4 Lov om helseforetak m.m.

4.1 Innledning

Ett av hovedelementene i denne organisasjons- og ansvarsreformen er foretaksorganisering. Spesialisthelsetjenesten m.m. foreslås organisert regionsvis i regionale helseforetak. Et regionalt helseforetak skal omfatte alle offentlige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten i et geografisk definert område, en region.

Det foreslås at de regionale helseforetakene skal tillegges ansvaret for å sørge for nødvendig spesialisthelsetjeneste m.m. til befolkningen i sin region. For å kunne ivareta dette ansvaret, kan et regionalt helseforetak enten yte tjenestene selv gjennom sine egne virksomheter, eller kjøpe dem fra andre offentlige tjenesteytere, eller fra private tjenesteytere. Et regionalt helseforetak kan stå for driften av virksomheten i regionen selv, eller det kan organisere virksomhetene i selvstendige datterforetak, det vil si som helseforetak.

Forslaget til lov om helseforetak inneholder organisatoriske bestemmelser som regulerer tilknytningsformene regionalt helseforetak og datterformen helseforetak. I høringsnotatet var det benyttet andre betegnelser på foretakene.

Siktemålet med denne tilknytningsformen er å kunne gjennomføre de nasjonale helsepolitiske målene med sterkere bruker/pasientorientering og større likhet og solidaritet i tjenestetilbudet. Tilknytningsformen som forventes å gi sterkere nasjonal, politisk styring og kontroll med den spesialiserte helsetjenesten, herunder særlig sykehusene, er utviklet for å kunne organisere driften av offentlig helsetjeneste på en effektiv måte gjennom klarere ansvarsplassering og rollefordeling mellom eier og virksomhetene. Modellen gir også mulighet for et tydeligere skille mellom oppdragsgiver og gjennomfører av spesialiserte helsetjenester.

Tilknytningsformen er tilpasset en offentlig eid og finansiert helsetjeneste. Den forutsetter gjennomgående og fullt statlig eierskap til virksomhetene. Staten eier de regionale helseforetakene fullt ut og de regionale helseforetakene eier sine helseforetak fullt ut. De tjenestene som ikke organiseres som selvstendige helseforetak, drives direkte av det regionale helseforetaket selv.

Det foreslås at staten skal være fullt ut ansvarlig for de regionale helseforetakene og deres virksomheters økonomiske forpliktelser, og at foretakene ikke skal kunne gå konkurs. Ansvarsformen er et sentralt element i tilknytningsformen og skiller denne modellen fra aksjeselskapsformen. Samtidig som helseforetakene får en større grad av selvstendighet, sikrer tilknytningsformen offentlig innsyn og overordnet demokratisk styring gjennom det statlige eierskapet til de regionale helseforetakene.

I forslaget til lov om helseforetak er disse hovedprinsippene lagt til grunn:

• Loven fastsetter en organisatorisk ramme for statens eierskap til og ansvar for spesialisthelsetjenesten m.m.

• Loven forutsetter opprettelse av et begrenset antall regionale helseforetak som får ansvaret for spesialisthelsetjenesten m.m. innenfor sin region.

• Regionale helseforetak eies av staten alene.

• Offentlig spesialisthelsetjeneste innen regionen kan ytes av helseforetak som eies fullt ut av det regionale helseforetaket.

• Regionalt helseforetak og helseforetak er egne rettssubjekter.

• Det skilles mellom eierskap og foretaksledelse.

• Regionalt helseforetak og helseforetak ledes av et styre og en daglig leder som har selvstendig ansvar for virksomhetens drift og resultater.

• Foretaksledelsen får betydelige fullmakter i den løpende driften av foretaket.

• Eierstyringen er formalisert. Både departementet og regionalt helseforetak utøver sin eiermyndighet gjennom foretaksmøtet.

• Departementet sikres innflytelse i saker av vesentlig betydning både i regionalt helseforetak og helseforetak.

• Departementet sikres informasjon om virksomhetene og dermed også grunnlag for styring gjennom blant annet foretaksmøtene, årlige meldinger om virksomhetene og virksomhetenes langsiktige planer.

• Regjering vil legge frem for Stortinget en nasjonal plan for helsepolitikken basert bl.a. på planene fra de regionale helseforetakene.

• Det foreslås å etablere et eget rådsorgan for lokal og regional politisk innflytelse i planprosessen. Det foreslås at også Sametinget skal oppnevne et rådsorgan som skal ha innflytelse i planprosessen og som skal uttale seg om helsespørsmål som berører den samiske befolkning.

• Det foreslås en bestemmelse om innhenting av pasient- og brukererfaring.

• De ansatte sikres representasjon i foretakenes styrende organer tilsvarende representasjonsretten i aksjeselskaper.

• Foretakene har egen økonomi adskilt fra statens.

• Tilknytningsformen gir klar rollefordeling både med hensyn til ledelse og drift.

• Offentlighetsloven, forvaltningsloven og arkivloven gjøres i all hovedsak gjeldende for foretakene.

• Foretakene kan ikke gå konkurs.

Lovforslaget benytter begrepet foretak som et fellesbegrep for både regionalt helseforetak og helseforetak. Helseforetak er et datterforetak under regionalt helseforetak.

Lovforslaget regulerer tilknytningsformen helseforetak. Det regulerer forholdet mellom eier og foretaksledelsen og det innbyrdes forholdet i foretaksledelsen, det vil si mellom styre og daglig leder. Lovforslaget regulerer for øvrig ikke de interne organisatoriske forhold i virksomhetene. Lovforslaget regulerer således utøvelsen av statlig eiermyndighet, fastsetter foretakenes øverste ledelsesorganer, deres sammensetning, myndighet og saksbehandling. Fordi foretakene er egne rettssubjekter, må loven også inneholde enkelte regler om forholdet til kreditorene og andre medkontrahenter. Loven regulerer også de ansattes representasjon i foretakenes styrende organer.

Det vesentligste av den offentligrettslige reguleringen av spesialisthelsetjenesten er regulert i annen lovgivning, først og fremst lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m., se kapittel 5. De fleste øvrige lover som regulerer offentlige helsetjenester er foreslått endret tilsvarende endringene i spesialisthelsetjenesteloven.

Lov om helseforetak foreslås gjort obligatorisk i den forstand at det ikke vil være adgang for staten til å organisere eierskapet til den statlige spesialisthelsetjenesten på annen måte enn etter reglene i loven. Dette innebærer at det ikke vil være adgang til å organisere den statlige spesialisthelsetjenesten direkte under departementet som statsforetak, aksjeselskap eller forvaltningsorgan.

Forslaget til lov om helseforetak er først og fremst utarbeidet med utgangspunkt i lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak. Ved utformingen av enkelte bestemmelser er det imidlertid tatt hensyn til nyere lovgivning på selskapsrettens område, men med tilpasning for særlige behov som gjør seg gjeldende for helsetjenesten.

Noen av høringsinstansene har uttalt at lovforslaget i hovedsak er en gjengivelse av store deler av statsforetaksloven med noen særbestemmelser som ivaretar de særlige hensyn som gjør seg gjeldende innenfor spesialisthelsetjenesten. Det pekes videre på at hensynet til oversiktlighet i rettssystemet tilsier at man er tilbakeholdende med å etablere nye selskapsformer. Disse høringsinstansene mener at det ikke bør gis en ny særlig selskapslov for helseforetak, men at virksomhetene innen spesialisthelsetjenesten, etter statlig overtakelse, kan organiseres etter statsforetaksloven. Til tross for at det er prinsipielt viktig å begrense omfanget av særlovene, har departementet kommet til at det er nødvendig å benytte en annen tilknytningsform for virksomhetene i spesialisthelsetjenesten enn den statsforetaksloven bygger på. Den foreslåtte loven har en rekke særbestemmelser som ikke er med i statsforetaket.

Dersom virksomhetene ble organisert som statsforetak, måtte departementet for det første utøve eierfunksjonen i samtlige virksomheter i spesialisthelsetjenesten som organiseres som helseforetak. Med det store antall virksomheter det kan være aktuelt å organisere som helseforetak, ville dette av praktiske grunner være umulig. Departementet mener at det derfor er nødvendig å organisere de virksomhetene departementet skal utøve eierfunksjon i, i et mindre antall helseforetak på regionnivå.

Det hadde i utgangspunktet vært mulig å organisere de regionale helseforetakene som statsforetak og helseforetakene som datterselskaper under statsforetakene. Statsforetaksloven åpner imidlertid ikke for at datterselskaper organiseres som statsforetak, de må organiseres som aksjeselskaper. Departementet mener at aksjeselskapsformen ikke er egnet tilknytningsform for de aktuelle virksomhetene, jf. forbudet i lovforslaget § 43 mot at foretak organiserer kjernevirksomhet som aksjeselskap. Departementet mener derfor at det for å kunne organisere spesialisthelsetjenesten i en foretaksmodell, er nødvendig å etablere en tilknytningsform som åpner for helseforetak på to nivåer.

Sykehus og andre virksomheter innen spesialisthelsetjenesteloven er blant de tjenestene som i særlig grad skal sikre befolkningens velferd. Derfor mener departementet det er et større behov for demokratisk styring av og kontroll med disse virksomhetene enn det som statsforetaksmodellen er utviklet for. Dette tilsier at det er nødvendig å etablere en ny, spesielt tilpasset tilknytningsform og regulere den i en særlov. Ved utviklingen av helseforetaksmodellen har departementet lagt vekt på å videreutvikle statsforetaksmodellens system for offentlig og demokratisk styring og kontroll med virksomhetene. Dessuten har departementet ønsket å stille mer spesifikke krav til tjenestenes kvalitet. I forslaget til lov om helseforetak er dette blant annet sikret på følgende måte:

• Kravet om at viktige saker skal forelegges departementet er annerledes og mer omfattende enn i statsforetaksloven, jf. lovforslaget §§ 30, 31.

• Kravet om at salg av sykehusvirksomhet skal forelegges Stortinget, jf. lovforslaget § 32, utvider den politiske styringen og kontrollen utover statsforetaksloven.

• Forbud mot lånopptak uten at vedtektene setter rammer, jf. lovforslaget § 33, gir en mer omfattende politisk styring enn bestemmelsen om lånopptak i statsforetaksloven.

• Kravet om at styret skal utarbeide årsmelding og redegjørelse for oppfølgningen av de sektorpolitisk initierte kravene til virksomheten, jf. lovforslaget § 34, øker den politiske kontrollen.

• Kravet om at departementet årlig skal informeres om virksomhetens årsplaner, sikrer økt politisk kontroll og muligheter for styringsmessige inngrep, jf. lovforslaget § 34.

• Kravet om at regionale helseforetak skal ha et politisk basert regionalt rådsorgan, sikrer lokalpolitisk innflytelse i virksomheten, jf. lovforslaget § 35.

• Daglig leder pålegges en rapporteringsplikt, jf. lovforslaget § 39, som legger til rette for bedre internkontroll enn statsforetaksloven.

• Pasienter og andre brukere sikres innflytelse i virksomhetene ved brukerpanel, brukerråd eller tilsvarende organisering knyttet til foretakene, jf. lovforslaget § 36. En tilsvarende bestemmelse er ikke tatt inn i statsforetaksloven.

• Helseforetaksmodellen sikrer samarbeid med blant annet primær- og kommunehelsetjenesten, jf. lovforslaget § 42.

• Forbud mot at kjernevirksomhet organiseres som aksjeselskap, sikrer at sykehus skal være helseforetak og at det ikke kan organiseres som aksjeselskap slik statsforetak åpner for, jf. lovforslaget § 43.

Disse særlige bestemmelsene sikrer at helseforetaksmodellen er velegnet for organisering av sykehus og mer egnet enn statsforetaksmodellen.

Samtidig legger den, liksom statsforetaksmodellen, til rette for effektiv drift og bedre utnyttelse av de økonomiske ressursene. Det vil si at organisasjonsmodellen legger til rette for at pasienter og andre brukere kan tilbys mer omfattende og bedre tilpasset tjenestetilbud.

4.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er ansvaret for spesialisthelsetjenesten lagt på fylkeskommunene, jf. lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjeneste m.m.

Spesialisthelsetjenesteloven har ikke bestemmelser om tilknytningsformen mellom fylkeskommunen som eier og sykehus eller andre virksomheter. Det kreves ikke lenger at sykehus skal ha styre, slik sykehusloven krevde. Med mindre fylkeskommunen har bestemt at virksomheten skal reguleres med hjemmel i annen lov, for eksempel aksjeloven eller lov om interkommunalt selskap, reguleres tilknytningsformen for virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten etter kommuneloven som forvaltningsorgan.

Kommuneloven har bestemmelser om hva slags styringsorganer virksomheten kan ha. Hvis ikke annet er bestemt, er virksomheten en fylkeskommunal etat eller del av en etat. Fylkeskommunen kan bestemme at virksomheten skal styres av et fast utvalg etter kommuneloven § 10 eller et institusjonsstyre etter § 11. Virksomheten kan også organiseres som fylkeskommunalt foretak som reguleres i kapittel 11 i kommuneloven. Fylkeskommunalt foretak skal ha eget styre og en daglig leder. Fylkestinget skal fastsette egne vedtekter for foretaket. Fylkestinget velger styret, men de ansatte kan kreve å bli representert ved styremedlemmer som de selv har valgt. Styrets myndighet er i utgangspunktet tilsvarende styrets myndighet i et aksjeselskap, men fylkestinget kan begrense myndigheten gjennom vedtektene og gjennom instruks. Styret er direkte underordnet fylkestinget og daglig leder er direkte underordnet styret, ikke fylkeskommunens administrasjonssjef. I fylkeskommuner med parlamentarisk styringsform kan styret underordnes fylkesrådet.

Virksomhet organisert som fylkeskommunalt foretak blir en del av fylkeskommunen som juridisk person. Det innebærer blant annet at foretaket ikke får avtalerettslig partsstilling eller blir part i forvaltningssak eller overfor domstolene. Det vil ikke være noe skille mellom foretakets og fylkeskommunens økonomi. Ved omgjøring til foretak vil en virksomhet ikke bli tilført egenkapital. Budsjett og økonomiplan for sykehuset må vedtas av fylkestinget. Forvaltningslovens og offentlighetslovens bestemmelser gjelder for virksomheter organisert etter kommuneloven. De som er tilsatt i fylkeskommunalt foretak er tilsatt i fylkeskommunen.

Lovgivningen er ikke til hinder for at fylkeskommunene organiserer virksomhet innenfor spesialisthelsetjenesten som aksjeselskap. Aksjeselskapsformen kan også benyttes for virksomhet med allment samfunnsmessig formål og offentlig virksomhet som har som formål å realisere sektorpolitikk. Aksjeselskapsformen kan benyttes enten fylkeskommunen eier selskapet fullt ut eller sammen med andre. Andre eiere kan for eksempel være andre fylkeskommuner, staten eller private.

Lov 8. september 2000 om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m., som ikke er satt i kraft, regulerer en tilknytningsform for fylkeskommunalt eide sykehus. Loven åpner for at fylkeskommunene organiserer sine sykehus som eneeide selskaper. I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) Om lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m., behandlet Sosialkomiteen et mindretallsforslag om at offentlige sykehus ikke kan organiseres som aksjeselskap jf. Innst. O. nr. 88 (1999-2000). Hovedpunktene i loven er følgende:

• Tilknytningsformen er ikke obligatorisk.

• Sykehusselskap eies fullt ut av én fylkeskommune.

• Sykehusselskap er eget rettssubjekt.

• Sykehusselskap har egen økonomi adskilt fra kommunens økonomi.

• Sykehusselskap er ansvarlig for egen virksomhet.

• Loven gir formelt grunnlag for kontraktsstyring.

• Tilknytningsformen gir klar rollefordeling både med hensyn til ledelse og drift.

• Tilknytningsformen gir et klart og utvidet ledelsesmandat.

• Sykehusselskap ledes av styre og daglig leder som har selvstendig ansvar for virksomhetens drift og resultater.

• Eierstyring kan skje gjennom vedtekter, instruks eller avtaler.

• Eierstyringen er formalisert og skal skje gjennom selskapsmøte.

• Avgjørelser som er av vesentlig betydning for eier, skal styret forelegge for eier.

• Eier fastsetter overordnet formål og øvrige rammevilkår for styrets ledelse av sykehusselskap.

• Eier fastsetter budsjettet og kontrollerer sykehusselskapets økonomi.

• (Fylkes)kommunen inngår tariffavtaler for sykehusselskap.

• Fylkeskommunalt sykehusselskap kan ikke ta opp lån uten eiers medvirkning og statlig godkjenning.

• Fylkeskommunalt sykehusselskap kan ikke stille garanti (kausjon) for andres forpliktelser.

• (Fylkes)kommunen som eier er ansvarlig for sykehusets økonomiske forpliktelser.

• Fylkeskommunalt sykehusselskap kan ikke gå konkurs.

• Offentlighetsloven og forvaltningsloven gjelder for sykehusselskapets virksomhet.

Loven er ikke trådt i kraft og foreslås nå opphevet.

Fylkeskommuner kan også, sammen med andre fylkeskommuner, organisere virksomheten som interkommunalt selskap etter lov 29. januar 1999 nr. 6. Denne selskapsformen tilsvarer den eneeide selskapsformen fylkeskommunalt sykehusselskap, når man ser bort fra bestemmelsene som regulerer forholdet mellom eierne.

4.3 Formål, virkeområde, definisjoner og helseregioner

4.3.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det forslått en formålsbestemmelse som viser til formålsbestemmelsene i pasientrettighetsloven og spesialisthelsetjenesteloven. Den sier at helseforetakslovens formål er å bidra til oppnåelse av de helsepolitiske målsettinger som er nedfelt der, ved å organisere den offentlige spesialisthelsetjenesten i regionale helseforetak. Lovforslaget skal videre legge til rette for at de regionale helseforetakene kan organisere sine sykehus og andre helseinstitusjoner som helseforetak. Høringsnotatets forslag til lov innebærer altså ikke en endring av de helsepolitiske målsettingene som er satt for spesialisthelsetjenesten. Å ivareta likhetsverdiene, sikre pasientens stilling og rettigheter i forhold til helsetjenesten, å sikre tjenestenes kvalitet og de andre målene som er nedfelt i pasientrettighetsloven og spesialisthelsetjenesteloven, er de regionale helseforetakenes hovedoppdrag.

Lovens virkeområde er i høringsnotatet foreslått å være regionale helseforetak og helseforetak. Det er ikke foreslått noen regulering av lovens geografiske virkeområde. Regionale helseforetak er definert som foretak som eies av staten alene og som yter spesialisthelsetjenester, legger til rette for undervisning, forskning og andre tjenester som står i naturlig sammenheng med dette. Foretaket skal i henhold til definisjonsbestemmelsen være betegnet som regionalt helseforetak i stiftelsesgrunnlaget. Det er foreslått en tilsvarende definisjon av helseforetak. Helseforetak ble definert som foretak som eies av regionalt helseforetak alene og yter spesialisthelsetjenester og andre tjenester som står i en naturlig sammenheng med dette. I henhold til forslagets § 3, skal også helseforetak være benevnt som helseforetak i stiftelsesgrunnlaget.

Høringsnotatets forslag innebærer at riket skal inndeles i helseregioner og at hver helseregion skal ha et regionalt helseforetak.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Det vises til kapittel 3 hva angår høringsinstansenes generelle syn på forslaget om å organisere spesialisthelsetjenesten i regionale helseforetak og helseforetak. Høringsinstansene hadde ikke vesentlige merknader til den konkrete utformingen av formålsbestemmelsene og virkeområde for loven.

Høringsinstansene har en rekke synspunkter på hvilke vurderinger og hensyn som skal legges til grunn for inndelingen i helseregioner. Forholdene i de sentrale østlandsstrøk er viet mye oppmerksomhet. Det er imidlertid ikke kommet konkrete merknader til at denne kompetansen legges til Kongen. De fleste fylkeskommunene støtter forslaget om at det skal være et regionalt helseforetak i hver helseregion.

4.3.3 Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig at formålsbestemmelsen markerer at denne loven ikke endrer de helsepolitiske målsettingene som gjelder for spesialisthelsetjenesten. Helseforetaksloven fastsetter en organisatorisk ramme for det statlige eierskapet til, og ansvaret for, sykehus og andre institusjoner innenfor spesialisthelsetjenesten. Loven regulerer utøvelsen av statlig eierskap til disse institusjonene. Den har bestemmelser om foretakets øverste ledelsesorganer, deres sammensetning og kompetanse samt regler om forholdet til tredjemann. Det er viktig å markere forholdet mellom de organisatoriske bestemmelsene og de helsepolitiske målsettingene.

Henvisningen til formålsbestemmelsene i pasientrettighetsloven og spesialisthelsetjenesteloven ivaretar disse hensynene. Basert på velferdsstatens verdigrunnlag, formulerer de to lovene de sentrale målsettingene for spesialisthelsetjenesten. Det foreslås organisatoriske virkemidler som etter departementets oppfatning på en bedre måte enn i dag ivaretar disse målsettingene. Dette legger til rette for overordnet nasjonal styring med den offentlige spesialisthelsetjenesten.

Henvisningen til pasientrettighetsloven og spesialisthelsetjenesteloven viser videre at vesentlige deler av den offentligrettslige reguleringen av spesialisthelsetjenesten er å finne i andre lover.

Statens utøvelse av sitt eierskap til sykehusene og de andre delene av spesialisthelsetjenesten vil styres av de helsepolitiske målsettingene som angis i formålsbestemmelsen. Statens avgjørelser og prioriteringer skal fremme disse formålene. Det samme gjelder for ledelse i foretakene. Foretakene skal drive sin virksomhet på en måte som er egnet til å oppnå de gjeldende politiske målsettingene. Foretakenes formål er å yte likeverdige spesialisthelsetjenester av høy kvalitet til de som trenger det når de trenger det.

Bestemmelsene i lovforslaget §§ 2 og 3 avviker fra høringsnotatet uten at det er tilsiktet å gjøre noen materielle endringer i forhold til det som var foreslått der. Lovens virkeområde er i høringsnotatets lovutkast angitt som regionale helseforetak og helseforetak. Beskrivelsen av det materielle innholdet med hensyn til hva regionale helseforetak og helseforetak er, var imidlertid å finne i definisjonsbestemmelsen. Departementet vurderer det som uheldig at definisjonene inneholder betydelige materielle bestemmelser. Grensene for hva som kan opprettes som regionale helseforetak og helseforetak samt angivelsen av hva som er å betrakte som foretak, er derfor flyttet til bestemmelsen om lovens virkeområde. Forholdet mellom lovens virkeområde i § 2, definisjonene i § 3 og §§ 8 og 9 om opprettelse av foretak, var også noe uklart. Ved å plassere bestemmelsene om at stiftelsesdokumentet skal betegne foretakene som henholdsvis regionale helseforetak og helseforetak til §§ 8 og 9 om stiftelse, klargjøres dette. Hvilke virksomheter som kan etableres som regionale helseforetak og helseforetak fremgår nå av § 2. Loven gjelder for slike virksomheter når de er betegnet som regionalt helseforetak eller helseforetak i stiftelsesvedtaket i henhold til §§ 8 og 9.

Det er bare staten som kan eie regionale helseforetak. For at en virksomhet skal kunne etableres som regionalt helseforetak, må den legge til rette for eller yte spesialisthelsetjenester, forskning, undervisning og andre tjenester som står i naturlig sammenheng med dette. Tilsvarende er det bare regionale helseforetak som kan eie helseforetak. Det er et vilkår for at en virksomhet skal kunne etableres som helseforetak at den yter spesialisthelsetjenester, forskning og undervisning og andre tjenester som står i naturlig sammenheng med dette. Å yte spesialisthelsetjenester kan sies å være foretakenes kjernevirksomhet.

Staten skal organisere sitt eierskap til spesialisthelsetjenesten som regionale helseforetak. Denne organisasjonsformen som lovforslaget etablerer gjøres obligatorisk for statens eierskap til spesialisthelsetjenesten, se forslaget til § 4 annet ledd. Dette innebærer at staten ikke kan eie virksomheter som yter spesialisthelsetjenester og tjenester som står i naturlig forhold til dette som aksjeselskaper, statsforetak eller andre selskapsformer. Det vil heller ikke være anledning til å drive slike virksomheter som forvaltningsorganer. Kongen har plikt til å opprette regionale helseforetak i henhold til forslaget § 8. Regionale helseforetak har ikke plikt til å etablere helseforetak. De kan yte tjenestene selv. Dersom et regionalt helseforetak ønsker å organisere virksomhet det eier alene og som yter spesialisthelsetjenester eller tjenester som står i naturlig sammenheng med dette som selvstendig rettssubjekt, må det imidlertid gjøres som helseforetak. Loven åpner ikke for at andre organisasjonsformer benyttes for virksomheter regionale helseforetak eier alene og som yter spesialisthelsetjenester. Se i denne sammenheng forslaget til § 43 som regulerer foretakenes adgang til å benytte andre selskapsformer.

I høringsnotatet er det ikke foreslått noen bestemmelse om lovens geografiske virkeområde. Uten en særskilt bestemmelse om lovens anvendelse på Svalbard, vil denne antageligvis komme til anvendelse der, jf. Svalbardloven § 2. Spesialisthelsetjenesteloven som i hovedsak gir offentligrettslige reguleringer, kommer i utgangspunktet ikke til anvendelse på Svalbard, jf. Svalbardloven § 2. Kongen har imidlertid kompetanse til å bestemme at den skal komme til anvendelse der, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 1-2 tredje ledd. De regionale helseforetakenes plikt til å sørge for et tilbud av spesialisthelsetjenester er knyttet til geografiske områder på fastlandet og følger av forslaget til endring av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a. Det vil derfor skape en meget uklar rettslig situasjon om helseforetaksloven skulle gjelde for Svalbard. Lovgivningen om spesialisthelsetjenesten slik den gjelder for fastlandet passer heller ikke fullt ut for Svalbard. Både av hensyn til de stedlige forhold, befolkningen og den eksisterende helsetjenesten bør det etter departementets vurdering gis særlige bestemmelser for Svalbard dersom helseforetaksloven eventuelt skal få anvendelse der. Dette bør videre ses i sammenheng med spesialisthelsetjenestelovens anvendelse på Svalbard. Departementet har på denne bakgrunn tatt inn en bestemmelse om dette i lovforslaget § 2 fjerde ledd.

Lovforslaget regulerer to foretaksformer. En rekke av bestemmelsene skal gjelde både for regionale helseforetak og helseforetak. Departementet vurderer det som hensiktsmessig i disse tilfellene å behandle begge foretaksformene under ett ved å benytte begrepet foretak. Foretak er derfor i § 3 nr. 1 definert som regionale helseforetak og helseforetak. De samme hensynene ligger til grunn for definisjonen av eier i § 3 nr. 2.

Etter forslaget til endring i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a, har det det regionale helseforetaket ansvar for å sørge for et tilbud av spesialisthelsetjenester knyttet til befolkningen i en helseregion. Det må derfor være et regionalt helseforetak i hver helseregion. Etter gjeldende rett skal Kongen i henhold til spesialisthelsetjenesteloven § 5-2 inndele riket i helseregioner. For å bedre sammenhengen i systemet, foreslår departementet at hjemmelen til å opprette helseregioner flyttes til helseforetaksloven § 4, og at det i samme bestemmelse fastsettes at det skal være et regionalt helseforetak i hver helseregion.

4.4 Forholdet til annen lovgivning

4.4.1 Forslagene i høringsnotatet

Høringsnotatet foreslår en bestemmelse som presiserer at enkelte lover som gjelder offentlig virksomhet skal gjelde for deler av foretakenes virksomhet og at enkelte andre slike lover ikke skal komme til anvendelse på foretakene.

Forslaget presiserer at forvaltningsloven skal gjelde for foretakenes virksomhet. Forslaget gjør unntak for personalsaker og beslutninger etter pasientrettighetsloven. Med unntak av dokumenter knyttet til personalsaker, foreslår høringsnotatet at offentlighetsloven skal gjelde for regionale helseforetak og helseforetak.

Det er foreslått at tjenestetvistloven og tjenestemannsloven ikke skal gjelde for foretakene.

Høringsnotatets forslag innebærer videre at det ikke kan åpnes gjeldsforhandlinger eller konkurs i regionale helseforetak eller helseforetak.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene har ikke konkrete merknader til forslaget om forvaltningslovens virkeområde. Unntaket fra dette er at flere av de ansattes organisasjoner mener helseinstitusjonene fortsatt bør organiseres innenfor forvaltningen. Dette innebærer indirekte at de er imot at personalsaker unntas fra reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Det medfører også at disse organisasjonene mener at tjenestetvistloven og tjenestemannsloven bør gjelde for deres arbeidsforhold. Dette gjelder ikke Den norske lægeforening og Den Norske Jordmorforening som gir sin støtte til at helsetjenestene skilles ut av forvaltningen og er enig med forslaget i høringsnotatet om at foretakene og ikke staten bør være arbeidsgiver. Norsk Sykepleierforbund mener at det er meget betenkelig at de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven ikke skal gjelde for viktige personalsaker.

Når det gjelder forslaget til om offentlighetslovens anvendelse, uttaler Norsk Redaktørforening:

«Vi minner i denne forbindelse om at norsk offentlig sykehusvesen alltid har stått under direkte åpen politisk styring og kontroll, og vi ser det som naturlig at åpenhet rundt omkring helsevesenets viktigste institusjoner fortsetter som før- uansett eierskap. Vi finner det derfor helt naturlig at lovutkastet i § 5 i forholdet til andre lover tar sikte på å opprettholde samme dokumentoffentlighet som gjelder for sykehusene i dag, ved at offentlighetsloven skal gjelde også for virksomheter etter lov om helseforetak.»

Redaktørforeningen er meget skeptisk til det foreslåtte unntaket for offentlighetslovens anvendelse på dokumenter som nevnt i offentlighetsloven § 6 nr. 4. Norsk presseforbund og Norsk sykepleierforbund uttaler seg i samme retning.

Høringsinstansene har ikke vesentlige merknader til forslaget om at det ikke kan åpnes gjeldsforhandlinger eller konkurs i foretakene.

4.4.3 Departementets vurdering

Helseforetakene og særlig de regionale helseforetakene vil selv om de tas ut av forvaltningen og gjøres til selvstendige rettssubjekter, i en del sammenhenger utøve offentlig myndighet. Departementet mener derfor at forvaltningsloven som hovedregel bør gjelde for deres virksomhet. Det kan være noe uklart om forvaltningsloven kommer til anvendelse for foretakene uten at dette presiseres, jf. forvaltningsloven § 1. Departementet vurderer på denne bakgrunn at dette bør avklares i helseforetaksloven og har foreslått en bestemmelse om dette i § 5 første ledd.

Forslaget om at spesialisthelsetjenesten tas ut av forvaltningen og at virksomhetene der etableres som selvstendige rettssubjekter, innebærer blant annet at foretakene får arbeidsgiveransvaret for de ansatte. Foretakene og deres ansatte tas ut av statens tariffområde og de ansatte vil ikke lenger bli å betrakte som tjenestemenn. Som en følge av dette bør ikke regler knyttet til tjenesteforhold i forvaltningen komme til anvendelse i forholdet mellom foretakene og de ansatte. Departementet foreslår derfor at tjenestemannsloven og tjenestetvistloven ikke gjelder for foretakene. Som en følge av at de ansatte i foretakene ikke er offentlige tjenestemenn, bør etter departementets vurdering, heller ikke alle bestemmelsene i forvaltningsloven gjelde i behandling av personalsaker. Forslaget til § 5 første ledd annet punktum innebærer at bare forvaltningslovens kapittel 2 og 3 gjelder i saker om ansettelse, oppsigelse og andre personalsaker. Dette innebærer blant annet at man ikke har klagerett i ansettelsessaker og at søkere til stillinger ikke har rett til innsyn i en utvidet søkerliste.

Forslaget til § 5 første ledd tredje punktum sier at departementet er klageinstans for enkeltvedtak foretakene treffer. Dette gjelder etter forslaget bare når ikke annen klageinstans er fastsatt i lov eller forskrift. Slik departementet ser det, er det ikke en ideell løsning at departementet selv er klageinstans. Det er egnet til å skape rollekonflikter ettersom departementet teoretisk kan komme til å behandle klager på vedtak det selv har fattet i foretaksmøtet i regionalt helseforetak. Det planlegges for tiden omfattende endringer i den sentrale helseforvaltningen. Resultatet av omorganiseringen vil i høy grad påvirke vurderingen av hvilket organ som er best egnet til å behandle klager på foretakenes enkeltvedtak. Departementet foreslår derfor at et alternativt klageorgan kan utpekes i forskrift, se forslaget i § 5 første ledd fjerde punktum

Spesialisthelsetjenesten er grunnleggende i helse- og velferdspolitikken. Departementet mener at staten bør sikres kontroll med situasjonen dersom et foretak kommer i økonomisk uføre. Muligheten for at det kan åpnes konkurs og gjeldsforhandling i foretakene bør derfor avskjæres. Det samme gjelder slik departementet ser det, adgang til å ta arrest eller utlegg i foretakenes eiendeler. Forslaget til § 5 fjerde ledd bygger på disse vurderingene.

Departementet har i forslaget til § 5 tatt ut det unntaket fra offentlighetsloven i høringsnotatet som gjaldt personalsaker. Interessene knyttet til innsyn i foretakenes virksomhet er meget sterke, og foretakenes behov for å unnta dokumenter er tilstrekkelig ivaretatt i offentlighetsloven selv. Det foreligger etter departementets mening ikke tilstrekkelige grunner knyttet til foretakenes virksomhet til å etablere særskilt unntak fra offentlighetsloven.

Høringsnotatet drøftet ikke spørsmål knyttet til foretakenes arkiv. Det var ikke tatt inn forslag til bestemmelser om dette. Når staten omorganiserer virksomhet til foretak som tidligere har vært drevet som deler av fylkeskommunal og statlig forvaltning, vil det reise seg spørsmål om hvilke bestemmelser i arkivloven som kommer til anvendelse på foretakenes arkiv og arkivfunksjoner. Arkivloven har nemlig helt ulike regler for henholdsvis offentlige og private arkiver.

Reglene om privatarkiver omfatter i utgangspunktet ingen hjemmel til å regulere arkivskapers løpende arkivfunksjoner, og de vil ikke gi foretakene noen særskilt rettslig plikt til å ivareta behovet for en forsvarlig dokumentasjon av virksomheten for ettertiden. Sykehusene er i dag underlagt reglene om offentlige arkiver, og sykehusvirksomhet utgjør etter departementets syn en så vital del av velferdssamfunnets funksjoner at disse bestemmelsene fortsatt bør gjelde. De organisatoriske endringene som foreslås, påvirker ikke i seg selv det dokumentasjonsbehovet som foreligger.

Reglene for offentlige arkiver gjelder for offentlige organ, jf. arkivloven § 5. Arkivloven § 2 g definerer offentlige organ som «statleg, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller eining». Etter arkivlovens forarbeider er det ikke uten videre klart om foretakene vil falle inn under denne definisjonen. Departementet foreslår derfor at dette avklares i lov om helseforetak. Forslaget til § 5 siste ledd sier derfor at foretakene skal regnes som offentlige organer etter arkivloven § 2 g.

4.5 Foretakenes partsstilling og ansvaret for deres forpliktelser

4.5.1 Forslagene i høringsnotatet

Foretakenes selvstendige stilling kommer i høringsnotat til uttrykk blant annet ved at de er gitt alminnelig rettssubjektivitet. Forslaget innebærer altså at foretakene som selvstendig rettssubjekt selv skal være part i avtaler med private og offentlige myndigheter. Foretakene kan bli saksøkt og kan selv ta ut søksmål. I tillegg til partsstilling for domstolene vil foretakene kunne bli part i forvaltningssaker. Statens budsjett- og bevilgningssystem skal etter forslaget ikke gjelde for foretakene. Foretakene vil selv disponere sin kapital og sine inntekter.

Høringsnotatet foreslår at staten hefter fullt ut for de regionale helseforetakenes gjeld, og at de regionale helseforetakene skal hefte ubegrenset for gjelden til de helseforetakene det enkelte regionale helseforetaket eier. Det settes som vilkår for at kreditor kan kreve dekning hos henholdsvis regionalt helseforetak og staten for krav mot helseforetak og regionalt helseforetak, at det dreier seg om klar og forfalt gjeld. Videre foreslås regler om at kreditor først må sende to påkrav til det foretaket som er ansvarlig for forpliktelsen før krav rettes mot eier.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke vesentlige merknader til den konkrete utformingen av de materielle reglene om foretakenes stilling som selvstendig rettssubjekt og statens ansvar for foretakenes gjeld. Det vises til kapittel 3 om høringsinstansenes overordnede syn på utskillelsen fra forvaltningen.

4.5.3 Departementets vurdering

Det har vært et siktemål med reformen at samtidig som staten overtar det overordnede ansvaret for spesialisthelsetjenesten, skal de regionale helseforetakene skilles ut fra forvaltningen. Dette har kommet til uttrykk i forslaget om foretakenes organisasjon og forholdet mellom eier og foretaksledelse. For å ivareta målet om ansvarliggjøring av institusjonene og deres fristilling bør etter departementets oppfatning foretakene selv kunne ha og påta seg rettigheter og plikter etter kontrakt med andre, være gjenstand for søksmål og selv kunne ta ut søksmål, samt være part i forvaltningssaker. Foretakene bør disponere sin egen formue og sine egne inntekter. Departementet vurderer videre at de ikke bør være underlagt statens budsjett og bevilgningssystem. For å ivareta disse hensynene innebærer forslaget til § 6 at foretakene blir egne rettssubjekter.

En naturlig konsekvens av at konkurs og gjeldsforhandlinger med videre er avskåret, se forslaget til § 5 fjerde ledd, er at staten er fullt ut ansvarlig for foretakenes forpliktelser. Forslag om dette er tatt inn i § 7. Bestemmelsen inneholder også nærmere vilkår for at kreditor kan gjøre ansvar gjeldende direkte mot staten. De samme vilkårene gjelder krav mot regionale helseforetak som er ansvarlig for forpliktelsene til helseforetakene de eier. Vilkårene for å gjøre krav gjeldende mot eier er at kreditor i to omganger har satt fram påkrav med fire ukers frist mot foretaket.

Reglene som foreslås i § 7 har mye til felles med lov om interkommunale selskaper § 3 annet ledd og selskapsloven § 2-4 annet ledd. De avviker klart fra ordningen i statsforetaksloven. Staten hefter fullt ut, også for stasforetakenes gjeld. Ordningen for statsforetakene innebærer imidlertid at staten hefter indirekte. Statens plikt til å gjøre innskudd for å dekke kreditorene kommer først til anvendelse når statsforetaket er oppløst og det ikke er midler i foretaket til å dekke fordringshaverne fullt ut, se statsforetaksloven § 53 annet ledd. Departementet vurderer at kreditorene bør kunne rette sine krav direkte mot eier. Statsforetakslovens ordning innebærer at det kan ta lang tid før kreditor får dekning for sine krav ovenfor staten. Sykehusene har et omfattende beredskapsansvar. For å sikre at sykehusene til en hver tid får levert medisiner og annet utstyr, bør kreditor ha en relativt enkel tilgang til dekning av sine krav fra staten. Den ordning statsforetaksloven bygger på er etter departementets vurdering utilstrekkelig til å ivareta sykehusene behov for tillit i markedet.

4.6 Stiftelse og vedtekter

4.6.1 Forslagene i høringsnotatet

Forslaget til bestemmelser om stiftelse av foretak legger kompetansen til å stifte regionale helseforetak til Kongen. Når det gjelder kompetanse til å stifte helseforetak, legges den til det regionale helseforetakets styre. Kongen blir i forslaget pålagt plikt til å opprette regionale helseforetak. Det foreslås ikke noen plikt til å opprette helseforetak. Forslaget innebærer altså at de regionale helseforetakene har høy grad av frihet i forhold til hvordan de ønsker å organisere spesialisthelsetjenesten i sin helseregion. Samtidig uttales det i høringsnotatet at det vil være naturlig at i alle fall de større nåværende institusjonene innenfor spesialisthelsetjenesten videreføres som helseforetak.

Forslaget stiller parallelle krav til stiftelsesgrunnlaget til begge foretaksformene. Vedtaket om å opprette foretak skal inneholde foretakets vedtekter, bestemme styrets sammensetning, hvem som skal være foretakets revisor og angi eierens innskudd i foretaket. Kompetanse til å endre vedtektene etter at foretakene er stiftet, foreslås lagt til foretaksmøtet.

Det foreslås relativt omfattende krav til hva vedtektene i det minste skal regulere. Kravene til de to foretaksformene har mye til felles, men det er forskjeller på noen punkter.

I høringsnotatet er det lagt til grunn at alle foretakene skal ha samme arbeidsgivertilknytning. Hvilken arbeidsgiverforening foretakene skal være medlem av, skal etter forslaget bestemmes i vedtektene til de regionale helseforetakene.

Det blir foreslått at foretakene skal registreres i Foretaksregisteret.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har få merknader til at Kongen oppretter regionale helseforetak og til de beslutninger som må tas i forbindelse med stiftelse og kravene til vedtekter. Det samme gjelder for helseforetak.

Unntak fra dette utgangspunktet er særlig at mange av arbeidstakerorganisasjonene krever at alle foretakene skal være tilsluttet en arbeidsgiverforening.

I forbindelse med bestemmelsen om opprettelse av helseforetak uttaler Oppland fylkeskommune:

«Styret i helseforetaket (nå regionalt helseforetak) er gitt svært vide fullmakter til å beslutte organisering av sykehusstrukturen i regionene gjennom hvilke datterforetak (nå helseforetak) som blir etablert. Dette vil ha helsepolitiske virkninger. Vi savner en drøfting av alternative måter datterforetakene kan organiseres på. Fordeler og ulemper med å slå sammen grupper av sykehus i egne datterforetak er ikke drøftet i høringsnotatet.»

Vest-Agder fylkeskommune uttaler:

«Det gis støtte til at myndigheten til intern organisering legges til det enkelte helseforetak(nå regionalt helseforetak). Det vil være fordelaktig om de ulike helseforetakene prøver ut ulike modeller og høster ulike erfaringer.»

Brønnøysundregistreneuttaler:

«Det er et politisk spørsmål hvorvidt helsetjenester av denne type skal regnes som og behandles som næringsvirksomhet eller som en del av den statlige forvaltningsutøvelse. Vi noterer oss likevel at helseforetakene foreslås innført i Foretaksregisteret som frem til nå har vært og fortsatt bør være forbeholdt juridiske enheter som driver næringsvirksomhet. I denne sammenheng savner vi i høringsnotatet en gjennomgang eller drøftelse av de prinsipielle spørsmål som dette berører.»

4.6.3 Departementets vurdering

Lovforslaget etablerer to nivåer i organiseringen av eierskapet til den statlige spesialisthelsetjenesten, et regionalt og et lokalt nivå. På det regionale nivå etableres det et antall regionale helseforetak, se § 4. Det er de regionale helseforetakene som vil utgjøre hovedpilaren i departementets eierstyring av spesialisthelsetjenesten. Departementet foreslår derfor at Kongen pålegges en plikt til å opprette et regionalt helseforetak i hver helseregion, se § 8 jf. § 4. Utgangspunktet for modellen er at i hvert fall de større virksomhetene som yter spesialisthelsetjenester skal etableres som helseforetak. Det bør imidlertid slik departementet ser det, ikke etableres en plikt for de regionale helseforetakene til å opprette helseforetak. De regionale helseforetakene bør ha høy grad av frihet til å organisere spesialisthelsetjenesten i sin region. Det kan være forskjellige forhold i helseregionene som tilsier at forskjellige løsninger velges i de forskjellige regionene. Styret i de regionale helseforetakene er derfor i forslaget til § 9 gitt kompetanse, men ikke plikt til å opprette helseforetak. Forslaget innebærer at denne kompetansen ikke kan delegeres.

Det er foreslått regler om stiftelse i §§ 8 og 9. I forhold til høringsnotatet er bestemmelsene endret noe. Det er nå sagt at stiftelsesgrunnlaget uttrykkelig skal benevne foretakene som regionalt helseforetak eller helseforetak. Dette var i høringsnotatet bestemt i § 3. Endringen innebærer at loven kommer til anvendelse bare på foretak som i stiftelsesgrunnlaget er benevnt som regionalt helseforetak eller helseforetak. Dette er etter departementets oppfatning ikke en realitetsendring i forhold til høringsnotatet, men tydeliggjør sammenhengen mellom § 2 og §§ 8 og 9. Vedtaket om å opprette foretaket skal fastslå hvem som sitter i foretakets styre, herunder hvem som er styrets leder og nestleder. Det skal bestemme hvem som er foretakets revisor og angi eierens innskudd i foretaket. Vedtaket skal også inneholde foretakets vedtekter.

Grunnloven § 19 lyder:

«Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes på og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almennvæsenet nyttigste Maade.»

Det har tidligere vært diskutert om Grunnloven § 19 begrenser adgangen til å plassere statsformue i foretak. Spørsmålet er drøftet i NOU 1991: 8. Der konkluderes det med at Grunnloven § 19 ikke er til hinder for slike foretaksdannelser så lenge regjeringen og departementet kan utøve kontroll med selskapets ledelse i foretaksmøtet. Forslaget i § 9 legger kompetansen til å etablere helseforetak til de regionale helseforetakene. Det kan så spørres om Grunnloven § 19 er til hinder for en slik ordning. Regjeringen og departementet kan i foretaksmøtet i regionalt helseforetak utøve kontroll med foretaksdannelser. Departementets eierstyring vil omfatte begge nivåene selv om det må gå via det regionale helseforetakene for å styre helseforetaket. Lovgivningspraksis åpner dessuten for slike løsninger, se statsforetaksloven § 2 som uttrykkelig sier at statsforetak kan ha datterselskaper. Det er på denne bakgrunn departementets vurdering at Grunnloven § 19 ikke er til hinder for den ordning lovforslaget legger opp til.

Kravene til hva vedtektene minst må inneholde bestemmelser om er angitt i §§ 10 og 11. I vedtektene for regionale helseforetak fastsetter staten overordnede rammer for foretakets virksomhet. Vedtektene er et sentralt element i eierstyringen. Det er et mål at foretakets ledelse skal utøve den løpende ledelse av foretaket uten at eier går inn med eierstyring i forhold til enkeltsaker. Dette gjelder like mye for departementet som for de regionale helseforetakets eierstyring. Etter departementets oppfatning bør derfor kravene til hva som må angis i vedtektene være relativt omfattende.

Vedtektenes betydning som virkemiddel i eierstyring kommer særlig til uttrykk ved at helsepolitiske, utdanningspolitiske og forskningspolitiske målsettinger og oppgaver skal angis. Det regionale helseforetakets formål skal fastsettes i vedtektene. Den beskrivelsen av oppgavene som vedtektene utgjør, skal sette foretakets ledelse i stand til å styre foretaket i den retning eieren ønsker.

I vedtektene til helseforetakene skal foretakets virksomhet beskrives. Det skal bestemmes hvilke helsetjenester som skal ytes og hvilke forsknings- og undervisningsoppgaver helseforetaket skal ha. Vedtektene vil slik departementet ser det, være det sentrale virkemiddelet for de regionale helseforetakenes funksjonsfordeling. Helseforetakene bør etter departementets syn på samme måte som de regionale helseforetakene, kunne stå for den løpende driften av sin virksomhet uten hyppig innblanding fra eiers side. For å lykkes i dette stilles det krav til kvaliteten på de overordnede oppdragsbeskrivelsene eieren gir, og at foretaksledelsen lojalt følger eiers intensjoner.

I lovforslaget §§ 30, 33 og § 34 er det foreslått noen overordnede reguleringer av forholdet mellom eier og foretaksledelse. Praktiseringen av disse bør etter departementets vurdering tilpasses forholdene i det enkelte foretak. Her vil praktiseringen på de to nivåene kunne variere til dels betydelig. Også mellom de forskjellige helseforetakene vil det ut fra deres størrelse, kompleksitet og den virksomheten de driver være variasjoner. Departementet foreslår derfor at det skal fastsettes nærmere bestemmelser om praktiseringen av bestemmelsene i §§ 30, 33 og § 34 i vedtektene.

Vedtektene til det regionale helseforetaket skal fastsette nærmere bestemmelser om det regionale helseforetakets rapportering til departementet. I helseforetakenes vedtekter er det et tilsvarende krav om rapportering til eieren.

Vedtektene skal avklare en del rent administrative forhold. Dette gjelder blant annet foretakets navn, hvor foretaket skal ha sitt hovedkontor og hvor mange styremedlemmer foretaket kan ha. Dette er felles for de to foretaksformene. For de regionale helseforetakene, skal det bestemmes hvilken region det regionale helseforetaket har ansvar for. For helseforetak skal det angis hvilket regionalt foretak som er eier.

I høringsnotatet var det forutsatt at alle foretakene skal ha en og samme arbeidsgivertilknytning. I utkastet til § 10 nr. 12 slik den var formulert i høringsnotatet, var det tatt inn en bestemmelse om dette. På bakgrunn av høringsuttalelsene finner departementet grunn til å tydeliggjøre dette. Det foreslås derfor et nytt annet ledd i § 10 som presiserer dette. Det foreslås videre at Kongen i statsråd skal bestemme hvilken arbeidsgivertilknytning foretakene skal ha. Kongens beslutning skal nedfelles i vedtektene til de regionale helseforetakene. Vedtektene til de regionale helseforetakene må altså være likelydende på dette punkt. Foretaksmøtet i de regionale helseforetakene vil ikke kunne endre arbeidsgivertilknytningen uten at Kongen fatter vedtak om dette. I forslaget til § 11 nr. 11 kreves det at det bestemmes hvilken arbeidsgiverforening helseforetakene skal være medlem av. Det regionale helseforetaket har ikke adgang til å velge en annen arbeidsgiverforening enn den de selv er tilknyttet.

I de senere år har det blitt utviklet og lovregulert en rekke tilknytningsformer for organisering av offentlig virksomhet som heleide offentlige foretak/selskap. Slike tilknytningsformer er statsforetak, kommunalt foretak, interkommunalt selskap og fylkeskommunalt sykehusselskap.

De tre førstnevnte tilknytningsformene er først og fremst utviklet med tanke på organisering av offentlig næringsvirksomhet, men det er ikke noe til hinder for at tilknytningsformene også tas i bruk for virksomheter med sektorpolitisk målsetting som yter tjenester og som finansieres fullt ut av eier. Dette fremgår direkte i Ot.prp. nr. 53 (1997-98), se side 90 i de spesielle merknadene til § 1.

Den sistnevnte av de fire tilknytningsformene er utviklet for å organisere sykehus som ikke er næringsvirksomhet. I lov om fylkeskommunale sykehusselskap m.m. § 9 fremgår at sykehusselskap skal registreres i Foretaksregisteret.

Departementet har derfor kommet til at det er i best samsvar med tidligere lovgivningspraksis å foreslå at regionale helseforetak og helseforetak også skal registreres. Dette er foreslått i § 13.

4.7 Foretakets kapital

4.7.1 Forslagene i høringsnotatet

Høringsnotatet legger betydelig ansvar for foretakenes økonomi til styret. Dette ansvaret omfatter også ansvar for foretakets kapitalgrunnlag. Forslaget fastsetter at foretaket til enhver tid skal ha forsvarlig egenkapital, vurdert i forhold til virksomhetens omfang og risikoen ved virksomheten. Dersom egenkapitalen synker under nivået for hva som kan ansees som forsvarlig, pålegges styret en aktivitetsplikt med sikte på å rette opp situasjonen.

Kompetanse til å beslutte utdeling av foretakenes midler ligger til foretaksmøtet. Styret vil i henhold til forslaget spille en viktig rolle i den forbindelse. Styret skal foreslå eller samtykke til utdeling før vedtak kan fattes i foretaksmøtet.

4.7.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke vesentlige merknader til de materielle forslagene i § 14 og § 15.

4.7.3 Departementets vurdering

Når foretakene er etablert, skal de selv ha ansvar for vedlikehold av kapitalen. Bestemmelsen i lovforslaget § 14 fastsetter at foretaket skal ha en egenkapital som står i forsvarlig forhold til foretakets virksomhet. Bestemmelsen presiserer styrets ansvar for foretakets kapitalgrunnlag og pålegger styret en aktivitetsplikt dersom egenkapitalen synker under nivået for det forsvarlige. Sammen med forslaget til § 28 tredje ledd innebærer dette at styret tillegges ansvaret for foretakets økonomi. Etter departementets mening er dette av stor betydning for å ansvarliggjøre foretakene i deres økonomistyring

Styret må løpende vurdere om egenkapitalen holder et forsvarlig nivå. Hva som til en hver tid kan ansees som forsvarlig egenkapital, vil bero på en skjønnsmessig vurdering utfra omfanget av og risikoen ved virksomheten.

Det kreves at styret handler straks dersom egenkapitalen svekkes mot grensen for det forsvarlige. Styrets plikt består i å selv behandle saken. Det skal videre varsle eier innen rimelig tid, redegjøre for foretakets økonomiske stilling overfor eier samt foreslå tiltak som vil gjenopprette foretakets økonomi og bringe egenkapitalen opp til et forsvarlig nivå.

Det foreslås at foretaksmøtet får kompetanse til å treffe beslutning om disponering av foretakets midler. Det vil si overføring av verdier fra helseforetaket til det regionale helseforetaket, eller fra det regionale helseforetak til staten. Formålet med foretakenes drift er ikke økonomisk inntjening og overskudd, men å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til befolkningen. I regionale helseforetak og helseforetak vil det etter departementets oppfatning derfor ikke bli aktuelt å utbetale utbytte i tradisjonell forstand. Etter departementets mening vil det likevel kunne være flere situasjoner hvor det kan være aktuelt å overføre midler til eier. Det vil for eksempel ikke være heldig om et helseforetak opparbeider en egenkapital som betydelig overstiger foretakets behov. De tilgjengelig ressursene skal benyttes der de gir største uttelling i forhold til å nå de helsepolitiske målsettingene. Det kan derfor i enkelte situasjoner være aktuelt å ta ut midler av et foretak for å omfordele de tilgjengelige ressursene mellom foretakene. Dette vil særlig være praktisk i forholdet mellom de regionale helseforetakene og deres helseforetak. Skjev budsjettering og skjev utvikling av egenkapitalen i helseforetakene kan på denne måten rettes opp.

Det kreves ikke at de verdiene som overføres til eier, utgjør et regnskapsmessig overskudd av driften. Overføring av midler kan altså skje midt i regnskapsåret.

Det er allerede nevnt at kompetansen til å vedta overføring av midler er lagt til foretaksmøtet. I tillegg til kompetanseregelen gir bestemmelsen prosessuelle regler. Styret kan ta initiativ til at det foretas overføring av midler fra foretaket til eier. Initiativet behøver imidlertid ikke å komme fra styret. Eier kan i foretaksmøte ta initiativ til overføringen. Styret må i så fall samtykke i overføringen. Samtykket skal omfatte både at overføring finner sted og størrelsen på utdelingen. Foretaksmøtet kan bestemme at det ikke skal foretas utdeling når forslag om dette kommer fra styret. Vedtak om utdeling kan omfatte et mindre beløp enn styret har foreslått.

Styrets vetorett i disse sakene har sammenheng med det ansvar som styret har for foretakets økonomi. Etter departementets vurdering er den viktig for å gi styret tilstrekkelige muligheter til å ivareta dette ansvaret.

4.8 Foretaksmøtet

4.8.1 Forslagene i høringsnotatet

Foretaksmøtet er i følge lovforslaget i høringsnotatet foretakenes øverste organ. I foretaksmøtet i de regionale helseforetakene representerer departementet staten som eier og tar beslutningene. Tilsvarende vil det regionale helseforetaket fatte vedtakene i helseforetakets foretaksmøte. Eieren skal ikke ha noe direkte ansvar for den løpende driften av foretakene. Ansvaret for den løpene driften og kompetansen til å ta beslutninger knyttet til denne ligger hos foretaksledelsen. De foreslåtte bestemmelsene om foretaksmøtet innebærer derfor at eieren må treffe sine beslutninger i foretakets saker i foretaksmøtet og i de former som gjelder for dette. Eieren kan ikke utøve eierstyring i foretaket på annen måte. I relasjonen mellom departementet som myndighetsorgan og foretakene vil imidlertid departementet kunne utøve styring utenom foretaksmøtet. Eksempler på dette kan være at det gis forskrifter, fattes forvaltningsvedtak i enkeltsaker med videre.

Høringsnotatet foreslår bestemmelser om foretaksledelsens rett og plikt til å være tilstede i foretaksmøtet. Styrets leder og daglig leder har etter forslaget plikt til å møte i foretaksmøtene. Styrets medlemmer for øvrig har rett, men ikke plikt til å være tilstede i foretaksmøtet. Forslaget sier at foretakets revisor i noen tilfeller skal innkalles til foretaksmøtet. Det foreslås at Riksrevisjonen har rett til å være tilstede i foretaksmøtet i de regionale helseforetakene.

Lovforslaget i høringsnotatet legger kompetansen til å innkalle foretaksmøtet og bestemme innkallingsmåten til eieren. Som hovedregel skal foretaksmøtet innkalles med en ukes varsel, men eieren har rett til å innkalle foretaksmøtet med kortere varsel i enkelte tilfeller. Forslaget gir regler om innholdet i innkallingen og om saksbehandlingen i foretaksmøtet.

4.8.2 Høringsinstansenes syn

Riksrevisjonen har en del spørsmål og merknader til bestemmelsene om foretaksmøtet. Det spørres om det bør skilles mellom ordinære og ekstraordinære foretaksmøter slik som statsforetaksloven gjør i §§ 39 og 40. Riksrevisjonen mener det er uklart hvem som skal velge stedfortreder for styrets leder når lederen har forfall ved foretaksmøter. Det bør etter Riksrevisjonens oppfatning vurderes om det skal presiseres at revisor har møte- og talerett i foretaksmøtet.

Bedriftsøkonomisk Institutt uttaler:

«Når sykehusene skal fristilles fra detaljert fylkeskommunal styring må det ikke åpnes for detaljert statlig styring.».

Norsk redaktørforening uttaler:

«Norsk Redaktørforening antar at det beror på en forglemmelse at i den raske prosess som høringsnotatet har gjennomgått, at notat/lovforslag ikke inneholder noen bestemmelser om møteoffentlighet i styremøter og foretaksmøter.»

Redaktørforeningen sier videre at den forventer at det blir fremlagt forslag om regler for saksbehandling utfra prinsippet om åpne dører.

4.8.3 Departementets vurdering

Foretakets sentrale organer består i henhold til lovforslaget av foretaksmøtet, styret og daglig leder. De to sistnevnte utgjør foretakets ledelse, jf. § 20. Forslaget innebærer at foretaksmøte, styre og daglig leder er obligatorisk både i regionale helseforetak og helseforetak. Forslag til bestemmelser om foretaksmøtet som behandles i dette avsnittet er gitt i § 16 til § 19.

Lovforslaget bygger på en rollefordeling mellom eier og foretaksledelse som er gjennomgående i selskaps- og foretakslovgivningen. Et sentralt element i foretaksformen er at eierstyring bare kan utøves gjennom foretaksmøtet som er foretakets øverste organ, se forslaget til § 16. I de regionale helseforetakene er det departementet som utgjør foretaksmøtet og fatter dets beslutninger. I helseforetak er det styret i det regionale helseforetaket eller den det utpeker, som utgjør foretaksmøte og fatter dets vedtak.

Eieren har altså ikke noen direkte kompetanse eller ansvar knyttet til den løpende driften. Det ligger likevel i foretaksmøtets overordnede karakter at det kan gi instrukser og omgjøre styrets vedtak i alle saker. I tråd med Bedriftsøkonomisk Institutt sin uttalelse, mener departementet at dette bør være rettigheter av latent karakter. Eiers adgang til å styre i foretaksmøter bør bare brukes i tilfeller hvor det er nødvendig for å ivareta eiers overordnede ansvar og interesser. Dette gjelder både departementets og de regionale helseforetakenes eierstyring. Hvor det ikke er et tillitsforhold mellom eier og ledelsen i foretaket, bør det normale være at eier bytter ut styret, se § 25. Selv om departementet mener at eier skal være varsom med å gå inn i den løpende driften, kan det ikke tilrås at foretaksmøtets kompetanse reduseres. Dette ville bryte med det sentrale utgangspunkt at eier fatter beslutningene i foretakets øverste organ.

De foreslåtte reglene om foretaksmøtet medfører at eieren må treffe sine beslutninger i foretakets saker i bestemte former. Styringssignaler som eier gir i kraft av sitt eierskap, er ikke bindende for foretakets ledelse dersom de er truffet utenfor foretaksmøtet.

I relasjonen mellom departementet og de regionale helseforetakene vil det etter departementets vurdering, fortsatt være aktuelt for departementet å utøve styring over spesialisthelsetjenesten som myndighetsorgan. Typiske eksempler på dette vil være at det gis forskrifter eller fattes vedtak i enkeltsaker. Dette er det ikke nødvendig å gjøre i foretaksmøtet.

Det kan i denne forbindelse reises tvil om departementet yter bevilgninger til de regionale helseforetakene i kraft av sitt eierskap eller som myndighetsorgan. Spørsmålet om vilkår departementet setter for bevilgninger til regionale helseforetak utenfor foretaksmøtet binder foretakets ledelse, vil dermed kunne være tvilsomt. Departementet foreslår å avklare dette i forslaget i § 16 annet ledd. Etter den foreslåtte bestemmelsen kan det settes bindende vilkår for bevilgninger til regionale helseforetak uten at dette gjøres i foretaksmøtet. Det er viktig for ansvarsfordelingen mellom foretakets ledelse og departementet at de pålegg som departementet gir, har tilstrekkelig notoritet. I forbindelse med spørsmål om ansvar for styret, jf. § 46 vil det kunne være avgjørende om styret handlet etter pålegg fra eier. Det behov foretakets ledelse har for notoritet, vil etter departementets vurdering bli ivaretatt ved vedtaket om tildeling av midler.

Lovforslaget § 17 første ledd gir bestemmelser om hvem i foretakets ledelse som foruten eiers representant, har rett og hvem som har plikt til å være til stede under foretaksmøtet. Bestemmelsen innebærer at styreleder og daglig leder pålegges en personlig rett og plikt til å møte i foretaksmøtet. Møteplikten følger vervet og stillingen. Plikten kan ikke pålegges andre personer uten at det foreligger gyldig forfall. Riksrevisjonen påpeker at det er uklart hvem som velger styreleder og daglig leders stedfortreder. Den reguleringen som høringsnotatet foreslår bygger på reglene i statsforetaksloven og aksjeloven. Departementet vurderer at det ikke er nødvendig med mer utfyllende regler på dette punkt i forslaget til lov om helseforetak, enn det som gjelder i de to nevnte lovene. Styrets medlemmer har rett, men ikke plikt til å delta i foretaksmøtet.

Annet ledd gir foretakets ledelse rett til å uttale seg i foretaksmøtet. Retten til å uttale seg innebærer ikke rett til å fremsette forslag. Retten omfatter heller ikke rett til å kreve avstemning i helseforetakets foretaksmøte når det regionale helseforetaket representeres av styret.

Det er foreslått regler om innkalling til foretaksmøtet i § 18. Forslaget legger kompetansen til å innkalle foretaksmøtet til eier som også bestemmer innkallingsmåten. Innkallingen skal skje med minst en ukes varsel. Det kan gis kortere varsel når det i særlige tilfeller er nødvendig. De som har rett til å møte etter § 17 skal innkalles. Foretakets revisor skal innkalles når det er ønskelig med bakgrunn i de sakene som skal behandles. Departementet foreslår at det presiseres i § 18 at revisor har plikt til å møte i de tilfelle han eller hun innkalles. Revisor skal innkalles når Riksrevisjonene krever det. Riksrevisjonens rett til å være tilstede i foretaksmøtet er foreslått regulert i § 43.

For å sikre at de som skal delta i foretaksmøtet får anledning til å forberede seg, foreslås det at innkallingen skal angi hvilke saker som skal behandles. Dersom det vil bli foreslått endringer i vedtektene, skal innholdet i forslaget gjengis i innkallingen. Det foreslås at andre saker enn de som er gjengitt i innkallingen bare kan behandles dersom alle som har rett til å være tilstede etter § 17 samtykker i det.

Departementet vil ikke foreslå at det sondres mellom ordinære og ekstraordinære foretaksmøter. Styringsrelasjonen mellom eier og foretaksledelse i foretakene kan tilsi at det avholdes mer enn ett foretaksmøte i året, uten at det er noe ekstraordinært ved det. Det er heller ikke nødvendig å regulere når foretaksmøtet ordinært skal avholdes for å godkjenne regnskapene. Dette er bestemt i regnskapsloven § 3-1 første ledd.

Det er foreslått saksbehandlingsregler for foretaksmøtet som bygger på statsforetaksloven § 42. Forslaget fastsetter at styrets leder skal lede møtet og sørge for at det føres protokoll for foretaksmøtet. Dersom noen i foretakets ledelse er uenig i foretaksmøtets avgjørelser, skal deres mening protokolleres. Etter departementets vurdering er det særlig to hensyn som tilsier at det skal føres protokoll. Protokolleringen vil kunne ha betydning om det i ettertid blir spørsmål om ansvar for de beslutningene som fattes. I regionale helseforetak vil protokolleringen kunne være av betydning for statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for forvaltning av statens eierskap til foretaket. Hensynet til offentlighetens innsyn tilsier også at det skal skrives protokoll for foretaksmøtet.

Departementet vil ikke foreslå at det lovfestes en plikt til å åpne foretaksmøtet for offentligheten. Etter departementets vurdering ivaretas hensynet til offentlighet ved at offentlighetslovens bestemmelser kommer til anvendelse. Loven er heller ikke til hinder for at møteoffentlighet praktiseres, selv om det ikke er plikt til det etter loven.

4.9 Foretakets styre og daglige leder

4.9.1 Forslagene i høringsnotatet

Høringsnotatet definerer foretakets ledelse som styret og daglig leder. Styret skal i henhold til forslaget være et kollegialt organ som består av minst fem medlemmer og ha en leder og en nestleder.

I de regionale helseforetakene skal inntil en tredjedel og minst to av styrets medlemmer velges blant de ansatte. De resterende styremedlemmene velges av foretaksmøtet. Disse har en tjenestetid på to år med mindre noe annet er fastsatt i vedtektene. Styremedlemmer valgt av foretaksmøtet kan tre tilbake før tjenestetiden er ute, eller avsettes av foretaksmøtet. For de regionale helseforetakene skal minst halvdelen av de styremedlemmene foretaksmøtet velger ha tilhørighet til regionen.

Høringsnotatets utkast til bestemmelser om styrets sammensetning i helseforetakene avviker noe fra det som ble foreslått for de regionale helseforetakene. I helseforetakene er ikke styrerepresentasjon for de ansatte obligatorisk dersom foretaket har under 200 ansatte. Dersom helseforetaket har mer enn 30 ansatte, kan et flertall av dem kreve at de ansatte skal være representert i styret. Forslaget bygger på reglene om ansattes styrerepresentasjon i aksjeselskaper.

Styrets leder innkaller til styremøter så ofte som det trengs. Styremedlemmer kan i henhold til forslaget kreve at det blir innkalt til styremøte. Det er foreslått regler for saksbehandlingen i styremøtene.

4.9.2 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om hvordan styrene bør sammensettes. De krever at styremedlemmene skal velges i kraft av å være representanter for bestemte grupper. I de fleste tilfellene mener høringsinstansene at deres krav bør nedfelles i lovverket. Statens eldreråd mener at en representant fra primærhelsetjenesten og en representant for pasientene bør velges. Norsk sykepleierforbund mener blant annet at styrene må besitte en bred faglig bakgrunn inkludert helsefaglig bakgrunn. Norsk forbund for utviklingshemmede mener det bør være politisk representasjon i styrene. Det medisinske fakultet ved Universitetet i Tromsø mener at universitetene må ha representanter i de regionale helseforetakenes styrer eller i hvert fall at styrene er besatt med vitenskapelig kompetanse. Den Norske Jordmorforening ser det som viktig at man sikrer faglig representasjon i de regionale helseforetakenes styrer. Fylkeslegen i Oslo mener at fylkeslegene bør møte som observatør i styret. Etter Barneombudets oppfatning bør det lovfestes at minst to av styrets medlemmer har tilknytning til helsetjenesten for barn og unge i regionen. Barneombudet anser dette som nødvendige tiltak for å sikre at artikkel 24 i FNs konvensjon om barns rettigheter følges opp.

Til forslaget om regional forankring er det kommet uttalelser i forskjellig retning. Høringsinstansene er positiv til at krav til slik forankring lovfestes. En del mener at den regionale forankringen kunne vært sterkere. I den sammenheng mener flere at det bør være mer enn fem styremedlemmer.

Til styremedlemmenes tjenestetid uttaler Statens Eldreråd:

«For øvrig mener rådet at også styremedlemmer som ikke er ansatt i hhv. Helseforetaket (nå regionalt helseforetak) eller datterforetaket (nå helseforetak) skal tjenestegjøre mer enn 2 år, og at ikke alle styremedlemmene skiftes ut på en gang, jf. § 24 i lovforslaget. Dette for å sikre kontinuitet i styringen av både helseforetak og datterforetak. Tjenestetid på 4 år og utskifting av halvparten av styremedlemmene om gangen vil kunne ivareta nevnte hensyn. Dette bør stå i loven og ikke fastsettes i vedtektene.»

Fra sykehusene framheves det også at to år gir for liten kontinuitet i styrets arbeid.

De fleste organisasjonene for de ansatte har ikke merknader til forslaget om ansattes styrerepresentasjon. Norsk sykepleierforbund foreslår at de ansattes representasjon skal være en tredjedel, ikke inntil en tredjedel. De foreslår videre at de ansattes representanter velges av arbeidstakerorganisasjonene etter et forholdstallprinsipp. Norges farmaceutisk forening kan ikke slutte seg til at det i § 23 settes en grense på 30 ansatte, dersom dette innebærer at de ansatte ikke blir representert. Norges Ingeniørorganisasjon ber om at aksjelovens forskrifter gjøres gjeldende fullt ut ved valg av ansattes representanter til styrene.

4.9.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at foretakets ledelse skal bestå av et styre og en daglig leder. Forslag til bestemmelser og styrets sammensetning er gitt i §§ 20 til 27.

Forslaget i høringsnotatet legger opp til at styret skal være et kollegialt organ som, bortsett fra de ansattes representanter, velges av foretaksmøtet. Styremedlemmene skal ikke representere bestemte interesser eller grupper. Departementet mener at dette bør legges til grunn til tross for høringsinstansenes innsigelser. Bestemmelser om styrets sammensetning som skal gi alle interesser og grupper representasjon i styrene, ville være praktisk uhåndterbare. Det ville etter departementets vurdering være vanskelig å begrunne at enkelte av interessene skal representeres og andre ikke.

Å la enkeltgrupper og enkeltinteresser representeres vil dessuten stride mot ideen om styret som et kollegialt organ. Det vil likevel være åpent for å utpeke aktive politikere til styrene. Styredeltakelsen deres skal i såfall ikke være knyttet til en politisk posisjon. Styret skal i tråd med de gjeldende helsepolitiske målsettinger og etter eiers retningslinjer, fremme foretakets formål. For styrene i de regionale helseforetakene vil det si hele spesialisthelsetjenesten i helseregionene. I helseforetak skal målsettingene og de helsetjenester foretaket skal yte være nedfelt i vedtektene. For å sette styrene i stand til ivareta sine oppdrag på en god måte, er det nødvendig at de settes sammen på en slik måte at de har legitimitet i befolkningen. Det vil være eiers oppgave å velge styrer som skjøtter sine verv på en slik måte at de får tillit fra det brede spekter av interesser innenfor spesialisthelsetjenesten og fra samarbeidende etater og enheter.

Departementet mener at styrene i de regionale helseforetakene må ha forankring i den helseregionen de skal betjene. Det er viktig at styrene besitter kjennskap til regionen de skal betjene. Det foreslås derfor at alle styremedlemmene som velges av foretaksmøtet skal ha tilhørighet i regionene. I forhold til forslaget i høringsnotatet er dette en styrking av styrets regionale forankring.

De samme hensynene gjør seg ikke gjeldende i like stor grad for helseforetakene. Det er ikke nødvendigvis slik at de skal betjene bestemte lokalområder. Det kan slik departementet vurderer det, være aktuelt for de regionale helseforetakene å etablere bestemte funksjoner i helseforetak som skal betjene hele regionen. Det kan for eksempel gjelde ambulansetjenesten og andre funksjoner knyttet til prehospital medisin. Med tanke på den store variasjonen det kan være mellom helseforetak, finner departementet det uhensiktsmessig å utforme lovbestemmelser om lokal forankring for styrene i helseforetak. En annen sak er at helseforetak som utgjør et typisk lokalsykehus, bør ha en styresammensetning som har kjennskap og tilhørighet til det lokalmiljøet sykehuset skal betjene. De regionale helseforetakene forutsettes å ivareta dette ved valg av styrer til helseforetakene.

Departementet foreslår å opprette et regionalt rådsorgan som vil ivaretar hensynet til større innflytelse på foretakene fra regionen, se forslaget i § 35.

Det er fra høringsinstansene kommet synspunkter på at fem styremedlemmer vil være for lite. Hva angår regionale helseforetak er ikke departementet uenig i dette. Bestemmelsene om styrets sammensetning skal imidlertid også gjelde en rekke foretak av meget varierende karakter. I de mindre helseforetakene vil fem styremedlemmer være tilstrekkelig. Departementet foreslår derfor en bestemmelse som fastsetter at styret skal ha minst fem medlemmer. I foretak hvor de ansatte har representasjon i styret etter bestemmelsen i forslagets § 23 annet ledd, foreslås det imidlertid at helseforetaket skal ha minst syv medlemmer. Dersom det bare er fem medlemmer i disse styrene, vil de ansatte komme i flertall. Det er etter departementets oppfatning nødvendig å sikre at eier oppnevner flertallet av styremedlemmene. Det kan i det enkelte foretak bestemmes at det skal være flere medlemmer i styret. Det gjøres i såfall i vedtektene. Se i denne forbindelse forslaget til §§ 10 og 11 som setter som et minstekrav til vedtektene at de skal bestemme hvor mange styremedlemmer foretaket skal ha, eller hva det høyeste og laveste antall styremedlemmer kan være.

De samme hensynene som gjør seg gjeldende med hensyn til antall styrerepresentanter gjør seg også gjeldende i forhold til styrenes funksjonstid. Departementet foreslår derfor at den normale funksjonstiden skal være to år, men at det kan gjøres tilpasninger i vedtektene når det gjelder det enkelte foretak. Det vil være eiers oppgave å bidra til kontinuitet i foretaksledelsen.

Departementet foreslår at styremedlemmer når særlige grunner foreligger kan tre tilbake fra sine verv. På den andre siden foreslås det at foretaksmøtet til enhver tid kan avsette hele eller deler av styret. Sett fra eiers side er det nødvendig å ha full tillit til styret for å kunne utøve eierstyringen på en god måte. Dersom denne tilliten ikke lenger foreligger, vil det normale være at styret avsettes. Styremedlemmene på sin side tillegges ansvar for drift av foretaket. Dersom de mener at de rammevilkårene som eier setter er utilstrekkelige til å ivareta det oppdraget de er gitt, bør de kunne fratre før tjenestetiden er over.

Etter departementets vurdering gir ikke uttalelsene til høringsinstansene grunnlag for å foreslå endringer i forhold til høringsnotatet når det gjelder de ansattes styrerepresentasjon.

I forslaget til §§ 26 og 27 er det tatt inn en del regler om innkalling og saksbehandlingen i styret. Det er i utgangspunktet styrets leder sin oppgave å innkalle til styremøter. Andre styremedlemmer gis rett til å kreve at styret kalles sammen til møte. Det foreslås at daglig leder har rett og plikt til å være til stede og å uttale seg på styremøtene. Mer enn halvparten av styrets medlemmer må være tilstede for at styret skal være vedtaksdyktig. Det er i forslaget i § 27 i tillegg foreslått at minst en tredjedel av styrets medlemmer må støtte et forslag for at det kan vedtas. Bestemmelsen gir også enkelte andre avstemningsregler. Styremøtene ledes av styrets leder eller den styret velger i lederens fravær. Forslaget i § 26 siste ledd gir regler om protokollasjon.

4.10 Styrets oppgaver og kompetanse

4.10.1 Forslagene i høringsnotatet

Høringsnotatet legger opp til at styrets sentrale oppgave er å forvalte foretakene på vegne av eier, det vil si staten ved departementet i regionale helseforetak, og staten ved regionale helseforetak i helseforetak. Styret har det overordnede ansvar for oppnåelse av de helsepolitiske målsettingene som settes for foretaket, at virksomheten i alle ledd drives forsvarlig og at driften holdes innenfor de økonomiske og andre rammer som er satt.

De foreslås flere bestemmelser som skal regulere forholdet mellom styret i foretakene og statens styring som eier. Dette gjelder rammer for låneopptak, regler om at saker av vesentlig betydning skal legges fram for departementet, grenser for kompetanse til å beslutte salg av faste eiendommer, rapportering til eier og fremleggelse av planer. I de fleste tilfeller gjelder disse bestemmelsene også i forholdet mellom de regionale helseforetakene og helseforetakene.

4.10.2 Høringsinstansenes syn

Utkast til § 30 i høringsnotatet om saker av vesentlig betydning, er viet en del oppmerksomhet fra høringsinstansene.

Norsk Pasientskadeerstatning uttaler:

«Det virker tilsynelatende noe forvirrende når eier (departementet) ikke kan utøve eiermyndighet utenom foretaksmøtet (§ 16) når § 30 bestemmer at saker av betydning må forelegges departementet før vedtak treffes. Men det står intet i § 30 om at departementet kan gi direktiver tilbake på henvendelsen. Det vil i tilfelle også være i strid med § 16. Merknaden på side 41, annet avsnitt er imidlertid oppklarende:

«Dersom departementet har innvendinger mot styrets forslag, kan det eventuelt gjennom foretaksmøtet foreta slike endringer det finner hensiktsmessig.»

Det kan imidlertid reises spørsmål om det ikke i § 30 bør inntas noen nærmere bestemmelser om den funksjon departementet her skal ha for å sikre styrets frie stilling i forhold til departementet som sådant.»

Regionsykehuset i Tromsø uttaler:

«De bindinger som legges på foretaket ved at departementet skal godkjenne enkelte vedtak fattet i foretaksstyret, svekker fristillingen, og synes unødvendig. Større grad av avgjørelsesmyndighet må legges til foretaksstyret.»

Rikshospitalet uttaler:

«Tolkningen av hvilke saker som er av betydning og som må fremlegges departementet må ikke uthule foretaksdannelsen.»

Riksrevisjonen peker på at det for en rekke andre foretak staten eier fullt ut er gitt retningslinjer for hvilke saker som må ansees som vesentlige i forhold til prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning. Riksrevisjonen foreslår at det vurderes om vedtekter av denne karakter også bør være aktuelle for foretak utover det som er nevnt i §§ 30 og 33.

Statens eldreråd peker på en inkonsistens i forholdet mellom § 30 og §§ 10 og 11 om henholdsvis regionale helseforetak og helseforetakenes vedtekter. Det er foreslått i minstekravene til vedtektene at det skal gis bestemmelser om hvilke saker eller typer av saker som skal legges frem for departementet i henhold til § 30. Statens eldreråd foreslår at § 30 sier at det skal gis vedtekter om dette, ikke kan som det gjør i høringsnotatet.

Til bestemmelsen om lån og garantier uttaler Rikshospitalet:

«Foretakets ramme for låneopptak (jf. lovutkastet § 32) må fastsettes slik at det sikres at foretaket får det nødvendige handlingsrom til å foreta rasjonelle vurderinger mellom drift og investeringer, og de nødvendige fullmakter til å kunne ivareta et helhetlig ansvar for driften».

Til lovutkastet § 33 uttaler Oppland Fylkeskommune:

«Planen vil være bestemmende for utviklingen av det spesialiserte helsetjenestetilbudet i regionene i planperioden. Den vil også ha innvirkning på den regionalpolitiske utviklingen. Dette vil særlig gjelde i tilfellene hvor det planlegges omfattende endringer i sykehusstrukturen og i oppgavefordelingen sykehusene i mellom. For å sikre legitimitet og en god forankring av disse planene er det viktig at de regionale folkevalgte organene medvirker i planleggingen».

En betydelig del av de andre høringsinstansene gir uttrykk for lignende holdninger. Det er henvist til viktigheten av samarbeid med det lokale politiske nivå og primærhelsetjenesten, betydningen av at brukerne gis innflytelse og behov for faglige råd i forbindelse med utarbeiding av planene.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke uttaler:

«LHL er skuffet over at høringsnotatet verken har forslag til eller drøfter hvordan en helt ny modell for eierskap og drift av spesialisthelsetjenester skal ivereta hensynet til brukermedvirkning på systemnivå. [...] Brukerorganisasjonene forlanger reell innflytelse på prosesser og beslutninger som påvirker brukernes helse og livskvalitet».

Norges astma- og allergiforbund uttaler:

«NAAF er ikke fornøyd med at forslaget i liten grad behandler brukermedvirkning. NAAF er av den oppfatning at brukermedvirkning på systemnivå burde vært drøftet i høringsnotatet. Brukermedvirkning er et viktig virkemiddel for å gjøre helsetjenesten bedre og bør derfor implementeres på systemnivå i den videre prosessen».

Vest-Agder fylkeskommune uttaler:

«Ut fra de erfaringer Vest-Agder Fylkeskommune har som dagens utøver av sektoransvaret, presiseres det at det vil være viktig for staten som ny eier i hovedsak holder seg til de virkemidlene som ligger i eierstyringen, og at helseforetakene (nå regionale helseforetak) unngår at eier i tillegg styrer gjennom omfattende bruk av godkjenningsordninger, øremerkede midler og styring gjennom tilsyn. Terskelen for å ta i bruk slike styringsvirkemidler bør være høy, dersom intensjonene med reformen skal nås».

4.10.3 Departementets vurdering

Styrets hovedoppgaver

Departementets forslag til bestemmelser om styrets ansvar og kompetanse er tatt inn i §§ 28 til 36. De foreslåtte bestemmelsene skal som utgangspunkt gjelde både for regionale helseforetak og helseforetak med mindre noe annet er fastsatt. Den konkrete anvendelsen av reglene vil imidlertid kunne bli forskjellig, blant annet som konsekvens av at det er departementet som utøver eierstyring i regionale helseforetak, mens det er regionale helseforetak som utøver eierstyringen i helseforetakene. Departementet i egenskap av eier, forholder seg ikke direkte til de enkelte helseforetakene.

Forslaget i § 28 angir styrets sentrale oppgaver. Styret skal på vegne av eier forvalte foretakene. Det betyr at styret har det overordnede ansvaret for at virksomheten drives forsvarlig og ressursene utnyttes best mulig med sikte på å realisere de overordnede mål eier har satt for virksomheten. I denne forbindelse må styret fastsette budsjetter og virksomhetsplaner. Det er foreslått en særregel om virksomhetsplaner i § 34. Forslaget i § 28 legger sammen med § 14 ansvaret for foretakets økonomi til styret.

I regionale helseforetak omfatter styrets forvaltningsansvar også eierskapet til de underliggende helseforetakene, se forslaget i § 28 fjerde ledd. Ettersom disse er egne foretak med egne styringsorganer, vil forvaltningsansvaret her ha en overordnet karakter av eierstyring. En sentral oppgave vil være å sørge for at helseforetakene har et hensiktsmessig og forsvarlig sammensatt styre. I forhold til staten som eier er det styret i regionale helseforetak som er ansvarlig også for virksomheten i helseforetakene. Dette innebærer blant annet et ansvar for at virksomheten i helseforetakene er i samsvar med de overordnede rammer og mål staten har satt for virksomheten. Styret har også et overordnet ansvar for at foretakene oppfyller krav som den helserettslige lovgivningen setter.

Styret skal etter forslaget i § 29 føre oppsyn med daglig leder og kan fastsette instruks for daglig leder. Styrets overordnede ansvar innebærer at det har instruksjons- og omgjøringsrett i forhold til daglig leders disposisjoner.

Forholdet mellom styrets og eiers kompetanse

De regionale helseforetakene har et stort ansvar som utøver av statens helsepolitikk. Foretakene får sine inntekter ved bevilgninger fra staten og ikke ved næringsvirksomhet. Dette tilsier at det er tettere kontakt mellom departementet som eier og foretakets ledelse enn det som er vanlig i andre foretak staten eier. Det bør også etableres en kontaktflate mellom det regionale helseforetaket og de politiske miljøene i regionen. Uttalelsene til høringsinstansene som er referert over, viser at dette må balanseres mot hensynene til myndiggjøringen av det enkelte foretaket. Departementet har søkt å ivareta disse hensynene i forslagene i §§ 30 til 36.

I § 30 er det foreslått at vedtak i saker av vesentlig betydning for foretakets virksomhet og løsningen av de politiske målene skal treffes av foretaksmøtet i regionalt helseforetak. Dette er ikke en godkjenningsordning. Foretaksmøtet i regionalt helseforetak skal etter lovforslaget fatte vedtak i de aktuelle sakene. Det er imidlertid nødvendig at departementet gjøres oppmerksom på saker av denne typen. Slik ordningen var foreslått i høringsnotatet, la den opp til at saker av vesentlig betydning skulle forelegges departementet. Dersom departementet som eier ønsket en annen løsning enn den foretaket foreslo, måtte det innkalle foretaksmøtet for å instruere styret i det regionale helseforetaket. Dette er den ordningen statsforetaksloven bygger på, jf. statsforetakslovens § 23 annet ledd. Etter høringen har departementet kommet til at ansvarsfordelingen mellom styret og eier vil bli klarere dersom foretaksmøtet treffer vedtak i disse sakene når departementet har blitt forelagt saken.

Hva som er saker av vesentlighet, bør etter departementets mening reguleres nærmere i vedtektene. De store forskjellene som vil eksistere mellom foretakene, gjør det nødvendig å tilpasse dette til det enkelte foretak. I henhold til forslagene i §§ 10 og 11 skal dette derfor reguleres i vedtektene. Regionsykehuset i Tromsø mener at en godkjenningsordning i for høy grad ville uthule foretakenes selvstendige stilling. Departementet er oppmerksom på at det kan bidra til for høy grad av detaljstyring dersom for mange saker må behandles i foretaksmøtet. Vedtektene vil bli utformet med sikte på å unngå dette problemet.

Avhending og pantsettelse av foretakenes faste eiendommer har departementet vurdert å være av så stor betydning, at foretaksmøtet i regionalt helseforetak som utgangspunkt skal fatte avgjørelsen. Foretakenes bygninger og tomter vil være avgjørende for foretakenes nåværende og fremtidige drift og utgjøre den vesentlige delen av deres egenkapital. Salg eller pantsettelse av disse avgjørende driftsmidlene bør derfor etter departementets mening, besluttes av foretaksmøtet i de regionale helseforetakene. På denne måten sikres det at departementet tar avgjørelsen om salg og pantsettelse. Det åpnes i forslaget for at vedtektene kan gi foretakets ledelse kompetanse til å foreta pantsettelse og salg hvor eiendommens verdi ikke overstiger et nærmere bestemt beløp.

Etter konstitusjonell praksis kreves det i utgangspunktet samtykke fra Stortinget for å kunne selge statens eiendommer. Det samme gjelder pantsettelse, se Castberg, Norges statsforfatning, bind I, 3. utg. (1964) s. 99. Stortinget kan i tillegg til å gi samtykke i den enkelte sak, gi et generelt samtykke til salg og pantsettelse innefor et avgrenset område. Hvor salget inngår som et naturlig ledd i bestyrelsen av statens eiendommer, kan Kongen med hjemmel i Grunnloven § 19 foreta salg uten Stortingets samtykke. Departementet antar at Grunnlovens § 19 også gir hjemmel til salg av eiendom som staten eier indirekte. Kongen har i foretaksmøtet kontroll over avgjørelsen, selv om salget formelt foretas av foretaket. Det kan likevel være tvil om hva som inngår som et naturlig ledd i bestyrelsen av statens eiendommer. Departementet mener derfor at forslaget i § 31 må sees slik at Stortinget gir forhåndssamtykke til salg og pantsettelse.

Eventuelle salg av sykehusvirksomhet vil kunne ha stor betydning for utviklingen av spesialisthelsetjenesten og for foretakets oppnåelse av de politiske målsettingene. Salg av sykehusvirksomhet til andre enn foretak vil videre kunne bidra til privatisering av spesialisthelsetjenesten. Derfor er det etter departementets oppfatning, nødvendig å sikre at saker om salg av sykehusvirksomhet til andre enn foretak undergis en betryggende politisk behandling på nasjonalt nivå. På denne bakgrunn foreslår departementet at vedtak om salg av sykehusvirksomhet skal fattes av foretaksmøtet i regionalt helseforetak. Det foreslås videre at foretaksmøtet ikke kan fatte slikt vedtak uten Stortingets samtykke. Forslag til lovbestemmelse om dette er tatt inn i forslaget til § 32. Forslaget vil innebære en prosessuell skranke mot privatisering av sykehusvirksomhet. Sammen med forslaget til § 43 om ansvarsformer for virksomheter eid av foretak innebærer lovforslaget omfattende lovmessige skranker mot privatisering av spesialisthelsetjenesten. For overføring av sykehusvirksomhet mellom foretak gjør ikke disse hensynene seg gjeldende. Forslaget innebærer derfor ikke at slik overføring må godkjennes av Stortinget i henhold til forslaget i § 32. Overføring av sykehusvirksomhet kan gjøres etter forslaget i § 51, men vil ofte være en sak av vesentlig betydning som må forelegges departementet i henhold til forslaget til § 30.

I forslaget til § 33 fastsettes det som utgangspunkt at foretakene ikke kan ta opp lån uten at det er gitt bestemmelser om dette i vedtektene. Det sies imidlertid at det skal fastsettes en låneramme for foretakene i vedtektene. Den lånerammen som fastsettes i vedtektene til et regionalt helseforetak, gjelder for dette og alle helseforetakene det eier. Det vil si at regionale helseforetak må fastsette lånerammer for sine helseforetak som til sammen holder seg innenfor det regionale foretakets egen låneramme. Det foreslås videre et forbud mot at foretakene kan stille garanti eller pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser. Bestemmelsen har sammenheng med at staten hefter fullt ut for foretakenes gjeld, jf. forslaget i § 7. Etter departementets mening bør eier derfor sette en ramme for de gjeldsforpliktelser foretakene kan pådra seg ved låneopptak.

Grunnloven § 75 b sier at det «tilkommer Storthinget ... at aapne Laan på Rigets Kredit». Grunnloven § 75 b innebærer som utgangspunkt at Stortingets medvirkning er nødvendig når staten skal ta opp lån eller stille garantier. Bestemmelsen innebærer ikke at det settes strenge skranker for Stortingets adgang til å gi andre rett til å ta opp lån og stille garantier. Statsforetaksloven § 5 gir for eksempel statsforetakene hjemmel til å ta opp lån innenfor visse rammer. Staten er indirekte ansvarlig for å dekke foretakenes forpliktelser dersom de ikke har midler til det selv, se statsforetaksloven § 12, jf. §§ 51 og 53. Forslaget i § 32 og § 7 i lovforslaget her går etter departementets vurdering ikke lenger i å gi andre rett til å ta opp lån enn det som ellers har vært vanlig. Det vises for øvrig til drøftelsen i NOU 1991:8.

Regionale helseforetaks planer

Departementet er enig med Vest-Agder fylkeskommune i at det bør være en høy terskel for bruk av andre styringsvirkemidler enn de som er knyttet til statens nye posisjon som eier. Departementet ønsker derfor ikke å videreføre dagens ordning med regionale helseplaner som vedtas av departementet som myndighetsorgan. På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve spesialisthelsetjenesteloven § 5-3 og de øvrige bestemmelsene om regionale helseplaner. Det vises til kapittel 5 hvor dette er drøftet. I departementets nye rolle som eier og direkte finansiør av spesialisthelsetjenesten, vil departementet ha behov for grundig kjennskap til de regionale helseforetakenes planer. Dette er en forutsetning for at departementet skal kunne utøve en aktiv og langsiktig eierstyring. Departementet må se de regionale helseforetakenes planer i forhold til hverandre og gjøre de nødvendige prioriteringer mellom dem. Dette vil for eksempel ha betydning i forbindelse med foretakenes utbyggingsplaner og fastsettelse av lånerammer i henhold til forslaget i § 33. Kunnskap om planene for virksomheten vil videre være avgjørende for departementets arbeid med statsbudsjettet og forholdet til Stortinget for øvrig.

For å ivareta departementets behov for kunnskap om helseforetakenes langsiktige planlegging, foreslår departementet i § 34 at de regionale helseforetakene hvert år skal utarbeide en melding til departementet som inneholder de regionale helseforetakenes plan for virksomheten i de kommende år. Meldingen skal også redegjøre for virksomheten i året som har gått. Meldingen skal omfatte det regionale helseforetaket og de helseforetakene det eier. Bestemmelsen i lovforslaget § 34 pålegger således de regionale helseforetak en informasjonsplikt overfor eier. På denne måten skal departementet settes i stand til å vurdere de regionale helseforetakenes ivaretagelse av krav departementet har stilt til dem, og se foretakenes langsiktige behov i forhold til virksomheten slik den drives på det aktuelle tidspunktet. Vedtektene skal gi nærmere bestemmelser om meldingens innhold og fremleggelse, se forslaget i § 34 tredje ledd og § 10 første ledd nr. 9.

De regionale helseforetakenes planer vil danne grunnlag for departementets arbeid med, og forslag til, statsbudsjett. Departementet vil videre utarbeide meldinger til Stortinget basert på planene. På denne måten kan man sikre nasjonal, politisk innflytelse og kontroll med utviklingen av og styringen med spesialisthelsetjenesten.

Rådsorganer og brukerinnflytelse

Det er en viktig forutsetning for forslaget om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten at virksomhetene tas ut av forvaltningen. Samtidig vil de regionale helseforetakenes planer som Oppland fylkeskommune påpeker, være viktig for utviklingen av spesialisthelsetjenesten i helseregionene. Den vil også ha stor betydning for andre sektorer som samarbeider nært med spesialisthelsetjenesten. Departementet ser det, på samme måte som flere av høringsinstansene, som viktig at lokale og regionale politiske myndigheter gis mulighet til å kunne påvirke planlegging og den videre utvikling av tjenestene innen spesialisthelsetjenesten. Særlig vil departementet trekke frem behovet for å sikre kommunale myndigheters muligheter til å styrke sammenhengen mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Tilsvarende kan det være av betydning at fylkeskommunene medvirker, bl.a. fordi de fortsatt vil ha et ansvar for sosialtjenester. Dette er viktige samarbeidsaktører for spesialisthelsetjenesten med sikte på å tilby brukerne et helhetlig behandlingstilbud. På denne bakgrunn foreslår departementet i lovforslaget å opprette et regionalt rådsorgan, se forslaget til § 35 første ledd. Det lovfestes i henhold til forslaget at de regionale helseforetakene skal innhente råd fra de regionale rådene i sin planlegging av virksomheten. Det vil si i forbindelse med utarbeidelse av planen som skal tas inn i meldingen til departementet i henhold til forslagets § 34. De regionale rådene skal med andre ord ha en rådgivende funksjon knyttet til spørsmål om regionenes behov for spesialisthelsetjenester og prioritering av de ulike tjenestene. Belysning av problemstillinger i grenseflaten mot de samarbeidende tjenestene vil bli ett av rådenes mest sentrale oppgaver. Det vises i den forbindelse til foretakenes plikt til samarbeid i forslaget til § 42. Rådene har ingen rolle i forbindelse med foretakenes gjennomføring av sine planer. Foretakene er her bare underlagt eiers styring. Noe annet ville komme i strid med forutsetningen om at spesialisthelsetjenesten tas ut av forvaltningen og de regler for styring av foretakene som ligger i forslaget. Dette er imidlertid ikke til hinder for at regionale helseforetak forelegger andre viktige saker for rådet før endelig vedtak fattes.

Sametinget etterspør i sin høringsuttalelse ordninger som ivaretar den samiske dimensjonen i spesialisthelsetjenesten. Det uttaler: «Sametinget har erfaring med at for stor sentralisering av myndighet ofte fører til at det samiske perspektivet blir nedprioritert.» ... «Siden målet med reformen er å legge grunnlaget for at helsetjenesten kan gjøres bedre sett fra pasientenes ståsted, ser Sametinget at de samiske behov kan bli bedre ivaretatt ved reformen av spesialisthelsetjenesten.» Departementet mener at den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten åpner for nye muligheter for å ivareta Sametingets ønsker. Sametinget bør få en posisjon som gir innflytelse over helsetjenesten som ytes til den samiske befolkningen. Departementet foreslår at Sametinget oppnevner et råd som skal ha en rådgivende funksjon for foretakene i utarbeidelse av plan i henhold til § 34 annet ledd annet punktum, se forslaget til § 35 annet ledd. Rådet skal uttale seg om helsespørsmål som berører den samiske befolkningen og arbeide i forhold til alle de regionale foretakene. Rådets funksjon og stilling vil i hovedsak tilsvare de regionale rådsorganenes.

Nærmere bestemmelser om de regionale rådsorganenes funksjon, oppnevning og sammensetning vil bli gitt i forskrift, se forslaget til § 35 tredje ledd. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å benytte eierstyring i denne forbindelse. Ved å gi bestemmelsene i forskrift sikres de interesserte partene mulighet til å påvirke løsningen av spørsmålet i den ordinære høringsrunden. Departementet tar sikte på å utarbeide bestemmelser om rådsorganets oppnevning som gir de politisk valgte organene som skal være representert, avgjørende innflytelse på rådets sammensetning. De regionale rådene kan bygge på miljøene knyttet til dagens regionale helseutvalg. Etter departementets mening er det i det minste nødvendig at kommunale myndigheter blir representert av hensyn til primærhelsetjenestens interesser. Ett av hovedformålene for den nye helselovgivningen som trådte i kraft 1. januar 2000 var å sette pasienten i fokus. Dette kom også klart til uttrykk i Verdimeldinga, St.meld. nr. 25 (1999-2000), der det ble foreslått at krav til innhenting av brukererfaringer skulle tas inn i internkontrollforskriften i helsetjenesten. Departementet vurderer at plikten til å innhente pasienter og andre brukeres erfaringer og synspunkter utgjør et så viktig prinsipp at det bør lovreguleres. Dette gjelder både i forbindelse med utarbeidelse av de regionale helseforetakenes planer som skal tas inn i den årlige melding til departementet i henhold til forslaget § 33, og i den daglige driften av helseinstitusjonene. Departementet har tatt i forslag til bestemmelse om dette i § 36. Bestemmelsen er satt inn i lovforslagets kapittel om styrets oppgaver og kompetanse fordi den legger en plikt til styret i de regionale helseforetakene og har nær sammenheng med bestemmelsen om de regionale helseforetakenes planer. Forslaget til § 36 første ledd pålegger det regionale helseforetaket en plikt til å innhente pasienter og andre brukeres synspunkter i forbindelse med utarbeidelse av plan i henhold til § 34 annet ledd. I § 36 annet ledd foreslås det at de regionale helseforetakene skal sørge for at virksomheter som yter spesialisthelsetjenester, etablerer ordninger for å innhente pasienter og andre brukeres erfaringer og synspunkter.

Departementet foreslår ikke å regulere nærmere hvordan systemene for pasient- og brukermedvirkning skal utformes. På grunn av de store forskjellene mellom virksomhetene loven skal regulere, vil det variere hvilke løsninger som er hensiktsmessig for å ivareta formålet. Flere institusjoner har allerede etablert ordninger som de bør kunne videreføre. Forholdene i de forskjellige regionene og lokalmiljøene vil også kunne variere betydelig. Virksomhetene må ta hensyn til etniske minoriteter i området de betjener. Det er slik departementet ser det, heller ikke nødvendig å gi en forskriftshjemmel for eventuelt å kunne regulere dette senere. Dersom det blir behov for styring fra departementets side, vil dette kunne løses med de styringsmidlene departementet har i kraft av eierskapet til de foretakene. Det sentrale i departementets forslag er at det lovfestes en plikt til å etablere systemer for å gi pasienter og andre brukere innflytelse.

Departementet har vurdert om bestemmelsene som er foreslått i §§ 35 og 36 i loven bør skilles ut i et eget kapittel. Forslaget i § 36 pålegger styret i regionale helseforetak plikter. De rådene som foreslås opprettet i forslaget og § 35, skal ha en rolle inn mot styrenes arbeid med det regionale helseforetakets planer. Det er etter departementets vurdering et så nær sammenheng mellom de to bestemmelsene og de andre bestemmelsene i kapittelet at de bør holdes samlet.

4.11 Daglig leder

4.11.1 Forslagene i høringsnotatet

Høringsnotatet foreslår at foretakene skal ha en daglig leder som forestår den daglige ledelsen av foretakene. Hun eller han ansettes av styret som også fastsetter instruks for daglig leder. Daglig leder rapporterer til styret. Daglig leder skal være underlagt styrets instruksjonsmyndighet. Det er foreslått bestemmelser som begrenser daglig leders kompetanse til å fatte avgjørelser og binde foretaket.

4.11.2 Høringsinstansenes syn

Høringsuttalelsene har ikke gitt vesentlige bidrag til utformingen av bestemmelsen om daglig leder.

4.11.3 Departementets vurderinger

Lovforslaget har i §§ 37 til 39 bestemmelser om daglig leder. Disse bestemmelsene bygger på aksjelovens bestemmelser. I henhold til forslaget § 37 skal det i foretakene være en daglig leder. Daglig leder er lovens betegnelse på den som har ansvar for den daglige ledelse, og er ikke til hinder for at det i praksis brukes andre betegnelser, så som sykehusdirektør i helseforetak hvis dette er ønskelig. Daglig leder skal etter forslaget tilsettes av styret som også fastsetter dennes lønn.

Daglig leders oppgave er å stå for den daglige ledelsen av foretaket, se forslaget i § 38. Daglig leder er i denne forbindelse underordnet styret. Dette innebærer at han eller hun plikter å følge de retningslinjer og instrukser som styret fastsetter. Styret har også anledning til å omgjøre daglig leders disposisjoner i den grad de ikke er bindende overfor tredjemenn.

I § 38 tredje ledd er det foreslått en negativ begrensning av daglig leders ansvarsområde. Daglig leder bør etter departementets vurdering ikke ha kompetanse til å fatte avgjørelser i saker som er av uvanlig art eller av stor betydning. Disse sakene bør høre til styrets ansvarsområde. Om sakene er av en slik art må avgjøres konkret i henhold til selskapsrettslig praksis. Det foreslås at daglig leder skal ha kompetanse til å ta beslutninger i slike saker, dersom det vil bety vesentlig ulempe for foretaket om avgjørelsen utsettes.

Lovforslaget pålegger i § 39 daglig leder plikt til å rapportere skriftlig til styret hvert tertial. Redegjørelsen skal omfatte foretakets stilling og utvikling i forhold til foretakets planer og budsjetter. I regionale helseforetak skal redegjørelsen også omfatte de underliggende helseforetakene.

4.12 Foretakets representasjon utad

4.12.1 Forslagene i høringsnotatet

Høringsnotatet foreslår at det i utgangspunktet er styret som representer foretaket utad i alle saker som loven ikke har gitt daglig ledere kompetanse til å råde over. Styret tegner foretakets firma, men denne kompetansen kan delegeres til det enkelte styremedlem eller daglig leder. Det er foreslått en bestemmelse som regulerer situasjonen dersom noen overskrider sin representasjonsrett.

4.12.2 Høringsinstansenes syn

Det er ikke kommet vesentlige merknader til det materielle i lovutkastet.

4.12.3 Departementets vurderinger

Bestemmelsene som foreslås om foretakenes representasjon er tatt inn i lovforslaget §§ 40 og 41. Departementet foreslår at statsforetakslovens regler om foretakets representasjon legges til grunn for regionale helseforetak og helseforetaks representasjon, se § 40. Dette innebærer at styret i utgangspunktet representerer foretaket utad og tegner dets firma. Styret kan gi enkelte styremedlemmer og daglig leder tegningsfullmakt. Vedtektene kan gi nærmere regler om styrets bruk av tegningsfullmakt. I forslaget til § 40 tredje ledd er daglig leders kompetanse til å representere foretaket regulert.

Spørsmål knyttet til overskridelse av representasjonsretten er foreslått regulert i § 41. Forslaget innebærer at disposisjonen bare blir bindende for foretaket når medkontrahenten var i aktsom god tro, og det ikke vil stride mot redelighet å gjøre disposisjonen gjeldende. Bestemmelsen legger ikke uttrykkelig ansvaret for å påvise at medkontrahenten ikke var i aktsom god tro på foretaket.

4.13 Samarbeid med andre

4.13.1 Forslagene i høringsnotatet

Forslaget legger opp til at foretakene kan inngå samarbeidsavtaler med andre. Dette gjelder både offentlige organer og private selskaper. Slikt samarbeid kan etter lovutkastet omfatte deltagelse i selskaper, men lovforslaget setter grenser for hvordan et slikt samarbeid kan organiseres.

4.13.2 Høringsinstansenes syn

En rekke av høringsinstansene har løftet frem viktigheten av at foretakene har et nært og løpende samarbeid med andre tjenesteytere. Dette gjelder primærhelsetjenesten, rusomsorgen og barnevernstjenesten. Forholdet til de private sykehusene som er del av de regionale helseplanene og får sine driftsutgifter dekket av fylkeskommunene, blir sett som viktig.

Norsk Pasientforening uttaler:

«Sykehusene bør gis et så fritt spillerom som mulig når det gjelder samarbeid mellom institusjoner, kjøp av private tjenester, kjøp av tjenester til utlandet eller også salg av tjenester til utlandet.»

Forslaget i § 39 annet ledd har møtt stor motstand. Mange av høringsinstansene opplever at denne bestemmelsen åpner for privatisering av helsevesenet og ber om at bestemmelsen endres med sikte på å hindre en privatisering. Norsk Sykepleierforbund uttaler:

«I utkastet til helseforetakslov, § 39 - samarbeid med andre m v, åpnes det etter NSFs tolkning for en privatisering av helsevesenet. Bestemmelsens første ledd, at et foretak har lov å samarbeide med andre, synes noe unødvendig å lovfeste. Det er imidlertid bestemmelsens andre ledd, som gjør NSF meget betenkt. Det fremgår av høringsnotatet, s 42, at «for øvrig vil aksjeselskap være den naturlige selskapsformen hvor de øvrige selskapsdeltagerne er private selskaper mv. Denne selskapsformen vil på grunn av det begrensede deltageransvaret hindre at staten blir ansvarlig for samarbeidets forpliktelser.» Slik NSF leser lovutkastet, gir bestemmelsen åpning for en full privatisering av sykehusene.»

Blant de andre høringsinstansene som er skeptisk til utkastet § 39 annet ledd finner vi: Norsk Kommuneforbund, Norsk helse- og sosialforbund, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund Norsk ergoterapeutforbund, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Kommunalansattes fellesforbund, Helseansattes yrkesforbund, Landsorganisasjonen, Legeforeningen, Norges Handikapforbund, Barneombudet og Fylkeslegen i Sør- Trøndelag.

Norges Ingeniørforbund uttaler:

«NITO oppfatter ikke at § 39 åpner for privatisering av spesialisthelsetjenesten.»

Det Norske Radiumhospital mener at en eventuell utskilling av medisinske servicefunksjoner og støttevirksomhet i egne selskaper må gjøres slik at de kan gi reell konkurranse til private selskaper som har overskudd som målsetting. Akershus Fylkeskommune mener at sykehusene må gis reell anledning til å konkurranseutsette de deler av sin virksomhet som sykehusene finner hensiktsmessig og forsvarlig. Blant sykehusene er det flere som vektlegger at lovgrunnlaget må utformes slik at det enkelte sykehus selv kan velge den hensiktsmessige organisatoriske struktur. De mener det bør skilles mellom mulighetene til å skille ut kjernevirksomhet og å etablere egne selskaper på områder som ikke defineres som kjernevirksomhet.

4.13.3 Departementets vurderinger

På bakgrunn av høringsinstansenes uttalelser mener departementet at det er grunn til å dele høringsnotatets forslag til § 39 i to bestemmelser. Departementet vil også foreslå en del materielle endringer i forhold til høringsnotatets utkast.

Departementet mener at det er viktig å ha en bestemmelse om foretakenes samarbeid med andre. Høringsinstansene har påpekt at foretakene er avhengig av gode samarbeidsrelasjoner for å nå sine helsepolitiske målsettinger. For det første gjelder dette i relasjon til andre tjenesteytere hvor det foreligger et gjensidig behov for tett og omfattende samarbeid med regionale helseforetak og helseforetak. Dette gjelder for eksempel kommunenes primærhelsetjeneste og fylkeskommunenes rusomsorg. For det andre dreier det seg om samarbeid med foretak i andre helseregioner og private produsenter av helsetjenester. Private sykehus som finansieres av det offentlige slik som Lovisenberg og Diakonhjemmet, private laboratorier og røntgeninstitutter samt privatpraktiserende legespesialister med driftstilskudd fra det offentlige, står for en så stor del av tilbudet av helsetjenester at det offentlige helsevesenet langt på vei er avhengig av å benytte dem.

Det foreslås at foretakene pålegges en plikt til å samarbeide med andre når det er nødvendig for å fremme foretakenes formål. En bestemmelse om dette er foreslått i § 42.

Etter departementets vurdering kan det sett fra den offentlige spesialisthelsetjenestens side i en del sammenhenger være hensiktsmessig at et samarbeid omfatter deltagelse i selskaper. Departementet vil likevel foreslå begrensninger i foretakenes adgang til å inngå i foretaksdannelser.

Dette gjøres ved at man forbyr helseforetak å etablere selskap som yter spesialisthelsetjenester sammen med private. Å yte spesialisthelsetjenester kan sies å være foretakenes kjernevirksomhet. Dette inkluderer alle kliniske funksjoner eller medisinske og andre helsefaglige servicefunksjoner. Når et regionalt helseforetak skal organisere sine egne institusjoner som driver kjernevirksomhet som selvstendige rettssubjekter, har de plikt til å organisere dem som helseforetak. Helseforetak kan bare eies av regionale helseforetak som eies av staten.

Det kan etter departementets vurdering være aktuelt at flere helseforetak eier institusjoner som driver kjernevirksomhet sammen. Dette kan for eksempel være praktisk hvor en institusjon skal yte tjenester på tvers av grensene for en helseregion. I slike tilfeller foreslår departementet at foretakene påbys å organisere samarbeidet som et ansvarlig selskap, se forslaget i § 43 annet ledd. På dette punktet er det ikke foreslått noen endring i forhold til høringsnotatet.

Virksomhet som yter tjenester utenfor foretakenes kjerneområde, altså ikke medisinske servicefunksjoner, bør det etter departementets mening være mulig for foretakene å eie sammen med private eller andre offentlige enheter. Det kan for eksempel være aktuelt å ha en privat partner i forbindelse med utvikling, produksjon og vedlikehold av sykehusenes it- systemer. Dersom foretakene skal inngå allianser med private, må dette skje i form av aksjeselskaper for å hindre at staten blir ansvarlig for private aktørers gjeldsforpliktelser. I denne sammenhengen bør påbudet om bruk av aksjeselskaper opprettholdes. Dette er lagt til grunn for departementets forslag i § 43 annet ledd.

4.14 Regnskap

4.14.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet er det foreslått i § 40 at foretakene skal føre regnskap etter regnskapsloven.

4.14.2 Høringsinstansenes syn

Blant andre Brønnøysundregistrene mener at forslaget til bestemmelsen i § 40 i høringsnotatet om regnskap er uklar. Det påpekes at det må fremgå tydelig om det kun er reglene om regnskapsføring som skal gjelde for foretak, eller om regnskapslovens bestemmelser i sin helhet skal gjelde.

Flere høringsinstanser har påpekt at det ikke er behov for å endre lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. (regnskapsloven) §1-2 når det foreslås en egen bestemmelse om regnskapsplikt etter regnskapsloven i helseforetaksloven § 40.

4.14.3 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsuttalelsene er departementet kommet til at regnskapsloven i sin helhet bør gjelde for foretakene, og det er foreslått en slik bestemmelse i lovforslaget § 44. Navnet på bestemmelsen er i samvar med dette endret til § 44 Regnskap mv.

Forslaget innebærer blant annet at det må etableres balanseregnskap for foretakene og at kapitalkostnader blir synlige gjennom årlige avskrivninger og rentekostnader. Nye investeringer blir aktivert og avskrevet over investeringenes levetid. Investeringer tas dermed inn i foretakenes balanse på investeringstidspunktet, og verdien av investeringen i balansen reduseres i takt med avskrivningene. Avskrivningene fremkommer igjen som en kostnad i det årlige resultatregnskapet.

I tillegg til synliggjøring av kapitalkostnader fører regnskapslovens bestemmelser til at det blir større fokus på at inntekter og kostnader regnskapsføres i den perioden de faktiske oppstår. For å kunne etterleve regnskapsloven stilles det også streng krav til foretakenes registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Departementet mener at dette samlet sett vil gi en god oversikt over og styring med foretakenes økonomi og viktige bidrag til en god og effektiv bruk av kapital i foretakene.

Departementet er enig i at det ikke er behov for å fastsette regnskapsplikt ved særskilt bestemmelse i regnskapsloven når det foreslås en tilsvarende bestemmelse i lovforslagets § 44.

4.15 Revisjon

4.15.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det at foretak skal ha registrert eller statsautorisert revisor som velges av foretaksmøtet.

4.15.2 Høringsinstansenes syn

Riksrevisjonen har ingen merknader til forslaget i høringsnotatet.

Norges Kommunerevisorforbund uttaler blant annet:

«Revisjon etter revisorloven består hovedsakelig i å bekrefte virksomhetens økonomiske informasjon overfor sine interessenter (eiere, kunder, leverandører etc). Departementet bør derfor vurdere om det er ønskelig å lov-/forskriftsfeste utvidede krav til revisjonens innhold i forhold til Helseforetakene. Vi tenker her spesielt på de krav om utvidet revisjon av intern kontroll og til forvaltningsrevisjon som gjelder for både kommunal/fylkeskommunal og statlig virksomhet.»

4.15.3 Departementets vurdering

Departementet mener at forslaget om at loven skal stille krav om at foretak skal ha uavhengig revisjon og at revisor skal være registrert revisor eller statsautorisert revisor, må opprettholdes. Revisor må velges av eier i foretaksmøte.

I lovforslaget er styret pålagt et særlig ansvar for å utøve tilsyn med og kontrollere foretakets økonomi. Styret har også ansvar for å etablere internkontroll og skal sørge for betryggende kontroll med regnskapsføringen og formueforvaltningen, jf. lovforslaget § 28. Styret skal likeledes føre tilsyn med daglig leders ledelse av virksomheten, jf. § 29. Det foreslås også at styret i regionalt helseforetak skal ha et tilsvarende tilsynsansvar for de helseforetakene det oppretter. Departementet mener det bør være opp til styret hvorledes dette tilsynet skal organiseres. Ved etableringen av internkontroll med helseforetakene bør styret blant annet vurdere om det skal etableres forvaltningsrevisjon. Lovfesting av obligatoriske styringsorganer er etter departementets vurdering ikke til hinder for at eier oppretter et særskilt kontrollorgan og at dette for eksempel tillegges å utøve forvaltningsrevisjon. Lovforslaget er heller ikke til hinder for at eier av foretakene pålegger revisor å utføre forvaltningsrevisjon i tillegg til den lovbestemte regnskapsrevisjonen.

4.16 Riksrevisjonens kontroll

4.16.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet er det blant annet foreslått at Riksrevisjonen skal kunne kreve de opplysninger den finner nødvendig fra regionalt helseforetaks ledelse og revisor for å kunne kontrollere statsrådens utøvelse av eieransvaret. Det er også foreslått at Riksrevisjonen skal være til stede i foretaksmøte i regionalt helseforetak. Forslaget omtaler ikke forholdet til helseforetak og andre datterselskaper.

4.16.2 Høringsinstansenes syn

Riksrevisjonen påpeker i sin høringsuttalelse blant annet at:

«I høringsnotatet punkt 4.15 anføres at lovforslaget § 42 om Riksrevisjonens kontroll med helseforetak i det alt vesentlige svarer til tilsvarende regler i blant annet aksjeloven og statsforetaksloven, se aksjeloven og allmennaksjeloven, begge § 20-6 og statsforetaksloven § 45.

I lovforslaget til Sosial- og helsedepartementet er Riksrevisjonens rett til å kreve opplysninger begrenset til helseforetak, det samme gjelder for undersøkelser og varsling og rett til å være til stede i foretaksmøter. Videre er det gitt en begrensning med statsrådens utøvelse av eieransvaret.»

4.16.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Riksrevisjonen i at det er manglende samsvar mellom de generelle motivene og utformingen av lovteksten i høringsnotatet § 42. Dette er rettet opp ved at lovforslaget § 46 er utformet i samsvar med statsforetaksloven § 45. Departementet er dessuten liksom Riksrevisjonen av den oppfatning at det bør fremgå av lovforslaget at Riksrevisjonen har rett til å være til stede i foretaksmøte både i regionalt helseforetak og helseforetak og derfor må varsles om møtene. Dette er tatt inn i lovforslaget § 46 annet ledd.

Riksrevisjonen tar også opp spørsmålet om forvaltningsrevisjon. Det vises til det som er sagt om forvaltningsrevisjon under 4.14.3. For øvrig har departementet kommet til at det ikke er naturlig å regulere Riksrevisjonens utøvelse av forvaltningsrevisjon spesielt i lov om helseforetak. Dette spørsmålet må løses i en generell sammenheng.

4.17 Oppløsning og avvikling

4.17.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det at det skal være adgang til å oppløse foretak. I §§ 44, 45 og 46 foreslås det bestemmelser om vedtak om oppløsningen, gjennomføringen av avviklingen og ansvaret for de avviklede foretakenes forpliktelser.

4.17.2 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene gir slik uttalelse:

«For det først og rent prinsipielt tror vi at det er unødvendig med kreditorvarsel i disse tilfellene. Dette fordi det foreslås at staten skal hefte ubegrenset for gjelden til helseforetakene. Sammenligningen med enkeltmannsforetakene er i så måte og i regisreringsrettslig sammenheng nærliggende. Slike foretak slettes direkte fra Foretaksregisteret uten forutgående kreditorvarsel. Begrunnelsen er at innehaveren hefter for gjelden også etter at foretaket er slettet. I så måte burde det være nok med en saksbehandlingsregel som pålegger avviklingsstyret å sørge for at alle forpliktelsene dekkes. Dette desto mer ettersom kunngjøringen ikke har preklusiv virkning.

Vi foreslår på denne bakgrunn at § 44, 3. ledd i lovforslaget strykes, og at det som nå er 4. ledd gis denne utformingen:

«Styret skal se til at alle forpliktelser dekkes. Når forpliktelsene er dekket, skal avviklingsstyret legge frem for foretaksmøtet til godkjenning et skriftlig forslag til avviklingsoppgjør.»

For det annet og for det tilfellet at forslaget om kreditorvarsel opprettholdes, mener vi det bør fastsettes en fristlengde i loven. Lovforslagets system med en minimumsfrist og en maksimumsfrist avviker fra tilsvarende bestemmelser i selskapsloven og aksjelovene. Vi kan ikke se at dette avviket er begrunnet. For øvrig er det slik at et system med individuell fastsetting av frist fra den ene saken til den annen vil være relativt kostbart å administrere. I stedet for automatisk oppsett og behandling av kunngjøringsannonse, må disse behandles særskilt og manuelt før oversending til kunngjøring. Vi foreslår på denne bakgrunn at fristen lovfestes til to måneder, som er den aktuelle fristen ved avvikling av aksjeselskap.»

4.17.3 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering synes ikke behovet for kreditorvarsel reelt sett å være så stort. På den annen side kreves det kreditorvarsel ved avvikling av annen offentlig virksomhet som organiseres som foretak/selskap, som statsforetaksloven § 50. Av hensyn til likhet i dette lovverket har departementet allikevel kommet til at det bør foreslås et krav om kreditorvarsel.

Av hensyn til de ressursmessige hensyn som Brønnøysundregistrene anfører, foreslås det at fristen for å melde fra om krav mot foretaket fastsettes i § 45 tredje ledd til to måneder i loven. Forslaget samsvarer ikke med statsforetaksloven men med nyere lovgivning på dette området.

4.18 Erstatningsansvar

I høringsnotatet § 47 foreslås det at blant andre styremedlemmer skal ha ansvar for de tap de forsettlig eller uaktsomt påfører foretaket under utførelsen av sine styreoppgaver. Fullmakt til å reise krav er lagt til foretaksmøtet. Høringsinstansene har ikke hatt merknader til dette forslaget. Forslaget om å fastsette erstatningsansvar overfor foretak for tap som påføres av styremedlemmer, daglig leder og medlem av avviklingsstyret opprettholdes. I samvar med statsforetaksloven § 56 er det i høringsnotatet ikke foreslått at revisor kan bli pålagt erstatningsansvar. I nyere selskapsrettslige bestemmelser er imidlertid revisor også omfattet. Departementet kan ikke se at det er grunn til at en revisor, som forsettlig eller uaktsomt utøver sin oppgave slik at foretaket påføres tap, ikke skulle ha samme erstatningsrettslige ansvar som de øvrige personene som er nevnt.

4.19 Forholdet til EØS- avtalen

4.19.1 Innledning

Regjeringsadvokaten påpeker i sin høringsuttalelse at foretakene vil kunne være omfattet av EØS- avtalens regler. Dette gjelder etter Regjeringsadvokatens mening i første rekke konkurransereglene. Departementet vil i det følgende behandle den foreslåtte organisasjonsformens forhold til EØS- avtalen.

EØS- avtalens artikkel 125 sier at avtalen ikke skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsrett. EØS- avtalen begrenser altså ikke det offentliges adgang til å eie og drive helseinstitusjoner. Det legges heller ikke skranker for hvilke selskapsformer lovgiver kan opprette. Forslaget til ny lov om helseforetak og opprettelse av regionale helseforetak og helseforetak vil som Regjeringsadvokaten uttaler «i seg selv neppe skape problemer i forhold til EØS-avtalen».

Avtalepartenes frihet til å organisere sitt helsevesen er heller ikke regulert i EØS- avtalen. Reglene om fri bevegelse av varer og tjenester kan i noen få tilfeller ha betydning for utformingen av enkelte helserelaterte stønadsformer, se EF- domstolens avgjørelser i Decker/ Kohll sakene (C- 120/95 og C- 158/96). EF- domstolen presiserer i disse avgjørelsene at fellesskapsretten heller ikke påvirker medlemsstatene i EU sin kompetanse til fritt å organisere sitt helsevesen.

Etter departementets vurdering er det særlig reglene om offentlige anskaffelser, statsstøttereglene samt EØS- avtalens og nasjonale konkurranse regler som kan være av betydning for regionale helseforetak og helseforetak.

4.19.2 Konkurransereglene

Konkurransereglene i del IV av EØS-avtalen vil etter artikkel 59 også omfatte offentlig eide foretak. Med foretak menes i avtalen enhver som utøver virksomhet av handelsmessig og økonomisk karakter. Begrepet foretak omfatter i avtalen også sammenslutninger som er opprettet med ikke-økonomiske formål og sammenslutninger som ikke har profitt som formål, så lenge virksomheten er av handelsmessig eller økonomisk karakter. Det er uten betydning hvilken juridisk organisasjonsform sammenslutningen har. Foretaksbegrepet må imidlertid avgrenses mot myndighetsutøvelse. For regionale helseforetak og helseforetak vil reglene antagelig komme til anvendelse på den delen av deres virksomhet som ikke er myndighetsutøvelse. For at EØS- avtalens regler i Del IV kapittel 1 skal gjelde, må handelen mellom avtalepartene være påvirket merkbart. For regionale helseforetak og helseforetak vil dette antagelig ikke være særlig praktisk.

Konkurransereglene i konkurranseloven gjelder konkurransebegrensende tiltak som har virkning i Norge, se konkurranseloven § 1-5. Spørsmålet er så om regionale helseforetak og helseforetak faller inn under konkurranselovens virkeområde. Etter konkurranseloven § 1-3 omfatter loven «ervervsvirksomhet av enhver art.» Med ervervsvirksomhet menes i følge konkurranseloven §1-2 «all økonomisk virksomhet, varig eller leilighetsvis» Konkurranseloven § 1-2 ble endret på dette punkt ved lov av 5. mai 2000. Endringen var særlig ment å klargjøre at det offentliges innkjøp av varer og tjenester er omfattet av loven. Det sentrale avgrensningskriteriet er dermed om det dreier seg om virksomhet av økonomisk eller kommersiell art. Det må her trekkes en grense mot offentlig myndighetsutøvelse. Regionale helseforetak og helseforetak vil muligens falle inn under lovens virkeområde for den delen av deres virksomhet som ikke er myndighetsutøvelse.

Når pasienter behandles ved sykehus utenfor sin bostedsregion, skal det regionale helseforetaket i bostedsregionen yte gjestepasientoppgjør for disse. Etter forslaget til endring i spesialisthelsetjenesteloven § 5-2 kan departementet gi forskrift om beregningen av gjestepasientoppgjøret og kan fastsette samme refusjonstakster for forskjellige typer av helsetjenester. Dette innebærer at det kan fastsettes normerte priser for helsetjenester som ytes til gjestepasienter.

Etter konkurranseloven § 3-1 første ledd er det forbudt for to eller flere ervervsdrivende ved salg av varer eller tjenester ved avtale, samordnet praksis eller på annen måte som er egnet til å påvirke konkurransen, å fastsette eller søke å påvirke priser. Dersom to eller flere av foretakene foretar en samordning av ulike priser ved gjestepasientoppgjør på en slik måte at helseinstitusjonene som tilbyder av gjestepasienttjenester ikke står fritt til å konkurrere på pris på tjenestene som tilbys, faller dette i utgangspunktet inn under lovens ordlyd.

Helseforetakene er imidlertid heleide av regionale helseforetak. Disse er igjen heleid av staten og underlagt styring av Sosial- og helsedepartementet. I følge konkurranseloven § 3-6 kommer forbudet i konkurranseloven § 3-1 ikke til anvendelse på samarbeid mellom selskaper i samme konsern. Etter departementets oppfatning må de forskjellige regionale helseforetakene og alle helseforetakene regnes som et «konsern» etter konkurranseloven § 3-6 jf. § 1-2 b, slik at et samarbeid dem imellom ikke rammes av konkurranseloven § 3-1.

Dersom Sosial- og helsedepartementet med hjemmel i forslaget til endring av spesialisthelsetjenesteloven § 5-2 fastsetter normerte priser for gjestepasientoppgjøret, og satsene også skal gjelde private institusjoner, vil priskonkurransen mellom institusjonene bli opphevet. Priskonkurransen mellom institusjonene vil imidlertid være satt ut av spill som følge av lovgivningen på området, som forutsetter at det kan fastsette slike satser, og ikke av samordning mellom institusjonene. Dette vil dermed ikke falle inn under forbudet i § 3-1. Dersom institusjonene drøfter satsene med departementet, men det er departementet som ensidig fastsetter satsene, vil institusjonenes deltagelse neppe være egnet til å påvirke konkurransen og derfor ikke være i strid med konkurranseloven § 3-1.

4.19.3 Offentlige anskaffelser

Allment

EØS-avtalens regler om offentlige anskaffelser er gjennomført i norsk rett ved lov 27. november 1992 nr. 116 om offentlige anskaffelser. Det er gitt forskrifter om tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp 4. desember 1992 og om tildeling av kontrakter om offentlige tjenestekjøp 1. juli 1994. Det er vedtatt ny lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser som når den trer i kraft, vil erstatte loven av 1992. Nærings- og handelsdepartementet har nylig avsluttet en høring om forslag til en ny forskrift. Denne skal erstatte de to forskriftene om vare- og tjenestekjøp ved den nye lovens ikrafttredelse. I tillegg til lov og forskrift har EØS-avtalens prinsipp om ikke diskriminering slik det er nedfelt i artikkel 4, betydning for offentlige anskaffelser.

Reglene i den gjeldende loven om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter, gjelder for offentlige organer og selvstendige rettssubjekter som tjener allmennhetens behov når det offentlige i hovedsak står for finansiering av virksomheten eller har bestemmende innflytelse over virksomheten, se loven § 2 nr. 2 og likelydene § 1 første ledd nr. 2 i de to forskriftene. Virksomhet av industriell eller forretningsmessig karakter er ikke omfattet av regelverket. Regionale helseforetak og helseforetak faller inn under regelverkets virkeområde. De må altså i utgangspunktet følge reglene om offentlige anskaffelser. Dette vil også være tilfellet etter den nye loven av 1999, jf. § 2 første ledd bokstav b og Nærings- og handelsdepartementets forslag til ny forskrift om offentlige anskaffelser, se forslaget § 1-2 annet ledd.

Forholdet mellom regionale helseforetak og helseforetakene

Reglene om offentlige anskaffelser kommer ikke til anvendelse på det man omtaler som egenregi. Dette er leveranser fra en del av en organisasjon til en annen del av organisasjonen, eller behov som dekkes ved at varene eller tjenestene produseres internt. Slike leveranser vil ikke bli sett som en «anskaffelse» selv om det organisatorisk er klare skiller mellom produsent og bestiller. Slike egenregi leveranser kan ha klare likhetstrekk med ordinære kjøpsavtaler både for oppdragsgiver og leverandør. For eksempel ved at det internfaktureres for leveransene.

Det vil etter anskaffelsesreglene være opp til oppdragsgiver om tjenestene skal produseres internt eller skaffes fra andre produsenter. Dette gjelder også for regionale helseforetak sin plikt til å sørge for et tilbud av spesialisthelsetjenester til befolkningen i helseregionen, se forslaget til endring av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a tredje ledd. Bestemmelsen sier at regionale helseforetak kan yte tjenestene selv eller inngå avtale med andre om tjenesteytingen. Med «andre» mener loven tjenesteytere utenfor den statlige spesialisthelsetjenesten. Regionale foretak kan altså velge om de skal produsere tjenestene selv i sine sykehus og andre helseinstitusjoner, eller inngå avtale med private tjenesteytere.

Når regionale helseforetak yter helsetjenester i helseinstitusjonene de eier selv, reises det ikke spørsmål knyttet til anskaffelsesreglene. Foretaket yter tjenestene uten at de anskaffes fra andre. Tjenesteytingen gjøres med andre ord i egenregi. Etter forslaget til lov om helseforetak kan de regionale helseforetakene organisere sine sykehus og institusjoner som yter spesialisthelsetjenester og andre tjenester som står i naturlig sammenheng med dette som egne rettssubjekter. Dette må i såfall gjøres ved å opprette helseforetak. Spørsmålet er om denne organiseringen fører til at reglene om offentlige anskaffelser må anvendes i forholdet mellom det regionale helseforetaket og helseforetakene det eier, eller om tjenesteytingen fortsatt gjøres i egenregi.

At helseforetakene er egne rettssubjekter, taler i og for seg i mot at deres ytelse av helsetjenester kan betraktes som egenregi. Dette er imidlertid ikke avgjørende. Det samme er lagt til grunn for interkommunale selskaper som også er egne rettssubjekter. I Ot.prp. nr. 53 (1997- 1998) s. 86 sies det at:

«Dersom det interkommunale selskap er opprettet med det formål å tilgodeses eiernes egne behov, vil det likevel kunne blir godtatt som egenregi. Et interkommunalt selskaps mulighet til å levere til deltagerne som egenregi er knyttet til en helhetsvurdering av hvor sterkt selskapet er knyttet til deltagerne».

En tilsvarende vurdering må gjøres for helseforetakene.

Det kan være et argument for at en leverandørs tjenesteytelse kan ansees som egenregi i forhold til oppdragsgiver, at begge omfattes av reglene om offentlige anskaffelser. Dette er som vi har sett, tilfellet for helseforetak og regionale helseforetak.

I vurderingen av om noe er leveranse i egenregi er det av betydning om leverandøren bare skal dekke eierenes behov, eller om de skal levere til andre etter forretningsmessige vurderinger. Det er ikke nødvendig at leverandøren bare dekker eierens behov. Etter de særskilte reglene for forsyningssektoren må en datterbedrift ha over 80 pst. av leveransene sine til konsernet for at det kan ansees som konsernkjøp. Dette vil ha betydning også for de andre anskaffelsesreglene. Helseforetakene vil ha som oppgave å yte helsetjenester som regionale helseforetak har en lovfestet plikt til å sørge for. Helseforetakenes formål vil i denne sammenhengen være å dekke eierens behov å for yte spesialisthelsetjenester. Oppdraget er altså å yte helsetjenester til pasientene i helseregionen. De skal ikke yte helsetjenester til andre enn de pasientene som de regionale helseforetakene skal sørge for et tilbud av spesialisthelsetjenester til.

Regionale helseforetak har full kontroll over de helseforetakene de eier. De regionale helseforetakene utøver den øverste myndigheten i helseforetaket i foretaksmøtet, se forslaget til lov om helseforetak § 16. Det vil videre være løpende og tett kontakt mellom det regionale helseforetaket og de helseforetakene det eier, se forslaget til lov om helseforetak kapittel 8.

Hvordan leveransene prises vil ofte være av betydning for om leveranser er å betrakte som egenregi. Dersom det betales priser som ligger under markedspris trekker det i retning av at leveransen er gjort i egenregi. Helseforetakene har ikke som mål å gå med overskudd som gir eierene utbytte i tradisjonell forstand. I forholdet mellom regionale helseforetak og helseforetak vil ikke tjenestene som ytes nødvendigvis gis en konkret pris. De regionale helseforetakene får bevilgninger fra staten. I forhold til helseforetakene sine kan de velge mellom kombinasjoner av rammebevilgninger og innsatsstyrt finansiering. Deler av helseforetakenes virksomhet kan være lite egnet til å finansieres med bevilgninger basert på produksjonsvolum. Ambulansetjenesten kan være et eksempel på dette. Det samme gjelder en del av forskningsaktiviteten. Det kan altså i prinsippet tenkes at enkelte helseforetak får alle sine midler i form av rammebevilgninger.

Etter departementets vurdering er all ytelse av helsetjenester i den regionale helseforetaksgruppen produksjon i egenregi som faller utenfor reglene om offentlige anskaffelser. Det er altså først når det regionale helseforetaket ønsker å kjøpe helsetjenester fra enheter utenfor helseforetaksgruppen, at reglene om offentlige anskaffelser kan komme til anvendelse. Bruk av avtalestyring og anbudslignende ordninger for å skape et internt konkurranseforhold mellom helseforetakene, endrer ikke forholdets karakter av produksjon i egenregi.

Private sykehus som er integrert i den offentlige spesialisthelsetjenesten

En rekke private sykehus er i dag fullt ut integrert i den offentlige spesialisthelsetjenesten. Disse står på regionale helseplaner. Departementet vedtar de regionale helseplanene i henhold til spesialisthelsetjenesteloven § 5-3. Planene beskriver sykehusenes funksjon i helseregionene og hvilke pasienter de har ansvar for. Sett fra fylkeskommunenes side er dette en måte å oppfylle sin plikt til å sørge for tilbud av spesialisthelsetjenester i fylket. Fylkeskommunene dekker utgiftene til drift og vedlikehold av disse private sykehusene i henhold til spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 annet ledd første punktum. Retten til fritt sykehusvalg i pasientrettighetsloven § 2-4, gir pasientene rett til å velge disse sykehusene. Denne gruppen private sykehus faller etter ordningen under betegnelsen «offentlig sykehus» i pasientrettighetsloven § 2-4 sin forstand. I forslaget til endring av spesialisthelsetjenesteloven foreslås §§ 5-3 og 6-1 opphevet. De regionale helseforetakene får imidlertid rett og plikt til å tre inn i fylkeskommunens avtaler og ordninger av rettslig karakter. Det vil si at disse private sykehusene beholder sine avtaler og rettslig bindene ordninger i forhold til den offentlige spesialisthelsetjenesten. Forslaget til lov om helseforetak m.m. har i § 33 en regel om melding til departementet som inneholder de regionale helseforetakenes planer. De private sykehusene som er integrert i dagens offentlige spesialisthelsetjeneste vil være del av planen til de regionale helseforetakene.

Reglene om offentlige anskaffelser gjelder ikke bare for enheter som er eid av offentlige organer. De kommer også til anvendelse på andre selvstendige rettssubjekter som tjener allmennhetens behov og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter når de i hovedsak er finansiert av det offentlige, se lov om offentlige anskaffelser § 2 og likelydene § 1 første ledd nr. 2 i de to forskriftene. Dette vil ikke endres ved ikrafttredelse av den nye loven om offentlige anskaffelser. Private sykehus som får sine driftsutgifter dekket av det offentlige er omfattet av reglene om offentlige anskaffelser.

Spørsmålet blir om de regionale helseforetakene ved videreføring eller justering av eksisterende avtaler og ordninger må gjøre dette ved konkurranse. Det kan tenkes at de private sykehusene er så tett knyttet til det regionale helseforetaket at slike disposisjoner er å betrakte som tjenesteyting i egenregi. Dette må i tilfelle avgjøres konkret for det enkelte sykehus. De samme momentene som har betydning for forholdet mellom regionale helseforetak og helseforetak må tillegges vekt i vurderingen.

Nærings- og handelsdepartementets forslag til ny forskrift om offentlige anskaffelser § 1-3 annet ledd bokstav h lyder:

«Forskriften får likevel ikke anvendelse på følgende kontrakter:» ... «om offentlige tjenestekjøp som tildeles et organ som selv er en offentlig oppdragsgiver som definert i § 1-2, med hjemmel i en enerett organet har i henhold til lov, forskrift eller administrative vedtak i samsvar med EØS- avtalen.»

Den gjeldende forskriften om offentlige tjenestekjøp har en tilsvarende bestemmelse i § 4 tredje ledd. De private sykehusene som får dekket sine driftsutgifter av det offentlige er som nevnt, regnet som offentlig oppdragsgiver i forskriftens forstand. Den særstilling de vil ha i forhold til de regionale helseforetakene vil følge av lovbestemmelsen som gir dem rettigheter og plikter overfor regionale helseforetak, se forslaget til lov om endring av spesialisthelsetjenesten XVI nr. 3. Ordet «enerett» i forskriften skal ikke forstås snevert. Det vil omfatte en eksklusiv stilling som er etablert ved lov eller administrativt vedtak. Det at sykehusene er godkjent i henhold til spesialisthelsetjenesteloven, vil antagelig ikke kunne utgjøre en slik enerett. Den stilling de i henhold til forslaget vil få som integrert i den offentlige spesialisthelsetjenesten vil imidlertid kunne bli ansett som en «enerett» i forskriftens forstand. Dersom kravet til «enerett» er oppfylt er det ikke nødvendig for regionale helseforetak å benytte konkurranser ved justering eller videreføring av disse rettighetene og pliktene.

Kjøp av helsetjenester etter reglene om offentlige anskaffelser

Når regionale helseforetak ønsker å kjøpe helsetjenester fra private sykehus og private helseinstitusjoner vil reglene om offentlige anskaffelser komme til anvendelse når det ikke finnes særskilte unntak. Dette gjelder inngåelse av fremtidige avtaler. De avtalene og øvrige ordninger av rettslig bindene karakter som regionale helseforetak har rett og plikt til å tre inn i ved overtakelsen, vil ikke bli endret av dette.

Kjøp av helsetjenester omfattes av anskaffelsesreglene som uprioriterte tjenester. Skillet mellom prioriterte og uprioriterte tjenester er nedfelt i rådsdirektiv 92/50. Blant de uprioriterte tjenestene finner man særlig tjenester som er lite egnet for grenseoverskridende handel og tjenester som er underlagt særlige reguleringer som gjør konkurranse umulig. Dette vil ikke endres ved ikrafttredelse av den nye loven om offentlige anskaffelser av 1999. Prosedyrereglene for anskaffelse av uprioriterte tjenester er mindre omfattende enn de som gjelder for prioriterte varer og tjenester. Etter dagens regler innebærer dette bare en plikt til å kunngjøre internasjonalt hvem man har inngått kontrakt med. Dersom kontrakten er mindre verdt enn en terskelverdi på 1,15 millioner kroner er heller ikke kunngjøring nødvendig i henhold til forskriften. Etter Nærings- og handelsdepartementets forslag til ny forskrift om offentlige anskaffelser skal også uprioriterte tjenester tildeles etter fastsatte prosedyrer. Dette vil om forskriften blir vedtatt uten vesentlige endringer, innebære at tildeling av kontrakter om ytelse av helsetjenester fra private skal skje gjennom konkurranse. De regionale helseforetakene vil som oppdragsgivere kunne velge om anskaffelsen skal skje gjennom anbudskonkurranse eller gjennom konkurranse gjennom forhandlinger. I slike konkurranser vil det trolig ikke kunne benyttes kriterier for utvelgelse som er nasjonalt diskriminerende. Utenlandske interessenter må derfor kunne delta i anbudskonkurranser på lik linje med norske aktører. Det kan likevel stilles krav til om kvaliteten på tjenestene og hvor de geografisk skal utføres.

4.19.4 Regelverket om statsstøtte

Reglene om statsstøtte har sammenheng med konkurransereglene i EØS- avtalen. Statsstøtte vil bedre konkurranseevnen til mottageren og kan medføre en konkurransevridning i markedet. Adgangen til å benytte statsstøtte er regulert i EØS- avtalen artikkel 61. Lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte og forskrifter gitt i medhold av denne gir bestemmelser om reglenes gjennomføring i Norge. Utenom det som positivt tillates, er enhver form for støtte som kan virke konkurransevridende og påvirke samhandelen mellom landene forbudt. EØS- reglene bygger på et vidt forbud mot støtte «i enhver form».

Så langt departementet kjenner til har ikke EØS- reglene for statsstøtte vært noe aktuelt tema i forhold til det offentliges ansvar og rolle i organiseringen og finansieringen av helsetjenester i EU eller andre deler av EØS- området. EØS- reglene om statsstøtte gjelder imidlertid for konkurransen mellom offentlige og mellom private og offentlige tilbydere av helsetjenester. Reglene kan aktualiseres i forhold til nisjer i markedet som tradisjonelt har vært betjent av private tilbydere. Dersom det offentlige selv eller offentlig finansierte tilbydere utvider sin virksomhet til å konkurrere i slike markedsnisjer, kan det ikke utelukkes at reglene blir trådd for nære. Det samme kan være tilfelle dersom det utvikler seg nye markeder for helsetjenester. For regionale helseforetak og helseforetak vil dette ikke være noen praktisk problemstilling. De skal betjene allmennhetens behov for spesialisthelsetjenester som i hovedsak er finansiert av det offentlige. For de private sykehusene som mottar driftsstøtte fra regionale helseforetak kan situasjonen være annerledes. I en eventuell konkurranse med andre private aktører er det en viss fare for at den statlige støtten kan kryssubsidiere den delen av virksomheten som eventuelt konkurrerer i slike markeder.

4.20 Ikraftsetting

I høringsnotatet er det foreslått at Kongen skal fastsette tidspunktet for lovens ikraftsetting. Ingen har hatt merknader til forslaget i høringen og det foreslås uendret i § 52.

4.21 Alminnelige overgangsbestemmelser

I høringsnotatet foreslås det at Kongen skal kunne gi nærmere overgangsbestemmelser. Dette forslaget er det heller ikke gitt merknader til i høringen og det foreslås uendret i § 53 første ledd.

I løpet av høringsperioden har departementet blitt oppmerksom på at det kan være behov for å opprette regionale helseforetak før de foreslåtte endringene i spesialisthelsetjenesteloven settes i kraft. Det vil si at disse foretakene opprettes og fungerer som foretak uten oppgaver og ansvar for å yte spesialisthelsetjeneste frem til endringene i spesialisthelsetjenesteloven settes i kraft. Deres funksjon blir å forberede overtakelsen av spesialisthelsetjenesten. I denne forberedelsesfasen vil fylkeskommunen fremdeles ha sektoransvaret og eie og drive virksomhetene. De regionale helseforetakene vil derfor ha behov for å få innsyn i de virksomhetene de skal overta og tilgang til virksomhetene og fylkeskommunene for å få nødvendig informasjon til å forberede overtakelsen. Områder der det er aktuelt at de regionale helseforetakene begynner forberedelser før sektoransvaret overføres, kan være anskaffelse av lokaler, ansettelse av daglig leder, fastsettelse av åpningsbalanse, vurdering av løpende avtaleforhold, inngåelse av nye avtaler, vurdering av behov for og forberedelse av ansettelser, vurdering av struktur på datternivå osv. Det foreslås å lovfeste en bestemmelse om innsyn og tilgang til fylkeskommunen og de fylkeskommunale virksomhetene i § 53 annet ledd.

Departementet foreslår at bestemmelsene om rett til ventelønn for de tidligere statsansatte tjenestemenn blir videreført i en overgangsperiode på tre år fra overdragelsestidspunktet. Det understrekes at ordningen omfatter de tjenestemenn som blir overført fra den statlige spesialisthelsetjenesten. Disse beholder i en overgangsperiode, begrenset til tre år etter overdragelsen, de særskilte rettighetene om ventelønn dersom de blir sagt opp på grunn av forhold som nevnt i tjenestemannsloven § 13 nr. 1. De nærmere vilkårene for ventelønn og vilkår for bortfall av ventelønn er fastsatt i forskrift til lov om statens tjenestemenn med mer av 11.11.83. Disse reglene vil også gjelde for ventelønn etter lovforslaget, se forslagets § 53 nr. 3.

4.22 Overgangsbestemmelser - overtakelse av virksomhetene og økonomisk oppgjør

I dette kapitlet omtales forslaget til gjennomføringen av reformen. Det vil si forslaget om overføring av eierskapet til virksomhetene fra fylkeskommunene til staten, prinsippene for det økonomiske oppgjøret og gjennomføringen av oppgjøret.

4.22.1 Det overordnete prinsippet for oppgjøret

Mange av høringsinstansene understreker liksom Nordland fylkeskommune betydningen av at det

«økonomiske oppgjøret ved overføringen av oppgaver til staten må ta hensyn til at fylkeskommunen skal være i stand til å skjøtte andre viktige samfunnsoppgaver for befolkningen på en forsvarlig måte».

Departementet legger vekt på at utgangspunktet for oppgjøret må være at fylkeskommunene i fremtiden skal være i stand til å utføre sine øvrige oppgaver på en tilfredsstillende måte. Det vil si etter at ansvaret for å sørge for spesialisthelsetjenester til befolkningen er overført til staten. Likeledes skal helseforetakene gjennom de økonomiske uttrekkene som skjer fra fylkeskommunene, kunne drive sine oppgaver på en forsvarlig måte. Dette innebærer at det må skje et økonomisk oppgjør mellom staten og fylkeskommunene og et oppgjør mellom staten og de nyopprettede foretakene. Når det gjelder hvilke midler fylkeskommunene skal disponere til driften i år 2002, vil det i siste omgang være underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet etter Grunnloven § 75 d.

4.22.2 Det rettslige grunnlaget for statens overtakelse av virksomhetene og for det økonomiske oppgjøret

Forslagene i høringsnotatet

De rettslige problemstillingene som særlig er aktuelle, er for det første om staten uten videre kan kreve at fylkeskommunene overdrar de formuesposisjonene som er knyttet til de virksomhetene som staten skal overta. Eksempel på slike formuesposisjoner er eiendomsrett til sykehusbygninger og avtalte rettigheter og plikter knyttet til sykehusvirksomhet. For det andre om fylkeskommunene kan kreve at staten gir vederlag for formuesposisjonenes eventuelle økonomiske verdi.

I høringsnotatet er det gjort rede for gjeldende rett når det gjelder offentlige organers rett til økonomisk kompensasjon for formuesposisjoner som overføres til et annet offentlig organ som følge av at sektoransvar overføres fra en sektor til en annen. I dette tilfellet vil det si fylkeskommunenes krav på vederlag for verdier som overføres til de regionale helseforetakene når de overtar ansvaret for å sørge for spesialisthelsetjenester til befolkningen i regionen.

I høringsnotatet ble det konkludert med at staten ved lov, og uten hinder av Grunnloven § 105, kan overta fylkeskommunens aktiva knyttet til spesialisthelsetjenesten og andre oppgaveområder som overføres til staten, uten å gi fylkeskommunene et vederlag beregnet på grunnlag av formuesposisjonenes alternative verdier. Det vil si uten å gi et vederlag beregnet på grunnlag av et antatt salg. I alle fall vil dette gjelde dersom staten samtidig overtar den andel av fylkeskommunens gjeld som er tilknyttet virksomheten.

Høringsinstansenes syn

Det er særlig fylkeskommunene som uttaler seg om disse spørsmålene. En del fylkeskommuner mener at staten skal betale vederlag for de formuesposisjoner som den overtar fra fylkeskommunene uten at de formulerer dette som et rettslig krav.

Det er ikke så mange høringsinstanser som har merknader til forholdet til Grunnlovens § 105, men Kommunenes Sentralforbund uttaler følgende:

«KS sitt utgangspunkt er at grunnloven § 105 gir fylkeskommunene et vern mot inngrep fra statens side.»

Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune vil legge følgende premisser til grunn for forhandlingene med staten om en eventuell overtakelse av spesialisthelsetjenesten:»

.............

«Grunnlovens § 105 kommer til anvendelse ved overtakelse av blant annet personalboliger, barnehager, forretningslokaler så som apotek, samt laboratorier og røntgenvirksomheter. Det vil si at kommunen legger til grunn at kommunen har grunnlovfestet krav på erstatning ved en eventuell statlig overtakelse av slik eiendom.»

Departementets vurderinger

Behovet for lovhjemmel for overtakelsen

Det er et generelt forvaltningsrettslig prinsipp i norsk rett at staten ikke kan gripe inn i fylkeskommunenes rettsforhold uten lovhjemmel. Dette følger av fylkeskommunens posisjon som et eget rettssubjekt i forhold til staten. Staten kan derfor ikke uten videre, eller som konsekvens av å ha overtatt sektoransvaret, kreve å få overta de fylkeskommunale formuesrettslige posisjonene som er knyttet til sykehusdrift. Statens rett og plikt til overtakelse må besluttes i lovs form.

Norge har også påtatt seg en særskilt folkerettslig forpliktelse til bare å gjøre inngrep i det lokale selvstyre når dette er hjemlet i lov, jf. Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre, ratifisert av Norge 26. mai 1989.

Etter konvensjonen har Norge forpliktet seg til lovgivningsmessig å anerkjenne prinsippet om lokalt selvstyre. I konvensjonen betegnes lokalt selvstyre som:

«lokale myndigheters rett og evne til så langt loven tillater, på eget ansvar og i lokalbefolkningens interesse å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender».

Videre skal:

«Den kompetanse som tilligger lokale myndigheter».....«normalt være ubeskåret og udelt. Den skal ikke kunne svekkes eller begrenses av en annen sentral eller regional myndighet med mindre det er fastsatt ved lov».

I relasjon til avgrensning av konvensjonens virkeområde, har Norge lagt til grunn at konvensjonens uttrykk «lokale myndigheter» også omfatter fylkeskommunene, jf. St.prp. nr. 19 (1988-89) side 10.

Skal staten kunne overta sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten, må staten også overta de virksomhetene som produsere tjenestene. Det er forutsatt i spesialisthelsetjenesteloven at fylkeskommunene eier virksomhetene. Det er således nødvendig at overføringen fastsettes i lov.

Det er derfor foreslått i § 53 nr. 6 at staten får rett og plikt til å overta virksomhetene og at virksomhetsoverføringen skjer automatisk som en direkte følge av at sektoransvaret i spesialisthelsetjenesteloven legges på staten.

Det er staten ved de regionale helseforetakene som overtar rett og plikt til virksomhetene, i og med at det foreslås å lovfeste at Kongen i statsråd skal beslutte at virksomhetene organiseres som egne rettssubjekter, det vil si som fullt ut statlig eide regionale helseforetak. Virksomhetene blir en del av et regionalt helseforetak. Dersom det regionale helseforetaket skiller ut virksomheten som eget helseforetak, blir det regionale helseforetaket eier av virksomheten.

Spørsmålet om fylkeskommunen har et rettslig krav på erstatning for virksomhetsoverføringen

Departementet har foretatt en vurdering av om det ut fra samfunnsmessige og økonomiske hensyn er ønskelig og rimelig at fylkeskommunen får erstattet den alternative formuesverdien av de virksomhetene som overføres til staten. Konklusjonen er at overføringen bør skje uten at staten gir erstatning for de alternative formuesverdiene som ligger i virksomhetene, men at det bør gjennomføres et oppgjør der staten overtar den del av fylkeskommunens gjeldsansvar som er knyttet til virksomhetene. Her vurderes det om det er adgang til å velge denne løsningen, eller om fylkeskommunene har krav på full erstatning for de alternative formuesverdiene.

Grunnloven gir beskyttelse mot at staten overtar formuesposisjoner uten at eier får erstatning. Grunnloven § 105 bestemmer at staten skal gi full erstatning dersom noen må avgi sin eiendom. Bestemmelsene lyder:

«Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen.»

Bestemmelsen innebærer som utgangspunkt at ethvert rettssubjekt - fysisk eller juridisk - som blir fratatt sin eiendom, har krav på full erstatning for økonomiske tap som følge av avståelsen. Det er imidlertid både i praksis og i den juridiske litteratur alminnelig antatt at bestemmelsen ikke kan anvendes fullt ut på rettssubjekter som staten vurderer å opprette. Nedenfor er det inntatt sitater fra juridisk litteratur. Deretter omtales tidligere lovgivningspraksis.

T. H. Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning bd. III, 1892, uttaler på side 291:

«Ikke engang Grl.s § 105 kommer dem [kommunene - vårt innskudd] altid til Beskyttelse. Overtog Staten den hele Omsorg for et Øiemed, som nu deelviis ligger under Communen, f.Ex. Fængsels- eller Almueskolevæsenet, maatte det ved Lov kunne bestemmes at de Eiendomme, Communen i saadant Øiemed havde anskaffet, uden Erstatning skulde overgaa til Staten. Men mod aldeles vilkaarlige Eiendomsberøvelser maa dog Communerne have et forsvar i den nævnte Grundlovsparagraf».

Videre vises det til Frede Castberg, Norges Statsforfatning bd II (1964) kap II § 5 om Grunnlovens beskyttelse av juridiske personers rettigheter, s 275:

«Ganske visst kan en lov neppe uten hinder av grunnlovens § 105 uten videre berøve en kommune en inntektsgivende eiendom uten vederlag av noen art. Kommunen og derigjennom alle de personer som er medlemmer av kommunen, ville på denne måten bli berøvet eiendom uten erstatning. Og dette kan det ikke antas at grunnloven tillater, her mer enn på andre områder. Men den omstendighet at kommunene er rettssubjekter, som staten selv har skapt, og som skal tjene de samme formål som staten selv skal virke for, kan ikke bli uten betydning ved anvendelsen av grunnlovens § 105 på kommunens rettsforhold. Det må være full anledning til ved lov å overflytte kommunale oppgaver til staten, og samtidig la eiendom som kommunen har brukt til å fremme nettopp disse formål, gå over til staten uten erstatning til kommunen. Om kommunene f.eks. sørger for folkeopplysningen og i dette øyemed har latt oppføre skolebygninger, beskytter ikke grunnlovens § 105 mot at staten helt overtar denne oppgave og i denne forbindelse tilegner seg skolebygningene uten erstatning. Om en kommune har øket sin gjeld for å kunne skaffe skolebygning, gir ikke dette kommunen noe krav etter grunnloven, gående ut på at staten skal overta gjelden, når den tilegner seg eiendommen.»

Videre vises det til Bernt, Overå, Hove, Kommunalrett (1994) s 69:

«Kommunene og fylkeskommunene har ikke noe grunnlovsvern for sin virksomhet, og det kan heller ikke anses å foreligge noen konstitusjonell sedvanerett som beskytter disse organene mot inngrep fra lovgivers side. Det innebærer at det vil være lovgivningen som til enhver tid bestemmer både de prinsipielle og de praktiske rammer for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet.»

I forbindelse med stortingsbehandlingen av endring av lov om kommunal inndeling av 21. desember 1956 nr. 3 vurderte kommunalkomiteen spørsmålet om en kommune som taper eiendom som følge av endring i kommuneinndelingen, bør få erstatning. I Innst.O. XXI (1956) side 7, uttaler komiteen:

«Departementet er enig med Kommuneinndelingskomiteen i at grunnlovens § 105 ikke er til hinder for at lovgivningsmakten ved inndelingsendringer ordner oppgjøret mellom kommunene slik som forholdene i det enkelte tilfelle gjør det rimelig.»......«Kommunalkomiteen slutter seg til departementet.»

I forbindelse med utredningen av sykehjemsreformen som overførte de somatiske sykehjemmene fra fylkeskommunene til kommunene uttaler departementet i St.meld. nr. 68 (1984-85) side 142:

«Som regel er tidligere kommunalt eide sykehjem ved eierskifte overført vederlagsfritt til fylkeskommunene i perioden etter innføringen av sykehusloven i 1969. Av den grunn er det Regjeringens syn at fylkeskommunale sykehjem bør overlates kommunene vederlagsfritt i den grad tidligere inngåtte avtaler ikke tilsier konkret oppgjør for institusjonen.»

Ved endringslov av 11. juli 1986 nr. 55 ble ansvaret for sykehjem overført fra fylkeskommunene til kommunene. I kommunehelsetjenesteloven § 7-5 ble det i denne forbindelsen inntatt en overgangsbestemmelse som fastsatte:

«Eiendomsretten til fylkeskommunalt somatisk sykehjem».......«overdras vederlagsfritt til den kommune hvor institusjonen er oppført. Kommunen overtar samtidig gjeldsforpliktelser som skriver seg fra oppføring eller ombygging av eller utstyr til institusjonene.»

I forarbeidene til sykehjemsreformen ble grunnlovsspørsmålet ikke drøftet. På økonomisiden var det spørsmål knyttet til finansiering av den fremtidige driften av sykehjemmene i kommunene som sto i fokus, både i forbindelse med forberedelsene og gjennomføringen av reformen. Det var også dette som skapte uenighet og var gjenstand for forhandlinger mellom kommunene og fylkeskommunen. At overtakelsen skulle skje vederlagsfritt, var i liten, om noen, grad gjenstand for debatt.

Den nærmere rekkevidden av anvendelsen av Grunnloven § 105 i forhold til fylkeskommunen kan være noe uklar. Etter departementets syn vil imidlertid ikke en fylkeskommune som vederlagsfritt gir fra seg formuesverdier til staten ha noe erstatningskrav etter Grunnloven § 105, dersom overtakelsen av formuesverdiene skjer som konsekvens av at en offentlig oppgave ved lov pålegges et annet forvaltningsnivå enn tidligere. Det vil si at det i lov kan vedtas at sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten overføres fra fylkeskommunene til staten og at fylkeskommunens tilknyttede eiendommer og gjeld overføres samtidig uten at dette etter Grunnloven § 105 utløser krav på erstatning for eventuelt økonomisk tap som følge av overføringen. En slik særlov vil naturlig nok kunne gå foran andre regler på lovnivå om krav på erstatning som følge av avståelse av eiendom.

I forbindelse med denne reformen skal virksomhetene og de tilknyttede anleggene nyttes til å løse de samme oppgavene som fylkeskommunene til nå har hatt, bare i statlig regi. Dessuten dreier det seg om typiske offentlige oppgaver som ikke blir utført med økonomisk overskudd som formål. Finansieringen av den samlede virksomhet er avhengig av omfattende og løpende overføringer fra staten. Oppgaveløsningen har vært lagt til fylkeskommunene fordi en slik organisering av den offentlige virksomheten til nå har vært ansett hensiktsmessig.

Det vil etter departementets vurdering heller ikke ha avgjørende betydning for grunnlovsspørsmålet om enkelte av virksomhetene skulle være organisert som egne rettssubjekter, dersom disse er fullt ut eid av fylkeskommunen. Virksomhetens aktiva og passiva må likevel, som ledd i det samlede opplegget, kunne overtas av staten. Det har heller ikke avgjørende betydning om enkelte virksomheter eies av flere fylkeskommuner sammen.

Det er dessuten uten betydning for grunnlovsvurderingen om rettighetene og forpliktelsene i stedet for å overføres til staten, overføres til et helseforetak som fullt ut er eid av et regionalt helseforetak, og dermed indirekte av staten, iallfall så lenge foretaket har tilsvarende formål som fylkeskommunens virksomhet hadde.

Departementet er derfor kommet til at staten ved lov, og uten hinder av Grunnloven § 105, kan overta fylkeskommunens aktiva knyttet til spesialisthelsetjenesten, i alle fall dersom den samtidig overtar den andel av fylkeskommunens gjeld som er tilknyttet virksomheten. Dette gjelder uten hensyn til om fylkeskommunen kan påvise et økonomisk tap som følge av overtakelsen.

Det foreslås derfor i overgangsbestemmelsen i § 53 nr. 6 at staten skal overta virksomheten uten at fylkeskommunene får vederlag for den alternative verdien av formuesposisjonene.

4.22.3 Eierskapsovertakelse

Forslagene i høringsnotatet

Når det foreslås at staten ved de regionale helseforetakene overtar sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten og dermed ansvaret for at befolkningen får tilgang til slike spesialisthelsetjenester, oppstår spørsmålet om staten skal overta ansvaret fullt ut og overta både driften av og eierskapet til virksomhetenes produksjonsmidler. Det vil i praksis stort sett si om staten skal overta eierskapet til de fylkeskommunale spesialisthelsetjenestevirksomhetene.

I høringsnotatet ble det konkludert med at den beste og mest helhetlige løsningen er at staten samlet overtar både sektoransvaret for tjenesten, driftsansvaret og eierskapet til virksomhetene.

Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene skiller i liten grad mellom statlig overtakelse av ansvaret for tjenesten og overtakelse av eierskapet til virksomhetene. Det vises derfor til det som fremgår av uttalelser om statlig overtakelse generelt i kapitlene 2 og 3.

Departementets vurderinger

Fylkeskommunene er i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 pålagt ansvaret for å sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted i fylket tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon. Som nærmere omtalt foran, foreslås det en endring i § 2-1 som medfører at dette ansvaret plasseres hos staten. Det markeres med dette at staten har det samlede sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten. Det klargjøres dermed at staten får ansvaret for å realisere de nasjonale helsepolitiske målene når det gjelder å tilby befolkningen en likeverdig spesialisthelsetjeneste, uavhengig av bosted, økonomi, sosial status, alder, kjønn, etnisk tilhørighet, m.v.

Etter den gjeldende bestemmelsen i § 2-1 tredje ledd kan fylkeskommunen velge om den vil yte spesialisthelsetjeneste selv eller inngå avtale med andre tjenesteytere. Det foreslås at dette prinsippet fortsatt skal gjelde når staten overtar ansvaret for spesialisthelsetjenesten. Som det fremgår i kapittel 2, er statlig organisering av all offentlig sykehusvirksomhet en vesentlig del av begrunnelsen for reformen. Det foreslås derfor at staten overtar ansvaret for driften av virksomhetene, og at staten oppretter regionvise helseforetak som får ansvaret for at personer med fast bopel eller oppholdssted i helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste. I utkastet til endring av spesialisthelsetjenesteloven foreslås det også at helseforetakenes rolle, ansvar og oppgaver i systemet klargjøres ved at det i § 2-1a markeres at helsefortakene skal «sørge for» at befolkningen tilbys de aktuelle helsetjenestene.

For å kunne produsere de aktuelle helsetjenestene, forvalter fylkeskommunene et omfattende produksjonsapparat som består av ulike typer helsefaglige virksomheter. Hvor store og komplekse de enkelte virksomhetene er, avhenger av hvorledes fylkeskommunene har organisert sine helsetjenester. Dette varierer fra fylkeskommune til fylkeskommune og innenfor de ulike fagområdene som spesialisthelsetjenesten består av.

Innenfor somatisk helsevern forvalter fylkeskommunene store produksjonsanlegg. Særlig gjelder dette sykehus på ulike nivåer, men også laboratorier, radiologiske institutter, poliklinikker, ambulansevirksomhet og likeartet eller tilsvarende virksomhet. I tillegg yter de tjenester gjennom avtaler med private utøvere. Innenfor psykisk helsevern produserer/yter fylkeskommunen helsetjenestene i egne sykehus og i egne avdelinger innenfor somatiske sykehus. I tillegg drives virksomheten gjennom distriktspsykiatriske sentre, ulike klinikker og poliklinikker, psykiatriske sykehjem og behandlingshjem. Når det gjelder spesialiserte rehabiliterings- og habiliteringstjenester, produserer/yter fylkeskommunene helsetjenester både i sykehus, i egne institusjoner, ved egne poliklinikker og eventuelt gjennom avtaler med private utøvere. Når det gjelder tiltak for rusmiddelmisbrukere, yter fylkeskommunen tjenester både i institusjon og spesialiserte poliklinikker. Produksjonen innenfor mange av virksomhetene omfatter ikke bare pasientrelatert virksomhet, men også undervisning og forskning. Hovedinnsatsfaktorene i disse virksomhetene er personell og kapital som er bundet opp i bygninger og kostnadskrevende utstyr.

Forutsatt at det vedtas at staten skal overta det sektoransvaret som ligger på fylkeskommunalt nivå, vil staten få behov for et tilsvarende produksjonsapparat som fylkeskommunene har i dag. På den annen side vil fylkeskommunene som fritas for det tilsvarende sektoransvaret, ikke lenger ha behov for å produsere de aktuelle helsetjenestene på egne vegne. Fylkeskommunene vil derfor ikke ha mulighet for effektiv bruk av dette produksjonsapparatet selv.

Departementet mener at prinsippet om mest mulig klare og entydige ansvarsforhold og funksjonsfordeling i offentlig forvaltning og mest mulig rasjonell bruk av offentlige ressurser også i forbindelse med den foreslåtte ansvarsovergangen, tilsier at staten overtar ansvaret for produksjonsapparat fullt ut. Det vil si at staten overtar eiers rettigheter og plikter til produksjonsapparatet. Det foreslås derfor i overgangsbestemmelsen i § 53 nr. 6 at det lovfestes at staten overtar samlet de rettigheter og plikter som er knyttet til de virksomhetene som er nevnt over, på samme tidspunkt som staten pålegges sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten innenfor det samme området. Det vil si at det foreslås at det skal skje en overdragelse av produksjonsapparatet fra fylkeskommunalt nivå til statlig nivå.

Fra hvem overtas eierskapet?

Det offentlige ansvarsprinsippet er ikke til hinder for at også private yter helsetjenester, f.eks. eier og driver sykehus, poliklinikker, laboratorier, røntgeninstitutter, rehabiliteringsinstitusjoner, ambulansetjeneste m.v. Det foreslås ikke at statlig overtakelse av sektoransvaret og de offentlige virksomhetene som driver tjenesteproduksjonen, skal medføre noen endring på dette. Departementet forutsetter ikke at det statlige ansvaret skal oppfylles ved at staten produserer alle tjenester selv. Ansvaret kan også oppfylles gjennom å kjøpe tjenestene av andre. Departementet mener det blant annet er viktig å nytte den ressursen som ligger i private organisasjoners sosiale og helsefremmende virksomhet. På denne bakgrunn foreslås det ikke at staten skal overta privat helsevirksomhet. Det foreslås ikke at staten skal overta privat eiendomsrett til sykehusanlegg eller andre institusjoner.

Av høringsnotatet fremgikk det at departementet forutsetter at offentlig virksomhet som driver spesialisthelsetjeneste, ikke blir avhendet, omdannet eller håndtert på annen måte i overgangsfasen slik at det vanskeliggjør statlig anvarsovertakelse og overtakelse av virksomhetene dersom lovforslaget blir vedtatt av Stortinget. Dersom denne forutsetningen ikke holder, og virksomhet som staten er avhengig av å disponere for å kunne oppfylle sitt ansvar for å sørge for spesialisthelsetjeneste til hele befolkningen, for eksempel blir solgt, ser departementet ikke bort fra at det kan bli aktuelt å ekspropriere virksomheten fra den som har kjøpt den, selv om dette vil kunne medføre at kjøper krever erstatning av selger. I forbindelse med denne proposisjonen foreslås det imidlertid kun at staten skal overta offentlig virksomhet, offentlig eierskap og offentlige rettigheter og plikter, ikke private.

Det er mulig å organisere virksomhet som driver spesialisthelsetjeneste ved at virksomhet skilles ut og etableres som en stiftelse som driver virksomheten. Når godkjent sykehus som står på regional helseplan vedtas omdannet til stiftelse, skal omdanningen fremlegges for departementet for vurdering av om endringen i tilknytningsform krever at sykehuset godkjennes på nytt.

På en del områder sørger fylkeskommunene for helsetjenester ved å kjøpe tjenester fra private produsenter, for eksempel privateide sykehus. Dersom staten skal kunne sørge for at befolkningen får like godt tjenestetilbud etter at staten eventuelt overtar sektoransvaret, mener departementet at staten må tre inn i de avtalene som fylkeskommunene har med private produsenter. Det foreslås derfor i overgangsbestemmelsen i § 53 nr. 6 at staten skal ha rett og plikt til å tre inn i fylkeskommunenes avtalebaserte rettigheter og plikter. Dette gjelder bl.a. private institusjoner og tjenester som står på regionale helseplaner.

Eierformens betydning for statlig eierskapsovertakelse

Så langt departementet er kjent med, er så godt som alle de aktuelle fylkeskommunale virksomhetene forvaltningsorganer, eventuelt fylkeskommunale institusjoner eller foretak, og således en del av fylkeskommunen som rettssubjekt. Det er derfor først og fremst aktuelt å overta retten til fylkeskommunale eiendommer og formuesposisjoner.

Dersom flere fylkeskommuner på tidspunktet for ikrafttredelse av lovforslaget driver virksomheter i fellesskap, de har for eksempel etablert interkommunalt sykehusselskap, foreslås det at staten overtar slike virksomheter på linje med eneeide fylkeskommunale virksomheter. Dette er en eierform som forutsetter fullt ut offentlig eierskap. Staten kan derfor gjennom å overta eierandelene fra samtlige fylkeskommuner, bli eier av den samlede virksomheten. I forslaget til lov om helseforetak, foreslås en bestemmelse om eventuell omdanning av slik selskapsvirksomhet etter det selskapsrettslige kontinuitetsprinsippet.

Dersom fylkeskommunal virksomhet drives av en eller flere fylkeskommuner i anlegg eiet av andre offentlige eller private eiere, foreslås det at staten overtar virksomheten fra fylkeskommunen/ene og dessuten trer inn i fylkeskommunen/enes rettigheter og plikter overfor eier når det gjelder å leie eller på annen måte disponere anlegget.

Dersom virksomhet innen helsetjenesten er organisert som aksjeselskap som er fullt ut eid av det offentlige (en eller flere kommuner og fylkeskommuner), foreslås det at staten trer inn i alle eierrettighetene. Når staten blir eier av alle aksjene, kan selskapet omdannes til helseforetak etter kontinuitetsprinsippet.

4.22.4 Omfanget av den statlige overtakelsen

Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet konkluderes det med at staten må overta alle de offentlige virksomhetene som yter tjenester innenfor de områder staten overtar sektoransvaret for. Det foreslås at staten skal overta alle formuesgjenstander og andre øvrige formuesposisjoner som fylkeskommunen har knyttet til virksomhetene, både de virksomhetene som direkte yter tjenestene og virksomheter som er nødvendige for driften av de direkte tjenesteytende virksomhetene. Det vil si at det, foruten eiendomsrett til formuesgjenstander, foreslås at staten skal tre inn i de avtalerettslige posisjonene som gjelder virksomhetene.

Høringsinstansenes syn

Noen høringsinstanser mener at staten kun bør overta virksomhetene i et omfang som er strengt nødvendig for selve driften og at det må foretas en konkret vurdering av behovet i hver fylkeskommune.

Østfold fylkeskommune uttaler dessuten:

«Dersom eiendommer ikke lenger brukes til spesialisthelsetjeneste, bør eierskapet føres tilbake til fylkeskommunen.»

Dette synspunktet støttes av 7 fylkeskommuner, herunder Akershus fylkeskommune, som uttaler:

«Ved strukturendringer i sykehusdriften som medfører nedleggelse av sykehus/salg til private bør fylkeskommunen gis opsjon på å få tilbakeført eiendommene etter samme verdifastsettelsesprinsipp som ved overtakelsen.»

Departementets vurderinger

Hvilke virksomheter staten skal overta

Departementet mener at utgangspunktet for vurderingen av hvilke offentlige virksomheter staten skal overta fra kommunalt/fylkeskommunalt nivå, er omfanget av det sektoransvaret staten skal bære.

Målsettingen må være at den nye statlige sektoren gjennom overtakelsen blir i stand til å ivareta sektoransvaret («sørge for-ansvaret») i samme omfang og kvalitet som det fylkeskommunale nivået, gitt uendrede ansvarsforhold. Departementet mener det avgjørende må være at pasientene skal få det samme tjenestetilbudet uansett hvilket offentlig nivå som har ansvaret og som besitter eierskapet til virksomhetene. Den beste måten å sikre opprettholdelse av tjenestenivået på, er at den statlige helsetjenesten får tilgang til samme produksjonsapparat som fylkeskommunene har i dag. Det må også legges vekt på at statlig overtakelse skal skje med minst mulig forbruk av offentlige ressurser. Det vil si at det ikke er grunn til å bruke offentlige ressurser for at staten skal bygge opp et nytt produksjonsapparat, mens fylkeskommunene skal realisere sitt.

Det er i utgangspunktet og i hovedtrekk rimelig klart hvilke virksomheter som yter helsetjeneste på de oppgaveområdene som staten skal overta ansvaret for. Departementet foreslår at staten skal overta region-, sentral- og lokalsykehus med tilhørende poliklinikker, spesialiserte rehabiliterings- og habiliteringsinstitusjoner, psykiatriske sykehus, distriktspsykiatriske sentre (herunder døgninstitusjoner, dagavdelinger og poliklinikker), barn- og ungdomspsykiatrisk virksomhet (herunder klinikker, behandlingshjem og poliklinikker), virksomheter som er tilknyttet tiltak for rusmiddelmisbrukere og som er organisert innen spesialisthelsetjenesten, spesialsykehjem innen psykiatri og rehabilitering, laboratorier, røntgeninstitutter, ambulansetjeneste og offentlig eide sykehusapotek.

Omfanget av virksomhetene

På virksomhetsnivå mener departementet at utgangspunktet må være at staten får rett og plikt til å overta virksomheten med de rettigheter og plikter som er knyttet til virksomheten. Hvilke konkrete formuesposisjoner som er knyttet til virksomheten og hvilket omfang og kvalitet kapitalgjenstandene har, vil variere fra fylkeskommune til fylkeskommune. Men utgangspunktet må uansett være at staten skal overta virksomhetene slik de «står og går» med alle de formuesposisjonene som faktisk er knyttet til den enkelte virksomheten.

De fleste virksomhetene har en kjernevirksomhet som skjematisk kan deles i tre tjenesteytende områder:

• kliniske funksjoner

• medisinske og andre helsefaglige servicefunksjoner

• ikke medisinske servicefunksjoner

På sykehus omfatter funksjonene under første strekpunkt de kliniske funksjonene på alle nivåer. Funksjonene under andre strekpunkt omfatter laboratorier, røntgeninstitutter, ambulansetjeneste, nødmeldetjeneste, pasienthotell, sykehotell, offentlig eide sykehusapotek, tannklinikker mv. Funksjonene under tredje strekpunkt omfatter kjøkken, kantine, personalbolig, kiosk, vaskeri, barnehage mv. Etter departementets vurdering må alle funksjonene som det er naturlig å kategorisere under disse strekpunktene, anses som lagt til virksomheten uansett hvorledes de er organisert og plassert rent fysisk, og uavhengig av om de er plassert i egne bygg eller utenfor selve sykehusområdet.

Som formuesgjenstander innenfor disse virksomhetene, kan som eksempler nevnes bygninger og andre lokaler, bygningsteknisk utstyr, verktøy og maskiner, utstyr til administrasjon, som kontormøbler, kontorutstyr, maskiner, IT, rekvisita og lignende, møbler og utstyr til bruk i omsorg, medisinsk undersøkelses- og behandlingsutstyr, medisinsk og annet varelager, biler og andre maskiner til utendørs bruk, ambulanser med garasjer, ambulansebåter, utstyr til forskning, undervisning og opplæring, medisinske samlinger/museer osv.

Når en formuesgjenstand er knyttet til virksomheten, er det naturlig å gå ut fra at fylkeskommunen har funnet det nødvendig og hensiktsmessig å knytte den til virksomheten av hensyn til tjenesten. Disse investeringene er offentlig finansiert og foretatt med det formål å yte helsetjenester til befolkningen. Eventuelt kan private personer eller organisasjoner ha stilt midler til rådighet til helseformål, for eksempel sykehusformål. Uansett er beslutningen om anskaffelse tatt på grunnlag av en vurdering av befolkningens behov for og ønsker om helsetjenester. Når de demokratiske myndighetene i fylkeskommunen enten konkret har vurdert at visse formuesgjenstander bør knyttes til en virksomhet innenfor spesialisthelsetjenesten, eller har unnlatt å knytte dem til annen virksomhet, ville det ikke være riktig å overprøve denne vurderingen i forbindelse med endring i eierskapet innenfor offentlig sektor. Behovene til de som mottar helsetjenestene endrer seg ikke fordi om eierskapet går over til staten. Det er derfor etter departementets oppfatning ikke grunn til å foreta en ny eller annerledes vurdering av hvilke formuesgjenstander som bør knyttes til de enkelte virksomhetene, selv om det foretas et eierskifte fra et offentlig nivå til et annet.

Det vil kunne anføres at en del formuesgjenstander som er knyttet til virksomhetene, har en alternativ økonomisk interesse for fylkeskommunen, at fylkeskommunen bør ha mulighet til å utnytte disse verdiene og at det ikke er rimelig at staten skal overta dem med mindre de er av vesentlig betydning for driften av virksomheten. Som eksempel kan særlig nevnes boliger for ansatte i de aktuelle virksomhetene og barnehager og fritidssteder anskaffet for de ansatte. Dette er formuesgjenstander som fylkeskommunen har investert i av personalpolitiske årsaker. De er viktige virkemidler i arbeidet med å rekruttere personell og beholde dette i fremtiden. Dersom fylkeskommunen har sett det som nødvendig å investere i slike personalpolitiske tiltak for å sikre virksomheten tilstrekkelig gode innsatsfaktorer, vil disse tiltakene etter departementets oppfatning være like nødvendige for virksomheten - og for innbyggerne som har behov for helsetjenestene - selv om virksomheten skifter eier. Av hensyn til de innbyggerne staten skal sørge for helsetjenester til, foreslås det derfor i § 53 nr. 6 at staten overtar også slike formuesgjenstander.

For en del av de aktiva som er knyttet til virksomhetene, vil det kunne anføres at tilknytningen har skjedd mer eller mindre tilfeldig, ikke ut fra virksomhetsmessige vurderinger, men på grunn av den måten den enkelte fylkeskommunen har valgt å organisere sin totale virksomhet på. I slike tilfeller kan det være historiske årsaker for tilknytningen. Som eksempel kan nevnes at store tomtearealer i form av, park, landbruksareal eller skog kan være knyttet til enkelte sykehus. Dersom størrelsen på arealet langt overstiger fremtidig behov knyttet til de aktuelle tjenestene, herunder for eksempel utbyggingsbehov eller rekreasjonsbehov - inklusive behov for stillhet eller naturskjønne omgivelser - som pasientene kan tenkes å ha, ser departementet ikke bort fra at det kan være rimelig at slike aktiva, etter en skjønnsmessig vurdering, ikke overtas av staten. Dersom det i helt spesielle tilfeller vil virke åpenbart urimelig at staten overtar særskilte aktiva knyttet til virksomhetene, foreslås det i § 53 nr. 6 annet ledd å åpne for at disse verdiene holdes utenfor ved overføringen til staten, forutsatt at det er rimelig at fylkeskommunen eller kommunen beholder dem.

Det vil kunne vise seg at det i konkrete tilfeller er vanskelig å avgjøre om formuesgjenstander som disponeres av fylkeskommunen er knyttet til en virksomhet innen spesialisthelsetjenesten, eller om de er knyttet til annen virksomhet. Departementet mener at følgende kriterier må legges til grunn for vurderingen av om dette er en formuesverdi som staten har rett og plikt til å overta:

• om dette er en formuesgjenstand som vil få betydning for statens mulighet til å yte spesialisthelsetjeneste i samsvar med det ansvar som pålegges i lovgivningen,

• om dette er en formuesgjenstand som vil få betydning for statens mulighet til å yte spesialisthelsetjeneste av samme omfang og kvalitet som fylkeskommunen har hatt målsetting om,

• om den benyttes av fylkeskommunen i forbindelse med driften av en virksomhet innenfor spesialisthelsetjenesten,

• om fylkeskommunen har anskaffet den til et formål som ligger innenfor en slik virksomhets målsetting, eller

• om den er overlatt det offentlige med det formål å fremme helseformål.

Det kan også tenkes at eiendeler som er knyttet til utøvelse av spesialisthelsetjeneste blir verdiløse for fylkeskommunen/kommunen når ansvaret for tjenesten faller bort. Det foreslås derfor at staten ikke bare skal ha rett, men også plikt, til å overta fylkeskommunale rettigheter og plikter knyttet til virksomheten.

Etter at staten har overtatt ansvaret for spesialisthelsetjenesten, vil fylkeskommunen fremdeles ha ansvaret for andre viktige offentlige tjenester. Den statlige overtakelsen av sektoransvaret bør derfor etter departementets vurdering, ikke føre til at fylkeskommunene blir dårligere i stand til å yte disse tjenestene enn de var på forhånd. Ved vurderingen av om en formuesgjenstand er knyttet til en virksomhet som skal overføres til staten, må det også legges vekt på hensynet til at fylkeskommunens evne til å ivareta ansvar for andre lovpålagte oppgaver ikke skal svekkes som følge av statens overtakelse av sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten.

Sett fremover i tid kan en ikke se bort fra at situasjoner kan oppstå som medfører at staten ikke lenger vil ha behov for å benytte bygninger, grunnområder mv. som nå foreslås overtatt til formål innenfor spesialisthelsetjenesten, f.eks. fordi nybygging gjør at eldre bygg tas ut av bruk. Departementet har vurdert om det bør lovfestes at fylkeskommunen i så fall har krav på å få tilbakeført eierskapet til disse formuesgjenstandene. I en slik situasjon som nevnt, kan eldre bygninger selges til alternativ bruk, dersom de egner seg til det, for å bidra til finansieringen av bygging av nye tidsmessige lokaler som kommer innbyggerne til gode. I et slikt tilfelle mener departementet at salg på statens hånd vil være en bedre utnyttelse av offentlige ressurser til det formål de er ment for, enn at fylkeskommunen skal kunne kreve å få tilbake eierskapet. Departementet ser imidlertid ikke bort fra at det i konkrete tilfeller vil kunne være rimelig at fylkeskommunen får tilbakeført eiendommen. Om formuesgjenstander som går ut av bruk eller skifter bruksområde kan og bør brukes til formål innenfor spesialisthelsetjenesten, er imidlertid umulig å vurdere på generelt grunnlag. Departementet mener derfor at det ikke bør lovfestes at fylkeskommunene skal ha et tilbakeføringskrav. Eventuell tilbakeføring må vurderes konkret i det enkelte tilfellet.

4.22.5 Andre formuesrettslige posisjoner enn eiendomsrett til virksomhetene - avtalerettslige posisjoner

Forslagene i høringsnotatet

Under punktet foran er omtalt kommunale/fylkeskommunale kapitalgjenstander som er knyttet til virksomheter som det foreslås at staten skal få rett og plikt til å overta. Det er omtalt realkapital og eierandeler i offentlig helserelatert virksomhet.

Fylkeskommunene vil i varierende omfang ha inngått avtaler i tilknytning til virksomhetene. Dersom fylkeskommunens disponering av formuesgjenstander ikke er basert på eiendomsrett, men på bruksrett, for eksempel leie, lån mv., ble det i høringsnotatet foreslått at staten bør få rett og plikt til å overta også en slik bruksrett. Tilfellet kan være at en privat person eller organisasjon, en kommune, eller en annen fylkeskommune eier tomt, bygninger eller annen eiendom som benyttes av en offentlig virksomhet innen spesialisthelsetjenesten.

Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke merknader til prinsippet om at staten, foruten realkapital, bør overta avtalerettslige formuesposisjoner.

Departementets vurdering

Dersom fylkeskommunen har inngått avtale om at tredjemann skal levere/yte helsetjeneste, mener departementet at det er nødvendig av hensyn til pasientene at staten får rett og plikt til å tre inn i en slik avtale. Tjenesteyter kan være et privat sykehus eller helseinstitusjon, en organisasjon eller en avtalespesialist.

Det kan også dreie seg om kontrakter som gir fylkeskommunen økonomiske og forretningsmessige krav, som kontrakter om nybygg, ombygging, vedlikehold og andre typer håndverkeravtaler, salg, kjøp, konsulentoppdrag og andre tjenesteytelser av ulike slag. Videre kan det dreie seg om forpliktelser som fylkeskommunen har påtatt seg å oppfylle i fremtiden overfor offentlige eller private avtaleparter. En del av disse avtalerettslige forpliktelsene vil fylkeskommunen ikke bli i stand til å oppfylle fordi staten overtar virksomheten de er knyttet til. Derfor foreslås det at staten får en plikt til å tre inn. Der staten som debitor ønsker å frigjøre seg fra et langsiktig forhold ved å dekke fylkeskommunens forpliktelser, vil det bli et spørsmål om kreditor ønsker å akseptere slikt innfrielse og om han er forpliktet til det etter avtalen.

Universiteter og høgskoler har i dag rett til å disponere arealer, utstyr med videre og har rett til å drive klinisk forskning og undervisning innenfor en del sykehus. Disse disposisjonsrettighetene har grunnlag i avtaler, praksis og forutsetninger og vilkår som er stilt i forbindelse med bl.a. finansieringen av undervisnings- og forskningsvirksomhet. Departementet forutsetter at disposisjonsretten videreføres på uendrede vilkår.

Departementet forutsetter at fylkeskommunen frem mot en eventuell overtakelse kun inngår avtaler som det også vil være aktuelt å inngå under forutsetning av at fylkeskommunen fortsatt er eier av virksomhetene. Det vil si at det ikke blir inngått avtaler som binder staten på en uheldig måte etter overtakelsen.

Departementet mener at det vil være en forutsetning for å kunne fortsette driften av virksomhetene på samme nivå som fylkeskommunen har gjort, at staten får rett til å tre inn i avtaleforhold knyttet til virksomhetene. Det foreslås derfor at staten skal få rett, både overfor fylkeskommunen og overfor tredjemann, til å tre inn i fylkeskommunens posisjon i rettsforholdet, jf. overgangsbestemmelsen i § 53 nr. 6.

4.22.6 Økonomisk oppgjør

Det økonomiske oppgjøret mellom staten og fylkeskommunene i forbindelse med den statlige overtakelsen har to elementer, utgifter til drift og overføring av formuesgjenstander og andre formuesposisjoner. Fylkeskommunenes utgifter til drift reduseres vesentlig som følge av at ansvaret for helsetjenester faller bort og at disse utgiftene overtas av helseforetakene. Fylkeskommunenes inntekter vil derfor bli redusert tilsvarende de reduserte utgiftene. Dette vil dels skje ved at direkte øremerkede tilskudd til helsetjenester faller bort. Men samtidig må de frie inntektene reduseres. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd gjennom inntektssystemet.

I Kommuneproposisjonen i mai 2001 vil Kommunal- og regionaldepartementet redegjøre nærmere for opplegget. Kommunal- og regionaldepartementet og Sosial- og helsedepartementet foretar en kartlegging av tallgrunnlaget for overføringen i nært samarbeid med Kommunens Sentralforbund og fylkeskommunene.

I Kommuneproposisjonen vil det også bli foreslått nødvendige endringer i inntektssystemet, herunder de kriterier som skal gjelde for fordeling av midler fylkeskommune imellom. F.eks. er det naturlig at vekten på eldre, 75 år og over, reduseres fordi denne vekten er knyttet til ansvaret for helsetjenester og ikke til de gjenstående oppgavene i fylkeskommunene.

Det er det økonomiske oppgjøret som følge av overføringen av formuesposisjoner fra fylkeskommunene til staten ved de regionale helseforetakene som vurderes i dette kapitlet.

Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet konkluderes det med at statens overtakelse av formuesposisjoner fra fylkeskommunene bør skje uten erstatning for de alternative verdiene som måtte ligge i disse formuesposisjonene. Oppgjøret foreslås gjennomført ved at staten overtar den gjeld som er knyttet til virksomhetene.

Høringsinstansenes syn

De fleste fylkeskommunene fremhever som det viktigste ved det økonomiske oppgjøret at det setter fylkeskommunen i stand til å utføre de oppgavene som fylkeskommunen har igjen etter at spesialisthelsetjenesten har gått over til staten. Noen fylkeskommuner støtter direkte forslaget om at oppgjøret skal gjennomføres ved gjeldsovertakelse. En del er negative til forslaget til økonomisk oppgjør.

Oppland fylkeskommune uttaler:

«Den foreslåtte løsning i høringsutkastet om at gjeldssituasjonene skal danne utgangspunkt for oppgjøret, vil ikke kunne aksepteres.»

Videre at det i utgangspunktet:

«må primært være bokførte/takserte verdier for de anleggsmidler som overføres. Sekundært må det beregnes en godtgjøring for nedlagt egenkapital.»

Oslo kommune uttaler blant annet:

«Høringsnotatets forslag om å overta alle eiendommer, bygninger og utstyr vederlagsfritt er etter Oslo kommunes mening uakseptabelt.»

Akerhus fylkeskommune uttaler:

«Langsiktig gjeld knyttet til spesialisthelsetjenesten overtas av staten. For å sikre likebehandling av fylkeskommunene må det også tas hensyn til bruk av egenkapital.»

Departementets vurdering

Erstatning for overføring av formuesposisjoner - generelt

Det er knyttet store økonomiske verdier til de fleste av de virksomhetene som foreslås overført, dersom man ser på den alternative verdien som de enkelte formuesgjenstandene isolert sett vil ha. Det ville imidlertid være vanskelig å foreta en riktig verdifastsettelse av virksomhetene fordi det ikke finnes noe marked for kjøp og salg av denne typen virksomheter.

For fylkeskommunene har verdien av de kapitalgjenstandene som er knyttet til virksomhetene bestått i at de gjør det mulig å oppfylle det lovpålagte ansvaret for å sørge for befolkningens behov for helsetjenester. Virksomhetene har i utgangspunktet ingen egentlig bedriftsøkonomisk verdi. Målsettingen med offentlig spesialisthelsetjeneste er ikke økonomisk inntjening og overskudd, men helse og velferd. Dersom virksomhetene overføres til staten, vil fylkeskommunen ikke miste et produksjonsapparat som gir muligheter for driftsoverskudd og økonomisk fortjeneste. Så lenge fylkeskommunene har et lovpålagt ansvar for å sørge for befolkningens behov for disse tjenestene, kan de heller ikke realisere den verdien som ligger i virksomhetenes realkapital for å bruke den realiserte verdien til et annet formål. Så lenge fylkeskommunen ikke kan velge bort oppgaven, vil den verdien som måtte ligge i virksomhetene være bundet opp til offentlig ytelse av helsetjeneste. Departementet mener derfor at statlig overtakelse ikke vil medføre noe fremtidig bedriftsøkonomisk tap som det er rimelig at fylkeskommunen får erstatning for.

Dersom staten overtar ansvaret for å sørge for befolkningens behov for spesialisthelsetjenester, vil staten også overta de kostnadene som er knyttet til tjenesteproduksjonen, både på drifts- og kapitalsiden. Det vil si at statens overtakelse vil medføre at fylkeskommunen fritas for omfattende årlige kostnader.

I og med at fylkeskommunene fritas for de kostnadene som er forbundet med å ha ansvaret for helsetjenestene, uten at de vil lide et fremtidig bedriftsøkonomisk inntektstap, vil overføringen av virksomhetene sammen med statens helhetlige sektoransvar etter departementets vurdering ikke medføre et økonomisk tap for fylkeskommunene eller en økonomisk gevinst for staten. Det er således i utgangspunktet ikke rimelig at statlig overtakelse skal medføre et økonomisk oppgjør som fører til at fylkeskommunenes formuesposisjoner øker i verdi. Det er dessuten ingen grunn til at den måten de offentlige tjenestene er organisert på, om de ytes av det ene eller andre forvaltningsnivået, skal få betydning for fordelingen av de offentlige formuesposisjonene innen offentlig sektor. I alle fall er det ikke rimelig at det skal få formuesrettslige konsekvenser om ansvaret for å yte offentlige tjenester flyttes mellom forvaltningsnivåene.

Når staten overtar ansvaret for å sørge for spesialisthelsetjenester til befolkningen i det enkelte fylket, vil overtakelsen i prinsippet ikke få betydning for befolkningens behovstilfredsstillelse, verken når det gjelder helsetjenester eller andre tjenester. Departementet legger derfor vekt på at befolkningens tjeneste- og velferdsbehov ikke tilsier et økonomisk oppgjør som gjenoppretter fylkeskommunens formuesposisjon.

Dersom fylkeskommunen skulle få erstatning for den alternative økonomiske verdien av virksomhetene, ville det kunne dreie seg om enorme beløp. Departementet ser det ikke som samfunnsmessig fornuftig at fylkeskommunene skal kunne foreta omfattende investering i andre fylkeskommunale sektorer som en tilfeldig konsekvens av en helsereform. Såvidt omfattende investeringer bør skje som en konsekvens av en nasjonalt besluttet politikk, ved at Stortinget gjennom årlig budsjett og nasjonale sektorpolitiske rammer beslutter og legger til rette for investeringene. Ellers ville et slikt erstatningsoppgjør gi en tilfeldig omfordeling mellom fylkeskommunene som ikke er politisk begrunnet. På denne bakgrunn tilsier en samlet samfunnsøkonomisk vurdering at fylkeskommunene ikke får oppgjør for anleggenes alternative verdi.

Når man ser på hvorledes anleggene er blitt finansiert, har dette stort sett skjedd gjennom skatteinntekter; gjennom tidligere overføringer fra kommunene i fylket, gjennom overføringer fra staten og eventuelt gjennom private finansieringskilder. Investeringene har skjedd gjennom offentlige overføringer eller privat finansiering øremerket for helseformål. Også etter overføring av eierskapet vil investeringene komme de samme formål og de samme innbyggerne til gode. Etter departementets vurdering vil det derfor ikke være urimelig overfor innbyggerne i den enkelte fylkeskommune om fylkeskommunen ikke får erstatning for den alternative formuesverdien av virksomhetene. I og med at investeringene i virksomhetenes anlegg er foretatt med den forutsetning at de skal brukes til helseformål innenfor offentlig sektor og finansieringen har skjedd med bruk av offentlige skattemidler, vil det ikke være rimelig, eller samfunnsmessig sett rasjonelt, om overføringen av oppgavene til et annet forvaltningsnivå skulle utløse et krav på erstatning for en alternativ verdi av virksomhetene.

Det foreslås derfor ikke at fylkeskommunen skal få erstattet en eventuell alternativ verdi dersom virksomhetene overføres til staten.

Overtakelse av fylkeskommunens gjeldsansvar

Som omtalt foran mener departementet at det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret bør være at fylkeskommunen etter overføringen av virksomhetene knyttet til spesialisthelsetjenesten skal ha tilstrekkelig økonomisk evne til å løse de øvrige oppgavene som de er pålagt. De fleste fylkeskommunene har uttalt seg i samsvar med dette.

Departementet har også kommet til at statlig overtakelse av virksomhetene ikke bør medføre en økonomisk gevinst på fylkeskommunenes/kommunenes hånd. Det foreslås at det økonomiske oppgjøret skal gjennomføres ved at staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene. Departementet mener at overtakelse av gjeld må ses i sammenheng med fylkeskommunenes inntektsrammer ved at redusert gjeld vil medføre reduksjon i utgifter til renter og avdrag.

Fylkeskommunene har hatt ulikt investeringsnivå i spesialisthelsetjenesten og det varierer hvorvidt investeringene i spesialisthelsetjenesten og i andre sektorer er finansiert ved egenkapital eller lån, hvor lang avdragstid lånene har og hvor stor arbeidskapital fylkeskommunene sitter igjen med. Disse momentene vil det bli tatt hensyn til i det generelle gjeldsoppgjøret. Det vil blant annet bli vurdert å overta noe fylkeskommunal gjeld som ikke er relatert til spesialisthelsetjenesten. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med Kommuneproposisjonen for 2002 og Statsbudsjettet for 2002.

Departementet vil presisere at det foreslås at det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret skal være at fylkeskommunen etter overføring av virksomhetene knyttet til spesialisthelsetjenesten skal ha tilstrekkelig økonomisk evne til å løse de øvrige oppgavene de er pålagt. Dette vil bli tatt opp i forbindelse med det generelle økonomiske opplegget for kommunesektoren.

Det foreslås å lovfeste i § 53 nr. 6 at staten skal overta ansvaret for gjeld knyttet til virksomhetene samtidig som staten overtar sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten, selv om det kan være vanskelig å avgjøre om konkrete gjeldsforpliktelser er knyttet til virksomhetene innenfor spesialisthelsetjenesten.

4.22.7 Gjennomføringen av overtakelsen av virksomhetene og det økonomiske oppgjøret

Forslagene i høringsnotatet

Når det gjelder den nærmere klargjøring og konkretisering av hvilke formuesgjenstander og andre formuesposisjoner staten vil ha plikt og rett til å overta etter lovforslaget, pekte departementet i høringsnotatet på muligheten for å opprette uavhengige og uhildede nemnder for å behandle disse sakene. Når det gjelder de formuesposisjoner som er knyttet til gjeldsansvar, ble det forutsatt at den nærmere vurdering må foretas i forbindelse med arbeidet med statsbudsjettet.

Høringsinstansenes syn

En del fylkeskommuner mener at det må føres reelle forhandlinger mellom fylkeskommunene og staten om oppgjøret. Disse fylkeskommunene mener at det må forhandles både om hva som skal overføres til staten og om det økonomiske oppgjøret.

Buskerud fylkeskommune uttaler:

«Det økonomisk oppgjøret må skje etter individuelle forhandlinger men basert på omforente prinsipper som er felles for alle fylkeskommunene. Buskerud fylkeskommunen støtter derfor felles forhandlingsopplegg i regi av KS.»

Vest-Agder fylkeskommune uttaler:

«Det presiseres at det må gjennomføres konkrete forhandlinger om det økonomiske oppgjøret for overføring av eiendom og tilhørende formuesposisjoner, og at det må skje en individuell vurdering av forholdene i den enkelte fylkeskommune.»

Oppland fylkeskommune presiserer at det må legges opp til reelle forhandlinger.

Kommunenes Sentralforbund uttaler:

«Høringsnotatets tvisteløsningsordning er noe uklar. Den foreslåtte nemnda synes å være tenkt gitt avgjørelseskompetanse uten forutgående forhandlinger. Nemndinstituttet er et velkjent tvisteløsningsorgan. KS forutsetter at det opprettes et tvisteinstitutt som trer i kraft etter brudd i forutgående forhandlinger mellom partene. På bakgrunn av en slik forståelse støtter KS at sentralforbundet skal oppnevne på vegne av den ene part, tre medlemmer til nemnda».

Departementets vurdering

Det er en forutsetning for statlig overtakelse av virksomhetene at overtakelsesvedtaket skjer ved lovvedtak. Lovvedtaket må omfatte omfanget av overtakelsen av formuesposisjoner. Det vil si hvilke rettigheter og plikter staten skal overta. Overføringen skjer ved at endringene i spesialisthelsetjenesteloven og overgangsbestemmelsene i § 53 trer i kraft.

På denne bakgrunn kan det ikke føres forhandlinger mellom fylkeskommunene og staten om hva staten skal overta og hvor omfattende gjeldsovertakelsen skal være. Forvaltningsorganer kan ikke overprøve Stortingets beslutninger gjennom forhandlinger.

Selv om det foreslås at overgangsbestemmelsene i § 53 nr. 6 mv. skal ha en ganske omfattende og detaljert beskrivelse av hva som skal overføres, vil det allikevel være et stort behov for konkretisering, både av hvilke formuesgjenstander og hvilke øvrige formuesposisjoner staten skal overta, herunder hvilke gjeldsforpliktelser staten skal tre inn i. Dette arbeidet dreier seg ikke om å treffe beslutninger i formell forstand, men i prinsippet om å foreta lovtolkning. I realiteten vil sakene imidlertid få et preg av beslutninger om hva staten skal overta.

På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet kommet til at den beste fremgangsmåten er at departementet og fylkeskommunene i samarbeid kommer frem til en oversikt over de formuesrettslige posisjoner som er knyttet til driften av den enkelte virksomhet. Det vil si eiendomsforhold og forpliktelser, herunder avtaleforpliktelser, som fylkeskommunen har knyttet til virksomheten. Dessuten må det vurderes hvilke avtaleforhold som skal avsluttes og hvilke som skal fortsette å løpe. Dersom avtaleforhold skal fortsette å løpe, må det tas standpunkt til om staten skal tre inn i fylkeskommunens avtalerettslige posisjon eller eventuelt «løse ut» fylkeskommunen ved et økonomisk oppgjør. I de tilfellene det er knyttet interesser til tomtearealer og regulerings- og bruksplaner, bør også den kommunen der sykehuset eller annet bygg ligger, tas med i kartleggingsarbeidet. Det vil stort sett bare være i Oslo at disse interessene er samlet på én fylkeskommunal hånd.

Dersom departementet og fylkeskommunene ikke kommer til enighet om hva staten har rett og plikt til å overta, oppstår spørsmålet om hvem som skal treffe de endelige beslutningene. Selv om forvaltningsloven ikke er til hinder for at departementet treffer beslutningene, har formålet med forvaltningslovens habilitetsbestemmelser relevans i denne saken. Formålet med habilitetsbestemmelsene er å skape tillit til forvaltningens saksbehandling ved å hindre at partsinteresser får betydning for utfallet. Den situasjon at fylkeskommunen i overtakelsesprosessen treffer departementet i flere roller, kan medføre at fylkeskommunen ikke får tillit til at vurderingene er riktige og rettferdige.

På bakgrunn av at høringsinstansene påpeker behovet for at staten og fylkeskommunene er likeverdige parter i sakene, og at departementet ikke bør være ensidig beslutningstaker i saker i forbindelse med overtakelsen, har departementet kommet til at det vil være riktig å legge opp til en prosess som imøtekommer dette behovet og at det vil være riktig å oppnevne en uavhengig nemnd som treffer endelig avgjørelse. I en slik tvisteløsningsnemnd vil begge parter kunne sørge for og kontrollere at deres synspunkter blir brakt frem og vektlagt. Dessuten vil begge parter få innsikt i avgjørelsesprosessen og samme grad av påvirkningsmulighet. På den måten kan man oppnå at avgjørelsen får bedre legitimitet og lettere oppfattes som riktig og rettferdig i den enkelte fylkeskommune.

Det forvaltningspolitiske prinsippet om å være tilbakeholden med å opprette særlovorganer, behøver ikke tillegges avgjørende vekt i og med at det dreier seg om organer som vil ha begrenset funksjonstid.

For å likestille partene i prosessen bør nemnda foruten å være uavhengig, være partssammensatt med en uhildet person som leder. De øvrige medlemmene bør være høyt kvalifiserte når det gjelder fylkeskommunale og økonomiske spørsmål.

Departementet antar at forvaltningsloven etter § 1 vil gjelde for nemnda. I og med at nemnda ikke er foreslått å skulle treffe enkeltvedtak, vil det først og fremst bli lovens alminnelige regler om saksbehandlingen som vil gjelde. For øvrig foreslås det at departementet etter samråd med Kommunenes Sentralforbund, kan fastsette nærmere regler for nemndas virksomhet.

Det foreslås at oppgjøret, foruten konkretisering av hvilket gjeldsansvar staten har plikt til å overta, skal omfatte en totalvurdering av fylkeskommunens fremtidige økonomiske situasjon. Dette gjelder også fylkeskommunenes behov for overføring av inntekter. Det vil det være nødvendig å foreta disse vurderingene i forbindelse med arbeidet med statsbudsjettet og Kommuneproposisjonen. Det foreslås derfor ikke at nemnda skal kunne behandle spørsmål om gjeldsovertakelse.