1 Om proposisjonen
1.1 Proposisjonens innhold
I proposisjonen foreslås endringer i den sentrale politiledelsen. Med endringer menes opprettelsen av et politidirektorat og delegasjon av oppgaver og funksjoner fra Justisdepartementets Politiavdeling til direktoratet. I dag utgjør Justisdepartementets Politiavdeling politiets sentrale ledelse. I forslaget defineres den fremtidige sentrale politiledelse som Politiavdelingen og det nye Politidirektoratet.
I odelstingsproposisjonen presenteres premissene for endringene i den sentrale politiledelsen og for de organisatoriske og rettslige forhold som følger av disse.
Det foreslås endringer i politiloven §§ 15, 19, 20 og 21. I tillegg foreslås innført en ny § 24a.
Sentrale elementer i proposisjonen:
Den nye sentrale ledelsen for politiet, som i dag utøves av Justisdepartementets Politiavdeling under justisministerens konstitusjonelle ansvar, vil etter reformen også bestå av Politidirektoratet.
Politidirektoratet blir et eget forvaltningsorgan underlagt Justisdepartementet.
Lovforslaget legger det rettslige grunnlag for Politidirektoratets myndighetsutøvelse. Politidirektoratet blir en integrert del av sentralforvaltningens styringsapparat.
Den politiske og demokratiske kontrollen med den sentrale politiledelsen vil som i dag, sikres gjennom tradisjonelle forvaltningsprinsipper, styrings- og kontrollfunksjoner.
Direktoratet vil ikke bli tillagt påtalemyndighet.
Politidirektoratet skal ledes av en direktør som beskikkes på åremål for 6 år, med mulighet for forlengelse i ytterligere en periode på 3 år.
Direktøren gis politimyndighet. Departementet bestemmer hvilke andre ledere og tilsatte i Politidirektoratet som skal ha politimyndighet.
Politidirektoratet vil bli etablert i Oslo med en bemanning på ca. 100-120 personer. Direktoratet planlegges å være i drift fra og med 1. januar 2001.
Justisdepartementets Politiavdeling vil bli omorganisert og nedbemannet fra ca. 100 til 30-35 personer.
Politidirektoratets hovedoppgaver vil være etatsledelse, tilsynsfunksjoner, internasjonalt politisamarbeid, strategisk- og operativ planlegging og koordinering, beredskap, lov- og forskriftsarbeid og behandling av klagesaker fra politidistriktene og særorganene.
Politidistriktene skal i politifaglige og administrative spørsmål rapportere til Politidirektoratet.
Politiets særorganer, med unntak for Politiets overvåkingstjeneste, skal i politifaglige og administrative spørsmål rapportere til Politidirektoratet. Politiets overvåkingstjeneste skal i politifaglige og administrative spørsmål fortsatt rapportere til Justisdepartementet.
Utrykningspolitiets organisasjon beholdes i hovedsak som i dag. En samlokalisering av den sentrale UP-ledelse med Politidirektoratet vil bli vurdert. Det legges også opp til et samarbeid om en del administrative fellesfunksjoner.
Grensekommissæren legges administrativt under Politidirektoratet.
En ny § 24a i politiloven gjør politilovens bestemmelser om statsborgerskap, vandel, bierverv og taushetsplikt gjeldende også for alle tilsatte i Politidirektoratet.
Det legges til grunn at Politidirektoratet blir Justisdepartementets strategiske og utøvende organ når det gjelder politimessig planlegging, iverksetting og koordinering av sentrale kriminalpolitiske tiltak. Det vil også omfatte tiltak knyttet til hele straffesakskjeden (politi-domstoler-kriminalomsorg).
Justisdepartementet ser det som viktig å få til en omorganisering av politi- og lensmannsetatens sentrale ledelse i tråd med reformforslagene. Reformen vil skape grunnlag for en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Det vil skje gjennom en rasjonell og målrettet drift av etaten og en forbedret styringsdialog mellom politidistriktene, særorganene og den sentrale politiledelsen.
1.2 Bakgrunnen for proposisjonen
Proposisjonen er et ledd i den pågående forbedringsprosessen i politi- og lensmannsetaten. Den er dessuten en oppfølging av forslagene i NOU 1999: 10 «En bedre organisert politi- og lensmannsetat» (Politidistriktsutvalget), avgitt til Justisdepartementet 4. mars 1999. Politidistriktsutvalgets forslag omfattet både endringer i politidistriktenes organisering og endringer i den sentrale politiledelse, herunder forslaget om opprettelse av et politidirektorat. Denne proposisjonen behandler kun forslagene om endringer i den sentrale politiledelsen.
Politidistriktsutvalgets forslag om bedre organisasjonsformer sentralt og lokalt, vil bli fulgt opp overfor Stortinget i to faser. Den første fasen innbefatter herværende Ot.prp. som inneholder forslag til nødvendige lovendringer og prinsipper for politiets sentrale ledelse. I den andre fasen vil Justisdepartementet fremme en melding for Stortinget, høsten år 2000. Meldingen vil invitere til en bred politisk debatt om politiets oppgaver, ressurser og om den regionale og distriktsvise organisering av etaten.
Dersom Stortinget slutter seg til lovforslaget i odelstingsproposisjonen, vil det være lagt et godt grunnlag for forbedringer i ansvarsforholdene og styringssystemene mellom politiets sentrale ledelse og etaten for øvrig. Vurderingene av politidistriktenes oppgaver, antall og størrelse vil deretter kunne skje, blant annet gjennom Justisdepartementets meldingsarbeid, og i lys av de konklusjonene som Stortinget trekker etter behandling av stortingsmeldingen.
Med den sentrale politiledelsen på plass, settes departementet bedre i stand til å håndtere den prosessen som skal føre fram til en reduksjon i kontrollspennet, fra sentralt til lokalt nivå i etaten. Med kontrollspenn menes i denne sammenheng hvor mange enheter (politidistrikter og særorganer) som rapporterer til den sentrale politiledelsen.
Hvis dagens ordning, med styring av politi- og lensmannsetaten direkte fra Justisdepartementet skal opprettholdes, vil det bli nødvendig å redusere kontrollspennet (antall politidistrikter) betydelig. Dagens Politiavdeling har verken den riktige oppgave- eller organisasjonsstruktur som kan sikre en rasjonell styring av en etat med tilnærmet det antall enheter som kontrollspennet i dag utgjør. Det nevnes at Politidistriktsutvalget foreslo å redusere antall politidistrikter med 17 eller 18. Dersom herværende lovforslag ikke vedtas, vil det være nødvendig med en umiddelbar revurdering av Justisdepartementets Politiavdeling, dens funksjoner, dimensjonering og styringsevne.
Justisdepartementet ønsker å oppfylle den politiske målsetting det synes å være bred enighet om, å bevare et rimelig antall politidistrikter, og samtidig sikre en forsvarlig politisk og faglig styring av etaten. Da må den sentrale politiledelsen omorganiseres. Den beste prosess oppnås ved først å omorganisere den sentrale politiledelsen, og deretter ta fatt på den videre organisering av politi- og lensmannsetaten.
1.3 Utgangspunktet for reformen
Et demokratisk og desentralt styrt politi
Forslaget til ny sentral organisering av politi- og lensmannsetaten bygger på prinsippet om at norsk politi skal være en desentralisert etat, under betryggende folkevalgt styring og kontroll. Reformforslaget innebærer at statsråden beholder det fulle konstitusjonelle og politiske ansvar slik som i dag. Statsråden vil fortsatt ha instruksjonsmyndighet og adgang til omgjøring av vedtak fattet av Politidirektoratet. De rettslige rammebetingelsene i forslaget vil sikre ønsket politisk styring og kontroll med etaten. Politidirektoratets virksomhet og statsrådens adgang til å gripe inn i direktoratets avgjørelser, skal etter vanlige konstitusjonelle og forvaltningsmessige prinsipper kunne kontrolleres av Stortinget.
Reformen vil innebære at Justisdepartementets Politiavdeling fremstår klarere som faglig sekretariat for den politiske ledelsen og dermed som et politisk styringsorgan. Departementet vil dessuten bli kontrollmyndighet for Politidirektoratets myndighetsutøvelse.
Delingen av arbeidsoppgavene mellom Justisdepartementets Politiavdeling, det nye Politidirektoratet, politidistriktene og særorganene skal gjennomføres slik at den desentrale politi- og lensmannsetat beholdes. Justisdepartementet vil overføre funksjoner og saker til Politidirektoratet. Det vil også bli vurdert å delegere funksjoner videre til politidistriktene og særorganene.
Reformen vil innebære en klarere ansvarsdeling i politiets sentrale ledelse. Større klarhet vil ytterligere styrke grunnlaget for demokratisk kontroll av politi- og lensmannsetaten. I tillegg vil reformen sikre en mer helhetlig prioritering av ressurser og bedre styringssystemene mellom organisasjonsnivåene.
Et hensiktsmessig ledelses- og organisasjonsapparat
Politidirektoratet skal organiseres etter moderne ledelses- og organisasjonsprinsipper, som sikrer rasjonelle samarbeidsmønstre og beslutningsstrukturer.
En aktiv og målrettet kriminalitetsbekjempelse krever et mer effektivt ledelsesapparat i politiet. Det stilles stadig nye krav om bedre koordinert planlegging og om å iverksette nødvendige nasjonale tiltak som forutsetter et tett samarbeid mellom politidistriktene, særorganene og andre aktører i straffesakskjeden.
Politidirektoratet forutsettes å delta aktivt i etatens organisasjonsutviklingsarbeid. Det gjelder utviklingen av nye arbeidsformer, arbeidsprosesser, kompetanseplanlegging og andre viktige personalpolitiske tiltak.
Justisdepartementet ønsker å utrede betingelsene og mulighetene for en samordnet innsats mot organisert og grenseoverskridende kriminalitet. Departementet har derfor oppnevnt en prosjektgruppe med representanter fra Justisdepartementet, ØKOKRIM, Kriminalpolitisentralen og Oslo politidistrikt som alle har landsdekkende funksjoner. En representant for et annet politidistrikt deltar også. Prosjektgruppen skal vurdere en bedre felles ressursutnyttelse, hvilke sakskompleks som det kan være aktuelt å samarbeide om og hvilke enheter som bør delta. Prosjektet skal også vurdere informasjons- og beslutningsprosesser som kan forhindre dobbeltbehandling når det gjelder datainnsamling, kriminaletterretning og etterforsking. Arbeidet ledes av ØKOKRIM.
Prosjektgruppens arbeid og erfaringer vil allerede tidlig neste år bli vurdert av departementet etter behandling i Det sentrale koordineringsorgan (SKO) som er det sentrale etterretningsråd for kriminalitetsbekjempelsen. Prosjektet vil i realiteten framstå som et konkret forsøk på et mer formalisert samarbeid enn i dag, der man tilstreber økt effektivitet og bedre koordinering mellom politienheter som står sentralt i bekjempelsen av organisert og grenseoverskridende kriminalitet.
Et organisatorisk virkemiddel i kriminalitetsbekjempelsen
Kriminaliteten, både den tradisjonelle, og i økende grad den organiserte, er i ferd med å bli en alvorlig trussel mot vår velferd og mot grunnleggende samfunnsverdier som trygghet og rettssikkerhet. Organisert kriminalitet opererer ikke bare innenfor landegrenser. En vesentlig del av den organiserte kriminaliteten har internasjonale forgreininger som igjen skaper store problemer for etterforskingen. Disse begrensninger blir utnyttet av de kriminelle miljøene for å unngå straffeforfølgning. Det kriminalpolitiske og politifaglige arbeidet, både på sentralt og lokalt nivå ute i politidistriktene, må derfor styrkes og virkemiddelbruken løpende revurderes.
For å kunne møte kriminalitetstrusselen på nasjonalt og internasjonalt plan, er det nødvendig med et utvidet samarbeid, både over politidistriktsgrensene og over landegrensene. Spesielt viktig er det at politiets samarbeid med andre kontrollmyndigheter utvikles og styrkes.
Bekjempelse av organisert kriminalitet, både på internasjonalt og nasjonalt plan, krever ulike sett av virkemidler. Organisasjonsendringer, kompetansetiltak, lovendringer, bruk av informasjonsteknologien og nye etterforskningsmetoder kan nevnes.
Reformen legger opp til et nært samarbeid mellom Politidirektoratet, politidistriktene, særorganene og andre samarbeidspartnere slik at etatens ressurser kan utnyttes enda bedre enn i dag.
Kriminalitetsbekjempelsen må foregå på flere plan. Både gjennom lokal etterretning, kartlegging og analyser som kan skaffe oversikt over kriminalitetsbildet. Dessuten må opplysningene koordineres og sammenstilles på nasjonalt plan for bedre å kunne synliggjøre hva slags kriminalitet man står overfor, hvem som begår kriminaliteten, hvor denne blir begått og til hvilke tider.
En samordnet og god kriminaletterretning, tilrettelagt gjennom en omorganisert sentral politiledelse, og gjennom et forsterket samarbeid med påtalemyndigheten og andre aktører, vil være en nødvendig forutsetning for mer effektivt å kunne bekjempe den organiserte kriminaliteten.
Regjeringens kriminalpolitikk følger to samvirkende strategier. Den ene omfatter tradisjonelt forebyggende arbeid og den andre straffeforfølgning. En slik to-sidig strategi ligger til grunn for reformarbeidet i politiet. Strategien vil også være et viktig utgangspunktet for de prinsipper som den nye sentrale politiledelsen vil bli styrt etter. Reformen vil med andre ord legge til rette for koordinerte forebyggende og straffeforfølgende tiltak, med hele straffesakskjeden (politi-domstoler og kriminalomsorg) som nedslagsfelt. Politiets organisering og etatens evne til å samarbeide med andre myndighetsorganer vil være avgjørende i en slik strategisk nytenkning.
Kriminalitetsbildet, nasjonalt og internasjonalt, viser med stor tydelighet behov for fleksibilitet i virkemiddelbruken fra politiets side. Økte ressurser er et viktig virkemiddel, men ikke det eneste. Det må stadig stimuleres til nytenkning gjennom å revurdere virkemiddelbruken, samarbeidsrelasjoner, arbeidsmetoder og organisasjonsform.
Politiet, samfunn og publikum
Politiets store samfunnsmessige betydning gjenspeiles blant annet i allmennhetens interesse for etatens virksomhet, for politiets arbeidsmetoder og evne til å oppnå resultater. Allmennhetens interesse dreier seg om enkeltsaker, f.eks. knyttet til borgernes rettssikkerhet og beskyttelsesbehov, og om den kriminalpolitiske utvikling mer generelt, om politiets virksomhet, etatens samfunnsoppgaver og arbeidsmetoder.
Opinionen krever handlekraft i og av den sentrale politiledelsen. Kravene har etter hvert fått et slikt omfang, og er ofte av slik politifaglig og detaljert karakter, at oppfølgingen av dem båndlegger departementsressurser som burde vært anvendt på annet, mer langsiktig og høyt prioritert kriminalpolitisk arbeid. En sentral del av reformarbeidet vil derfor være å avlaste Justisdepartementets Politiavdeling, slik at den får bedre arbeidsbetingelser i forhold til sine primæroppgaver som faglig sekretariat for den politiske ledelsen. Justisdepartementets Politiavdeling har ikke i dag den funksjonelle og organisatoriske form som gjør den egnet til å håndtere alle de komplekse og detaljerte krav som blir stilt og bør stilles i opinionen om politiets virksomhet. Disse problemene vises også i økende grad gjennom de vanskelighetene departementet har når det gjelder å ivareta sitt etatslederansvar overfor politidistriktene og særorganene på den beste måte.
Justisdepartementet er av den oppfatning at å fortsette som nå snarere vil svekke enn styrke den ønskede politiske styring og kontroll av etaten.
1.4 Sammendrag
Kapittel 1: Om proposisjonen
Kapittelet redegjør for proposisjonens hovedinnhold, bakgrunnen for proposisjonen og utgangspunktet for omorganiseringen av den sentrale politiledelse.
Kapittel 2: Norsk politi- og lensmannsetat
Kapittelet beskriver politiets organisasjon, etatens rettslige og politiske rammebetingelser og de viktigste forvaltningsenheter og institusjoner som politi- og lensmannsetaten samarbeider med. Hensikten er å få et godt vurderingsgrunnlag for det reformforslaget som presenteres i senere kapitler.
Kapittelet beskriver også hovedtrekkene i organiseringen av den sentrale politiledelsen i Sverige, Danmark og Finland. Denne beskrivelsen er tatt med for å belyse styringsformene og strukturen mellom nivåene i sammenlignbare politiorganisasjoner. Blant annet gis en kort beskrivelse for hvordan politienheter, tilsvarende de norske særorganene, er plassert i forhold til den sentrale politiledelsen.
Kapittel 3: Tidligere behandling av politiets sentrale ledelse
Kapittelet gir et historisk tilbakeblikk på behandlingen av spørsmålet om organisasjonsendringer i den sentral ledelsen for politiet. Organiseringen av politiets sentrale ledelse har vært utredet en rekke ganger siden mellomkrigsårene. Utredningene har lagt vekt på spørsmål om utskillelse av faglige oppgaver og administrativ hensiktsmessighet.
Under den politiske behandlingen av forslagene har spørsmålet om den demokratiske kontroll med politiet vært viktig. Som det vil fremgå av beskrivelsen i kapittelet, har forslagene om et politidirektorat ikke tidligere oppnådd tilstrekkelig politisk tilslutning.
Hensikten med kapittelet er å gjennomgå noen historiske hovedtrekk og belyse de avveininger og konklusjoner som har vært foretatt under den tidligere behandling, både i utredninger og i den politiske prosessen.
Kapittel 4: En ny sentral politiledelse: Vurderinger
Kapittelet behandler først forholdet mellom departementer og direktorater ut fra en rettslig synsvinkel. Dette er viktig for bedre å kunne forstå de formelle styrings- og kontrollmuligheter som ligger i dagens politiske styringssystem og som reformforslaget bygger på.
Dernest, under 4.3 : «Behovet for organisatoriske endringer» behandles to viktige utviklingstrekk av betydning for reformforslaget. Disse er:
Kriminalitetsutviklingen, herunder behovet for internasjonalt politisamarbeid, og
Endrede samarbeidsrelasjoner mellom den sentrale politiledelsen, særorganene og politidistriktene.
I 4.4 presenteres hovedkonklusjonene når det gjelder en ny sentral politiledelse.
I 4.5 behandles høringsuttalelsene til Politidistriktsutvalget i detalj. Uttalelsene er relatert til hovedtemaer i punktene 4.5 til 4.9. Punktene avsluttes med departementets konklusjoner.
Hensikten med kapittelet er å gi det best mulige politiske og faglige utgangspunkt for de organisasjonsforslag som utgjør reformen, og som omtales nærmere i kapitlene 5 og 6.
Kapittel 5:
Kapittelet vurderer Politiavdelingens oppgaver i lys av de endrede rolle- og ansvarsforhold som en omorganisert sentral politiledelse vil medføre. Det nevnes i den sammenheng at Justisdepartementet for tiden gjennomgår en større omstillingsprosess som innbefatter planer om sammenslåing av avdelinger og overføring av oppgaver og saker til ytre forvaltningsledd og andre departementer. Politiavdelingens fremtidige oppgavestruktur vil også berøres av denne omstillingsprosessen. Hensikten med kapittelet er å angi retning for det videre organisasjonsarbeidet i Justisdepartementet.
Kapittel 6
Kapittelet behandler oppgavene, de organisatoriske hovedtrekkene og ledelses- og styringsformene i Politidirektoratet. Hensikten med kapittelet er å orientere om de organisasjonsprinsipper som det er viktig å få på plass, før etableringsfasen.
Kapittel 7
Kapittelet behandler de lovendringer som er nødvendige i forbindelse med etableringen av Politidirektoratet. Lovendringene gjelder §§ 15 (Politiets sentrale ledelse), 19 (Tilsetting), 20 (Tildeling av politimyndighet og legitimasjon) og 21 (Tjenesteområde for politiets personale). Videre er det nødvendig å innføre en ny paragraf § 24a som regulerer hvilke av politilovens bestemmelser som også skal gjelde for alle Politidirektoratets tilsatte.
Kapittel 8
Kapittelet gir en redegjørelse for forslagets administrative og økonomiske konsekvenser. Det gjelder kostnader knyttet til etableringen og driften, spørsmålene om Politidirektoratets lokalisering og om de tilsattes stilling og medvirkning under omstillingsprosessen.