3 Tidligere behandling av politiets sentrale ledelse
3.1 Kapittelets innhold
Kapittelet gir et historisk tilbakeblikk på behandlingen av spørsmålet om organisasjonsendringer i den sentrale ledelse for politiet. Organiseringen av politiets sentrale ledelse har vært utredet en rekke ganger siden mellomkrigsårene. Utredningene har lagt vekt på spørsmål om utskillelse av faglige oppgaver og administrativ hensiktsmessighet.
Under den politiske behandlingen av forslagene har spørsmålet om den demokratiske kontrollen med politiet vært viktig. Som det vil fremgå av beskrivelsen i kapittelet, har forslagene om et politidirektorat tidligere ikke oppnådd tilstrekkelig politisk tilslutning.
Hensikten med kapittelet er å gjennomgå noen historiske hovedtrekk og belyse de avveininger og konklusjoner som har vært foretatt under den tidligere behandlingen, både i utredninger og i den politiske prosessen.
3.2 Historisk tilbakeblikk
Politiet i Norge var overveiende et kommunalt ansvar langt inn i dette århundret. Kravet om et statlig politi ble satt på den politiske dagsorden mot slutten av 1920-tallet, og Stortinget vedtok 11. juni 1931 å opprette et særskilt statspolitikorps. Dette var i stor grad et politisk politi, et virkemiddel fra statens side i arbeidskonflikter. Da Arbeiderpartiet overtok regjeringsmakten i mars 1935 ønsket man å avvikle denne ordningen. I forbindelse med at staten overtok ansvaret for alle deler av politiet fra 1. januar 1937 ble Statspolitiet omgjort til Utrykningspolitiet; etaten skulle stå til rådighet for «spesielle særoppdrag».
Sommeren 1940 beskikket Administrasjonsrådet utrykningssjefen som «Kriminalpolitisjef» for hele landet. Ved nyordningen 25. september 1940 ble stillingen inndratt i forbindelse med opprettelsen av Politidepartementet. Ingen gren av den norske statforvaltningen ble i en slik grad integrert i det tyske okkupasjonsapparatet som nettopp dette departementet; titler som «politiminister» og «politigeneral» vil alltid føre tankene tilbake til en tid hvor politiet selv utførte handlinger som etter norsk lov er alvorlige forbrytelser.
Den 26. februar 1943 utstedte den norske regjeringen i London en såkalt provisorisk anordning om midlertidig tillegg til lov om politiet av 13. mars 1936. Anordningen gikk ut på at «så lenge Norge er i krig og så lang tid som Kongen deretter bestemmer, skal ledelsen av rikets politi ligge hos en rikspolitisjef som hører direkte under Justisdepartementet.» Ved kgl. res. av samme dag ble det også gitt en instruks for rikspolitisjefen. Etter instruksen var dennes myndighet meget omfattende, og en rekke av de oppgaver som tidligere hadde ligget til departementet skulle nå høre under rikspolitisjefen. «Hvor det etter omstendighetene er mulig, skal han i viktige saker, før avgjørelse treffes, innhente Justisdepartementets bestemmelse».
Den 3. juni 1945 ble det vedtatt en ny arbeidsfordeling mellom rikspolitisjefens kontor og departementet. Justisdepartementet skulle «behandle alle ordinære politisaker, mens rikspolitisjefen skulle ha den faglige ledelse av politiet og behandlingen av de ekstraordinære politisaker samt oppryddingen i politietaten» (Aulie-utvalget 1970 s. 14). Dette var ikke tenkt som noen varig ordning.
Man sto imidlertid raskt overfor avgjørelsen om Rikspolitisjefembetet skulle videreføres eller ikke. Organisasjonene i politietaten gikk inn for dette. Departementet ønsket i utgangspunktet å opprettholde ordningen også etter krigen - i alle fall inntil videre. I Budsjettinnst S. nr. 337 (1946) uttalte imidlertid justiskomitéen:
«Heimelen for skipnaden med Rikspolitisjef er kgl. resolusjon 26 februar 1943. Det var ein mellombels skipnad som det var tanken å avskipa i bolken 1945-46. I fyrelegget vert det upplyst at det er planer um ei umleggjing med sikte på ein varig skipnad. (...) Nemndi meiner at skipnaden med Rikspolitisjef bør avskipast fyrst råd er (...)»
Etter dette ble Rikspolitisjefembetet nedlagt fra 1. januar 1947. Stortingsflertallet ga klart uttrykk for at en ønsket en sterk demokratisk kontroll med politiet, og mente at dette bare kunne oppnås ved å legge den sentrale politiledelse til Justisdepartementet.
Denne oppfatningen hadde sin bakgrunn i to forhold. Dels var den en reaksjon på politiets rolle under krigen og behovet for å «få bygd ut politietaten for hele landet med politi fra øverst til nederst, som har et fullkomment demokratisk sinnelag og nasjonalt sinnelag, og hvis hederlighet ingen kan dra i tvil».Dels var det en reaksjon fra arbeiderbevegelsen. I budsjettdebatten for 1947 henviste saksordføreren til «...det beryktede statspoliti (...), som hadde som en særlig oppgave å passe på streikebrytere og den slags. I 1936 var vi kommet så langt her i landet at myndighetene fant å kunne avvikle den formen for politi som hadde som særoppdrag å passe på arbeiderklassen....»
3.3 Behandling av «Politidirektorat» i etterkrigstiden
I 1964 la daværende «Statens rasjonaliseringsdirektorat» frem en rapport om den sentrale politiledelsen. I rapporten foreslås det å opprette et eget, frittstående politidirektorat. Den første etterkrigstidens vektlegging av departementstilknytningen som garanti for demokratisk kontroll viker her plassen for en bekymring for departementets evne til å takle administrative og politifaglige spørsmål.
Rasjonaliseringsdirektoratet la vekt på at ledelse gjennom et direktorat ville gi klarere overordnede myndighetsforhold til politiet lokalt, og at det ville bli bedre kontakt mellom lokalt og sentralt nivå. Flere av de politifaglige særorganene skulle legges under direktoratet, men beholdes som egne instanser. I Justisdepartementet skulle flere av kontorene i Politiavdelingen legges ned - på sikt kunne det bli aktuelt å legge ned hele avdelingen.
Høringsrunden bragte for dagen motstridende syn på forslaget. Det var bred enighet om at den sentrale politiledelsen burde styrkes, men ulike syn på hvordan dette best kunne gjøres.
Rasjonaliseringsdirektoratets rapport ble aldri realitetsbehandlet politisk. I stedet ble det i 1966 satt ned et utredningsutvalg (Aulie-utvalget) for å se nærmere på organiseringen av den sentrale politiledelsen. Utvalget ble gitt et kortfattet og meget åpent mandat. Utvalgets leder Andreas Aulie var da riksadvokat, men hadde vært London-regjeringens rikspolitisjef i årene 1943-45 og i perioden frem til embetet ble nedlagt 1. januar 1947.
I 1970 leverte Aulie-utvalget sin innstilling. I innstillingen pekes det på de samme problemer som Rasjonaliseringsdirektoratet tok opp seks år tidligere, men det er lagt større vekt på statsrettslige vurderinger og vanskelighetene knyttet til situasjonen på lokalt nivå. Utvalget sier således at
«- den gjeldende administrasjonsordning innen politiet lider etter utvalgets syn av en del grunnleggende svakheter, særlig fremheves at det langsiktige planleggings- og organisasjonsarbeide ikke i tilstrekkelig grad har kunnet ivaretas, at det mangler en faglig sentral ledelse på det operative plan spesielt med henblikk på løsning av et inspeksjonssystem for kontroll med hvordan polititjenesten utføres på det lokale plan.»
Disse administrative og organisatoriske svakhetene hang etter utvalgets mening blant annet sammen med at departementet var underbemannet og at arbeidsformen gjorde departementet lite egnet til å administrere de faglige og operative sidene ved politiet.
Aulie-utvalget tok opp flere løsningsforslag:
utbygging av Politiavdelingen i Justisdepartementet
opprettelse av et direktorat innenfor departementet
opprettelse av et direktorat utenfor departementet
Utvalget foretok en grundig gjennomgang av alle alternativene og ble stående ved at den mest hensiktsmessige løsningen ville være å legge den administrative og faglige ledelse av politi- og lensmannsetaten til et frittstående direktorat. Alle saker vedrørende politiet skulle overføres fra Justisdepartementet til direktoratet «i den utstrekning de ikke etter sin art eller viktighet må undergis departementsbehandling».
Utvalget uttalte videre:
«Utvalget forutsetter at politiet fortsatt, uansett hvilken direktoratsform man velger, bør sortere under Det kgl. Justis- og politidepartement. Dette vil innebære at statsråden også under en direktoratsordning vil ha det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for politiet. Rent faktisk vil imidlertid dette ansvar arte seg annerledes under et frittstående direktorat enn ved et inkorporert direktorat. I første tilfelle vil ordningen måtte være at det store flertall av avgjørelser faktisk treffes av direktoratet og ikke på departementets vegne.»
Det ble forutsatt at de fleste av Politiavdelingens tilsatte skulle overføres til det nye direktoratet, der også de landsdekkende politifaglige særorganene skulle inngå. Det ble ansett verken nødvendig eller ønskelig å beholde noen egen politiavdeling i departementet.
Utvalget foreslo også at det skulle etableres et stortingsvalgt konsultativt og kontrollerende organ, Rikspolitirådet, som kunne føre kontroll med direktoratets virksomhet.
Innstillingen fikk bred tilslutning. De fleste politimestrene og deres organisasjon gikk inn for et frittstående direktorat, mens Norges lensmannslag var skeptiske.
Det ble Korvald-regjeringen som våren 1973 fremmet forslag om endring i politiloven i Ot.prp. nr. 60 (1972-73), basert på forslaget om opprettelse av et direktorat. Regler om instruksjonsmyndighet skulle likevel gjøre dette organet noe mindre frittstående enn det Aulie-utvalget hadde lagt opp til. Departementet gikk dessuten inn for å beholde en politiavdeling i departementet som et kontakt- og kontrollorgan i forhold til direktoratet, og støttet i tillegg forslaget om opprettelse av et konsultativt råd for ytterligere å sikre demokratisk kontroll med politiledelsen.
Den 21. mai 1973 vedtok Stortinget «ikke-behandling» av proposisjonen. Etter stortingsvalget i september samme år overtok regjeringen Bratteli. Saken ble liggende. Det ble imidlertid satt ned et internt utvalg under ledelse av daværende statssekretær Kai Ekanger som skulle utrede alternative organisasjonsformer for den sentrale politiledelsen.
I 1974 la Ekangerutvalget fram sin rapport. Allerede før rapporten ble offentliggjort og sendt på høring, besluttet Justisdepartementet og senere regjeringen å slutte seg til hovedprinsippet i rapporten om at sentralledelsen av politiet skulle ligge i departementet og ikke i et frittstående direktorat.
Under stortingsbehandlingen av forslaget om å opprette ti nye stillinger til departementets administrasjon av politiet våren 1975, fremmet et mindretall i Justiskomiteen bestående av Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig folkeparti i stedet et forslag om opprettelse av et direktorat i samsvar med Ot.prp. nr. 60 (1972-72). Forslaget falt med 90 mot 42 stemmer.
I 1991 avga det såkalte «Embetsmannsutvalget» sin rapport. Utvalget var nedsatt av daværende justisminister Kari Gjesteby og besto av en tverrdepartemental styringsgruppe med daværende ekspedisjonssjef Øystein Blymke i Justisdepartementet som leder. Deres mandat var å utrede spørsmålet om organisering av politiets sentrale ledelse.
Utvalget foreslo enstemmig å opprette et organ (direktorat) under navnet «Politiets sentrale forvaltning (PSF)». De politifaglige organene på sentralt nivå skulle opprettholdes som egne enheter og fortsatt gi operativ bistand til det lokale nivået.
Under høringsrunden fikk gruppens forslag bred tilslutning, men regjeringen valgte ikke å fremme forslaget for Stortinget, etter en vurdering av de politiske muligheter for å få gjennomslag for PSF-modellen.
Våren 1993 la regjeringen frem Ot.prp. nr. 83 (1992-93) med forslag til ny politilov, som ikke fulgte opp spørsmålet om organisering av den sentrale politiledelsen i lovteksten. I kommentarene ble det ble konkludert slik:
«Departementet mener at fordelene ved dagens ordning er større enn ulempene og vil arbeide for ytterligere forbedringer innenfor dagens ordning.»
Proposisjonen ble trukket tilbake i 1993 i forbindelse med en videre utredning av streikerett for politiet, og en revidert lovproposisjon ble lagt frem i desember 1994 - for øvrig uten endringer når det gjaldt politiets sentrale ledelse. I Innst. O. nr. 44 (1994-95) uttalte komiteen:
«Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemen frå Framstegspartiet, stør at den faglege og politiske leiinga av politiet skal liggja i departementet. Dette er etter fleirtalet sitt syn den organisasjonsforma som best sikrar dei måla som er sette for politiet sitt arbeid. Ved ei slik organisering vil ein òg, slik departementet påpeikar, tryggja demokratisk kontroll med politiet.»
Siste gang Stortinget behandlet spørsmålet var i sesjonen 1994/95 i forbindelse med forslag fra representanten Jan Simonsen på vegne av Fremskrittspartiet om opprettelse av et politidirektorat. Forslaget ble oversendt fra Odelstinget 9. mai 1995 og forkastet 22. mai 1995 (Se Stortingstidende 1994/95 s. 3446, 3449-3450).
Politidistriktutvalget (NOU 1999:10 «En bedre organisert politi- og lensmannsetat)
I februar 1998 oppnevnte Regjeringen et utvalg (Politidistriktsutvalget) under ledelse av nåværende departementsråd Anne Kari Lande Hasle og med bred representasjon fra politiets organisasjoner. Utvalget fikk i oppdrag å legge frem forslag om organisatoriske endringer i politi- og lensmannsetaten. Utvalgets rapport, NOU 1999:10 «En bedre organisert politi- og lensmannsetat», ble fremlagt 4. mars 1999.
I tillegg til forslag om nye distriktsinndelinger og lokal organisering, fremmet utvalget også forslag om opprettelse av et politidirektorat. Dette forslaget blir vurdert og kommentert i kapittel 4 «En ny sentral politiledelse: Vurderinger»