7 Lovendringer - merknader til de enkelte bestemmelser
7.1 Kapittelets innhold
Kapittelet behandler de lovendringer som er nødvendige i forbindelse med etableringen av Politidirektoratet. Lovendringene gjelder §§ 15 (Politiets sentrale ledelse), 19 (Tilsetting), 20 (Tildeling av politimyndighet og legitimasjon) og 21 (Tjenesteområde for politiets personale). Videre er det nødvendig å innføre en ny bestemmelse, § 24a, som regulerer hvilke av politilovens bestemmelser som også skal gjelde for alle Politidirektoratets tilsatte jf. forslaget til § 24a.
7.2 Lovendringene
7.2.1 Endring av politiloven § 15
Bakgrunn og gjeldende rett
Politiloven § 15 er bestemmelsen om politiets sentrale ledelse. Det fastsettes i denne bestemmelsen at politiet «ledes av det departement Kongen bestemmer», dvs. av Justisdepartementet. Samme lovs § 16 hjemler distriktsinndelingen. Over driftsenhetsnivå beskriver følgelig politiloven en to-nivå-organisasjon: Departement og politidistrikt.
At det er Justisdepartementet som forestår den sentrale ledelse av politiet, innebærer at departementet har et overordnet faglig og administrativt ansvar, mens det utøvende ansvar i det alt vesentlige ligger i ytre etat.
Slik politiloven er utformet i dag, utøves myndighet over politimesternivå dels av Kongen og dels av Justisdepartementet. Någjeldende politilov inneholder ikke noe hjemmel for myndighetsutøvelse fra Politidirektoratet.
Departementets forslag
Justisdepartementet skal fortsatt være den øverste politiledelse, men vesentlige oppgaver skal kunne delegeres til Politidirektoratet. Det faller ikke naturlig å fastsette den nærmere oppgavefordeling mellom departement og Politidirektorat direkte i politiloven. Det pekes i den forbindelse særlig på nødvendigheten av å ha en smidig prosedyre for avgjørelse av slike spørsmål, samtidig som departementet beholder den nødvendige styringsrett. I en overgangsfase vil det dessuten være behov for en gradvis oppgaveoverføring.
På denne bakgrunn foreslås det at politiloven endres slik at det etableres en hjemmel for at departementets myndighet kan overføres til Politidirektoratet samt legger det til departementet å kunne fastsette den nærmere oppgavefordeling mellom departementet og Politidirektoratet, jf. forslaget til nytt annet og tredje puntum i § 15 første ledd.
Når det i lovbestemmelsen er brukt formuleringen 'myndighet' siktes det til kompetanse etter politiloven, mens begrepet 'oppgaver' tar sikte på oppgaver i sin alminnelighet - også oppgaver som ikke nødvendigvis følger av politiloven.
Politiloven regulerer i § 16 at lederen for et politidistrikt tituleres politimester. Sett hen til at det er politilovens system å fastsette de øverste lederes stillingsbetegnelser, er det derfor naturlig at stillingsbetegnelsen for topplederen i Politidirektoratet følger av politilovens bestemmelse om den sentrale politiledelse. Det foreslås derfor et nytt annet ledd i § 15 som angir stillingsbetegnelsen for topplederen i Politidirektoratet.
Det vises for øvrig til 6.3.1 foran om Politidirektoratets ledelsesapparat.
7.2.2 Endring av politiloven § 19
Bakgrunn og gjeldende rett
Politiloven § 19 inneholder bestemmelsene om tilsettingsmåter for de enkelte stillingskategorier i politi- og lensmannsetaten. For enkelte av stillingene, blant annet stillingen som overvåkingssjef og lederstillinger ved politiets særorganer, følger det av politiloven at disse er eller kan besettes på åremål.
Da Politidirektoratet er en nydannelse, inneholder ikke politiloven i dag noen bestemmelse om tilsettingsmåten for toppleder eller andre ledere i Politidirektoratet.
Departementets forslag
Ut fra politilovens system finner departementet det hensiktsmessig at politiloven § 19 endres slik at den også regulerer tilsettingsmåten for direktøren for Politidirektoratet. Det er ikke noe særskilt behov for å foreta en tilsvarende regulering i politiloven for andre stillingskategorier.
Det er naturlig at stillingen som direktør for Politidirektoratet besettes på åremål. Ut fra at direktøren vil være ansvarlig for politiets langsiktige planlegging og innsats, antar departementet at åremålsperioden bør settes til 6 år med mulighet for forlengelse i ytterligere en periode på 3 år. Det vises forøvrig til punkt 6.3.1.
Det foreslåtte endringer inntas som et nytt første ledd. De øvrige ledd forskyves tilsvarende.
Sjefene for Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet utnevnes av Kongen i statsråd som embetsmenn. Ved en inkurie ble ikke dette tatt inn i politiloven da denne ble vedtatt i 1995. Det foreslås derfor en endring av det nye annet ledd slik at det av lovteksten fremgår at sjefene for Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet, i likhet med politimestrene og visepolitimestrene, utnevnes som embetsmenn.
7.2.3 Endring av politiloven § 20
Bakgrunn og gjeldende rett
Politimyndighet er den samlede kompetanse til å gi påbud og foreta inngrep overfor publikum, om nødvendig med makt, som er særegen for politiet.
At det er lovfestet hvem som har politimyndighet, må ses i sammenheng med legalitetsprinsippet, dvs. at det skal foreligge klar lovhjemmel for å kunne foreta inngrep overfor borgerne.
Någjeldende politilov fastsetter at politimyndighet følger av
at vedkommende innehar stilling med politigrader (§ 20 første ledd), eller
at Justisdepartementet har besluttet at enkelte lederstillinger for særorganer mm skal ha politimyndighet (§ 20 annet ledd, første pkt.).
I tillegg kan andre unntaksvis tildeles begrenset politimyndighet (§ 20 tredje ledd). Slik begrenset politimyndighet skal være begrenset i tid eller til bestemte saker eller funksjoner.
Av lederne for politiets særorganer er det i dag bare sjefene for Kriminalpolitisentralen, Utrykningspolitiet, ØKOKRIM og Politiets overvåkingstjeneste som er tillagt politimyndighet etter politiloven § 20, annet ledd. Dette må ses i sammenheng med at de øvrige særorganenes oppgaver er av en slik art at de ikke vil drive myndighetsutøvelse overfor publikum.
Når det gjelder de øvrige tilsatte, vil disse kunne få politimyndighet ved at dette følger direkte av politiloven eller ved at de tildeles i medhold av denne.
Departementets forslag
Det vises til 4.9 ovenfor hvor spørsmålet om politimyndighet er behandlet. Etter departementets syn er det nødvendig at direktøren for Politidirektoratet og enkelte andre tilsatte har politimyndighet.
Politiloven § 20 foreslås endret slik at det fremgår av loven at direktøren for Politidirektoratet har politimyndighet i kraft av sin stilling.
Når det gjelder øvrige tilsatte bør spørsmålet vurderes konkret ut fra behov og funksjoner.
Etter gjeldende politilov § 20 er departementet tillagt myndighet til å bestemme hvorvidt lederne for politiets særorganer skal ha politimyndighet. Denne kompetansen foreslås utvidet til også å omfatte adgangen til å fastsette om andre ledere og tilsatte i Politidirektoratet enn direktøren skal ha politimyndighet. Departementet legger til grunn at det i forbindelse med etableringen av Politidirektoratet skjer en gjennomgåelse mht. i hvilken grad andre ledere og tilsatte i Politidirektoratet skal ha politimyndighet.
7.2.4 Endring av politiloven § 21
Bakgrunn og gjeldende rett
Politiloven § 21 annet ledd inneholder i dag en hjemmel for at embets- og tjenestemenn i politiet og lensmannsetaten kan beordres til tjeneste i annet politidistrikt, i et av politiets særorganer, i departementet eller til å tjenestegjøre uten hensyn til distriktsgrenser.
Denne bestemmelsen muliggjør en fleksibel personellutnyttelse i politi- og lensmannsetaten samtidig som den har åpnet for at Justisdepartementet, som sentral politiledelse, har kunnet knytte til seg kompetanse fra politi- og lensmannsetaten.
Embets- og tjenestemenn i Politidirektoratet vil i utgangspunktet ikke omfattes av gjeldende politilovs bestemmelse om beordringsadgang, fordi de ikke vil være tilsatt for å tjenestegjøre i et bestemt politidistrikt.
Departementets forslag
Det bør etableres hjemmel for beordring til Politidirektoratet. Begrunnelsen for adgang til beordring til Politidirektoratet er den samme som for eksisterende adgang til beordring til departementet, dvs. ønskeligheten av, for i en tidsbegrenset periode og på en enkel måte å kunne knytte til seg kompetanse fra ytre etat.
I forbindelse med denne lovendringen har man vurdert hvorvidt det fremdeles er behov for adgang til beordring fra politi- og lensmannsetaten til Justisdepartementet og hvorvidt denne adgang burde erstattes eller suppleres av en beordringsadgang fra Politidirektoratet til departementet.
Beordring fra politidistriktene eller særorganene til Justisdepartementet, kan lett virke uheldig. Dette henger dels sammen med at Politidirektoratet bør ha innflytelse på i hvilken grad personell fra ytre etat beordres. Dels henger det også sammen med det uheldige i at personell som, i utgangspunktet, er «underordnet» Politidirektoratet tidsbegrenset plasseres i og utøver myndighet for Justisdepartementet som er overordnet myndighet.
Man bør imidlertid ikke frata departementet muligheten til å foreta beordringer fra politidistriktene og særorganene.
Når det gjelder spørsmålet om adgang til beordring fra Politidirektoratet til departementet, antar man det vil være nødvendig og hensiktsmessig at det etableres hjemmel for at personell i Politidirektoratet kan beordres til tjeneste i departementet.
Det kan, slik som foreslått av Politiembetsmennenes landsforening, være behov for at Politidirektoratet bistår lokale politidistrikt eller et særorgan med egne mannskaper i konkrete saker og oppdrag. Beordringsadgangen må også ses i sammenheng med at personellutveksling gjennom beordringer også tjener som et kompetansehevende tiltak. Det bør således også være hjemmel for å kunne beordre tilsatte i Politidirektoratet til tjeneste i et politidistrikt eller et særorgan.
Man ser ingen saklig begrunnelse for å begrense beordringsadgangen til bestemte stillingskategorier eller fagområder.
De foreslåtte lovendringer gjennomføres ved at det i § 21 annet ledd første punktum tilføyes at tilsatte i politi- og lensmannsetaten kan beordres til tjeneste i Politidirektoratet. Videre tilføyes det et nytt annet punktum som fastsetter at embets- og tjenestemenn i Politidirektoratet kan beordres til midlertidig tjeneste i et politidistrikt, et særorgan eller i departementet.
7.2.5 Forholdet mellom de tilsatte i Politidirektoratet og politiloven (ny § 24a)
Bakgrunn og gjeldende rett
Någjeldende politilovs anvendelsesområde følger dels av at enkelte bestemmelser får anvendelse på nærmere angitte grupper tilsatte, dels av at enkelte bestemmelser gjelder «politiet» og dels av at den omfatter personell som «utfører tjeneste eller arbeid for politiet».
Departementet legger til grunn at enkelte tilsatte i Politidirektoratet vil inneha politistillinger/-grader, mens andre har sivile stillinger. Fordelingen av arbeidsoppgaver i Politidirektoratet vil ikke nødvendigvis følge grensene mellom de ulike stillingskategorier. Felles for alle tilsatte vil det imidlertid være at de utøver oppgaver nært knyttet opp til politiets virksomhet.
Dette nødvendiggjør en avklaring mht. om deler av politilovens bestemmelser skal gjøres gjeldende for andre tilsatte enn embets- og tjenestemenn med politigrader. Sivilt tilsattes forhold til politiloven er viktig på følgende områder: taushetsplikten (§ 24), spørsmålet om samtykke til bierverv (§ 22) og krav til vandel og statsborgerskap (§ 18).
Departementets forslag
Man bør i utgangspunktet stille de samme krav til tilsatte i Politidirektoratet som til tilsatte i politidistriktene og særorganene. Som nevnt ovenfor vil arbeidsoppgavene for alle tilsatte i Politidirektoratet være nært knyttet til politi- og lensmannsetatens virksomhet. Stillingsinnehaverne vil slik sett få innsikt i etatens virksomhet og i mange sammenhenger vil det være tale om en langt mer detaljert innsikt enn hva tilfellet er for de fleste tilsatte ved politidistriktene.
Politilovens taushetspliktbestemmelse bør også gjøres gjeldende for alle tilsatte i Politidirektoratet. Man ser i denne sammenheng ingen saklig grunn for å skille mellom enkelte stillingskategorier, fagområder eller funksjoner.
Politiloven § 22 inneholder en generell bestemmelse om at embets- eller tjenestemenn med politimyndighet ikke må ha annen lønnet stilling, drive privat erverv eller inneha offentlig bevilling for virksomhet uten samtykke av politimesteren eller vedkommende politisjef. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er dels å begrense bierverv slik at det ikke skulle gå ut over hovedstillingen og dels å forhindre at tjenestemannen skulle komme i situasjoner hvor det overfor publikum kunne oppstå tvil mht. hvilken funksjon vedkommende opptrer i.
De hensyn som ligger til grunn for någjeldende bestemmelse om krav til samtykke for å utøve bierverv mv. bør i stor grad også vil være aktuelle for tilsatte i Politidirektoratet. Ettersom det er tale om arbeidsoppgaver av beslektet karakter, finner man det vanskelig å oppstille andre krav til tilsatte i politi- og lensmannsetaten enn til tilsatte i Politidirektoratet. Det foreslås på denne bakgrunn at politilovens bestemmelser om bierverv mv. også gjøres gjeldende for alle tilsatte i Politidirektoratet. I forhold til tilsatte i Politidirektoratet vil direktøren inneha vedtakskompetansen.
Politiloven § 18 oppstiller krav til vandel, norsk statsborgerskap mv.. Denne regelen må dels ses i sammenheng med at politiet er en nasjonal beredskapsorganisasjon og dels i sammenheng med samfunnets strenge krav til den som skal utøve makt og myndighet på samfunnets vegne.
Også for denne problemstillingens vedkommende vil likheten i gjøremålene mellom politi- og lensmannsetaten og Politidirektoratet være så stor at sterke hensyn tilsier at man må stille de samme krav til tilsatte i Politidirektoratet som til tilsatte i etaten. Man kan f.eks. vanskelig stille andre vandelsmessige krav til de som utfører polititjeneste enn til de som innehar stillinger i den sentrale politiledelsen. Det foreslås på denne bakgrunn at også politilovens bestemmelser om krav til vandel og statsborgerskap bør gjøres gjeldende for alle tilsatte i Politidirektoratet.
Lovteknisk fremstår det som mest hensiktsmessig at det i politiloven innarbeides en ny paragraf hvor det reguleres hvilke av politilovens øvrige bestemmelser som skal gjelde for alle tilsatte i Politidirektoratet. Ut fra politilovens struktur er det mest naturlig at bestemmelsen inntas som en ny § 24a i kapitlet om politiets administrasjon og personale.