1 Sammendrag

Regjeringen legger med dette frem lovforslaget som danner det rettslige grunnlaget for den reformen som i offentlig debatt er blitt omtalt som statlig overtakelse av sykehusene. Reformen omfatter imidlertid mer enn sykehusene. Den omfatter hele spesialisthelsetjenesten.

Proposisjonen omhandler forslag til en ny lov om helseforetak. Videre omhandler den forslag til endringer i spesialisthelsetjenesteloven og en rekke andre lover. Forslagene til endringer i andre lover er en konsekvens av endringene i helseforetaksloven og spesialisthelsetjenesteloven.

Reformen dreier seg i hovedsak om organisatoriske endringer. Den dreier seg ikke om endringer i helsepolitikkens mål. Denne reformen må derfor sees på som en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for et bedre helsevesen i fremtiden. Målet med proposisjonen er å legge grunnlaget for en helhetlig styring av spesialisthelsetjenesten og å lovfeste et tydelig statlig ansvar, foruten å legge til rette for bedre utnyttelse av de ressursene som settes inn i sektoren og derved sikre bedre helsetjenester til hele befolkningen. De helsepolitiske målene realiseres på lengre sikt gjennom den samlede bruken av virkemidler og ressurser, og ikke minst, gjennom den enkelte helsearbeiders innsats i møte med pasienten.

Reformen består av to hovedelementer. Det ene er statens overtakelse av eieransvaret for virksomhetene innenfor spesialisthelsetjenesten og overføring av hele ansvaret for spesialisthelsetjenesten til statlig sektor. Dette foreslås gjennomført ved endringer i spesialisthelsetjenesteloven og en rekke andre lover og ved overgangsbestemmelser. Det andre hovedelementet er foretaksorganisering av virksomhetene. Det vil si at virksomhetene ikke organiseres som forvaltningsorganer, men som helseforetak. Dette foreslås gjennomført ved vedtakelse av en ny lov om helseforetak. Helseforetaksmodellen forutsetter at foretakene er fullt og helt statlig eid, og at staten har det fulle økonomiske ansvaret for virksomhetene. Modellen er til hinder for at det selges eierandeler i foretakene og sikrer mot at virksomhetene kan gå konkurs.

Kapittel 2 gir en omfattende omtale av målsettingen med og innholdet i reformen og begrunner den statlige overtakelsen og valget av foretaksmodell som tilknytningsform for den statlige spesialisthelsetjenesten. I kapitlet gis det også en helhetlig omtale av de to elementene som inngår i den samlede ansvars- og organisasjonsreformen.

Kapitlet omtaler reformens verdigrunnlag og politiske premisser og trekker frem ulike forhold som tilsier at den bør gjennomføres. Det gis en omtale av hvilke tjenester som omfattes av den statlige overtakelsen. Forhold i andre land omtales i kapittel 2.4, der det fremgår at det også i andre sammenlignbare land foregår en debatt rundt eierskap, styrings- og finansieringsformer.

Reformen er forankret i brukermedvirkning og medvirkning fra lokal- og regionalpolitiske organer. Forhold vedrørende de ansatte og finansieringsopplegg gis også en overordnet omtale.

Sosial- og helsedepartementet sendte den 18. januar 2001 et høringsnotat om de viktigste spørsmålene reformforslaget reiser, på høring med seks uker høringsfrist. Departementets vurdering er at det er viktig med en rask gjennomføring av reformen fordi en lang periode med usikkerhet omkring spørsmål som er knyttet til eierskap, ville være uheldig både for brukerne, eierne og de ansatte i spesialisthelsetjenesten. Høringsnotatet ble sendt til omlag 700 høringsinstanser. Det kom inn i overkant av 300 høringsuttalelser.

Kapittel 3gir en generell omtale av høringsinstansenes uttalelser med særlig vekt på de sentrale problemstillingene som reformen reiser. Det fremgår at enkelte av høringsinstansene har vært kritiske til prosessen. Det gjelder noen av brukerorganisasjonene, de ansattes organisasjoner og fylkeskommunene. Det blir uttalt at departementet har hatt for stort tempo i arbeidet, og at viktige problemstillinger ikke er godt nok utredet og belyst.

Mange brukergrupper uttaler seg positivt om statlig eierskap, og noen synes å støtte organisering i foretak. En del har også sterke innvendinger mot foretaksmodellen. Flere har behov for mer informasjon og uttrykker usikkerhet i forhold til modellen.

De sykehusene som har avgitt egne høringsuttalelser, gir generelt støtte til at staten overtar eierskapet i tillegg til finansieringsansvaret for spesialisthelsetjenesten. Det pekes på behovet for å få reformen raskt på plass. Noen peker på at det er viktig at reformen blir en innholdsreform og ikke bare en strukturreform. Flere sykehus er opptatt av at helseforetakene får felles arbeidsgivertilknytning med lik konkurranse om arbeidskraft, uten at sentrale avtaler blir til hinder for effektiv og fleksibel drift.

De fleste fylkeskommunene er generelt skeptiske til reformen. Mange foretrekker en videreutvikling av spesialisthelsetjenesten innenfor dagens eierskap med lokal folkevalgt styring. Mange peker på aktuelle problemstillinger som må løses, uten at statlig eierskap er løsningen. Mange gir også uttrykk for usikkerhet overfor foretaksmodellens forutsetninger for å løse dagens problemer.

Statens helsetilsyn og fylkeslegene støtter statlig overtakelse og begrunner det med behovet for en samordnet styring og muligheter for bedre ressursutnyttelse.

Blant de ansattes organisasjoner er hovedvekten av uttalelsene positive til statlig overtakelse. Det pekes på at å samle sektor- og eieransvar sikrer et mer likeverdig tilbud. Noen peker imidlertid på at endring av eierskapet ikke løser problemene i dagens helsevesen. Organisasjonene har ulike oppfatninger om organisering av virksomhetene i foretak.

Arbeidsgiverorganisasjonene støtter statlig overtakelse som et middel til nødvendig effektivisering av tjenestetilbudet. Men det pekes også på at statlig overtakelse alene ikke vil løse ventelisteproblemet. Enkelte høringsinstanser uttaler at en forvaltningsmodell er å foretrekke fremfor foretaksmodell.

I kapittel 4 omtales den foreslåtte organisasjonsmodellen for den statlige spesialisthelsetjenesten. Spesialisthelsetjenesten foreslås organisert regionsvis i regionale helseforetak. Et regionalt helseforetak skal omfatte alle offentlige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten i et geografisk definert område, en helseregion.

Det foreslås at de regionale helseforetakene skal tillegges ansvaret for å sørge for nødvendig spesialisthelsetjeneste til befolkningen i sin region. For å kunne ivareta dette ansvaret, kan regionalt helseforetak enten yte tjenestene gjennom sine egne virksomheter eller kjøpe dem fra andre. Et regionalt helseforetak kan stå for driften av virksomheten i regionen selv eller det kan organisere virksomhetene i selvstendige datterforetak, det vil si som helseforetak.

Forslaget til lov om helseforetak inneholder organisatoriske bestemmelser som regulerer tilknytningsformene regionalt helseforetak og datterformen helseforetak. Tilknytningsformen er tilpasset offentlig eid og finansiert helsetjeneste. Den forutsetter gjennomgående, fullt ut statlig eierskap til virksomhetene. Staten eier de regionale helseforetakene 100 pst. og de regionale helseforetakene eier sine helseforetak fullt ut. De tjenestene som ikke organiseres som selvstendige helseforetak, drives direkte av det regionale helseforetaket selv.

Det foreslås at staten skal være fullt ut ansvarlig for de regionale helseforetakene og deres virksomheters økonomiske forpliktelser og at foretakene ikke skal kunne gå konkurs. Samtidig som helseforetakene får en større grad av selvstendighet, sikrer tilknytningsformen offentlig innsyn og overordnet demokratisk styring gjennom det statlige eierskapet til de regionale helseforetakene.

Hovedprinsippene for modellen er for øvrig:

• Loven fastsetter en organisatorisk ramme for statens eierskap til og ansvar for spesialisthelsetjenesten m.m.

• Loven forutsetter opprettelse av et begrenset antall regionale helseforetak som får ansvaret for spesialisthelsetjenesten m.m. innenfor sin region.

• Regionale helseforetak eies av staten alene.

• Offentlig spesialisthelsetjeneste innen regionen kan ytes av helseforetak som eies fullt ut av det regionale helseforetaket.

• Regionalt helseforetak og helseforetak er egne rettssubjekter.

• Det skilles mellom eierskap og foretaksledelse.

• Regionalt helseforetak og helseforetak ledes av et styre og en daglig leder som har selvstendig ansvar for virksomhetens drift og resultater.

• Foretaksledelsen får betydelige fullmakter i den løpende driften av foretaket.

• Eierstyringen er formalisert. Både departementet og regionalt helseforetak utøver sin eierstyring gjennom foretaksmøtet.

• Departementet sikres innflytelse i saker av vesentlig betydning både i regionalt helseforetak og helseforetak.

• Departementet sikres informasjon om virksomhetene og dermed også grunnlag for styring gjennom blant annet foretaksmøtene, og årlige meldinger om virksomhetene og virksomhetenes langsiktige planer.

• Regjeringen vil legge frem for Stortinget en nasjonal plan for helsepolitikken basert bl.a. på planene fra de regionale helseforetakene.

• Det foreslås å etablere et eget rådsorgan for lokal og regional politisk innflytelse i planprosessen. Det foreslås at også Sametinget skal oppnevne et rådsorgan som skal ha innflytelse i planprosessen og som skal uttale seg om helsespørsmål som berører den samiske befolkning.

• Det foreslås en bestemmelse om innhenting av pasient- og brukererfaring.

• De ansatte sikres representasjon i foretakenes styrende organer tilsvarende representasjonsretten i aksjeselskaper.

• Foretakene har egen økonomi adskilt fra statens.

• Tilknytningsformen gir klar rollefordeling både med hensyn til ledelse og drift.

• Offentlighetsloven, forvaltningsloven og arkivloven gjøres i all hovedsak gjeldende for foretakene.

• Foretakene kan ikke gå konkurs.

Lovforslaget regulerer tilknytningsformen helseforetak. Det regulerer forholdet mellom eier og foretaksledelse og det innbyrdes forholdet i foretaksledelsen, det vil si mellom styre og daglig leder. Lovforslaget regulerer for øvrig ikke de interne organisatoriske forhold i virksomhetene. Lovforslaget regulerer således utøvelsen av statlig eierstyring, fastsetter foretakenes øverste styre- og ledelsesorganer, deres sammensetning, myndighet og saksbehandling. Fordi foretakene er egne rettssubjekter, må loven også inneholde enkelte regler om forholdet til kreditorene og andre medkontrahenter. Loven regulerer også de ansattes representasjon i foretakenes styrende organer.

Kapittel 5 omtaler forslaget om endringer i ansvaret for spesialisthelsetjenesten og de endringer som foreslås i spesialisthelsetjenesteloven som følge av at eierskapet for den offentlige spesialisthelsetjeneste overføres til staten. En konsekvens av forslaget om at staten skal overta ansvaret for spesialisthelsetjenesten, vil være at staten i stor utstrekning kan styre denne sektoren i kraft av sin eierposisjon og uten at det er behov for regulering i lov. Det følger av kapittel 5 at departementet ved vurderingen av om bestemmelser bør oppheves, endres eller videreføres legger til grunn at bestemmelser som innebærer at privatpersoner eller ikke-statlige virksomheter gis rettigheter, fordeler eller goder, bør videreføres. Videre legges det til grunn at statlig virksomhet bør reguleres i lov dersom tilsvarende regler også skal gjelde for privat virksomhet. Dette gjelder tilsvarende ved bestemmelser som pålegger helsepersonell og annet personell plikter. Videre legges det vekt på hensynet til helheten i lovens regulering, praktiske hensyn og ønsket om å gi prioritet til bestemte hensyn.

I kapitlet omtales også forslaget til prinsipper for det økonomiske oppgjøret i forbindelse med statlig overtakelse. Det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret er at fylkeskommunen etter overføringen av virksomhetene knyttet til spesialisthelsetjenesten, skal ha tilstrekkelig økonomisk evne til å løse øvrige fylkeskommunale oppgaver. Det foreslås å lovfeste en virksomhetsovergang der staten overtar alle aktiva som fylkeskommunene/kommunene har knyttet til spesialisthelsetjenesten, men slik at det i helt spesielle tilfeller kan gjøres unntak for aktiva der statlig overtakelse ville virke urimelig. Det foreslås også at staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er direkte knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene. Overtakelsen av gjeld må sees i sammenheng med fylkeskommunenes inntektsrammer ved at redusert gjeld medfører reduksjon i utgifter til renter og avdrag.

I kapittel 6 omtales de økonomiske og administrative konsekvensene av reformforslaget.