2 Norsk politi- og lensmannsetat
2.1 Kapittelets innhold
Kapittelet beskriver politiets organisasjon, etatens rettslige og politiske rammebetingelser og de viktigste forvaltningsenheter og institusjoner som politi- og lensmannsetaten samarbeider med. Hensikten er å få et godt vurderingsgrunnlag for det reformforslaget som presenteres i senere kapitler.
Kapittelet beskriver også hovedtrekkene i organiseringen av den sentrale politiledelsen i Sverige, Danmark og Finland. Denne beskrivelsen er tatt med for å belyse styringsformene og strukturen mellom nivåene i sammenlignbare politiorganisasjoner. Blant annet gis en kort beskrivelse hvordan politienheter, tilsvarende de norske særorganene, er plassert i forhold til den sentrale politiledelse.
2.2 Politiets rolle i samfunnet
Politiet er samfunnets sivile maktapparat. Politiet har rett og plikt til å anvende nødvendig fysisk makt i fredstid i samfunnet. Etaten disponerer i tillegg betydelige ressurser som samlet gjør politi- og lensmannsetaten til en betydelig maktfaktor. Det er derfor viktig at politi- og lensmannsetaten og den sentrale ledelsen, settes i stand til å fungere slik at den oppfyller de demokratiske og politiske krav som må settes til polititjenesten.
Den spesielle «makt»stilling som politiet har i norsk forvaltning stiller strenge krav til konstitusjonell og parlamentarisk styring og kontroll med virksomheten. I reformforslaget vektlegges derfor disse hensyn sterkt. Reformforslaget er i sin helhet tuftet på sentrale og overordnede prinsipper i norsk forvaltningstradisjon. Det gjelder blant annet rettssikkerhet og likebehandling, politisk styring og kontroll og effektiv ressursbruk. En vil dessuten understreke at omorganiseringen av den sentrale politiledelsen skal sikre politiets sivile preg og nærhet til befolkningen.
Politiet avspeiler rettsstatens idealer. I det ligger at politiets myndighetsutøvelse må skje på en måte som ivaretar den enkelte borgers rettssikkerhet. Det betyr at politiets myndighetsutøvelse må ha den nødvendige hjemmelsmessige forankring og dermed skje innenfor de rammer lovgivningen forutsetter. Myndighetsutøvelsen må også sikre likebehandling og gi vern om grunnleggende verdier som liv, helse og eiendom.
Norsk politi har lange tradisjoner for å være undergitt demokratisk kontroll. Justisministeren er politiets øverste leder, og har både konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar for politiets virksomhet. I reformforslaget ligger en klar forutsetning om at den sentrale politiledelsen vil bli organisert slik at den effektivt kan styres og kontrolleres innenfor de rammer som trekkes opp av politiske myndigheter.
Andre grunnprinsipper for norsk politi er dets sivile preg og nærheten til befolkningen. I dette ligger at politiet må oppleves som integrert i lokalsamfunnet, og at politiets oppgaver ikke ensidig skal fremstå som å slå ned på begåtte lovbrudd, men også skal være å forebygge lovbrudd. Politiet er tillagt sentrale oppgaver i forhold til publikums sikkerhet og forventes dessuten å ivareta hjelpe- og servicefunksjoner, og forvaltningsoppgaver i lokalsamfunnet. Disse desentrale og publikumsrettede hensyn er sentrale premisser i reformforslaget.
Politiet disponerer betydelige ressurser. En effektiv kriminalitetsbekjempelse forutsetter at de tilgjengelige ressurser prioriteres og disponeres på en hensiktsmessig måte. Det meste av ressursdisponeringen skjer i dag i politidistriktene. Dette lokale fordelingsprinsippet legges også til grunn i reformforslaget. Det er imidlertid viktig at den nye sentrale politiledelsen kan fungere som et sentralt støtte- og prioriteringsorgan under planleggingen og iverksettelsen av nasjonale, kriminalitetsbekjempende tiltak.
2.2.1 Politiets oppgaver og plikter
Det er et grunnprinsipp i vår konstitusjon at det offentlige må ha hjemmel for å kunne utøve myndighet over borgerne. Politiets materielle kompetanse er ved politiloven av 4. august 1995 nr. 53, lovfestet. Rammene for politiets virksomhet er formalisert og samlet ved politiloven. Politiet hadde samme myndighet og kompetanse før 1995, men fullmaktene var dels spredd i forskjellige lover og dels basert på sedvanerett.
Hovedmålene for politiets virksomhet er angitt i politiloven § 1, annet ledd, jf. politiinstruksen §2-1, tredje ledd: «Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig». I henhold til politiloven § 2 skal politiet:
beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, opprettholde den offentlige orden og sikkerhet og enten alene eller sammen med andre myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige trygghet i samfunnet
forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet
avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold i samsvar med regler gitt i eller i medhold av lov
yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner, i lovbestemte tilfelle og ellers når forholdene tilsier at bistand er påkrevet og naturlig
på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane
samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt så langt regler gitt i eller i medhold av lov ikke er til hinder for dette
utføre andre oppgaver som er fastsatt i lov, eller som følger av sedvane
Disse oppgaver gjenspeiles i stor grad også i regjeringens hovedinnsatsområder for justissektoren som innebærer å redusere kriminaliteten, trygge borgernes rettssikkerhet, verne om liv, helse og eiendom og sikre en demokratisk samfunnsorden.
For et helhetlig bilde av de rettslige rammene for politiets virksomhet må følgelig også vises til straffeprosessloven av 22. mai 1981 nr. 25 og påtaleinstruksen fastsatt ved kgl.res. av 28. juni 1985 nr. 1679, samt Riksadvokatens rundskriv.
Politiet har også oppgaver som forvaltningsorgan og er da underlagt de samme forvaltningsrettslige regler som den øvrige offentlige forvaltning. Sentrale sider ved politiets virksomhet eller tjenesteutøvelse reguleres også ved bestemmelser i annen lovgivning; straffeloven, tjenestemannsloven, arbeidsmiljøloven mv. Politiet er pålagt oppgaver og ansvar i mer enn 100 ulike lover.
2.2.2 Hovedprinsippene for organiseringen av politiet
Politiet er samfunnets sivile maktapparat, og i politiloven kapittel III er det nedfelt de formelle bestemmelsene om organiseringen av norsk politi:
§ 15 (Politiets sentrale ledelse)
§ 16 (Distriktsinndeling mv.)
§ 17 (Polititjenesten i lensmannsdistriktene)
Ut over dette er det gitt bestemmelser i straffeprosessloven, politiinstruksen, påtaleinstruksen, kongelige resolusjoner og rundskriv og instrukser fra Justisdepartementet.
Politiet i Norge er et rikspoliti som ledes av Justisdepartementet. Justisministeren har både det politiske og det overordnete faglige, operative og administrative ansvar for politiet. Mye av den operative utøvelsen tilligger de enkelte politidistrikt.
I påtalemessig saker er politiet underlagt riksadvokaten og statsadvokatene. Departementet har det administrative ansvar for riksadvokaten og statsadvokatene. I påtalemessige saker er riksadvokaten direkte underlagt Kongen i statsråd.
Justisdepartementets Politiavdeling
Reformforslaget vil innebære endringer i Politiavdelingens oppgaver og ansvar. Her gis det kun en faktabeskrivelse av den nåværende Politiavdeling som i dag utgjør den sentale politiledelsen. I kapittel 5, «Politiavdelingen i Justisdepartementet» gis en nærmere vurdering av hva reformforslaget vil innebære for Politiavdelingens fremtidige virksomhet.
Justisdepartementet er i medhold av politiloven § 15 norsk politiets sentrale ledelse og er etter andre bestemmelser i loven tillagt kompetanse i en del nærmere angitte spørsmål for å kunne utøve denne ledelsesfunksjonen.
Justisdepartementets Politiavdeling utøver i dag overordnet politiledelse. Stortinget, Regjeringen, Justisdepartementet og riksadvokaten fastsetter de overordnede mål og ressursrammene for politi- og lensmannsetaten. Departementet har ansvar for å følge opp de politiske vedtak og trekke opp hovedlinjene for politi- og lensmannsetatens virksomhet ved direktiver og instrukser, samt kontrollere og instruere under gjennomføringen. Heri ligger departementets oppgaver som faglig sekretariat for den politiske ledelsen, etatslederansvaret, samt å være sentralt forvaltningsorgan for forvaltningsrettslige lover.
De nevnte oppgavene utføres i dag av Politiavdelingen. Avdelingen er organisert i fire seksjoner: Etatsstyring-, Personal- og organisasjons-, Økonomi- og Juridisk seksjon. I tillegg til seksjonene er det opprettet et sekretariat under ekspedisjonssjefen, som har ansvar for internasjonale saker i avdelingen. Politiavdelingen har 82,5 faste årsverk, samt 15-20 innbeordrede medarbeidere fra ytre etat og engasjementer.
Det faglige ansvar for en del av de oppgaver som utføres av politi- og lensmannsetaten, er tillagt andre avdelinger i Justisdepartementet. Utlendingsavdelingen, som ble etablert i 1988, har fått ansvaret for saker som vedrører utlendingslovgivningen, og med virkning fra 1. januar 1996 ble ansvaret for siviltjenesteadministrasjonen, samordningsansvaret for redningstjenesten og for saker vedrørende lotterilovgivningen overført fra Politiavdelingen til henholdsvis Rednings- og beredskapsavdelingen og Sivilavdelingen.
KRÅD (Det kriminalitetsforebyggende råd) er et av regjeringens rådgivende organ for kriminalitetsforebygging. Det har faglig sett en selvstendig stilling, men er administrativt knyttet til Justisdepartementets Plan- og administrasjonsavdeling. Politiavdelingen har en representant i rådet.
Politidistriktene
Landet er inndelt i 54 politidistrikter, 337 lensmannsdistrikter og 69 politistasjoner. Politidistriktene som ledes av en politimester, er igjen inndelt i funksjonelle og geografiske enheter. Politistasjonene og lensmannskontorene utgjør de geografiske enhetene. Justisdepartementet har styringsrett i alle spørsmål med unntak av etterforsking hvor riksadvokaten har det faglige ansvaret. Både Justisdepartementet og riksadvokaten kan innenfor sine respektive fagområder bestemme hva som skal være politidistriktenes hovedprioriteringer. Dette skjer blant annet gjennom det årlige tildelingsbrevet som utarbeides gjennom et samarbeid mellom departementet og riksadvokaten.
Særorganene
I direkte organisatorisk linje under Justisdepartementet er det opprettet sentrale særorganer for bestemte politigjøremål. Det gjelder Kriminalpolitisentralen, ØKOKRIM, Politiets overvåkingstjeneste, Utrykningspolitiet, Politiets materielltjeneste, Politiets datatjeneste, Politihøgskolen og Statens innkrevingssentral.
Særorganene er både administrativt og faglig underlagt Justisdepartementet. Hovedmålsettingen med særorganene er å besørge spesialtjenester og opprettholde bistandsressurser med landsdekkende kapasitet. De forvalter spisskompetanse og benyttes i saker hvor de lokale politidistrikt ikke selv har kapasitet eller kompetanse til å håndtere oppgaven. To av særorganene; Politiets overvåkingstjeneste og ØKOKRIM har påtalekompetanse. Politiets overvåkingstjeneste er i så henseende underlagt statsadvokatene og ØKOKRIM er underlagt Riksadvokaten.
Landsdelsordningen
1986 ble det opprettet en landsdelsordning for politiet. Landet ble delt i fem landsdeler; Østlandet, Agder/Rogaland, Vestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge. Hovedformålet med opprettelsen av landsdelsordningen var å styrke politiet regionalt med sikte på koordinering og samordning av ressursene i landsdelene.
Politidistrikt med landsdekkende funksjoner
Oslo politidistrikt har landsdekkende bistandsansvar innenfor terrorberedskap og narkotikaetterforsking. Dette ansvar henger i dag sammen med at politidistriktet er landets største og har bygget opp spesiell kompetanse innenfor disse fagområder.
2.2.3 Ressursutvikling og utviklingstiltak i politi- og lensmannsetaten (1990-1999)
Ved utgangen av 1989 var det 7724 årsverk i politi- og lensmannsetaten og ved utgangen av 1999 vil tallet være 10 696. Dette er en økning på 38 %. I løpet av denne 10-årsperioden har det blitt opprettet 2971 nye faste stillinger i politi- og lensmannsetaten, fordelt med 207 juriststillinger, 1903 stillinger for politiutdannet personell, 692 kontor-/saksbehandlerstillinger og 169 stillinger av annen kategori.
For 1999 er det bevilget ca. 5,3 milliarder kroner til drift og investeringer for politi- og lensmannsetaten. I 1988 var bevilgningen på 3,3 milliarder kroner, omregnet til 1998-kroner. Dette innebærer en økning på ca. 60 % i perioden.
For Justisdepartementet utgjorde politi- og lensmannsetatens investeringsbudsjett i 1988 52% av departementets totale budsjett mens det i 1998 representerte 54%.
Av viktige organisasjonsutviklingstiltak i politi- og lensmannsetaten nevnes:
1990 - 1991: Sommeren 1990 ble det oppnevnt et utvalg som skulle se på muligheten for å effektivisere polititjenesten. Lensmannsutvalget leverte sin innstilling 27. juni 1991: NOU 1991:29 «Lensmannsetatens oppgaver og organisering». Utvalget foreslo en enhetlig styring av politi- og lensmannsetaten, og viste samtidig til at etaten hadde betydelige effektiviseringspotensialer.
1991: Våren 1991 ble det nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe-/styringsgruppe - Embetsmannsutvalget - som fikk i oppgave å vurdere politiets sentrale ledelse. Gruppen leverte sin innstilling i desember 1991, hvor de anbefalte en omorganiserte politiets sentrale ledelse. Denne ble ikke realitetsbehandlet.
1992 - 1993: Ved årsskiftet 1992/93 ble det etablert en prosjektgruppe som skulle følge opp Lensmannsutvalgets forslag, om å overføre det administrative ansvaret for lensmannsetaten fra fylkesmann til politimester: Veierødutvalget. Prosjektgruppen fikk samtidig i oppgave å utarbeide utkast til modell for hvordan lensmannskontorene organisatorisk skulle knyttes opp mot politikamrene. Prosjektgruppen leverte sin innstilling i mars 1993. Veierødutvalgets innstilling var grunnlaget for den omorganiseringen som startet i politi- og lensmannsetaten i 1994. Første fase av dette arbeidet dreide seg om organisering av det enkelte politidistrikt. Dette arbeidet må i all hovedsak vurderes som ferdig.
1993 - 1996: I denne perioden ble etatsstyringsmodellen utprøvd gjennom flere pilotprosjekter i 1994, og gjennomført i alle politidistriktene i 1996. I Etatsstyringsprosjektet tok en sikte på å utvikle en ny modell for styring i og av politi- og lensmannsetaten. Modellen vektlegger mål- og resultatstyring, og hovedhensikten er å redusere detaljstyringen av ytre etat gjennom økt delegering av oppgaver og fullmakter.
1993: Dette året startet departementet arbeidet med å utvikle en strategisk plan for anvendelse av IT i politi- og lensmannsetaten. Dette er et fortsatt pågående prosjekt.
1994 : Innføring av personalpolitisk handlingsplan for politi- og lensmannsetaten ble gjennomført. Det ble foretatt en betydelig satsing på personalplanlegging og personalpolitiske tiltak i ytre etat. På bakgrunn av personalpolitisk plan ble det utarbeidet retningslinjer og iverksatt tiltak.
1994: Et omorganiseringsprosjekt som gjaldt Politiavdelingen ble gjennomført. Det ble lagt vekt på å få en organisering som sikret en helhetlig styring av politi- og lensmannsetaten.
1996 : Dette året begynte arbeidet med å vurdere sammenslåinger og reguleringer av grenser mellom driftsenheter (politistasjoner/lensmannsdistrikter) i politi- og lensmannsetaten. Departementet vil foreta en kritisk vurdering av distriktsinndelingen på driftsenhetsnivå, med sikte på å effektivisere den administrative strukturen og frigjøre ressurser til operativt politiarbeid. Grunnlaget for dette arbeidet var lagt i NOU 1991:29 «Lensmannsetatens oppgaver og organisering».
1998: Tidlig dette året ble et utvalg oppnevnt som skulle fremme forslag om endringer i distriktsinndelingen i politi- og lensmannsetaten, landsdelsordningen, de sentrale særorganer og politiets sentrale, faglige ledelse i Justisdepartementet: Politidistriktsutvalget. Utvalget leverte sin innstilling våren 1999 (NOU 1999:10 «En bedre organisert politi- og lensmannsetat»).
2.3 Politiet, andre forvaltningsorgan og institusjoner
2.3.1 Sysselmannen
Ved Svalbardloven av 17 juli 1925 nr. 11 ble ordningen med sysselmann etablert. I lovens § 5 annet ledd er det bestemt at sysselmannen har myndighet som en fylkesmann og i tillegg er politimester, notarius publicus og hjelpedommer for underretten. Sysselmannens nærmere ansvarsområde og oppgaver er beskrevet i instruks gitt ved kgl. res. 20. april 1979.
Politiloven § 28 gir politiloven anvendelse på Svalbard.
Sysselmannsbestillingen er inndelt i 3 avdelinger (politi, miljøvern og administrasjon) og en stabsenhet. Sysselmannen er administrativt underlagt Justisdepartementet, men mottar faglige direktiv også fra andre fagdepartementer.
På samme måte som politiet på fastlandet er sysselmannen undergitt riksadvokatens overordnede ledelse for såvidt angår etterforsking og behandling av straffesaker, men Justisdepartementets ledelse og kontroll i funksjonen som lokal politimyndighet.
Sysselmannen og Politidirektoratet
Etableringen av Politidirektoratet innebærer ingen endringer utover at Politidirektoratet vil være faglig overordnet for såvidt angår sysselmannens politimessige gjøremål.
2.3.2 Grensekommissæren
Grensekommissæren er, som leder av Grensekommissariatet, direkte underlagt Justisdepartementet. Grensekommissariatets organisasjon og oppgaver reguleres av lov om forskjellige tiltak til gjennomføring av oppmerking og overvåking av riksgrensen av 14. juli 1950 nr. 2 med tilhørende forskrifter/instrukser, grenseavtalen mellom Norge og Sovjetunionen av 29. desember 1949 samt andre avtaler og protokoller mellom de to land. Mulighetene for å krysse landegrensen mellom Norge og Russland er regulert i grenseavtalen, og ikke i utlendingslovgivningen.
Grensekommissæren er ansvarlig for adgangen til å krysse den norsk-russiske grense, mens politiet og tollvesenet utfører fremmed- og tollkontrollen.
Grensekommissærene er bindeledd mellom landenes øvrige myndigheter for såvidt angår forholdene langs grensen. Dette gjelder også i forhold der politiet er involvert slik som ved grensekrenkelser og andre straffbare handlinger langs grenselinjen, samt ved overlevering av utviste personer.
Grensekommisæren og Politidirektoratet
Etableringen av Politidirektoratet vil ikke medføre endringer for Grensekommissærens samarbeid med politiet som sådan. Det vises imidlertid til 4.10 hvor det foreslås at Grensekommissærens administrative tilknytning flyttes fra Justisdepartementet til Politidirektoratet.
2.3.3 Generaladvokaten
Generaladvokatens og krigsadvokatenes oppgaver er blant annet å bistå militære sjefer i kontroll med disiplinærutøvelsen, avgi uttalelser i klagesaker og visse andre disiplinærsaker og i saker hvor det er spørsmål om anmeldelse. Krigsadvokatene møter dessuten som aktor i militære straffesaker. I tillegg til de faste oppgaver har Generaladvokaten ansvaret for å forberede rettergang i krigstid. Embetet har også oppgaver av folkerettslig art innenfor sitt fagområde.
Generaladvokaten har tilknytning til såvel Justisdepartementet som Forsvarsdepartementet og riksadvokaten.
Generaladvokaten og krigsadvokatene er administrativt underlagt Justisdepartementet. Dette innebærer blant annet at departementet bestemmer antallet faste og mobiliseringspliktige krigsadvokater, samt deres plassering både i fred og under krig. Generaladvokaten er også Justisdepartementets rådgiver i militærjuridiske spørsmål.
Generaladvokaten er i egenskap av leder av den militære påtalemyndighet underlagt riksadvokaten.
Når Generaladvokaten bistår militære sjefer i kontroll med disiplinærutøvelsen, avgir uttalelser i klagesaker og visse andre disiplinærsaker og i saker hvor det er spørsmål om anmeldelse er han underlagt Forsvarsdepartementets lovgivning. Generaladvokaten er også Forsvarsdepartementets rådgiver i militærjuridiske spørsmål.
Generaladvokaten og Politidirektoratet
Etableringen av Politidirektoratet innebærer ingen endringer av Generaladvokatens tilknytning til Justisdepartementet.
2.3.4 Kystvakten
I henhold til lov av 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten § 17 første ledd skal Kystvakten yte bistand til politiet, herunder i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer eller faste innretninger. Etter samme lov er Kystvakten dessuten tillagt oppsynsoppgaver, slik som fiskeri- og fangstoppsyn, ressurs-, toll- og miljøoppsyn.
Kystvakten og Politidirektoratet
Kystvaktens bistand til politiet vil primært ligge innenfor operative oppgaver som primært skal utøves under ledelse av det enkelte politidistrikt. I spørsmål av mer generell art vil imidlertid Politidirektoratet være en naturlig samarbeids- og diskusjonspartner.
2.3.5 Politiet, departementer og direktorater
Politiet og spesiallovgivningen
Politiet er etter spesiallovgivningen tillagt kontrollfunksjoner og vedtaksmyndighet på en rekke områder, f.eks. i førerkortsaker. I disse tilfellene sorterer politiet faglig under vedkommende departement som er fagansvarlig for lovgivningen. Prioriteringen av politiets innsats fastsettes da gjennom et løpende samarbeid mellom Justisdepartementet og vedkommende fagdepartement.
Politiet og Utlendingsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet har hovedansvaret for den praktiske gjennomføringen av landets innvandringspolitikk og skal samordne gjennomføringen av utlendingskontrollen, forestå mottak av asylsøkere og overføringsflyktninger, og dessuten initiere bosetting i kommunene. Utlendingsdirektoratet skal treffe vedtak i saker om arbeidstillatelser, bosettingstillatelser, oppholdstillatelser, statsborgersaker og visumsaker. Direktoratet skal videre treffe førsteinstansvedtak i asylsaker og er klageinstans når vedtak er fattet av politiet. Utlendingsdirektoratet er økonomisk og administrativt underlagt Kommunal- og regionaldepartementet, mens Justisdepartementet ved Utlendingsavdelingen er faglig overordnet i saker som gjelder utlendingslovgivningen. Utlendingsdirektoratet har instruksjons- og kontrollmyndighet overfor politiet i de fleste deler av utlendingsforvaltningen.
Justisdepartementet etablerte i 1988 en særordning i og med at det overordnede administrative ansvar for politiet ble værende igjen i Politiavdelingen, mens fagansvaret for utlendingssaker ble overført Utlendingsavdelingen. Utlendingsavdelingen og Utlendingsdirektoratet kan styre det faglige arbeidet som politiet utfører på utlendingsfeltet, men uten å ha hånd om politiets økonomiske og personellmessige ressurser. Det er imidlertid utviklet samarbeidsrutiner mellom Politiavdelingen og Utlendingsavdelingen slik at Utlendingsavdelingen trekkes med under utarbeidelsen av det årlige tildelingsbrevet til politiet.
Politiet forestår den praktiske håndhevelsen av utlendingskontrollen, herunder gjennomfører saksforberedelse for Utlendingsdirektoratet.
Fra 1. juli 2000 overføres ansvaret for avhør av asylsøkere fra politiet til Utlendingsdirektoratet. Det første politidistrikt en utlending oppsøker og ber om asyl skal i hovedsak utføre de samme oppgaver som i dag.
Utlendingsforvaltningen og Politidirektoratet
At Utlendingsdirektoratet overtar ansvaret for asylintervjuene vil i utgangspunktet ikke få betydning for politiets etterforskning av kriminelle utlendinger. Retningslinjene for hvilke etterforskningsskritt politiet kan velge vil følge av straffeprosessloven.
I høringsrunden etter en rapport fra Statskonsult av 16. juni 1998 om overføringen av asylintervjuene fra politiet til Utlendingsdirektoratet, pekte imidlertid flere politidistrikter på at deres mulighet til å få informasjon allerede under asylavhøret ville bli svekket. I regi av Utlendingsdirektoratet, og med deltakelse fra politiet er det derfor satt i gang et arbeid for å se på informasjonsutveksling mellom etatene, blant annet for legge forholdene til rette for at både politiet og Utlendingsdirektoratet skal kunne få nødvendig informasjon til å kunne utføre sine respektive oppgaver på best mulig måte. Det nye Politidirektoratet vil, etter etablering, delta i dette samordningsarbeidet.
Politidirektoratet og kontrollmyndighetene
Politiet har gjennom sitt arbeid et godt samarbeid med kontrollmyndigheter, blant annet med Kredittilsynet, skatte- og avgiftsmyndighetene, Statens forurensningstilsyn og Arbeidstilsynet. Samarbeidet er viktig i forbindelse med politiets innsats for å avdekke og rettsforfølge straffbare handlinger. Det er således undergitt riksadvokatens overordnede ledelse.
Samarbeidet må også ses i lys av politiets generelle kriminalitetsforebyggende virksomhet. Kriminalitetsforebyggende virksomhet av denne type initieres i dag gjennom samarbeid mellom den sentrale politiledelse (Justisdepartementet) og andre berørte fagmyndigheter. Politidirektoratet vil innta en sentral plass i dette samarbeidet
2.3.6 Politiets rolle innenfor beredskap og redning
Politiberedskap
Politiet skal foruten å være forberedt på å kunne dekke de ordinære politioppgaver, også ha beredskap for å møte oppgaver under kriser, sabotasje- og terroraksjoner og krig, i redningstjeneste eller under andre ekstraordinære situasjoner.
Politiberedskap omfattes både av generell og spesiell politiberedskap. Med generell politiberedskap menes den døgnkontinuerlige polititjeneste som er etablert for å dekke de ordinære politioppgaver. Med spesiell politiberedskap menes den beredskap som er eller blir etablert for å møte spesielle oppgaver under terror- og sabotasjeaksjoner, krig, redningstjeneste eller andre ekstraordinære situasjoner.
Av ca. 10 000 tilsatte i politiet utfører ca. 4000 polititjenestemenn og -kvinner døgnkontinuerlig ordenstjeneste. Disse gjennomfører årlig 40 timers etterutdanning i våpentrening, godkjenningsskyting og politioperative disipliner. Politiet innehar også spesialkompetanse innen forhandlingsteknikk, livvakttjeneste og eksplosiv-, søke- og etterforskningstjeneste.
I alt 34 politidistrikter har utrykningsenheter (UEH). Bemanningsmessig utgjør disse totalt 725 polititjenestemenn og kvinner. Disse har ytterligere kompetanse og utstyr for å beherske oppgaver innenfor spesiell politiberedskap. Utrykningsenhetene har også regional funksjon ved at det på anmodning fra landsdelspolitimester ytes bistand til annet politidistrikt.
I beredskapssammenheng har Oslo politidistrikt et landsdekkende bistandsansvar ved at Beredskapstroppen på landsbasis er politiets spesielle innsatsavdeling ved gissel- og terroraksjoner og andre alvorlige og kompliserte politioppdrag. Det vises for øvrig til punkt 4.7.9.
Redningstjenesten
Den offentlige redningstjenesten er organisert som et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private og frivillige organisasjoner. Tjenesten er integrert, dvs. at den omfatter alle typer redningsaksjoner (sjø-, land og flyredning), og alle offentlige etater med ressurser egnet for redningsformål plikter å delta i redningstjenesten. Justisdepartementet, ved Rednings- og beredskapsavdelingen har det administrative samordningsansvaret for redningstjenesten, herunder administrasjon av hovedredningssentralene.
Politiets oppgave ved landredning er å lede redningsaksjoner. De viktigste ressurser i disse redningsoperasjoner er brannvesen, helsevesen, frivillige hjelpeorganisasjoner, Sivilforsvaret og militært personell.
Den sivile beredskapssektoren
Det enkelte departement er ansvarlig for å kartlegge risiko, utarbeide planer og iverksette tiltak innenfor egen sektor.
Justisdepartementet er tillagt samordningsansvar for å utarbeide overordnede retningslinjer, tilrettelegge rammebetingelser og treffe prinsipielle avgjørelser innenfor den sivile beredskap. Begrunnelsen for å legge samordningsansvaret til Justisdepartementet var tidligere erfaringer med manglende samordning og uklar ansvarsplassering. Justisdepartementets samordningsansvar endrer ikke fagdepartementenes beslutningsmyndighet og fagstatsrådenes konstitusjonelle ansvar. Justisdepartementets ansvar er å påse at de løsninger som velges i sum fremstår som helhetlige.
Direktoratet for sivilt beredskapleder Sivilforsvaret og samordner og fører tilsyn med beredskapsplanlegging, for å bedre evnen til å forebygge og håndtere kriser. Fylkesmennene har tilsvarende oppgaver på regionalt nivå gjennom sine beredskapsavdelinger. Faglig sorterer fylkesmennene på beredskapsområdet under Justisdepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap. Den lokale sivilforsvarsorganisasjonen sorterer under fylkesmennene, og er inndelt i kretser som hver ledes av en politimester.
Politiets oppgaver og ansvar i beredskapsarbeidet
Politiets rolle i beredskapsarbeid følger blant annet av politiloven § 27 tredje ledd som i ulykkes- og katastrofesituasjoner pålegger politiet å iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade. Inntil ansvaret er overtatt av annen myndighet skal politiet organisere og koordinere hjelpeinnsatsen. Oppgavene kan deles inn slik:
A. Politireserven
Politiet har ansvaret ved ulykker der liv og helse er i fare. Under mobilisering og krig har politiets medvirkning sentral betydning for at tiltak ved andre ledd i totalforsvaret skal få full effekt. Politiet kan styrke sin kapasitet ved å trekke inn mannskaper fra politireserven for å søke å begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker. Politireserven vil også inngå under situasjoner med militær beredskap og mobilisering.
B. Politiet og forsvaret
Ved kgl. res. av 13. februar 1998 ble det fastsatt instruks for forsvarets bistand til politiet i fred. Når det er forenlig med primæroppgavene, skal forsvaret gi bistand til politiet i situasjoner hvor politiets egne ressurser ikke strekker til. Den politimester som mottar bistand fra forsvaret har den overordnede ledelse av operasjonen. Aktuelle situasjoner hvor det kan være aktuelt med bistand fra forsvarets side, vil f.eks. være i forbindelse med naturkatastrofer, fjerning av eksplosiver eller ved nærliggende fare for anslag av omfattende skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser.
C. Samordning på regionalt nivå under kriser i fred; politiets rolle
Under omfattende krisesituasjoner i fred vil en rekke statlige etater på regionalt nivå og kommuner bli involvert i krisehåndteringen. For å få best mulig effekt ut av tiltakene som iverksettes for å berge materielle verdier og redusere skadeomfanget, vil det ofte være nødvendig å samordne innsatsen. Politimesteren har det akutte beredskapsansvaret og det operative ansvaret for samordning i en krise- og katastrofesituasjon inntil fylkesmannen treffer beslutning om å overta ansvaret (Kgl. res av 12. desember 1997 om regionalt samordningsansvar ved katastrofer i fred).
D. Politiet og sivilforsvaret
Sivilforsvaret er i likhet med politiet en operativ ressurs i den sivile beredskap. Sivilforsvaret er en landsdekkende organisasjon som kan mobilisere i alt ca. 50 000 personer og ledes fra Direktoratet for sivil beredskap. 17 000 opplæres og øves i fredstid. Av de 17 000 er ca. 2500 organisert i såkalte fredsinnsatsgrupper. Gruppene finnes over hele landet og er opplært og øvet i sanitets,- brann-, rednings-, og sambandstjeneste.
Sivilforsvaret er inndelt i 40 kretser som ledes av politimestere. Politimesteren, i egenskap av kretssjef er underlagt Direktoratet for sivilt beredskap. Politimesterens rolle som kretssjef er knyttet til den overordnede ledelse av planlegging og gjennomføring av sivilforsvarstiltak i kretsen. Kretssjefens nærmeste foresatte er fylkesmannen, som har det overordnede ansvaret for Sivilforsvaret i fylket. Kretssjefen rapporterer til fylkesmannen i samsvar med gitte direktiver. Kretssjefens rolle er for øvrig regulert i Justisdepartementets instruks av 30. desember 1995.
Politi/lensmann, brannsjef og kommunelege kan rekvirere gruppene direkte ved ulykker og katastrofer. Sivilforsvaret er med andre ord ikke kun en ressurs for politiet, men for alle nødetatene.
E. Politiet ved mobilisering og krig
I en mobiliserings- og krigssituasjon endres politiets oppgaver i prinsippet ikke. Under mobilisering er det en viktig politioppgave å støtte denne ved å opprettholde ro og orden og unngå sabotasje. Samarbeidet mellom politiet og totalforsvaret for øvrig er under disse forhold organisert regionalt gjennom ordningen med landsdelsberedskapspolitimester.
Den nye sentrale politiledelsen, Politidirektoratet, beredskap og redning
Den beskrevne beredskaps- og redningsorganisasjonen vil i utgangspunktet ikke endres gjennom reformen. Men i sammenheng med den omorganiseringsprosessen som pågår i Justisdepartementet for øvrig, av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom Justisdepartementets avdelinger og etater, vil fremtidige ansvars- og myndighetsforhold også for beredskaps- og redningsarbeid være til vurdering. Reformforslaget om en ny sentral ledelse for politiet vil inntil videre bygge på og videreutvikle de rammebetingelser, hovedprinsipper, organisasjonsformer og samarbeidsmønstre for redning og beredskap som det er redegjort for i dette kapittelet. Politidirektoratets fremtidige rolle i redninger og beredskap vil bli løpende vurdert.
2.4 Organiseringen i den sentrale politiledelse i andre land
Departementet har ikke funnet det relevant å omtale andre land enn Sverige, Danmark og Finland. Hensikten er å beskrive hvordan organiseringen av den sentrale politiledelsen er løst i disse landene. Dette gjelder særlig spørsmålet om styringsformer og samarbeid mellom nivåene.
2.4.1 Danmark
Dansk politi og påtalemyndighet hører under justisministeren og er organisert etter et to-spors system som har mange likhetstrekk med det norske systemet. Justisministeren er, i motsetning til i Norge, i påtalemessige spørsmål overordnet riksadvokaten. Utøvelsen av påtalemyndighet ivaretas av riksadvokaten, statsadvokatene, politimestrene og politidirektøren i København som ivaretar oppgavene som lokal påtalemyndighet. Det er seks regionale statsadvokatembeter, mens det syvende statsadvokatembetet behandler saker vedrørende økonomisk kriminalitet for hele landet.
Dansk politi er organisert med et lokalt og et sentralt beslutningsnivå. Lokalt nivå utgjøres av politikretsene, mens justisministeren og Rikspolitisjefen utgjør det sentrale nivå.
Landet er inndelt i 54 politikretser, i tillegg til Grønland og Færøyene. Med henblikk på bistand politidistriktene imellom er landet inndelt i 7 politiregioner. Hver politikrets ledes av en politimester med juridisk kompetanse.
Justisministeren er politiets øverste foresatte og utøver sine beføyelser gjennom Rikspolitisjefen og politimestrene/politidirektøren i København. I funksjonen som ordenshåndhevende myndighet, forholder politimesteren/politidirektøren seg direkte til justisministeren.
Rikspolitisjefen utøver styringen over politikretsene dels gjennom utferdigelse av alminnelige bestemmelser om tilretteleggelsen av politiets arbeid og dels gjennom forskjellige former for inspeksjoner i politikretsene.
Rikspolitisjefen kan ikke uten særskilt bemyndigelse fra justisministeren gi politimestrene instrukser vedrørende konkrete, ordensmessige oppgaver. Hans oppgaver ligger primært i ansvaret for den samlede ressurs- og personalforvaltning for politiet, bortsett fra det juridiske personell som forvaltes av Justisministeriet, samt som øverste leder av Rikspolitisjefembetet. Rikspolitisjefen utfører også, på vegne av Riksrevisjonen, revisjon med politikretsenes økonomiforvaltning.
Til Rikspolitisjefembetet er knyttet en rekke operative enheter som ikke henføres til noen bestemt politikrets. Dette er enheter som i det norske systemet ville blitt betegnet som særorganer.
Rikspolitisjefembetet er organisert i 8 sideordnede avdelinger med følgende hovedansvarsområder:
Avdeling A (Internasjonale oppgaver, operative enheter)
Avdeling B (Personalsaker)
Avdeling C (Administrative oppgaver)
Avdeling D (Politiregistre)
Avdeling E (Den sentrale politiavdeling)
Avdeling F (Politiskolen og forskning)
Avdeling G (Politiets etterretningstjeneste)
Avdeling H (Bygningsavdeling)
Antall tilsatte ved Rikspolitisjefsembetet er ca. 2500. Dette må ses i sammenheng med at organisasjonen også omfatter enheter som i Norge er skilt ut som særorganer.
Det danske politiets fremtidige struktur er for tiden under utredning.
2.4.2 Sverige
Politiet i Sverige er underlagt Justisdepartementet.
Den svenske påtalemyndigheten er organisert som en egen etat adskilt fra politiets organisasjon og inndelt i et sentralt (Riksåklagaren), et regionalt (åklagarmyndigheter) og et lokalt nivå (åklagarkamre). Riksåklagaren er under regjeringen landets høyeste påtalemyndighet og leder av påtalemyndigheten.
Ingen i svensk politi har påtalemyndighet og etaten skiller seg i så måte vesentlig fra norske politi. Påtalemyndighetens rolle i Sverige består fremfor alt i å lede etterforskingen, ta avgjørelser i påtalespørsmål og utføre aktoratene ved domstolene.
Rikspolisstyrelsen er den sentrale forvaltningsmyndighet for politiet og ledes av et styre bestående av 8 personer medregnet rikspolitisjefen som er leder for styrelsen. De andre medlemmene er Säpo-sjefen samt Riksdagsmedlemmer. Styremedlemmene oppnevnes av regjeringen og sammensetningen samsvarer ofte med partienes styrkeforhold i Riksdagen. Rikspolitisjefen har en åremålsstilling på 6 år med mulighet for 3 års forlengelse.
At man i Sverige har valgt å organisere Rikspolisstyrelsen med et styre til dels sammensatt med politisk oppnevnte representanter, må ses i sammenheng med at man også på länsnivå har permanente polisstyrelser med politisk oppnevnte representanter.
Rikspolisstyrelsen er å betrakte som et direktorat og kalles «en selvstendig myndighet». Det er tillagt etatslederansvaret for politiet og er også ansvarlig myndighet for totalforsvarsfunksjonen, ordning og sikkerhet mm. Anslagsvis halvparten av de tilsatte arbeider med spørsmål i tilknytning til internasjonale forhold, slik som Schengen, Interpol og Europol. Under Rikspolisstyrelsen sorterer også alt som har med teknisk utvikling, informasjonsteknologi og materielltjeneste.
I Rikspolisstyrelsen inngår Säkerhetspolisen (Säpo) og Rikskriminalpolisen. Statens kriminaltekniske laboratorium er en myndighet under Rikspolisstyrelsen. Under Rikspolisstyrelsen hører også Politihøgskolen.
Til forskjell fra det som legges til grunn for den norske justisministers parlamentarisk ansvar for Politidirektoratets virksomhet (jf. 4.2), er ikke den svenske justisministeren parlamentarisk ansvarlig for rikspolitisjefens disposisjoner eller har mulighet til å gripe inn i disse. Justisministeren kan heller ikke styre Rikspolitisjefen i enkeltsaker.
Avgjørelser truffet av Rikspolisstyrelsen kan som hovedregel påklages til regjeringen.
Forholdet mellom Justisdepartementet og Rikspolisstyrelsen er regulert ved den svenske politiloven og en egen instruks for Rikspolisstyrelsen. Justisministerens styring av politiet skjer gjennom generelle føringer som gis i budsjettproposisjonen og det årlige tildelingsbrev. I tillegg kan justisministeren gi såkalte «spesielle oppdrag». Disse inngår som en del av tildelingsbrevet, og justisministeren gir på denne måten noen overordnede retningslinjer for de områder spørsmål ønskes prioritert i kommende år. Ansvaret for all lovgivning og mesteparten av forskriftsverket ligger i Justisdepartementet.
Rikspolitisjefen har avgjørelsesmyndighet når det gjelder alle tilsettinger innenfor Rikspolisstyrelsen, samt politistillinger i länene. Rikspolisstyrelsen fordeler budsjettmidler til de enkelte län, men har begrenset myndighet når det gjelder å utferdige forskrifter og når det gjelder å gripe inn i den operative virksomhet i det enkelte län. Rikspolisstyrelsens viktigste styringsmidler er gjennom tilsettingsmyndigheten og budsjettfordelingen, samt gjennom oppfølging av de overordnede føringer som gis i tildelingsbrevet.
Rikspolisstyrelsen har anledning til å lede politiinnsatsen i saker vedrørende grove lovovertredelser, som omfatter hele landet eller har internasjonale forbindelser. Dette arbeidet utføres av Rikskriminalpolisen.
Rikspolisstyrelsen (inkludert Rikskriminalpolisen) har ca. 1300 tilsatte, mens Säkerhetspolisen har ca. 800. Driftsbudsjettet for Rikspolisstyrelsen (unntatt Säkerhetspolisen) utgjør i 1999 ca. 920 millioner svenske kroner.
Anslagsvis 40% av de tilsatte i Rikspolisstyrelsen har bakgrunn som politifolk.
2.4.3 Finland
Departementsstrukturen i Finland er annerledes enn i Norge for såvidt som oppgaver som i Norge ligger til Justisdepartementet, er delt mellom hhv. Justisministeriet og Innenriksministeriet.
Mens Justisministeriet har ansvaret for blant annet sentrale lover, rettsvesenet og fullbyrdelse av dommer, har Innenriksministeriet følgende oppgaver:
Ansvar for den almene orden og sikkerhet.
Ansvar for styring av redningstjeneste og «befolkningsskyddet».
Ansvar for saker vedrørende statsborgerskap, innvandring og asyl.
Ansvar for grensebevoktning og overvåking av personer som reiser inn i og ut av landet.
Oppgavefordelingen mellom departementene medfører at politiet hører under Innenriksministeriet med ministeriets Politiavdeling som politiets øverste ledelse. Politiavdelingens oppgaver er å planlegge, utvikle og lede politiet i hele landet, utvikle lovgivning, forvaltning, internasjonal virksomhet, utdannelse og forskning innenfor politiets virksomhetsområde, samt ivareta andre pålagte oppgaver.
Organisatorisk består Innenriksministeriets Politiavdeling av
Enheten for polisverksamhet
Forvaltningsenheten
Teknikenheten
Innenriksministeriet har 2 ministre (innenriksministeren og forvaltningsministeren), hvorav innenriksministeren er ministeriets leder og har ansvar for saker vedrørende politiet, redningstjenesten, utlendingsforvaltningen og grensekontrollen.
Regional forvaltningsmyndighet for politiet under Innenriksministeriets Politiavdeling er 5 länsstyrelser. I hvert län er det organisert en politiavdeling. På lokalt nivå er det 90 politidistrikt (polisinnrättningar). Ålands polisdistrikt er en selvstendig enhet.
Riksdekkende politienheter organisert direkte under Innenriksministeriet. Dette er Centralkriminalpolitiet, Sikkerhetspolitiet, Ordenspolitiet (tilsvarer det norske Utrykningspolitiet), Politiyrkeshøgskolen, Politiskolen og Politiets teknikcentral (materiellforvaltning). Politiet i Helsingfors hører på visse områder direkte inn under Innenriksministeriet.
Ved en lovendring i 1992 ble det etablert et funksjonelt skille mellom politiet og påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten hører, i likhet med blant annet domstolene, under Justisministeriet.