2 Tidligere utredninger

2.1 Innledning - Utredninger på 1980-tallet

I Konsesjonsutvalgets innstilling (NOU 1981:3) ble det fremmet forslag til en ny lov om retten til å delta i fisket. Utkastet til lov forutsatte å erstatte alle gjeldende lovbestemmelser og visse forskrifter vedrørende konsesjonsordninger i fisket, eiendomsrett til fiskefartøyer og merking og registrering av fiskefartøyer.

Som en oppfølging av utvalgets innstilling, la departementet fram St.meld. nr. 93 (1982-83) Om retningslinjer for fiskeripolitikken.

Fiskeridepartementet gav i meldingen uttrykk for at det var behov for et bedre yrkesvern for fiskere. Bakgrunnen for dette var den knapphet i ressursene som var oppstått, ikke bare i torskefisket i nord, men også i andre fiskerier. De markedsproblemer som tidvis oppsto på innenlandsmarkedet ved et omfattende fritidsfiske for salg, ofte utenom salgslagene, var også en del av bakgrunnen. Departementet så imidlertid klare ulemper både av administrativ og fiskerimessig art ved utvalgets forslag om en generell konsesjonsordning i form av en personlig tillatelse, eller en såkalt alminnelig konsesjon.

Kontaktutvalget for strukturspørsmål i fiskeflåten (Strukturutvalget) ble oppnevnt av Fiskeridepartementet i juni 1987. Utvalget drøftet langsiktige fangstbegrensende tiltak, og tok videre opp fangstflåtens kapasitetssituasjon og finansieringsbehov.

Hovedelementene i Kontaktutvalgets forslag bestod i en viss oppmykning i dagens konsesjonssystem, med en utvidet adgang til sammenslåing av fartøyer med tilhørende kvoter.

2.2 St. meld. nr 58 (1991-92) om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (Strukturmeldingen)

2.2.1 Innledning

I juni 1992 la Fiskeridepartementet fram en melding om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten. Meldingen ble behandlet i Stortinget i november samme år (Innst. S. nr 50 for 1992-93).

I det følgende vil meldingen og komiteinnstillingen bli gjennomgått med henblikk på å gjengi konklusjonene vedrørende hovedmålsettingene for fiskeripolitikken og retten til å delta i fisket.

2.2.2 Hovedmålsettingene for fiskeripolitikken

Departementet viste til at hovedmålsettingene for fiskeripolitikken står fast slik de ble trukket opp i St.meld. nr. 93 (1982-83) Om retningslinjer for fiskeripolitikken. Likevel ble vern av ressursgrunnlaget framholdt som den mest sentrale målsettingen i fiskeripolitikken.

Departementet la også stor vekt på at reguleringene i fiske må ta tilstrekkelig hensyn til de mest fiskeriavhengige delene av kysten.

Departementet viste også til måldrøftingene i St.meld. nr. 46 (1988-89) Om miljø og utvikling, St.meld. nr. 32 (1989-90) Framtid i nord og St.meld. nr. 32 (1990-91) På rett kjøl.

I innstillingen til Stortinget sa Sjøfarts- og fiskerikomiteen seg enig i at hovedmålsettingene for fiskeripolitikken slik de ble trukket opp i St. meld. nr 93 (1982-83), skal stå ved lag.

Komiteen understreket at en bærekraftig ressursforvaltning er grunnleggende for fiskeripolitikken, og at dette må være utgangspunktet for utformingen av reguleringene i fiske.

Komiteflertallet gav uttrykk for at det er viktig at utviklingen styres slik at de mest fiskeriavhengige distriktene blir i stand til å ta del i den ventede oppgangen i fiske.

Flertallet så det også som et viktig mål for fiskeripolitikken å holde oppe den desentraliserte strukturen i næringen og at næringen tilpasses de mest fiskeriavhengige deler av kysten.

2.2.3 Retten til å delta i fiske

2.2.3.1 Ervervstillatelse

I meldingen ble det drøftet hvorvidt det bør gjøres endringer i regelverket med hensyn til hvem som skal ha adgang til å eie fiskefartøy.

I dagens fiskerilovgivning er hovedregelen at bare aktive fiskere kan eie fiskefartøy (få ervervstillatelse), og i selskap som eier fiskefartøy, må aksje eller partsmajoriteten være hos person(er) som oppfyller kravet til aktivitet i fisket. Men av fiskerimessige hensyn kan det i særlige tilfelle gis dispensasjon fra kravet om fiskertilknytning på eiersiden. Således har en del fiskeindustribedrifter fått tillatelse til å eie fiskefartøy for å sikre råstoffleveranser til bedriften. Dette gjelder særlig ferskfisktrålere.

Det er i fiskeridebatten stilt spørsmål om det er riktig å opprettholde regelen om at det kun er aktive fiskere som skal eie fiskefartøyene, særlig fordi det i dag etter manges mening er behov for sterkere integrering mellom de ulike ledd i næringen. Departementet konkluderer i meldingen med at fiskernes rett til å eie fiskefartøy fremdeles må være et bærende prinsipp i norsk fiske, og at sterkere integrering av de ulike ledd i næringen i framtiden først og fremst bør nås gjennom utbygging av et tettere samarbeid mellom flåte og industri.

Departementet viste til at prinsippet om en fiskereid flåte vil kreve eierkontroll og at kontrollen kan være et problem når selskap og juridiske personer er fartøyeiere. Derfor ønsket man at dette ble drøftet videre ved utformingen av et framtidig lov og regelverk.

Spørsmålet om et bedre yrkesvern for fiskerne har vært drøftet ved flere anledninger, blant annet på bakgrunn av den skarpe konkurransen om de begrensede fiskeressursene. I dag blir yrkesvernet ivaretatt gjennom kravene til eiendomsrett (ervervstillatelse), dessuten gjennom bestemmelser i forskriftene for fiskermanntallet. Departementet foreslo å skjerpe kravet om tidligere deltakelse i fiske for å kunne erverve fiskefartøy, slik at det kreves aktivitet i fiske i tre av de siste fem år (mot tre av de siste 10 år i dag), og at dette aktivitetskravet gjøres gjeldende også for erverv av fiskefartøy under 15 meter.

Departementet pekte på at dagens fiskermanntall med blad A (fiske og fangst som biyrke) og blad B (fiske og fangst som hovedyrke) ikke gav tilstrekkelig dokumentasjon for utvist aktivitet som fisker. For å få en mer effektiv administrasjonen av forskriftene om erverv av fiskefartøy, foreslo departementet at det ble opprettet et blad C i fiskermanntallet. Blad C er ment å omfatte de fiskerne som tilfredsstiller kravet om fiskeriaktivitet i tre av de siste fem år.

Departementet forslo å sette mindre strenge krav til erverv av fartøy under 8 meter. Dette av hensyn til grupper som har tradisjon for å drive fiske i kombinasjon med annet yrke, f.eks. samene.

Departementet mente også at det burde bli vurdert å kreve særskilt kompetanse for å kunne stå på blad C.

Sjøfarts- og fiskerikomiteen sa seg enig i at en fiskereid flåte fortsatt skal være et bærende prinsipp i norsk fiskeripolitikk.

Flertallet mente det burde stimuleres til større samarbeid mellom fangst- og tilvirkningsleddet. Samtidig pekte dette flertallet på at et nærmere samarbeid kunne utvikles på andre måter enn ved eiersamarbeid, f.eks. gjennom langsiktige leveringsavtaler.

Flertallet sa seg enig i at det ble opprettet et nytt blad C i fiskermanntallet som kunne danne grunnlag for ervervstillatelse for alle typer fiskefartøy. Flertallet så det som viktig at det som hovedregel bare er aktive fiskere som får tillatelse til å eie fiskefartøy. Man mente at et blad C ville gjøre det lettere å føre kontroll med dette.

Flertallet ville ha mindre strenge krav til å erverve mindre fiskebåter. Flertallet ga uttrykk for at det er viktig at de som får adgang til å skaffe seg egen fiskebåt, først har vært gjennom en opplæring i fiskeryrket, helst både teoretisk og praktisk.

2.2.3.2 Generelt om reguleringene i fiske

I meldingen er det pekt på at hovedoppgaven for reguleringssystemet bør være å få til en ønsket utvikling på disse områdene:

• totalbeskatning,

• beskatningsmønster,

• kapasitets- og kostnadsutvikling,

• forholdet kystflåte/havfiskeflåte,

• forholdet landproduksjon/ombordproduksjon,

• regional fordeling.

Kapasitetstilpasning er sett som en dynamisk prosess ettersom det stadig skjer en forbedring av effektiviteten i flåten. Det er vist til at kapasiteten i fiskeflåten har økt i hele perioden 1965 -1990.

Med hensyn til fordelingen av kapasiteten mellom regionene har departementet lagt vekt på historisk fordeling, at fiskeriavhengige områder får mulighet for å utnytte sine naturgitte fortrinn og at skjeve trekk ved utviklingen rettes opp både når det gjelder flåtekapasitet og ilandbrakt kvantum. Departementet mente dette kunne skje dels gjennom reguleringssystemet og dels gjennom bruk av distriktsrettede økonomiske virkemiddel. Nord-Norge, og særlig Finnmark, ble trukket fram som områder som bør gis prioritet.

Med henvisning til erfaringene med de virkemidlene som tidligere har vært brukt for å redusere kapasiteten i næringen, nevnte departementet følgende som aktuelle kapasitetstilpassende tiltak:

• strengere kriterier for å kunne eie fiskefartøy,

• bruk av avgifter, for eksempel årlig avgift for å stå i merkeregisteret,

• kondemneringsordning finansiert av næringen selv,

• fleksibelt reguleringssystem.

Det ble vist til at inndeling i konsesjonsregulerte og ikke konsesjonsregulerte fartøygrupper har vært en vanlig hovedinndeling av fiskeflåten. Denne inndelingen har til dels sammenheng med at de aktive redskapsgruppene, slik som torsketrålerflåten, er konsesjonsregulerte, mens de passive redskapsgruppene ikke er det. Det ble vist til at forskningen har gjort det mulig å forbedre selektiviteten til trålredskapene, og at en kan tenke seg at konsesjonsordningene i fremtiden først og fremst blir et virkemiddel for å styre kapasiteten i flåten, og ikke for å styre bruken av fiskeredskap.

Det ble stilt spørsmål ved om det er riktig å opprettholde et annet hovedskille i fiskeflåten; det mellom kystfiskeflåten og havfiskeflåten. Med andre ord, hvilken rolle spiller de ulike delene av flåten for å kunne nå de overordnede fiskeripolitiske målsettingene.

Departementet konkluderte med at de to hovedgruppene i flåten er såpass ulike og fyller såpass forskjellige fiskeripolitiske oppgaver, at det fremdeles vil være best å opprettholde et skille mellom kyst- og havfiske, også med hensyn til reguleringssystem. Videre ble det konkludert med at det bør settes en grense mellom de to flåtegruppene i størrelsesområdet 20 - 27,5 meter lengste lengde.

Departementet så det som aktuelt å innføre en årlig avgift for å ha fartøy stående i merkeregisteret. Man mente det kunne være aktuelt å la denne avgiften gå inn i et fond som kunne benyttes til å gi tilskott til kondemnering av merkeregistrerte fartøy. Med andre ord en ordning for fartøykondemnering som ble finansiert av næringen selv.

Sjøfarts- og fiskerikomiteen understreket at det må være en sentral målsetting å gjøre konsesjons- og reguleringssystemet enklere og mer oversiktlig både for myndighetene og næringen, og flertallet så positivt på en vurdering av et skille i reguleringssystemet mellom kystflåten og havflåten.

2.2.3.3 Endringer i reguleringssystemet

Departementet gikk inn for et reguleringssystem for kystflåten som i hovedsak bygger på prinsippet om fri tilpasning innenfor totalkvoter.

Departementet mente at behovet for å begrense adgangen til fiske var ivaretatt gjennom forslaget om strengere krav til erverv av fartøy og gjennom krav om avgift for å stå i merkeregisteret.

Departementet mente at de nåværende konsesjonsordningene fortsatt måtte legges til grunn for havfiskeflåten. For at systemet kunne bli felles for hele havfiskeflåten, pekte man på behovet for en konsesjonsordning for den delen av havfiskeflåten som ikke er regulert slik (f.eks. banklineflåten).

Man mente det burde være et mål å redusere antall gruppeinndelinger for å skape større fleksibilitet og dermed grunnlag for å redusere antall enheter. Visse hovedinndelinger ble ansett å være nødvendige, blant annet for å avgrense ombordproduksjon. Departementet mente det fremdeles var ønskelig å skille mellom større trålere, ringnotfartøy og mindre fartøy.

Et sentralt prinsipp i konsesjonslovgivningen er at en konsesjon for et fartøy er knyttet til en bestemt person eller selskap, slik at ny tillatelse må innhentes dersom det skjer endringer i eierforholdet, eller en ønsker å benytte et annet fartøy.

Departementet gikk inn for at det også i framtiden blir gitt konsesjon på bestemte vilkår til ny eier av et fartøy.

Det ble pekt på at den fremste målsettingen med endringene i reguleringssystemet for havfiskeflåten er å skape større rom for individuell tilpasning og mer stabilitet i rammebetingelsene. Dette for at fiskerne selv skal kunne tilpasse innsatsen i fisket til kvotene og ressursgrunnlaget på en lønnsom måte. Sammenslåing av fartøyer som gir økt kvotegrunnlag for de enkelte fartøyene ville etter departementets syn kunne ha disse effektene, i tillegg til at det ville legge grunnlag for reduksjon av kapasiteten.

Departementet la vekt på at regelverket må utformes slik at en ikke får konsentrasjon av kvoter på få hender. Det må også sikres en distriktsmessig fordeling av flåten som kan fremme et ønsket bosettingsmønster. Det ble drøftet ulike virkemidler som kan benyttes for å oppnå en bedre regional fordeling av flåten. I den forbindelse ble det foreslått opprettet et konsesjonsutvalg med oppgave å gi råd til myndighetene om overføring av fartøy med konsesjon mellom regioner og fartøygrupper.

Sjøfarts- og fiskerikomiteen mente også at kystflåten måtte få en friere tilpasning innenfor totalkvotene.

Flertallet i komiteen sa seg enig i å legge til grunn de nåværende konsesjonsordningene i reguleringen av havfiskeflåten. Flertallet mente imidlertid at systemet må endres slik at det gir mer stabile rammevilkår og større rom for individuell tilpasning, slik at aktørene selv kan tilpasse kapasiteten og dermed øke lønnsomheten.

Flertallet understreket at det må være et viktig element i det nye reguleringssystemet å hindre at kvoter og konsesjoner blir konsentrert på få hender. Flertallet mener at et konsesjonsutvalg vil kunne se til at dette hensynet blir ivaretatt.