7 En egen straffebestemmelse om terrorhandlinger
7.1 Innledning
Begrepet terrorisme er ikke brukt i norsk straffelovgivning i dag. Straffeloven inneholder heller ingen egne bestemmelser som spesielt retter seg mot terrorisme. Terrorhandlinger må etter gjeldende rett bedømmes etter straffebud som har et mer generelt anvendelsesområde, som for eksempel bestemmelsene om drap, legemsbeskadigelse, trusler, frihetsberøvelse, flykapring, brannstiftelse, sprengning og forgiftning av drikkevann. De fleste av disse straffebudene har en øvre strafferamme på fengsel inntil 21 år.
En del land har særskilte bestemmelser som retter seg direkte mot terrorvirksomhet eller mot terrororganisasjoner, jf. oversikten i kapittel 6.
Sikkerhetsutvalget drøftet i NOU 1993: 3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen om det burde innføres egne bestemmelser om terrorisme, men konkluderte med at terrorhandlinger fortsatt burde reguleres av mer generelle straffebud, jf. utredningen side 44. Departementet og justiskomiteen sluttet seg til dette, men holdt åpent å vurdere spørsmålet i en bredere sammenheng senere, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-99) side 129 og Innst. O. nr. 3 (1999-2000) side 22.
Siden Norge nå er forpliktet til å innføre egne straffebestemmelser mot finansiering av terrorhandlinger, er det behov for å definere terrorhandlinger i straffeloven. Spørsmålet reiser seg da på nytt om det også bør innføres et eget straffebud rettet mot terrorhandlinger.
EU-landene skal etter Rådets foreløpige utkast til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme sikre at nærmere angitte alvorlige forbrytelser betraktes som terrorhandlinger når de begås for å tilføye et lands eller en internasjonal organisasjons politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller sosiale strukturer alvorlig skade, for å skape alvorlig frykt i en befolkning eller for urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en internasjonal organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe.
Rådets avgjørelse vil også forplikte medlemsstatene i EU til å sikre at disse terrorhandlingene kan straffes strengere enn de tilsvarende forbrytelsene utført uten et slikt særlig terrorforsett.
Nasjonale myndigheter står i utgangspunktet fritt til å bestemme hvordan målene i en slik rammeavgjørelse skal oppnås, jf. artikkel 34 nr. 2 bokstav b i EU-traktaten.
7.2 Tidligere vurderinger
Sikkerhetsutvalget uttalte følgende i NOU 1993: 3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen, på side 43-44:
«Bruk av «terrorisme» som begrep i strafferettslig sammenheng forutsetter at det finnes en entydig definisjon som er såpass klar og konsis at det kan forsvares å knytte særskilte rettsvirkninger til dette. Men det har i praksis vist seg svært vanskelig å oppnå enighet om en slik entydig definisjon. I praksis vil handlinger som i dagligtale betegnes som terrorisme bestå av gjerninger som i seg selv er straffbare etter andre straffebud, men hvor formålet eller motivet for handlingen er av en spesiell art... En slik bruk av handlingens formål som et strafferettslig relevant kriterium skaper imidlertid særlige problemer, især hvis dette skal gjelde generelt for en rekke ulike handlinger. I denne sammenheng vil det også være et problem at heller ikke formålet vil kunne beskrives presist i en kortfattet juridisk tekst. Dessuten vil formålet bak terroristpregede handlinger ofte være i større eller mindre grad politisk motivert, noe som skaper ytterligere problemer i tilknytning til den strafferettslige behandlingen av dette.
Det kan videre anføres at straffverdigheten av en handling bør vurderes ut fra handlingen i seg selv, ikke i hvorvidt merkelappen «terrorisme» kan knyttes til virksomheten. Riktignok kan det være så at selve straffutmålingen vil kunne bero til en viss grad på det forhold at en handling er utført i terrorismesammenheng, jfr om dette nedenfor.
Ved bruk av begrepet «terrorisme» som et selvstendig strafferettslig kriterium, står man også i fare for å trekke inn under dette begrepet handlinger som ikke egentlig hører hjemme der. Dette fordi formålet nødvendigvis vil måtte stå sentralt i en definisjon av terrorisme, mens de objektive sider ved handlingen vil kunne være de samme enten handlingen er motivert ut fra terrorismesammenheng eller på annet grunnlag...
Egne bestemmelser om terrorisme kan videre føre til en øket, uønsket fokusering på terrorismen som fenomen. Det ligger en klar markering i å behandle terroristpregede handlinger på nøyaktig samme måte som annen kriminalitet...
Det kan også anføres at egne straffebestemmelser mot terrorisme vil kunne sikre mer adekvate (strengere) straffereaksjoner i de tilfelle hvor terroristelementer nettopp tilsier en skjerpet strafferettslig reaksjon. På den annen side svekkes dette argumentet av det faktum at man i norsk strafferett har et system med meget vide strafferammer, som gir domstolene mulighet til - innenfor lovens ordinære strafferammer - å ta hensyn til nettopp slike forhold ved straffeutmålingen.
Utvalget er kommet til at det ikke bør innføres særskilte strafferettslige bestemmelser som direkte retter seg mot terrorisme, men at man som i dag lar terroristhandlinger bli underkastet den ordinære strafferett basert på de tradisjonelle straffebud.»
Departementet sluttet seg i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) til Sikkerhetsutvalgets forslag og uttalte på side 129:
«Også departementet er enig med Sikkerhetsutvalget i at det i denne omgangen ikke bør innføres særbestemmelser om terrorisme. Straffeloven har i liten grad særregler av den art det her dreier seg om: Også ved forbrytelser mot menneskeheten, folkemord, rasistiske handlinger m v er det i første rekke ulike generelle bestemmelser som må brukes. Det virker lite naturlig bare å innføre særbestemmelser om terrorisme. Spørsmålet om å innføre slike bestemmelser i tillegg til de generelle reglene bør vurderes i en bredere sammenheng. Dette faller naturlig inn under Straffelovkommisjonens mandat.
Trolig vil det ha liten eller ingen betydning for straffbarheten eller for straffutmålingen å innføre en særbestemmelse om terrorisme. Derimot kan det ha en viss signaleffekt. Det er etter departementets mening ikke et sterkt nok argument til å begrunne at det innføres særregler om terrorisme nå.»
I sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10 § 3 nr. 5 er terrorhandlinger definert slik, som ett ledd i definisjonen av «sikkerhetstruende virksomhet»:
«Terrorhandlinger; ulovlig bruk av, eller trussel om bruk av, makt eller vold mot personer eller eiendom, i et forsøk på å legge press på landets myndigheter eller befolkning eller samfunnet for øvrig for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål.»
7.3 Internasjonale forpliktelser om bekjempelse av finansiering av terrorisme
For å gjennomføre terrorfinansieringskonvensjonen og Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 er det nødvendig å definere nærmere hva som er terrorhandlinger, enten i de enkelte bestemmelsene eller ved at det gis en egen bestemmelse om terrorhandlinger i straffeloven, som de øvrige bestemmelsene kan vise til.
Definisjonen av terrorhandling i den provisoriske anordningen 5. oktober 2001 § 1 bygger dels på sikkerhetslovens definisjon og dels på definisjonen i terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 2 bokstav a og b:
«Enhver person begår en overtredelse i henhold til denne konvensjon dersom han eller hun på noen måte, direkte eller indirekte, ulovlig og forsettlig, fremskaffer eller samler inn økonomiske midler i den hensikt at de skal benyttes, eller med kjennskap til at de skal benyttes, helt eller delvis, til å utføre:
en handling som utgjør en overtredelse innenfor rammen av og som definert i en av de avtaler som er oppført i vedlegget, eller
enhver annen handling i den hensikt å drepe sivile eller andre som ikke tar aktivt del i fiendtlighetene i en væpnet konflikt, eller å påføre dem alvorlig legemsskade, når denne handling ut fra sin karakter eller kontekst har som formål å skape frykt i en befolkning, eller å tvinge en regjering eller en internasjonal organisasjon til å utføre eller avstå fra å utføre en handling.»
Henvisningen i bokstav a innebærer at handlinger som rammes av de ni globale konvensjonene om terrorisme som er i kraft, skal anses som terrorhandlinger. Konvensjonene retter seg mot flykapring, forbrytelser mot diplomatiske representanter mv., gisseltaking, ulovlig befatning med radioaktivt materiale, voldshandlinger på flyplasser, forstyrrelse av sikkerheten for maritim navigasjon eller sikkerheten på plattformer på kontinentalsokkelen, samt terrorbombing. I tillegg skal etter bokstav b andre handlinger som er utført med det fortsett å drepe eller påføre alvorlig skade på personer som ikke aktivt deltar i fiendtligheter i en væpnet konfliktsituasjon, regnes som terrorhandlinger, når formålet er å skremme befolkningen eller å tvinge en regjering eller en internasjonal organisasjon til å foreta eller unnlate å foreta en bestemt handling.
7.4 EUs utkast til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme og Rådets felles holdning 931 om bruk av særskilte tiltak til bekjempelse av terrorisme
I Kommisjonens forslag til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme (jf. ovenfor punkt 6.3.2), heter det generelt om hva som utgjør terrorhandlinger: «De fleste terrorhandlinger er grundlæggende almindelige lovovertrædelser, der bliver til terroristrelaterede lovovertrædelser på grund af lovovertræderens bevæggrunde. Hvis motivet er i alvorlig grad at ændre eller nedbryde grundlæggende principper og statens grundpiller ved at skræmme mennesker, er der tale om en terrorhandling. Dette synspunktet er medtaget i medlemsstaternes lovgivning vedrørende terrorisme.» I Kommisjonens forslag til rammeavgjørelse defineres terrorhandlinger slik:
«Artikel 3 - Terrorhandlinger
1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende strafbare handlinger, som med forsæt begås af enkeltpersoner eller grupper mod et eller flere lande, deres institutioner eller befolkning med henblik på at true dem og i alvorlig grad forstyrre eller ødelægge de politiske, økonomiske eller sociale strukturer i det eller disse lande, i overensstemmelse med definitionen i landenes nationale lovgivning straffes som terrorhandlinger:
mord
personskade
kidnapning eller gidseltagning
afpresning
tyveri eller røveri
ulovlig beslaglæggelse eller beskadigelse af stats- og regeringsfaciliteter, offentlige transportmidler, infrastrukturer, offentlige steder og ejendom
fremstilling, besiddelse, erhvervelse, transport eller levering af våben eller sprængstoffer
udslip af forurenende stoffer eller brande, eksplosioner eller oversvømmelser, der bringer mennesker, dyr eller miljøet i fare
forstyrrelse eller afbrydelse af vand- eller elforsyningen eller andre grundlæggende ressourcer
angreb via påvirkning af edb-systemer
trusler om at ville begå en af ovennævnte strafbare handlinger
ledelse af en terroristgruppe
fremme af, støtte til eller deltagelse i en terroristgruppe.
2. I denne rammeafgørelse forstås ved terroristgruppe en struktureret sammenslutning af en vis varighed, bestående af mere end to personer, som handler i forening med henblik på at begå terrorhandlinger som omhandlet i stk. 1, litra a)-k).»
Uttrykket «at true» i nr. 1 må forstås som det «å skape frykt». Dette fremgår klart av en sammenligning med andre språkversjoner, for eksempel brukes i den svenske versjonen uttrykket «att skrämma», i den engelske «intimidating» og i den tyske «einzuschüchtern».
Til grunn for utarbeidelsen av høringsnotatet lå Rådets foreløpige utkast til avgjørelse fra møtet 6.-7. desember 2001 (jf. ovenfor 6.3.2), som under henvisning til det nevnte forslaget fra Kommisjonen definerer terrorhandlinger slik:
«Artikel 1 - Terrorhandlinger
Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at nedenstående forsætlige handlinger, således som de er defineret som lovovertrædelser i national lovgivning, der i kraft af deres karakter eller den sammenhæng, hvori de begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade, betragtes som terrorhandlinger, når de begås med det formål:
at intimidere en befolkning i alvorlig grad, eller
uretmæssigt at tvinge offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling, eller
at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller sociale strukturer i alvorlig grad ved følgende handlinger:
legemsangreb, der kan have døden til følge
alvorlige overgreb mod en persons fysiske integritet
bortførelse eller gidseltagning
(...)
massive ødelæggelser af et regeringsanlæg eller et offentligt anlæg, et transportsystem, en infrastruktur, herunder et edb-system, en fast platform på kontinalsoklen, et offentligt sted eller en privat ejendom, der kan bringe menneskeliv i fare eller forårsage betydelige økonomisk tab
kapring af luftfartøjer, skibe eller andre kollektive transportmidler eller godstransportmidler
fremstilling, besiddelse, erhvervelse, transport eller levering eller brug av skydevåben, sprængstoffer, kernevåben, biologiske og kemiske våben og for biologiske og kemiske våbens vedkommende forskning og udvikling
spredning av farlige stoffer, brandstiftelse, fremkaldelse af eksplosioner eller oversvømmelser, der bringer menneskeliv i fare
forstyrrelse eller afbrydelse af vand- eller elforsyningen eller forsyningen med andre grundlæggende naturressourcer, der bringer menneskeliv i fare
fremsættelse af trusler om at ville udvise en af ovennævnte adfærdsformer.»
Sammenlignet med Kommisjonens forslag, er det etter denne definisjonen et noe snevrere utvalg av straffbare handlinger (bokstavene a til j), som skal kunne kvalifiseres som terrorhandlinger. Det særskilte ved forsettet, som gjør den ellers straffbare handlingen til en terrorhandling, er derimot beskrevet videre og vagere. Etter denne definisjonen er det i tillegg slik at også handlinger rettet mot en «international organisation» kan utgjøre terrorhandlinger. I Kommisjonens forslag er organisasjoner ikke nevnt.
Rådets felles holdning 931 om bruk av særskilte tiltak til bekjempelse av terrorisme, som er en politisk erklæring som Norge har sluttet opp om, bygger i artikkel 1 nr. 3 på en tilsvarende definisjon av begrepet «terrorhandling»:
«I denne fælles holdning forstås ved «terrorhandling» en af følgende overlagte handlinger som i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade, og som kan defineres som en forbrydelse i henhold til national lov, når den begås med det formål:
at intimidere en befolkning i alvorlig grad, eller
uretmæssigt at tvinge offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling, eller
at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller sociale strukturer i alvorlig grad ... «
Men samtidig er denne felles holdningen begrenset til å gjelde de bestemte personene, gruppene og enhetene som er oppført på en liste i et bilag til holdningen, jf. artikkel 1 nr. 1.
Ved at uttrykket «overlagte» handlinger er brukt, kan den danske ordlyden i den felles holdningen tale for at bare straffbare handlinger begått med overlegg faller inn under definisjonen. I Rådets foreløpige utkast til rammeavgjørelse, som tydelig har tjent som forbilde for denne terrorisme-definisjonen, brukes derimot det danske uttrykket «forsætlige» handlinger. På tysk brukes uttrykket «vorsätzliche», på engelsk «intentional» og på fransk «intentionnels» - så vel i Rådets felles holdning 931 som i det foreløpige utkastet til rammeavgjørelse.
Norge er ikke rettslig bundet av EUs initiativer, men det er naturlig å følge opp en politikk Norge har sluttet opp om, jf. den felles holdningen. I arbeidet med nye lovtiltak mot terrorisme, er det også naturlig å trekke veksler på innholdet i de nevnte initiativene fra EU. Samtidig er det av det hensyn til den enkeltes rettssikkerhet nødvendig å sikre at de aktuelle norske lovbestemmelsene får en så klar og presis utforming som mulig.
7.5 Tilsvarende lovforslag i andre land
7.5.1 Danmark
Det danske Justitsministeriet har lagt til grunn at Rådets foreslåtte rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme vil forplikte medlemsstatene i EU til å kriminalisere terrorisme særskilt. Som følge av dette er det i utkastet til lov om endringer i den danske straffeloven og andre lover til «Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhetsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme mv.» foreslått en egen straffebestemmelse om terrorisme, jf. forslaget kapittel 2.3.3.1 og utkastet til ny § 114 i den danske straffeloven (bygget på det foreløpige utkastet til rammeavgjørelse, jf. ovenfor 7.4):
«§ 114. For terrorisme straffes med fængsel indtil på livstid den, som med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad, eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigheter eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling, eller at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer begår en eller flere af følgende handlinger, når handlingen i kraft af dens karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade:
Manddrab efter § 237.
Grov vold efter § 245 eller § 246.
Frihedsberøvelse efter § 261.
Forstyrrelse af trafiksikkerheden efter § 184, stk. 1, retsstridige forstyrrelser i driften af almindelige samfærdselsmidler mv. efter § 193, stk. 1, eller groft hærværk efter § 291, stk. 2, hvis disse overtrædelser begås på en måde der kan bringe menneskeliv i fare eller forårsage betydelige økonomiske tab.
Kapring af transportmidler efter § 183 a.
Grove våbenlovsovertrædelser efter § 192 a eller lov om våben og eksplosivstoffer § 10, stk. 2.
Brandstiftelse efter § 180, sprængning, spredning af skadevoldende luftarter, oversvømmelse, skibbrudd, jernbane- eller anden transportulykke efter § 183, stk. 1 og 2, sundhedsfarlig forurening af vandforsyningen efter § 186, stk. 1, sundhedsfarlig forurening af ting bestemt til almindelig udbredelse mv. efter § 187, stk. 1.
Stk. 2. På samme måde straffes den, som med det i stk. 1 nævnte forsæt transporterer våben eller eksplosivstoffer
Stk. 3.Endvidere straffes på samme måde den, der med det i stk. 1 nævnte forsæt truer med at begå en af de i stk. 1 og 2 nævnte handlinger.»
På denne måten defineres terrorisme som overtredelse av en eller flere av de oppregnede straffbare handlingene begått med et særlig terrorforsett. Forslaget krever ikke at det foreligger hensikt:
«I dansk strafferet anvendes begrebet forsæt om gerningsmandens tilregnelse. Inden for begrepet forsæt sondres mellem de højeste forsætsgrader, hvor gerningsmanden har handlet «med viden og vilje», sandsynlighedsforsæt og dolus eventualis (eventuelforsæt). Det i rammeafgørelsen anvendte begreb «med det formål» kunne fortolkes som alene omfattende de højeste forsætsgrader. Justisministeriet finder imidlertid, at en sådan sondring vil være for snæver, når henses til forbrydelsens alvorlige karakter samt bestemmelsens preventive sigte. Justisministeriet finder derfor at rammeafgørelsens artikel 1 efter dansk strafferet må forstås som et krav om forsæt omfattende alle forsætsgrader.»
Til begrepet «politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer» er det i forslaget kapittel 2.3.3.1 bemerket:
«Med begrepet ... tænkes ikke blot på et lands eller en organisations øverste statsmyndigheter, men også på lokale, administrative og retlige myndigheter, ligesom handlingen kan tilsigte at ramme landets økonomiske struktur. Bestemmelsens begrænsing er, at handlingen skal have være egnet til at tilføje «alvorlig skade» til et land eller en international organisation...»
Det nye danske forslaget til § 114 skal ikke bare ramme handlinger med et bestemt politisk, religiøst eller ideologisk formål, men også handlinger «hvis mål alene er at skabe almindelig uro og økonomisk kaos», jf. forslaget kapittel 2.3.3.1. Samtidig er det presisert at den foreslåtte bestemmelsen må fortolkes (innskrenkende) i lys av en Rådserklæring som begrenser anvendelsesområdet for det foreløpige utkastet til Rådets rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme. Om denne erklæringen, som er et tillegg til utkastet til rammeavgjørelse, heter det:
«Efter erklæringen dækker rammeafgørelsen handlinger, som alle medlemsstater anser for alvorlige overtrædelse af deres straffelove begået af personer, hvis mål er en trussel mod medlemsstaternes demokratiske samfund, der respekterer retsstatsprincippet, og mod den civilisation, disse samfund bygger på. Rammeafgørelsen skal forstås på denne måd og kan ikke bruges som argument for nu at betragte adfærd, som blev udført af mennesker, der handlede for at bevare eller genskabe disse demokratiske værdier, hvilket navlig var tilfældet i visse medlemsstater under 2. verdenskrig, som terroristhandlinger...»
Meningen er at det ikke skal reises tiltale i saker som er «omfattet af rådserklæringen». Regelen i den danske straffeloven § 118 a om at påtale for overtredelse av § 114 bare kan skje etter justisministerens beslutning, skal bidra til å sikre at tiltale ikke reises i slike tilfeller.
7.5.2 Sverige
I Sverige har man foreløpig ikke foreslått noen legaldefinisjon av terrorisme, men vil komme tilbake til dette spørsmålet høsten 2002. I utkastet til lov om «straff för finansiering av särskilt alvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. har man derimot definert «särskilt alvarlig brottslighet» slik, jf. utkastet til 2 §:
«2 § Med särskilt allvarlig brottslighet avses i denna lag
1. mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om det av gärningens beskaffenhet eller de omständigheter under vilka den begås, framgår att syftet med den är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd,
2. grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage,
3. varje åtgärd varigenom någon uppsåtligen och olovligen, på ett sätt som anges i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, kommer i besittning av eller förfogar över uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilket sådant ämne ingår,
4. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot dem som är internationellt skyddade personer enligt definitionen i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer av den 14 december 1973.»
7.6 Høringsnotatet 20. desember 2001
I høringsnotatet uttalte departementet at spørsmålet om å innføre et eget straffebud mot terrorisme står i en annen stilling i dag enn da spørsmålet ble vurdert i 1999. Det ble pekt på at forpliktelsene til å kriminalisere finansiering av terrorhandlinger vanskelig kan følges opp uten at terrorhandlinger defineres, og på at det kan virke inkonsekvent å ha egne straffebud mot finansiering av terrorhandlinger, men ikke noe uttrykkelig straffebud mot terrorhandlinger i seg selv. Videre ble det lagt til grunn at det er behov for å markere klart i loven at terrorhandlinger er svært alvorlige og samfunnsskadelige. Det ble understreket at det fortsatt er av betydning at det i norsk strafferett er tradisjon for å gi straffebud en generell utforming, men at det for så vidt gjelder terrorhandlinger gjør seg gjeldende særlige hensyn som tilsier at dette prinsippet fravikes. Departementet foreslo på denne bakgrunnen et eget straffebud om terrorisme, plassert i straffeloven som ny § 147 a. Forslaget som ble sendt på høring, og som særlig bygget på det foreløpige utkastet til Rådets rammeavgjørelse og det danske lovforslaget (jf. ovenfor), lød slik:
«§ 147 a. For terrorisme straffes den som begår eller truer med å begå en handling som nevnt i annet ledd med det forsett
å skade alvorlig de politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller samfunnsmessige strukturene i et land eller de grunnleggende strukturene i en internasjonal organisasjon,
å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller
urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en internasjonal organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av stor betydning for landet eller organisasjonen eller for et annet land eller en internasjonal organisasjon.
Følgende handlinger straffes som terrorisme når et av vilkårene i første ledd er oppfylt:
drap etter § 233,
grov legemsbeskadigelse etter § 231,
forbund om drap eller grov legemsbeskadigelse etter § 233 a,
frihetsberøvelse mv. etter §§ 223 andre eller tredje ledd, 224 eller 225,
grovt skadeverk etter § 292,
brannstiftelse, sammenstyrtning, sprengning, oversvømmelse, sjøskade, jernbaneulykke eller luftfartsulykke etter § 148,
kapring av fly, skip eller oljeinstallasjon etter § 151 a,
forstyrrelse av informasjonssamling, energiforsyning, kringkasting, telekommunikasjon eller samferdsel som volder omfattende forstyrrelse i den offentlige forvaltning eller samfunnsliv etter § 151 b første ledd, jf. tredje ledd,
forgiftning av drikkevann etter § 152,
ulovlig befatning med materiale som består av eller inneholder plutonium eller uran etter § 152 a,
miljøkriminalitet etter § 152 b,
forgiftning av gjenstander som er bestemt til alminnelig bruk eller omsetning etter § 153,
befatning med bakteriologiske og biologiske substanser mv. etter § 153 a,
spredning av smittsom sykdom etter § 154,
forbund etter § 159, eller
befatning med sprengstoff, skytevåpen eller ammunisjon etter § 161.
Straffen for terrorisme er fengsel inntil 21 år. Medvirkning straffes på samme måte.»
I tillegg ble det foreslått å endre straffeloven § 12, slik at overtredelse i utlandet, også av utlendinger, kan straffes i Norge. Videre ble det foreslått å endre politiloven § 17 b slik at Politiets sikkerhetstjeneste kan etterforske ved mistanke om at § 147 a er overtrådt.
Ett av spørsmålene som ble drøftet i høringsnotatet, var om terrorismebestemmelsen burde fokusere på det umiddelbare målet for handlingen, dvs. å skade landets politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller samfunnsmessige strukturer, eller på det bakenforliggende formålet med handlingen, slik sikkerhetsloven § 3 nr. 5 gjør, når den stiller krav om at formålet skal være å nå et politisk, religiøst eller ideologisk mål. Om dette heter det blant annet:
«En hovedforskjell mellom de to tilnærmingsmåtene er at den første lar de objektive konsekvensene være avgjørende, mens den andre er mest opptatt av gjerningspersonenes subjektive motiver. Departementet er noe i tvil om hvilken tilnærmingsmåte som bør velges. Den første er nok mest dekkende for de handlinger man vanligvis forbinder med terrorisme. Men den andre er rettsteknisk enklere. Som Sikkerhetsutvalget pekte på, kan det skape problemer i praksis å bruke det endelige målet med handlingen som et vilkår for straffbarhet. Det skyldes særlig at det i den aktuelle sammenhengen kan være vanskelig å bevise handlingens hensikt og holdninger gjerningspersonene har hatt. Departementet mener etter dette at man bør utforme kriteriene for straffbarhet slik at den faktiske handlingen og ikke det bakenforliggende formålet er avgjørende.»
Forslaget til første ledd ble derfor utformet etter samme mønster som EUs utkast til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme og det danske lovforslaget. Departementet vurderte om bestemmelsen i stedet burde utformes som en ren straffskjerpende bestemmelse og plasseres i straffeloven kapittel 5, men kom til at dette ikke var den beste løsningen:
«Når departementet likevel har valgt ikke å forelå en slik løsning, skyldes det flere forhold. Forslaget til § 147 a markerer etter departementets syn klarere alvoret i terrorhandlinger, og synliggjør at Norge har gjennomført forpliktelsene i terrorfinansieringskonvensjonen og sikkerhetsrådsresolusjon 1373. Forslaget i § 147 a har dessuten en klar sammenheng med forslaget til § 147 b om forbud mot finansiering av terrorisme, slik at det er en fordel å definere terrorhandling og plassere bestemmelsen i samme kapittel som forslaget til § 147 b.»
Det ble presisert i høringsnotatet at det var viktig å utforme bestemmelsen slik at den ikke favner for vidt. Det ble uttrykkelig presisert at demonstrasjoner mot myndighetene og såkalte sivile ulydighetsaksjoner, som for eksempel Alta-aksjonen, ikke skal anses som terrorisme.
Høringsinstansene ble også oppfordret til å uttale seg om hvordan man best kan avgrense bestemmelsen til å omfatte de internasjonale organisasjonene som har et legitimt behov for vern (som for eksempel FN og NATO):
«En mulighet er å ta inn en generell reservasjon, for eksempel slik at det bare er «aktverdige» internasjonale organisasjoner som omfattes. En slik formulering er imidlertid lite presis. En annen mulighet er å presisere bestemmelsen slik at den beskytter humanitære, sikkerhetspolitiske eller overnasjonale organisasjoner.»
Om begrunnelsen for utvalget av handlinger i forslaget til annet ledd, heter det i høringsnotatet:
«Etter departementets vurdering er det neppe grunn til å ta med uaktsomt drap, grovt tyveri og utpressing på listen. Utpressing vil etter departementets vurdering være godt nok dekket inn ved at trusler om de alvorligste straffbare handlinger allerede omfattes. Det er neppe grunn til at andre former for utpressing skal rammes. Grove vinningsforbrytelser vil kunne begås for å finansiere fremtidige terrorhandlinger. Men selv rans- eller tyverihandlingen vil i seg selv vanskelig kunne kvalifisere til betegnelsen terrorhandling.»
7.7 Høringsinstansenes syn
7.7.1 Behovet for en egen bestemmelse som definerer terrorhandlinger
En rekke høringsinstanser støtter forslaget om å innføre et eget straffebud om terrorisme i straffeloven. Dette gjelder Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), ØKOKRIM, professor Husabø, Generaladvokaten, Trondheim tingrett, Politiembetsmennenes Landsforening og Politiets Fellesforbund.
Forsvarsdepartementet uttaler bl.a.:
«Forsvarsdepartementet slutter seg til vurderingene fra Justisdepartementet når det gjelder behovet for et eget straffebud om terrorisme.
Justisdepartementet foreslår i høringsnotatet en definisjon av terrorisme som avviker noe fra definisjonen av «terrorhandlinger» i sikkerhetsloven. Dette er etter Forsvarsdepartementets oppfatning i utgangspunktet uheldig, da det etter vårt syn er lite grunn til å operere med ulike definisjoner av terrorhandlinger/terrorisme i henholdsvis sikkerhetsloven og straffeloven, selv om en harmonisering ikke er absolutt påkrevet. Det er etter departementets syn ingen grunn til at dekningsområdet for straffeloven og sikkerhetsloven på dette området skal være forskjellig.
Forsvarsdepartementet er imidlertid enig i de vurderinger og begrunnelser som Justisdepartementet anfører for den foreslåtte definisjonen av terrorisme i ny § 147 a, første ledd i straffeloven. Departementet vil på bakgrunn av ovenevnte vurdere om sikkerhetslovens definisjon av «terrorhandlinger» bør endres, slik at den forebyggende tjenesten omfatter de samme tilfellene som straffeloven.»
Utenriksdepartementet fremhever bl.a. følgende:
«Utenriksdepartementet anser det nødvendig å innta en egen straffebestemmelse for terrorhandlinger i norsk rett, og er enig i den tilnærming som er valgt. Norge er folkerettslig forpliktet til å gjøre det straffbart å finansiere terrorisme, og fryse midler som har tilknytning til terrorvirksomhet. Det er vanskelig å gi regler om dette uten samtidig å lovfeste hva terrorhandlinger er. I valget av lovgivningsteknikk kan man stå overfor vanskelige avveininger hvor hensynet til effektiv gjennomføring av internasjonale forpliktelser kan stå mot hensyn til tradisjonelle strafferettslige prinsipper.
Utenriksdepartementet ser klare fordeler ved å definere terrorhandlinger slik forslaget til lovregel er utformet. Først og fremst er det nødvendig med en slik bestemmelse for å skape strafferettslig forutsigbarhet og ivareta hensyn til rettssikkerhet og menneskerettigheter. Dernest vil en slik bestemmelse om straffskjerpelse som foreslått i § 147 a markere at terrorhandlinger utgjør en trussel mot vesentlige samfunnsinteresser og verdier, ikke bare i Norge, men også i andre land, og at samfunnet vil motarbeide slike handlinger gjennom en egen straffebestemmelse. I tillegg vil en slik bestemmelse etter mønster av nordisk og europeisk lovgivning lette det praktiske justissamarbeidet med nærstående land i den felles kamp mot terrorisme. I den grad norske bestemmelser er på linje med nærstående lands regelverk oppnås også den fordel at vi langt på vei vil kunne etablere en felles praksis i saker som gjelder internasjonal terrorisme. En slik felles forståelse kan bidra til at regler mot terrorisme bare kommer til anvendelse i de tilfeller der det er bred enighet om at man står overfor terrorisme. Fra et rettssikkerhetsmessig synspunkt ivaretar den foreslåtte definisjonen viktige hensyn til rettssikkerhet på en mer egnet måte enn den gjeldende definisjon i den provisoriske anordning, bl.a. fordi forslaget til § 147 a ikke viser til tekster utenfor straffeloven selv.»
Hedmark og Oppland statsadvokatembeter er i tvil om det foreligger et reelt behov for å innføre en egen straffebestemmelse om terrorisme, men ser at det kan være et argument for å innføre en slik bestemmelse at mange land, også europeiske, er i ferd med å gjennomgå og til dels skjerpe sin lovgivning mot terrorisme.
Flere høringsinstanser mener at det ikke bør foreslås en egen bestemmelse som definerer terrorisme. Dette gjelder riksadvokaten, Advokatforeningen, Amnesty, Oslo statsadvokatembeter, KROM, Rød Valgallianse og Rettspolitisk forening.
Riksadvokaten skriver bl.a.:
«Så vidt riksadvokaten kan se er det intet reelt internrettslig behov for å innføre en egen straffebestemmelse mot terrorisme. Nasjonalt er det ikke nødvendig å markere tydeligere «alvoret i terrorhandlinger» (høringsbrevet side 33) verken av hensyn til domstolene, påtalemyndigheten, mulige lovbrytere eller offentligheten. Det eneste som kan begrunne innføring av en egen straffebestemmelse mot terrorisme er derfor hensynet til våre internasjonale forpliktelser. Men, så vidt en forstår, er det bare når det gjelder finansiering av terrorisme (og kanskje forberedelseshandlinger) at folkerettslige forpliktelser krever endringer i norsk rett.»
Videre viser riksadvokaten til at Lund-utvalget «nettopp har til oppgave bl.a. å vurdere behovet for endringer i straffeloven som følge av endringene i trusselbildet», og gir uttrykk for at det ikke bør foretas endringer innenfor det som omfattes av utvalgets mandat, med mindre det er «absolutt nødvendig av hensyn til våre internasjonale forpliktelser».
Rettspolitisk forening mener at det er «uheldig å innføre nye straffebud som ren symbolpolitikk».
Amnesty uttaler bl.a.:
«Norsk rett har allerede i dag vide strafferammer som gir anledning til å ta hensyn til handlingens alvorlighet for å kunne slå hardt ned på klare terrorhandlinger. Amnesty er enig i de vurderinger som ble lagt til grunn av Sikkerhetsutvalget om at en særbestemmelse om terrorisme utelukkende vil kunne ha en signaleffekt. Vi mener derfor, til tross for de grusomme hendelser som til dels har foranlediget den foreslåtte endringen, at ønske om en slik signaleffekt fortsatt ikke er et godt nok grunnlag for å innføre en egen straffebestemmelse om et så vanskelig definerbart begrep.»
Advokatforeningen fremhever bl.a. at det ikke er påvist behov for en egen bestemmelse om terrorisme, og at problemene med å gjøre en slik bestemmelse tilstrekkelig presis understreker at forslaget er svært betenkelig:
«Terrorismebegrepet er så politisk betent at det virker nærmest umulig å legge det til grunn som kriterium i en straffebestemmelse.»
Advokatforeningen uttaler videre:
«Advokatforeningen er også betenkt fordi forslagene i utkastet fraviker norsk lovgivnings tradisjon som går ut på i størst mulig grad å utforme generelle straffebud med en presis gjerningsbeskrivelse som kan anvendes mot alle straffverdige handlinger uavhengig av den kontekst de er begått i. Det innebærer et tilbakeskritt å skulle gå over til en kasuistisk preget lovgivning der omstendighetene ved handlingen som ikke burde være avgjørende for straffbarheten, selv om de kan innvirke på straffeutmålingen, gjøres til kriterier for om vedkommende straffebud kommer til anvendelse.»
Også KROM er skeptisk til forslaget som ble sendt på høring, og mener at forslaget er unødig fordi handlingene som omfattes, allerede er kriminalisert, fordi det ikke et påkrevet med noen egen definisjon av «terrorisme» for å oppfylle terrorfinansieringskonvensjonen, og fordi den foreslåtte bestemmelsen ikke vil forhindre terrorisme, men tvert imot «lett fange inn handlinger som ligger langt fra det vi vanligvis forstår som terrorisme».
Institutt for menneskerettigheter mener at innføring av tiltak mot terrorhandlinger i størst mulig utstrekning bør baseres på eksisterende lovgivning, og at ny lovgivning må utformes slik at den ikke rammer andre aktiviteter enn det som er siktemålet.
Oslo statsadvokatembeter mener at forslaget til § 147 a må ses på som en straffskjerpelsesbestemmelse som eventuelt bør plasseres i straffeloven kapittel 5, og at man i stedet bør utvide strafferammen i de enkelte bestemmelsene:
«Dette kunne gjøres ved å knytte utvidelsen til kriteriet «særlig skjerpende omstendigheter», og i lovforarbeidene gi de nødvendige avklaringer. En slik lovgivningsteknikk ville gi større handlefrihet for domstolene i den konkrete straffutmålingen. Vi har selvsagt forståelse for de politiske hensyn som kan tilsi en «egen» straffebestemmelse, men det er en reell fare for at dette kan vanskeliggjøre de intensjoner som ligger bak lovforslaget. Vår tilråding vil derfor være at § 147 a går ut og at man heller skjerper strafferammene for de bestemmelser der dette ansees å være nødvendig under henvisning til kriteriet særlig skjerpende omstendigheter.»
Også riksadvokaten mener at § 147 a i realiteten er en straffskjerpelsesbestemmelse, og at dersom bestemmelsen skal innføres, bør den utformes i overensstemmelse med dette. Men samtidig er riksadvokaten i tvil om det i Norge er noe reelt behov for å skjerpe straffen for «terrorisme».
Oslo tingrett og Lund-utvalget peker på at det er oppnevnt flere utvalg som skal utrede problemstillinger som berører de spørsmål det nå fremmes lovforslag om, og anbefaler at man i denne omgang bare foretar de endringer som er nødvendige som følge av våre internasjonale forpliktelser. Det samme fremheves av Amnesty.
Også Dommerforeningen gir uttrykk for at en burde avvente Lund-utvalgets utredning om nye regler for forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og følgelig:
«... at det for tiden ikke bør innføres en generell bestemmelse som rammer terrorisme i straffeloven.
Uansett er det imidlertid nødvendig å definere terrorhandlinger i forslaget til straffeloven § 147 b om finansiering av en terrorhandling og straffeprosessloven kapittel 15 b om frysing av terrormidler.»
Den norske Helsingforskomité har i brev til Justisdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet 25. februar 2002 særlig understreket «at terrorbekjempelse ikke må svekke det internasjonale eller nasjonale menneskerettighetsvernet i Norge eller andre land».
7.7.2 Synspunkter på den nærmere utformingen av en lovbestemmelse som definerer terrorhandlinger
En rekke høringsinstanser mener, under forutsetning av at forslaget skal følges opp, at det er behov for å avgrense rekkevidden av forslaget til § 147 a første punktum på en mindre vidtfavnende og mer presis måte enn det som fremgår av Rådets foreløpige utkast til rammeavgjørelse, som forslaget i høringsnotatet bygger på. Dette gjelder blant annet Dommerforeningen, Advokatforeningen, Datatilsynet, Amnesty, Institutt for menneskerettigheter, Oslo statsadvokatembeter, professor Husabø, KROMog ØKOKRIM.
Dommerforeningen foreslår at begrepet «terrorisme» i § 147 a gjøres mer konkret ved å endre det til «terrorhandling». Med en slik endring ville § 147 a også samsvare bedre med forslaget til § 147 b, som nettopp omhandler finansiering av en «terrorhandling». Videre uttaler foreningen om definisjonen av terrorhandling bl.a.:
«Etter første ledd må de virkninger som er angitt i bokstavene a til c i første ledd, dekkes av gjerningspersonens forsett. Det foreslås at bestemmelsen begrenses til å gjelde de tilfelle der gjerningsperson eller medvirker har hatt til hensikt å skade, skape frykt eller urettmessig å tvinge på den måte som er beskrevet i første ledd bokstavene a til c. Straff for terrorhandling bør bare anvendes i de tilfeller ett av de angitte alternativer har vært handlingens formål.»
ØKOKRIM uttaler bl.a.:
«Slik forslaget til § 147 a er utformet er det dessuten fare for at det i visse tilfeller kan favne for vidt. Et eksempel på et forhold som kan tenkes rammet er trusler fra en gruppe unge miljøaktivister om grovt skadeverk med det forsett å urettmessig tvinge myndighetene til å avstå fra Snøhvit-utbyggingen. De truer for eksempel med ødeleggelse av kostbart utstyr som er nødvendig ved utbyggingen. Forholdet rammes av straffeloven § 227, men bør neppe anses som terrorisme med de konsekvenser det får i form av en økning av strafferammen til 21 års fengsel. ... Antagelig bør innskrenking av straffebudets rekkevidde ut fra en slik synsvinkel favne videre en sivile ulydighetsaksjoner som Alta-aksjonen, som er nevnt i høringsnotatet.»
Amnesty uttaler bl.a.:
«Slik Amnesty International leser bestemmelsen mener vi det er en fare for at den ikke er klar og entydig nok til kun å omfatte illegitime handlinger som åpenbart er å anse som terrorisme. Vi er videre bekymret for den signaleffekt en for vag straffebestemmlse gir internasjonalt. Enkelte regimer som åpenbart bruker begrepet terrorisme kritikkverdig, vil kunne vise til at også norsk regelverk etter ordlyden rammer den type aktivitet som de ønsker å slå hardt ned på. Dette kan være aktivitet som vi i Norge ikke vil oppfatte som terrorisme.»
Amnesty mener blant annet at ANC sin frihetskamp i Sør-Afrika og demonstrasjonene under WTO-forhandlingene i Gøteborg og Genova ville ha falt innenfor forslaget til definisjon av terrorisme. Rettspolitisk forening ser det som en alvorlig innvending mot forslaget at det «etter sitt innhold beskytter ethvert lands offentlige myndigheter, og således vil ramme demokratiske frigjøringsbevegelser og beskytte diktatur».
Flere høringsinstanser, bl.a. Advokatforeningen, Dommerforeningen og Institutt for menneskerettigheter peker på at det er uheldig å utforme bestemmelsen slik at en legitim frigjøringskamp språklig sett omfattes av bestemmelsen.
Institutt for menneskerettigheter påpeker behovet for å sondre mellom internasjonal terrorvirksomhet og «nasjonale» terrorhandlinger, og mener at lovforslaget bør avgrense mot den sistnevnte kategorien.
Dommerforeningen gir uttrykk for et tilsvarende synspunkt:
«Så vel Terrorfinansieringskonvensjonen (i Art. 3) som FN-resolusjonen (i fortalens tredje og femte avsnitt) fokuserer på og begrenser i viss grad sitt anvendelsesområde til internasjonal terrorisme. Det er viktig at interne, nasjonale konflikter ikke omfattes av bestemmelsen. At det er et lands makthavere til enhver tid som definerer hvem som er landets terrorister, gjør spørsmålet desto viktigere.»
Flere høringsinstanser har merknader til departementets antydning i høringsnotatet om at det er behov for å presisere hvilke organisasjoner som er vernet etter forslaget til § 147 a første ledd første punktum bokstav c.
Amnesty og Politidirektoratet støtter departementets forslag til avgrensning.
Utenriksdepartementet går inn for en annen avgrensning:
«Når det gjelder spørsmålet om hvilke internasjonale organisasjoner som skal beskyttes gjennom straffebestemmelsen i § 147 a, antar Utenriksdepartementet at det i praksis er internasjonale rettssubjekter med stater som medlemmer som kan bli utsatt for trusler eller tvang på linje med stater, og som derfor bør gis slik strafferettslig beskyttelse. Her må det særlig skilles mellom mellomstatlige («inter-governmental») og frivillige («non-governmental») organisasjoner. Det er kun de førstnevnte som utgjør en sammenslutning av stater. Ut fra beskyttelsesbehovene og rettstekniske hensyn anses det hensiktsmessig å trekke et skille mellom disse. Frivillige organisasjoner vil da falle utenfor, selv om de er «aktverdige». Det er ikke helt klart hvordan den foreslåtte alternative avgrensning til «humanitære, sikkerhetspolitiske eller overnasjonale organisasjoner» skulle kunne anvendes. Det foreslås derfor at det i omtalen av internasjonale organisasjoner i § 147 a foretas en avgrensning til mellomstatlige organisasjoner. Uttrykket «internasjonal organisasjon», som også benyttes i lov 19. juni 1947 nr. 5 § 1, omfatter internasjonale rettssubjekter med stater som medlemmer.»
ØKOKRIM mener at det på dette punktet ikke er behov for ytterligere presiseringer i selve lovteksten, fordi det fremgår av sammenhengen i lovteksten og formålet med bestemmelsen at det er internasjonale organisasjoner med et aktverdig formål det siktes til.
Institutt for menneskerettigheter mener at begrepet «internasjonal organisasjon» bør erstattes med «mellomstatlig eller humanitær» organisasjon.
Bl.a. professor Husabø er skeptisk til at forslaget til terrordefinisjon likestiller trusler om å begå alvorlige straffbare handlinger med fullbyrdes av de samme straffbare handlingene:
«Trusslar har nok meir preg av ytre uakseptabel handling enn t d innkjøp av våpen. Men det bør vera skilnad i strafferamma mellom alvorlege, skadelege handlingar og trusslar om slike. Det har i alle fall vore det vanlege i norsk rett til no. Også lovteknisk bør ein skilja mellom utført terrorisme og trusslar om dette, for å markera tydelegare kva som er kjernen i kriminaliseringa. Ein straffskjerpande regel om terrortrusslar kan anten takast inn i § 222 eller som eit eige ledd i utkastet til § 147 a.»
Flere høringsinstanser har synspunkter på hvilke alvorlige lovbrudd som skal defineres som terrorisme dersom vilkåret om terrorforsett er oppfylt. Utenriksdepartementet tar opp spørsmålet om utpresning bør omfattes, og begrunner det slik:
«Utenriksdepartementet har særlig vurdert om utpresning etter straffeloven § 266 bør tilføyes på listen over terrorhandlinger i forslaget til § 147 a. Utpresning har vist seg å være et særskilt problem i relasjon til finansiering av terrorgrupper. Eksempler fra andre land har for eksempel vist at systematisk utpresning på vegne av en terrorgruppe kan ramme en etnisk eller sosial gruppe og skape alvorlig frykt i en befolkning. Det danske utkastet til terrorismebestemmelse har på denne bakgrunn inkludert utpresning på listen over terrorhandlinger. Det samme gjelder EUs utkast til rammeavgjørelse om tiltak mot terrorisme. Utpresning kan etter omstendighetene rammes av andre deler av terrorismebestemmelsen, for eksempel som forberedelseshandling. Det bør likevel nøye vurderes om utpresning skal inkluderes i forslaget til § 147 a for å gi et signal om at denne type aktivitet er særlig straffverdig, og for å oppnå størst mulig grad av nordisk og europeisk rettsenhet på dette området.»
Politiembetsmennenes Landsforening savner en nærmere vurdering av om straffeloven §§ 86, 93, 94, 104 a (særlig annet ledd), og gir dessuten uttrykk for at § 150 bør med på listen over terrorhandlinger. Politidirektoratet gir uttrykk for det samme, og begge høringsinstansene mener forholdet mellom forslaget til § 147 a og straffeloven § 104 a bør vurderes nærmere.
Flere høringsinstanser mener dessuten at forslaget til ny § 147 a medfører en vel drastisk heving av strafferammen for enkelte av forbrytelsene, som for eksempel grovt skadeverk, når de begås med terrorforsett. Dommerforeningen peker spesielt på at for eksempel straffeloven § 161, som har en strafferamme på inntil 6 års fengsel, er tatt inn i forslaget til § 147 a annet ledd. Imidlertid fremhever foreningen samtidig at domstolene ved straffutmålingen «her som ellers må utøve nødvendig skjønn innen rammene av § 147 a».
Samferdselsdepartementet forutsetter at Justisdepartementet har vurdert «forholdet til andre transportmidler» i utformingen av forslaget til § 147 a annet ledd bokstav g, som viser til § 151 a om kapring.
7.8 Departementets vurderinger
7.8.1 Behovet for en egen bestemmelse som definerer terrorhandlinger
Tradisjonelt har man i utformingen av den norske straffeloven lagt vekt på å unngå slike særbestemmelser. Man har i stedet formulert generelle bestemmelser med tilstrekkelig vide strafferammer, men slik at et særlig samfunnsskadelig motiv virker skjerpende i straffutmålingen. Som flere av høringsinstansene har pekt på, taler det også mot å legaldefinere terrorhandlinger at det kan være vanskelig å utforme definisjonen klart og presist.
Når departementet likevel har kommet til at terrorhandlinger bør defineres i et eget straffebud i straffeloven, skyldes det at dette gir en hensiktsmessig internrettslig løsning, og at en slik løsning gir det beste grunnlaget for et tett, internasjonalt rettslig samarbeid for å bekjempe terrorisme.
Først til det internrettslige: Norge er forpliktet til å ha regler som forbyr finansiering av terrorvirksomhet og regler om frysing av midler som kan knyttes til terrorisme. Ved utformingen av slike regler er det behov for å definere i loven hva som skal anses som terrorhandlinger. Alternativet er å utforme mer generelle regler om bl.a. finansiering av alvorlige forbrytelser, slik riksadvokaten har tatt til orde for. Departementet holder fast ved at nye lovtiltak mot terrorisme bør være mest mulig målrettede, og ikke favne videre enn formålet tilsier. De nye reglene bør derfor avgrenses til å gjelde for terrorhandlinger.
I teorien er det mulig å la loven bruke uttrykket terrorhandling eller terrorisme, uten noen nærmere forklaring i loven, og heller utdype meningen i forarbeidene. Men departementet mener dette er en lite heldig løsning, spesielt på strafferettens område. Heller ikke den lovtekniske løsningen i den provisoriske anordningen, der det vises til hva som er ansett som terrorhandlinger i en rekke forskjellige FN-konvensjoner, er å foretrekke når lovreguleringen nå skal gjøres mer permanent. Slike løsninger er uheldige siden de medfører at loven alene gir beskjeden veiledning om hva som er straffbart, og fordi man i for stor grad henvises til å undersøke andre kilder for å klarlegge rekkevidden av straffebudet.
Under forutsetning av at bestemmelsen kan gjøres tilstrekkelig presis, jf. nærmere om dette nedenfor, fremstår det derfor som den beste løsningen å gi en egen bestemmelse om terrorhandlinger i straffeloven. En slik bestemmelse gjør at de nye reglene om finansiering av terrorvirksomhet og om båndlegging av midler med tilknytning til slik virksomhet kan utformes enklere, den skjerper straffen for bestemte handlinger og markerer klart terrorismens særlig samfunnsskadelige karakter.
Som nevnt ovenfor, har departementet også lagt en vekt på at en legaldefinisjon av terrorhandlinger, som allerede finnes eller er på vei inn i lovgivningen i mange andre europeiske land, kan bidra til å utvikle en felles forståelse av hva som skal anses som terrorisme og bedre legge til rette for justis- og politisamarbeidet over landegrensene. Dette er av særdeles stor betydning i bekjempelsen av internasjonal terrorvirksomhet. En legaldefinisjon gjør det også lettere å dokumentere overfor FN at vi har gjennomført våre internasjonale forpliktelser på en lojal måte, men dette argumentet har vært av underordnet betydning i valget av lovteknisk løsning.
Departementet har i lys av bl.a. riksadvokatens høringsuttalelse vurdert på nytt om bestemmelsen bør utformes som en ren straffskjerpelsesbestemmelse, men er kommet til at løsningen som ble sendt på høring er å foretrekke, jf. begrunnelsen i høringsnotatet som er gjengitt foran.
7.8.2 Behovet for å klargjøre definisjonen av terrorhandlinger
Departementet tar på alvor synspunktene om at høringsforslaget til definisjon er for vagt og favner for vidt, og er enig i at det er behov for å gjøre definisjonen klarere og mindre vidtrekkende. Nedenfor drøftes forslag til forbedringer som gir den nye § 147 a en mer presis utforming enn i høringsnotatet. Forslagene knytter seg i første rekke til terrorforsettet og særlig til den delen som er nevnt i bokstav a i utkastet i høringsnotatet. Endringene gjør at det nye forslaget skiller seg mer fra for eksempel det foreløpige utkastet til Rådets rammeavgjørelse, enn forslaget i høringsnotatet gjorde. Etter departementets oppfatning følger det nye forslaget likevel lojalt opp de internasjonale forpliktelsene som påhviler Norge.
Deler av den debatten som har vært i mediene om utkastet til et eget straffebud om terrorhandlinger, ser ut til å bygge på misforståelser om rekkevidden av forslaget. Den foreslåtte bestemmelsen er bygget opp slik at den objektive gjerningsbeskrivelsen følger av andre, allerede eksisterende straffebud. Bestemmelsen peker ut hvilke straffbare handlinger som skal regnes som terrorhandlinger dersom de er begått med terrorforsett. I tillegg beskrives dette terrorforsettet nærmere.
For å søke å unngå misforståelser av denne art, foreslår departementet å omstrukturere straffebudet. Samtidig blir straffebudet lovteknisk forenklet, ved at det bare tas med en ren henvisning til de aktuelle bestemmelsene i straffeloven. Den stikkordsmessige angivelsen av de ulike straffbare handlingene, som var med i utkastet i høringsnotatet, er tatt ut.
Departementet går inn for at definisjonen av terrorhandlinger bør bygge på en kombinasjon av bestemte særdeles alvorlige straffbare handlinger og et kvalifisert «terrorforsett», slik at en terrorhandling forstås som en nærmere bestemt straffbar handling som er begått med et nærmere bestemt forsett. Det politiske, ideologiske eller religiøse motivet for handlingen bør ikke trekkes inn i definisjonen. Å trekke inn slike momenter ville kunne gi opphav til vanskelige spørsmål om forholdet til tros- og ytringsfrihet og til vanskelige bevisspørsmål. Bestemmelsen blir dessuten klarere dersom den fokuserer sterkere på konkrete, særlig samfunnsskadelige handlinger. Departementet er ikke enig med Advokatforeningen i at sikkerhetslovens definisjon av terrorhandlinger er å foretrekke.
Et grunnleggende spørsmål er hvordan man skal beskrive de interessene som terrorismebestemmelsen skal verne. Tradisjonelt har norske straffebestemmelser fokusert på norske interesser, se særlig straffeloven kapittel 8 og 9, som verner den norske staten og norske statsorganer. På grunn av terrorismens globale karakter er det nødvendig også å gi mer globale interesser vern mot terrorisme. En kan derfor vanskelig unngå at interessene som vernes, må beskrives noe mer generelt. Utfordringen i en slik utvikling blir å angi interessene på en tilstrekkelig presis måte.
Departementet vil ikke gå inn for å avgrense forslaget til å gjelde «internasjonale» terrorhandlinger i motsetning «nasjonale» terrorhandlinger, slik blant annet Institutt for menneskerettigheter har foreslått. Departementet mener et slikt skille ville være vanskelig å håndtere i praksis, og det synes ikke godt nok legislativt underbygget. De samme hensynene som taler for å kriminalisere «internasjonal» terrorisme, taler også for å kriminalisere «nasjonal» terrorisme.
To innvendinger mot utformingen av de vernede interessene står sentralt i høringsinstansenes uttalelser: Definisjonen av terrorhandlinger skiller ikke mellom hva slags styresmakter den straffbare handlingen retter seg mot, og forslaget trekker ikke noen klar grense mot meningsytringer som finner sted sammen med lovbrudd. Kritikken retter seg særlig mot forslaget til terrorforsett i bokstav a og b.
Departementet er enig med bl.a. Amnesty i at definisjonen av terrorhandlinger ikke må ramme rettmessige aksjoner som gjennomføres for å frigjøre et folk fra undertrykkende eller udemokratiske regimer. Rådet i EU har gitt uttrykk for det samme, jf. det foreløpige utkastet til erklæringer fra Rådet (erklæring nr. 2) om forståelsen av det foreløpige utkastet til rammeavgjørelse om terrorisme.
Et spørsmål for seg er om dette bør markeres klart i lovteksten, ved å ta inn en uttrykkelig, generell rettsstridsreservasjon. Etter departementets oppfatning ville en slik løsning gi uheldige signaler. Uttrykkelige rettsstridsreservasjoner brukes gjerne når det på forhånd er klart at ordlyden kan rekke for vidt. Nedenfor foreslår departementet å snevre inn oppregningen av forbrytelser som skal omfattes av terrorismebestemmelsen (jf. punkt 7.8.3). Dermed vil enhver terrorhandling være så alvorlig i seg selv at den bare helt unntaksvis vil kunne anses som rettmessig. Etter departementets syn er det heller ikke noe stort behov for en uttrykkelig rettsstridsreservasjon. Disse helt ekstraordinære tilfellene vil kunne være dekket av generelle straffrihetsgrunner, først og fremst nødrett. I tillegg vil handlingene kunne være straffrie etter den alminnelige rettsstridsreservasjonen, som må tolkes inn i alle straffebud. Videre må straffebudet innskrenkende av hensyn til folkeretten, jf. straffeloven § 1 annet ledd.
Bare i forhold til den alternative beskrivelsen av forsettet i første ledd bokstav c, har departementet funnet det velbegrunnet å ta inn en uttrykkelig rettsstridsreservasjon i lovteksten. Dette er markert ved at tvangen må være urettmessig.
Når det gjelder særlig bokstav c og forholdet til ureglementerte meningsytringer, som for eksempel demonstrasjoner, vil departementet understreke at heller ikke den definisjonen som ble sendt på høring, omfatter rene ulydighetsaksjoner, som for eksempel det å nekte å etterkomme pålegg fra politiet. Slike aksjoner er ikke blant de særdeles alvorlige straffbare handlingene må være begått for at det i det hele tatt er på tale å dømme etter terrorismebestemmelsen. Ulovlige demonstrasjoner og sivile ulydighetsaksjoner faller med andre ord utenfor, såfremt deltakerne ikke samtidig begår en eller flere av de særdeles alvorlige straffbare handlingene som uttrykkelig nevnes i definisjonen. Som departementet understreket i høringsnotatet, kan for eksempel ikke aksjoner tilsvarende Alta-aksjonen anses som terrorhandlinger.
Det hender imidlertid at det under demonstrasjoner blir begått alvorlige lovbrudd, for eksempel grov vold eller grovt skadeverk. Spørsmålet er derfor om definisjonen bør innsnevres ytterligere, slik at en alvorlig straffbar handling som omfattes av forslaget, likevel ikke skal anses som en terrorhandling dersom formålet med handlingen var å gi uttrykk for en mening. Å ta dette inn i loven som en generell avgrensning, vil imidlertid være å gå for langt. Terrorhandlinger vil nettopp ofte ha som (del)formål å gi uttrykk for en mening for på den måten å påvirke en beslutningsprosess. Departementet legger videre vekt på at det skal mye til før terrorforsettet er oppfylt ved demonstrasjoner - selv om demonstrasjonen vil ha som formål å påvirke en beslutningsprosess, vil sjelden den straffbare handlingen begås med dette forsettet. Dersom det likevel er ønskelig å avgrense ytterligere i denne retningen, er det en bedre løsning å rette et kritisk søkelys på andre elementer i definisjonen, som for eksempel hvilke forbrytelser som skal kunne utgjøre terrorhandlinger. Dette er nærmere behandlet nedenfor i 7.8.3, jf. også merknadene til § 147 a.
Også uttrykket «politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller samfunnsmessige strukturer» har blitt gjenstand for kritikk under høringen, især fordi det er vagt, jf. forslaget i høringsnotatet til § 147 a første ledd bokstav a. Departementet er enig i at uttrykket «strukturer» ikke er tilstrekkelig presist. I begrepet ligger først og fremst en henvisning til vesentlige politiske, forfatningsmessige eller økonomiske institusjoner, og til deres funksjoner i samfunnet.
Departementet foreslår at § 147 a utformes slik at bestemmelsen fokuserer mer direkte på virkningen av terrorhandlingen, dvs. på det å ødelegge, skade eller sette ut av spill den offentlige forvaltning eller annen virksomhet, slik at dekningen av grunnleggende behov i samfunnet forstyrres alvorlig. Dette omfatter den lovgivende, utøvende eller dømmende makt, tryggingen av rikets sikkerhet, sikringen av stabilitet i økonomien eller for eksempel elektrisitets- eller matvareforsyningen.
Terrorhandlinger mot offentlige myndigheter vil være mest praktisk. På den annen side kan også annen virksomhet vernes dersom den dekker vitale samfunnsmessige behov. En kan tenke seg at terrorister ønsker å ramme viktige kraftselskaper eller en sentral leverandør av nødvendige medisiner. Definisjonen bør derfor ikke begrenses til bare å gjelde for offentlige myndigheter. Forslaget rammer også den som har til forsett å ødelegge, skade eller sette ut av spill for eksempel flyplasser eller sentrale kraftlinjer, slik at dekningen av et grunnleggende behov i samfunnet «forstyrres alvorlig». Mer midlertidige forstyrrelser, som for eksempel blokkering av veier eller andre samferdselsårer i forbindelse med en demonstrasjon, vil vanligvis falle utenfor definisjonen.
Forslaget i høringsnotatet brukte uttrykket «internasjonal organisasjon». Departementet foreslår at dette presiseres til «mellomstatlig organisasjon», slik også Utenriksdepartementet anbefaler i sin høringsuttalelse.
Som nevnt foran i 7.7.2, har Dommerforeningen gitt uttrykk for at det for domfellelse etter § 147 a bør kreves at gjerningspersonen har utvist hensikt. Departementet har vurdert spørsmålet nøye, men kommet til at skyldkravet bør være forsett. Et moment i vurderingen er at det kan skape til dels store bevisvansker å kreve at gjerningspersonen må ha utvist hensikt. Men det avgjørende har vært at departementet mener at forsett er et riktig skyldkrav i forbindelse med terrorisme. For eksempel er det ikke urimelig at den som begår objektivt sett typiske terrorhandlinger med viten om at handlingene vil skape alvorlig frykt i befolkningen, eller som holder dette for overveiende sannsynlig ved utførelsen av handlingene, straffes for terrorisme. Det gjelder selv om gjerningspersonen ikke hadde til hensikt å skape slik frykt. Dersom gjerningspersonen har utvist slik hensikt, vil det være et skjerpende moment i straffutmålingen.
Departementets forslag innebærer selvsagt ikke at det blir opp til andre lands myndigheter å definere hva som er terrorhandlinger eller hvem som er terrorister i norsk straffelovgivnings forstand. Hvilke handlinger som utgjør terrorhandlinger og hvem som kan straffes for dette i Norge, vil norske domstoler måtte avgjøre etter en tolkning av straffeloven § 147 a.
På denne bakgrunnen fastholder departementet at § 147 a bør omfattes av oppregningen i straffeloven § 12 første ledd nr. 4 bokstav a, slik at også terrorhandlinger begått av en utlending i utlandet skal kunne pådømmes for norske domstoler. Denne endringen er særlig viktig for at norske domstoler skal kunne pådømme nettopp «internasjonale» terrorhandlinger, slik som handlinger begått mot en annen stat enn Norge av borgere fra en tredjestat.
7.8.3 Hvilke straffbare handlinger bør anses som terrorhandlinger?
På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet på ny vurdert hvilke alvorlige straffbare handlinger som skal kunne straffes som terrorisme dersom de er utført med terrorforsett.
Et første spørsmål er om det er behov for å inkludere planleggings- og forberedelseshandlinger i oppregningen i § 147 a. Dette spørsmålet henger nøye sammen med spørsmålet om det bør gis egne regler om straff for å inngå forbund om å utføre terrorhandlinger. Departementet vil derfor behandle de to spørsmålene samlet i kapittel 8. Når departementet går inn for å innføre en egen bestemmelse som rammer den som inngår forbund med noen om å begå terrorhandlinger som nevnt i § 147 a første ledd, må det få konsekvenser for de forberedelseshandlingene som er regnet opp i utkastet til § 147 a i høringsnotatet. Særlig gjelder det for henvisningen til straffeloven §§ 233 a og 159, som begge rammer det å inngå forbund om å begå nærmere bestemte forbrytelser.
Også overtredelse av § 161 er en forberedelseshandling. Med de endringer departementet nå foreslår, er det ikke lenger naturlig å ta med § 161 på listen over terrorhandlinger. I stedet går departementet inn for at det gis en straffskjerpelsesregel i et nytt ledd i § 161, jf. Ot.prp. nr. 58 (2001-2002) om tiltak mot ulovligbruk av kniv og skytevåpen side 23. Et annet spørsmål er om trusler om å begå en terrorhandling bør straffes som terrorisme, og om trusler bør straffes like strengt som fullbyrdede terrorhandlinger. Selv om også trusler om terrorhandlinger er klart samfunnsskadelige, bør det komme til uttrykk i strafferammen at slike handlinger oftest er mindre alvorlige enn fullbyrdede terrorhandlinger. Særlig gjelder det hvis trusselen ikke har hatt noen virkning. Departementet foreslår derfor at trusler om å begå terrorhandlinger som hovedregel skal kunne straffes med fengsel i inntil 12 år. I enkelte særdeles alvorlige tilfeller kan det likevel være behov for å kunne straffe trusler enda strengere. Et slikt tilfelle kan for eksempel være der noen skaper alvorlig frykt eller panikk i befolkningen ved å true med å detonere en atombombe, og myndighetene gir etter for terroristenes krav. På denne bakgrunnen foreslår departementet at trusler om å begå terrorhandlinger skal kunne straffes med fengsel i inntil 21 år, dersom truslene får en slik følge som nevnt i § 147 a første ledd bokstavene a, b eller c.
Erfaringer fra demonstrasjonene under WTO-toppmøtene i Genova og Gøteborg viser at slike opptøyer lett kan lede til grovt skadeverk, uten at det er naturlig å karakterisere handlingene som terrorisme. Kostbare butikkvinduer blir for eksempel knust, eller en parkert bil blir ødelagt. Departementet går derfor inn for at overtredelse av straffeloven § 292 om grovt skadeverk ikke bør anses som noen terrorhandling selv om terrorforsettet er oppfylt. Det samme gjelder grov legemsbeskadigelse etter § 231, hvis ikke vilkårene i § 232 er oppfylt. Også flere ledd i de allmennfarlige forbrytelsene i straffeloven kapittel 14 er tatt ut.
Departementet har i lys av Utenriksdepartementets høringsuttalelse vurdert om utpresning (straffeloven § 266) bør tas med på listen over alvorlige straffbare handlinger som kan utgjøre terrorisme, men har kommet til at det ikke er behov for dette.
I lys av uttalelsene fra bl.a. Politidirektoratet og Politiembetsmennenes Landsforening, har departementet vurdert om også andre bestemmelser bør være med i oppregningen av særdeles alvorlige forbrytelser i § 147 a. Departementet har kommet til at listen ikke bør utvides. I vurderingen er det blant annet tatt hensyn til at terrorismebestemmelsen i utgangspunktet ikke bør ramme handlinger som det er unaturlig å regne som terrorhandlinger. Det er også lagt vekt på at en bør avvente Lund-utvalgets utredning før en eventuelt inkluderer bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 på listen i § 147 a.
Når det gjelder bestemmelsen om kapring av fly eller skip mv. i § 151 a, har departementet merket seg Samferdselsdepartementets understrekning av at forholdet til også andre transportmidler bør vurderes. Etter departementets syn er dette vel så mye et spørsmål om rekkevidden av § 151 a som av utkastet til § 147 a. Problemstillingen vil derfor bli vurdert i forbindelse med arbeidet en ny straffelov, som for tiden pågår.
Full adgang til å ta i bruk ekstraordinære etterforskningsmetoder forutsetter en strafferamme på fengsel inntil 10 år eller mer. Strafferammene som foreslås i § 147 a, medfører dermed at adgangen til å ta i bruk slike etterforskningsmetoder utvides på enkelte punkter:
Dette gjelder bestemmelsen om trusler i annet ledd, med en strafferamme på fengsel inntil henholdsvis 12 eller 21 år, siden strafferammen i bestemmelsen om trusler i § 227 er bøter eller fengsel inntil henholdsvis 3 eller 6 år. Videre gjelder det forbundsbestemmelsen i tredje ledd, med en strafferamme på fengsel inntil 12 år, men bare for så vidt den rammer forbund om handlinger som nevnt i § 152 annet ledd, § 152 b, § 153 a og § 224. Etter henholdsvis § 159 og § 233 a, er det allerede straffbart med fengsel inntil 10 år å inngå forbund om å begå straffbare handlinger som nevnt i noen av de andre bestemmelsene i oppregningen i første ledd. Av de bestemmelsene departementet nå foreslår skal være med i selve oppregningen i første ledd, med en strafferamme på fengsel inntil 21 år, er det bare § 152 b annet ledd, jf. tredje ledd om medvirkning, som har en lavere strafferamme enn fengsel inntil 10 år. I etterforskningen av forbrytelser mot resten av bestemmelsene i oppregningen, er det allerede i dag full adgang til å ta i bruk ekstraordinære etterforskningsmetoder.