot organisasjonen. I norsk strafferett har vi tradisjon for å gi egne straffebestemmelser rettet mot dem som inngår «forbund» om å utøve særlig samfunnsskadelig virksomhet, og etter riksadvokatens oppfatning bør man vurdere å gå noe videre på denne veien for slik å ramme en del forberedelseshandlinger.
Riksadvokaten foreslå at man tar utgangspunkt i forslaget til § 147a og vurderer behovet for å la flere handlinger omfattes av en forbundsbestemmelse ...
Riksadvokaten antar at en løsning som skissert ovenfor vil tilfredsstille våre internasjonale forpliktelser samtidig som den er vesentlig enklere og langt mer presist angir hva som rammes.»
Institutt for menneskerettigheter ordlegger seg bl.a. slik:
«Den foreslåtte regel er relativt vag i forhold til hva planlegging og forberedelse innebærer. Er det for eksempel nok å ta kjøretimer for å kjøre tankbil med gass som en del av en terrorhandling? Etter den andre verdenskrig ble det ansett nødvendig å presisere forbudet mot «bistand til fienden». Å bestemme hvem som er terrorister kan være adskillig vanskeligere enn å avklare hvem som bistår fienden i krigstid. IMR antar således at behovet for konkretisering er vel så stort ved innføring av regler mot planlegging og forberedelse av terrorhandlinger.
I tillegg omfatter gjerningsbeskrivelsen i § 147 a flere handlinger som er typiske forberedelseshandlinger, blant annet innkjøp av sprengstoff og våpen, og avtale om alvorlig brannstiftelse. Forberedelsesregelen blir således relativt vidtrekkende, i det for eksempel allerede det å planlegge å inngå en avtale om å tenne på et stort hus foreslås å være straffbart.
Regler av denne type er så vidt lite presise at det kan bli vanskelig å forutberegne ens rettsstilling. IMR synes det er grunn til å be Justisdepartementet vurderer spørsmål i forhold til legalitetsprinsippet.»
Instituttet peker også på at strafferammen vil gi adgang til å benytte inngripende etterforskningsmetoder, og at det kan gi vanskelig kontrollerbare fullmakter til politiet og Politiets sikkerhetstjeneste. Også Datatilsynet advarer mot å velge en høy strafferamme for planleggings- og forberedelseshandlinger for å åpne adgang til å ta i bruk ekstraordinære etterforskningsmetoder.
Oslo statsadvokatembeter foreslår at man i stedet for departementets forslag utvider virkeområdet for forsøksstraff, og plasserer bestemmelsen i straffeloven § 49 om forsøk, som nytt annet ledd.
8.5 Departementets vurderinger
Departementet har i lys av høringsinstansenes uttalelser vurdert på nytt hvordan bl.a. resolusjonen punkt 2 bokstav e (jf. foran) kan gjennomføres på en lojal måte i norsk rett, samtidig som behovet for klare og presise regler blir ivaretatt.
Departementet er enig med Dommerforeningen, Utenriksdepartementet, riksadvokaten og professor Husabø i at punkt 2 bokstav e kan gjennomføres i norsk rett på andre måter enn slik det ble foreslått i høringsnotatet. I vurderingen av hva som skal til for å oppfylle kravene i resolusjonen, er det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i reglene om straffbar medvirkning og enkeltregler om forberedelseshandlinger, som for eksempel straffeloven § 161. Det er også viktig å se de ulike reglene i sammenheng. Spørsmålet er om disse og andre gjeldende regler i sum oppfyller forpliktelsene som følger av resolusjonen, eller om det gjenstår et udekket behov for å kriminalisere nærmere bestemte former for planleggings- og forberedelseshandlinger.
Som det ble påpekt i høringsnotatet, vil det vide medvirkningsansvaret i norsk rett ramme de fleste handlingene som Norge gjennom resolusjonen punkt 2 bokstav e er pålagt å kriminalisere. Særlig gjelder dette dersom flere personer går sammen om å forberede eller planlegge en terrorhandling. Som professor Husabø peker på i sin høringsuttalelse, vil enhver oppfordring og ethvert råd normalt utgjøre forsøk på straffbar psykisk medvirkning, selv om hovedgjerningspersonen fremdeles bare er på forberedelsesstadiet.
Dersom den som gir råd og støtte selv har til hensikt å delta i eller å utføre den straffbare handlingen, vil imidlertid straffansvar for psykisk medvirkning ikke være like aktuelt. Men i slike tilfeller vil planleggings- og forberedelseshandlingene ofte være omfattet av særregler om forbund, dvs. avtale om å gjennomføre bestemte straffbare handlinger. Dessuten vil planlegging og forberedelse kunne rammes av reglene i straffeloven § 140 (oppfordring til straffbar handling) og § 160 (oppmuntring til eller veiledning i å utføre forbrytelser med sprengstoff eller gift) eller som deltakelse i eller støtte til kriminelle eller samfunnsskadelige organisasjoner etter reglene i straffeloven § 104 a (som foreslås utvidet, jf. kapittel 11) og § 330.
Ren planlegging eller forberedelse av terrorhandlinger, uten at det settes i verk konkrete fysiske tiltak, vil langt på vei dekkes av en mer generell bestemmelse som kriminaliserer det å inngå forbund om å begå terrorhandlinger. Riktignok vil en slik bestemmelse ikke ramme de tilfeller hvor én person alene planlegger og forbereder terrorhandlinger. Men dette er trolig lite praktisk; terrorhandlinger utføres vanligvis av grupper av personer. I tillegg kommer at det nærmest vil være umulig å bevise planlegging og forberedelse som verken kan ha satt fysiske spor eller involvert andre personer. Når flere personer har satt i gang fysiske tiltak for å planlegge og forberede en terrorhandling, vil de som regel samtidig ha inngått forbund i lovens forstand - de har avtalt å begå terrorhandlingen. Innføres det en bestemmelse som retter seg mot slike forbund, skulle det derfor ikke være behov for å ramme fysiske handlinger i tillegg. Arten og omfanget av slike handlinger kan være straffskjerpende momenter ved straffutmålingen.
Den situasjonen som gjenstår etter dette, er at én person alene foretar forberedelseshandlinger som innebærer konkrete fysiske tiltak. Spørsmålet er om det er behov for å ha en egen straffebestemmelse som rammer slike handlinger. I Ot.prp. nr. 58 (2001-2002) har departementet foreslått å utvide straffeloven § 161 om anskaffelse av sprengstoff mv. i den hensikt å begå en forbrytelse til også å gjelde våpen, våpendeler og ammunisjon. En slik endring vil bidra til å oppfylle resolusjonen punkt 2 bokstav e. Tilbake står forberedelse av terrorhandlinger som ikke omfatter befatning med skytevåpen, våpendeler, ammunisjon eller sprengstoff. Befatning med andre farlige stoffer vil omfattes av straffebud som § 147 a regner opp, særlig §§ 152 a og 153 a, som rammer ulovlig befatning med henholdsvis plutonium eller uran, og biologiske våpen eller giftgasser mv. I vurderingen av om det er behov for ytterligere forbud mot fysiske forberedelseshandlinger, må det også tas hensyn til at ulike former for finansiering av forestående terrorhandlinger gjøres straffbare gjennom forslag til egne regler, jf. nedenfor kapittel 9: Den som deltar i forberedelsen av terrorhandlinger ved å finansiere slike, eller som stiller økonomiske midler, finansielle tjenester eller andre beslektede tjenester til rådighet for terrorister, rammes av § 147 b. I tillegg vil forsøk på overtredelse av en eller flere av de ovenfor nevnte bestemmelsene, være straffbart etter straffeloven § 49.
Én mulighet til å gå enda lenger i å kriminalisere tidlige stadier på veien frem til en mulig terrorhandling, er å utforme et straffebud slik at det uttrykkelig angir hvilke former for fysiske forberedelseshandlinger som er straffbare. Denne løsningen er valgt blant annet i den generelle nederlandske bestemmelsen om forberedelseshandlinger, jf. Husabø: Straffansvarets periferi, Bergen 1999 side 356-359. Artikkel 46 nr. 1 i den nederlandske straffeloven kriminaliserer forberedelse av en forbrytelse med fengselsstraff fra 8 år hvis gjerningspersonen forsettlig «skaffer, lager, innfører, transporterer, utfører eller har for hånden gjenstander, stoffer, penger eller andre betalingsmidler, informasjonsbærere, oppholdssteder eller transportmidler, som er tydelig bestemt til å begå denne forbrytelsen» (norsk oversettelse hentet fra Husabø). Alternativt kan en utforme en mer generell bestemmelse etter mønster av straffeloven § 161, og regne opp konkrete eksempler på typiske former for fysisk forberedelse.
I lys av det omfattende straffansvaret for planlegging og forberedelse som de eksisterende og foreslåtte reglene til sammen oppstiller, vurderer departementet det slik at det ikke av hensyn til de folkerettslige forpliktelsene er påkrevet å utvide ytterligere området for hva som skal anses som straffbar forberedelse, jf. nærmere om dette nedenfor. Spørsmålet er om det av andre grunner er ønskelig å foreslå en slik utvidelse. Nær sagt alle typer gjenstander kan brukes til en eller annen form for terrorhandling. Å kriminalisere enhver anskaffelse av enhver gjenstand som i teorien kan brukes til å begå en terrorhandling, ville åpenbart føre for langt. I så fall ville det meste av dagliglivets handel og vandel kunne oppfylle de objektive vilkårene for straff, og resolusjonen punkt 2 bokstav e kan ikke forstås slik at den krever dette. Mulige begrensninger, for eksempel etter mønster av den som ligger i den nederlandske bestemmelsen («tydelig bestemt til»), gir liten veiledning om hva som er straffbart og avhjelper derfor i liten grad ulempene ved en så generell bestemmelse.
En annen svakhet med en så vidtgående kriminalisering av potensielle forberedelseshandlinger, er at grensen for det straffbare først og fremst blir å finne i de subjektive vilkårene for straff, og ikke i ytre handlinger. Av rettssikkerhetsgrunner er det lite ønskelig å la avgjørelsen av skyldspørsmålet i så stor grad bero på bevisvurderinger av den tiltaltes sinnelag. Departementet har derfor kommet til at forslaget i høringsnotatet om straffansvar for forberedelseshandlinger ikke bør følges opp. Derimot fremmer departementet forslag om et straffesanksjonert forbud mot å inngå forbund om å begå en terrorhandling.
Departementets forslag om forbund om terrorhandlinger er inntatt som tredje ledd i forslaget til ny § 147 a i straffeloven. Etter bestemmelsen i § 147 a tredje ledd vil det uttrykkelig være straffbart å planlegge eller forberede terrorhandlinger ved å inngå avtale om å begå slike handlinger. Forbundsbestemmelsene som allerede finnes i oppregningen i utkastet til § 147 a som ble sendt på høring, for eksempel i straffeloven §§ 233 a og 159, må enten tas ut av oppregningen eller så må det gjøres unntak for disse. Ellers ville en utvide området for det straffbare til å inngå forbund om å inngå forbund, og det er verken nødvendig eller ønskelig.
Etter departementets oppfatning bør den førstnevnte løsningen velges. Til grunn for dette ligger blant annet at det kan være språklig unaturlig å kalle inngåelse av forbund for en terrorhandling, og at en strafferamme på fengsel i inntil 21 år synes høy for inngåelse av forbund. Forslaget skaper imidlertid et behov for en høyere strafferamme i § 147 a tredje ledd enn i §§ 233 a og 159, for å ramme det særlig straffverdige i å inngå slike forbund med terrorforsett. Samtidig kan og bør strafferammen være lavere enn i første ledd, siden det å inngå forbund om en terrorhandling generelt må anses som mindre straffverdig enn å fullbyrde en terrorhandling. Forslaget er utformet i tråd med dette.
Departementet har i lys av lovforslaget i Danmark og Utenriksdepartementets høringsuttalelse vurdert om det bør foreslås forbud mot deltakelse i organisasjoner som har som formål å begå terrorhandlinger. Lovbestemmelser om dette finnes imidlertid allerede i straffeloven §§ 104 a og 330. Ytterligere utvidelser av et slikt straffansvar reiser prinsipielle spørsmål som bør vurderes nærmere i lys av utredningsarbeidet som utføres av de to utvalgene som nevnt i 2.6 foran, og som ledd i gjennomføringen av CATOC-konvensjonen (om transnasjonal organisert kriminalitet) i norsk rett. Departementet vil derfor komme tilbake til dette spørsmålet.