4 En ny sentral politiledelse: Vurderinger

4.1 Kapittelets innhold

Kapittelet behandler først forholdet mellom departementer og direktorater ut fra en rettslig synsvinkel. Det er viktig for bedre å kunne forstå de formelle styrings- og kontrollmuligheter som ligger i dagens politiske styringssystem og som reformforslaget bygger på.

Under 4.3 : «Behovet for organisatoriske endringer» behandles to viktige utviklingstrekk av betydning for reformforslaget. Disse er:

1. Kriminalitetsutviklingen, herunder behovet for internasjonalt politisamarbeid, og

2. Endrede samarbeidsrelasjoner mellom den sentrale politiledelsen, særorganene og politidistriktene.

I 4.4 presenteres hovedkonklusjonene når det gjelder en ny sentral politiledelse.

I 4.5 behandles høringsuttalelsene til Politidistriktsutvalget i detalj. Uttalelsene er relatert til hovedtemaer i punktene 4.5 til 4.9. Punktene avsluttes med departementets konklusjoner.

Hensikten med kapittelet er å gi det best mulige politiske og faglige utgangspunkt for de organisasjonsforslag som utgjør reformen, og som behandles nærmere i kapitlene 5 og 6.

4.2 Departement og direktorat

Det foreligger en rekke formelle rammer som fordeler ansvar og oppgaver mellom departement og direktorat. Avsnittet tar opp noen sentrale forvaltningsrettslige problemstillinger knyttet til styringsforholdet mellom departement og direktorat. Hensikten er å belyse rettslige og politiske forhold av betydning for reformforslaget, særlig med henblikk på at et nytt myndighetsorgan opprettes mellom departementet og politidistriktene.

I de fleste tidligere utredninger om organiseringen av politiets sentrale ledelse - med unntak av Aulie-utvalget i 1970 - la man avgjørende vekt på politifaglige og administrative hensiktsmessighetsspørsmål. I det politiske ordskiftet i etterkant av utredningene har imidlertid hovedvekten gjerne vært lagt på den politiske og demokratiske styringen og kontrollen med politiet. Disse viktige styrings- og konrollspørsmålene vies derfor spesiell oppmerksomhet.

4.2.1 Departement og direktorat - oppgaver og ansvar

Departementene er en viktig del av sentralforvaltningen og utfører oppgaver som en del av det politiske styringsapparat. De opptrer både i rollen som faglig sekretariat for den politisk ledelsen, som myndighetsutøver, forvaltningsorgan og etatsleder. Departementenes hovedoppgaver deles vanligvis inn slik:

• Forberede saker til behandling i regjeringskonferanse eller statsråd.

• Utøve selvstendig myndighet, eksempelvis ved å fastsette forskrifter og treffe enkeltvedtak.

• Planlegge, iverksette, instruere og kontrollere de underliggende forvaltningsorganers virksomhet.

Direktoratene er sentrale forvaltningsorganer utenfor departementene og i hovedsak organisert på liknende måte som departementene. De har myndighetsutøvelse som en sentral forvaltningsoppgave. Direktorater har vært en del av statsforvaltningen siden midten av forrige århundre, og var gjerne opprettet for mer tekniske og faglige formål. Etter 1945 har imidlertid den sterke økningen i statens oppgaver ført til at direktoratene har overtatt en rekke ordinære forvaltningsoppgaver fra departementene.

I St. prp. nr. 121 (1955), «Tiltak for å lette den administrative arbeidsbyrden for statsrådene» heter det på side 5:

«Regjeringen mener det på noe lengre sikt er nødvendig å avlaste departementene ved å føre forvaltningens gjøremål av mer teknisk og rutinemessig karakter ut av departementene og over til andre sentrale forvaltningsorganer, i første rekke mer frittstående direktorater. En slik overføring vil gi departementene bedre tid og større muligheter for å arbeide med prinsipielle spørsmål, slik som forslag til Stortinget, generelle retningslinjer for administrasjonen osv.»

Dette avlastningssynspunktet har siden vært lagt til grunn, senest i St. meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, hvor det på side 21 heter:

«Hovedoppgaven for et departement er å være sekretariat for politisk ledelse. Det skal utvikle grunnlag for og gi tilrådninger for beslutninger og handlinger som foretas av departementets politiske ledelse og det har gjennomføringsansvar for beslutninger som treffes. (...) De sentraladministrative organene, som f.eks. direktoratene, er direkte underlagt departementene, og skal i hovedsak ivareta faglige spesialistfunksjoner. Med bakgrunn i kompetanse og erfaringer som fortløpende vinnes, skal det gis faglige innspill til departementets utforming av overordnede politiske rammer og retningslinjer. Og de skal ikke minst lage gjennomføringsstrategier og stå for operativ iverksetting av politiske vedtak.»

Gjennom hele etterkrigstiden har det vært en klar tendens til at tekniske og rutinepregede forvaltningsoppgaver og den løpende, daglige ledelse av store etater har blitt ført ut av departementene og over til andre, gjerne nyopprettede sentraladministrative organer.

Justisdepartementet har i økende grad følt behovet for å overføre oppgaver til direktorater eller lignende forvaltningsorgan, men har til nå ikke vært tilstrekkelig med i den nevnte utviklingen.

4.2.2 Statsrådens instruksjonsmyndighet og ansvar

I diskusjonene om rammene for delegering av myndighet til direktorater har statsrådens instruksjonsmyndighet stått sentralt. Instruksjonsmyndighet er igjen knyttet sammen med det politiske og konstitusjonelle ansvar. Det trekkes gjerne ikke noe skarpt skille mellom konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. Juridisk er det imidlertid en markert forskjell: Det konstitusjonelle ansvar (jf. Grunnloven § 86) er et strafferettslig ansvar som avgjøres av Riksretten, mens det parlamentariske ansvar er av politisk karakter og avgjøres av Stortinget. For statsrådene omfatter det konstitusjonelle ansvar deres virke, både som medlemmer av regjeringen og som departementssjefer.

Som utgangspunkt har regjeringen instruksjonsmyndighet overfor alle underliggende organer i forvaltningen, og hvert departement har alminnelig instruksjonsmyndighet overfor sine underordnede direktorater. Det forekommer at instruksjonsmyndigheten er delt mellom ulike departementer, slik at et departement har ansvaret for administrative spørsmål, mens et annet har det faglige ansvaret for hele eller deler av direktoratets faglige virksomhet. Dette gjelder f.eks. Utlendingsdirektoratet.

Regjeringens og departementenes instruksjonsmyndighet kan begrenses ved lov eller Stortingets plenarvedtak, slik det eksempelvis er gjort i forhold til Statistisk sentralbyrå eller Norges Bank. At en lov legger myndighet direkte til et underordnet organ, f.eks. et direktorat, fylkesmannen eller politiet, antas imidlertid i utgangspunktet ikke å begrense regjeringens og departementets instruksjonsmyndighet.

Hvis Stortinget legger myndighet til regjeringen uten å si noe om hvordan den skal utøves, har regjeringen ansvaret for hvordan oppgavene løses. Den kan delegere myndigheten, men vil beholde muligheten til å instruere det organ det delegeres til. Selv om myndigheten blir delegert til et direktorat, betyr ikke det at regjeringen og statsrådens instruksjonsmyndighet blir avskåret.

Statsråden har full instruksjonsmyndighet i forhold til alle avgjørelser innen departementet. Det samme gjelder som hovedregel også overfor avgjørelsen i et underliggende direktorat. For Politidirektoratet vil de saker som hører under riksadvokaten være unntatt fra statsrådens instruksjons- og avgjørelseskompetanse, idet straffeprosesslovens §56 annet ledd fastslår at bare Kongen i statsråd kan gi bindende pålegg om utføringen av riksadvokatens verv. Muligheten til å gi påtalemyndigheten ved riksadvokaten pålegg har ikke vært benyttet av hensyn til påtalemyndighetens uavhengighet.

4.2.3 Instrukser og reglementer for direktorater

Overordnet departement kan fastsette instrukser av ulike typer til hjelp i styringen av et direktorat. For mange av de største direktoratene er det utformet generelle instrukser, vanligvis fastsatt ved kongelig resolusjon. Det er ikke noe fast mønster for utformingen av slike instrukser. En generell instruks kan gjelde direktoratets myndighet og målsettinger, interne organisasjonsforhold eller detaljerte anvisninger for hvordan arbeidet skal utføres.

I enkelte virksomheter er det fastsatt en personlig instruks for direktøren. Dette er tilfelle for Statens innkrevingssentral. Et særskilt spørsmål som kan være tatt opp i slike instrukser, er hvorvidt direktøren skal ha «direkte foretrede» for statsråden - altså anledning til å henvende seg til politisk ledelse uten å gå veien om fagavdelingen. Det vanlige er at formen for direktoratets kontakt med departementet utvikles gjennom praksis.

Regjeringen eller departementet kan fastsette hvordan et direktorat skal være organisert eller overlate beslutninger om direktoratets interne organisering til direktøren. Organisasjonsløsninger og bemanning må ligge innenfor rammen av de bevilgninger som Stortinget har gitt. Etter budsjettreformen i 1998 kan nye statsstillinger opprettes innenfor den budsjettmessige ramme uten særskilt vedtak av Stortinget.

4.2.4 Bruk av styrer og råd

Et styre for en statlig virksomhet er et kollegialt organ på nivå over den administrative ledelsen, med fullmakter fra departement og regjering til å kunne utøve styring overfor den administrative ledelse, og med ansvar for å utøve kontroll. Styret er ansvarlig i forhold til departementet. Et råd har en mindre formell, men rådgivende karakter og tar sikte på å gi berørte parter innflytelse på organisasjonens virksomhet.

Særlig på 1950- og 60-tallet fikk flere direktorater eget styre eller råd, og noen hadde faktisk begge deler. Slike kollegiale organer - ofte med politisk representasjon - var en forutsetning for og et kontrollmiddel med hensyn til delegering av myndighet til direktoratene.

Utover på 1970- og 80-tallet ble det imidlertid mindre vanlig å bruke styrer i direktoratssammenheng. I 1991 var det likevel fortsatt 22 statsinstitusjoner som hadde et styre.

I St.meld. nr. 35 (1991-92) om statens forvaltnings- og personalpolitikk uttales på side 36:

«Det bør ikke anvendes styrer der oppgavene tilsier at det er behov for en mer kontinuerlig politisk styring, eller hvor det for øvrig er ønskelig å betone det politiske og konstitusjonelle ansvar knyttet til virksomhetens aktiviteter». Det uttales videre i samme melding at det heller ikke bør «benyttes styrer i virksomheter der hensyn til rettssikkerheten og utøving av myndighet i forhold til den enkelte er en vesentlig del av virksomhetens karakter».

Den svenske Rikspolisstyrelsen ledes av et styre på åtte personer, herunder flere riksdagsmedlemmer. Dette har sin bakgrunn i den svenske forfatningen, hvor justisministeren ikke er parlamentarisk ansvarlig for rikspolitisjefens disposisjoner.

Spørsmålet om et styre for Politidirektoratet har vært vurdert, men man har kommet til at en tilsvarende ordning som i Sverige ikke er aktuell i Norge. Dette er nærmere omtalt under punkt 6.4.2.

4.3 Behovet for organisatoriske endringer

To viktige utviklingstrekk har vært av stor betydning for utformingen av reformforslaget:

1. Kriminalitetsutviklingen, herunder behovet for internasjonalt politisamarbeid, og

2. endrede samarbeidsrelasjoner mellom den sentrale politiledelsen, særorganene og politidistriktene.

Disse utviklingstrekkene vil bli omtalt nedenfor etter en kort innledning om de krav og forventninger som i dag stilles til politi- og lensmannsetaten.

Krav og forventninger til politi- og lensmannsetaten

Kravene om en bedre fungerende politi- og lensmannsetat er mange og sammensatte. De kommer fra politikere, media, det sivile samfunn, offentlige myndigheter og næringslivet. Gjennomgående gjelder det krav om økte ressurser, et mer synlig og mer effektivt politi. Andre krav er mer komplekse og dilemmafylte, f.eks. kravene om bruk av mer effektive politimetoder uten å redusere den enkeltes rettssikkerhet og personvern. For politi- og lensmannsetaten kan de mange kryssende hensyn føre til dilemmaer, under tjenesteutøvelsen.

Lovgivinger setter klare rammer for hvordan politiet kan gripe inn overfor borgerne Imidlertid vil både arbeidsformene og de organisatoriske rammebetingelsene i politi- og lensmannsetaten kunne forbedres vesentlig innenfor gjeldende lovgivning. Forbedringer fordrer arbeidsbetingelser som kan sette etaten bedre i stand til å utnytte og utvikle de mulighetene lovgivningen gir.

Politiets evne til omstilling og nytenkning i tiden framover vil være avgjørende for å oppnå en enda mer handlekraftig etat. Det reformarbeidet som nå gjennomføres i politi- og lensmannsetaten har dagens lover og regler som utgangspunkt, men må også, i noen grad, påvirke og endre gjeldende regelverk. Et konkret eksempel på endringsarbeid er Justisdepartementets oppfølgning av kravene i opinionen, fra politiet og påtalemyndigheten, om å innføre mer effektive arbeidsmetoder i en - for politiet - stadig mer utsatt arbeidssituasjon. I Ot.prp. nr 64 (1998-99) «Om endringer i straffeprosessloven og straffeloven mv. Etterforskingsmetoder mv.» ble det fremmet forslag til lovendringer slik at politiet får et utvidet hjemmelsgrunnlag i forhold til å bekjempe kriminaliteten.

4.3.1 Kriminalitetsutviklingen og det internasjonale politisamarbeidet

Kampen mot kriminalitet er blant de viktige innsatsområdene for regjeringen. De samfunnsmessige omkostningene ved kriminalitet er store, både i form av psykiske og fysiske skader hos dem som rammes og i form av penger. Kriminaliteten truer vår trygghet, og dermed det enkelte menneskes livskvalitet. Den utrygghet som rammer stadig flere er uakseptabel. Norge er dessuten blitt et attraktivt marked for alle typer av kriminalitet. Ikke minst fordi det norske samfunn har en høy levestandard med mye penger i omløp og høy materiell standard. Situasjonen gjør oss utsatt og den krever handling. Den foreliggende politireformen betraktes av regjeringen som et helt nødvendig virkemiddel i dette perspektivet.

Fra tidlig på 1970-tallet har den organiserte og grenseoverskridende kriminaliteten blitt stadig tydeligere. Den omfatter alle former for kriminalitet: Vinning, narkotika, økonomisk kriminalitet, smugling av mennesker, illegal omsetning av varer og organiserte ordensforstyrrelser. Alt er eksempler på kriminalitet som ikke lenger kan bekjempes tilstrekkelig effektivt innenfor det enkelte lands grenser.

Behovet for økt internasjonalt politisamarbeid har også sammenheng med de konsekvensene politiet ser av den teknologiske utviklingen, internasjonaliseringen, integrasjonen mellom kulturer, den økonomisk samhandling og mobiliteten generelt.

Mot slutten av 1980-årene opplevde særlig Europa et politisk og sosialt vegskille. En negativ følge av den nye åpenheten mellom nasjoner var at den grenseoverskridende kriminaliteten blomstret opp. Særlig opplevde vestlige land et økt press fra ulike kriminelle grupperinger, spesielt rettet fra øst.

Det avtegnes stadig tydeligere organiserte kriminelle strukturer over landegrensene. Rekrutteringsmønsteret til de kriminelle miljøene endres, samtidig som de kriminelle opptrer mer «intelligent» enn tidligere. De håndterer avansert teknologi, metoder og operasjonskonsepter med stor profesjonalitet. Miljøene infiltrerer samfunnet, ofte gjennom utspekulert sammenfletting mellom legal og illegal virksomhet. Kriminaliteten styres ofte av bakmenn og organiseres gjennom nasjonale og internasjonale nettverk og syndikater. Den slår til både i lokalmiljøet, på det nasjonale og på det internasjonale plan. Den drives fram av personer som rekrutteres til de kriminelle miljøene fra tilsynelatende «respektable» samfunnsposisjoner. I noen land er det ikke uvanlig at bakmenn innehar betydningsfulle stillinger i det politiske liv, næringslivet eller i offentlig tjeneste. Bekjempelsen av organisert kriminalitet vanskeliggjøres ytterligere ved utbredt korrupsjon, også i enkelte lands myndighets- og kontrollorganer. I denne sammenheng er politiet intet unntak.

Riksadvokaten har i sin høringsuttalelse til NOU 1999: 10 «En bedre organisert politi- og lensmannsetat» påpekt behovet for nye tiltak som kan demme opp for utviklingen av organisert kriminalitet.

Karakteristika ved organisert kriminalitet er:

• Alvorlig kriminalitet som kan gi betydelig fortjeneste, f.eks. knyttet til narkotika, sprit, spillevirksomhet, våpenhandel, menneskesmugling eller omfattende vinningsforbrytelser.

• Kriminalitetsformer som forøves av flere i fellesskap.

• Organisasjonen er hierarkisk med klare kommandolinjer.

• Forbindelsen mellom ledelsen og de ytre ledd som begår kriminaliteten, er skjult.

• Organisasjonen kjennetegnes ved hard disiplin, og vold benyttes både internt i organisasjonen og overfor utenforstående for å beskytte organisasjonen og dens virksomhet.

• Utførelsen av kriminaliteten er ofte teknisk avansert, ressurskrevende og internasjonal.

• En del av organisasjonen driver lovlig virksomhet, som brukes til hvitvasking av utbytte.

Også her i landet finnes det kriminelle grupper som oppfyller de fleste av kjennetegnene ovenfor. Selv om det ikke representerer noen stor del av det totale antall forbrytelser som begås hvert år, er organisert kriminalitet særlig ondartet samtidig som den er vanskelig å etterforske.

Riksadvokaten konkluderer med at politiet på sentralt nivå må organiseres med en enhet som av eget tiltak har ansvar for å iverksette og gjennomføre etterforsking rettet mot alvorlig grenseoverskridende og organisert kriminalitet. Justisdepartementet har vurdert riksadvokatens forslag om en slik ny enhet, og viser til nærmere omtale i kapittel 4.8: «Den sentrale politiledelsen og operativ virksomhet».

De problemene samfunnet står overfor når det gjelder organisert kriminalitet, krever en koordinert innsats av politiet, og et nært samarbeid nasjonalt og internasjonalt, dersom man skal lykkes i å snu utviklingen. Den norske modellen med politiets sentralledelse integrert i Justisdepartementet har vist seg å være en stadig mer uhensiktsmessig organisering når det gjelder å ivareta de store faglige utfordringer som må møtes innenfor et integrert og bredt anlagt nasjonalt og internasjonalt politisamarbeid.

4.3.2 Norge som deltaker i internasjonalt politisamarbeid

Politidirektoratet er tiltenkt en sentral rolle når det gjelder utviklingen av internasjonalt politisamarbeid. Som del av denne politireformen legges det til grunn at Justisdepartementets Politiavdeling, Politidirektoratet og særorganene finner fram til hensiktsmessige former for koordinering og representasjon i internasjonale politifora.

Målet med internasjonalt politisamarbeid er å forebygge kriminalitet og straffeforfølge lovbrytere over landegrensene. Politisamarbeidet omfatter ulike former for praktisk samhandling mellom to eller flere land på det polisiære og utenrettslige plan. Kjernen er effektiv kommunikasjon og gjensidig informasjonsutveksling. Det er avgjørende hvilken grad av forpliktelse politisamarbeidet innebærer og hvordan det er regulert. Spørsmål om nasjonal suverenitet og samarbeidets legale basis står her sentralt. Tradisjonelt har rammene vært uformelle, og mellom alle europeiske land har det utviklet seg ulike samarbeidsstrukturer.

Drivkreftene i det internasjonale politisamarbeidet har sin bakgrunn i forholdet mellom kriminalitet og kriminalitetsbekjempelse. Mens kriminaliteten ikke har noen klar nasjonal forankring, er politiets myndighet til å forfølge lovbrudd fastsatt nasjonalt med statens eget territorium som geografisk ramme. De hindringene som landegrensene representerer for politiets kriminalitetsbekjempelse, utnyttes strategisk av organiserte kriminelle for å unngå strafforfølging. Enkeltstatene kan risikere å komme til kort i møte med denne internasjonale kriminalitetstrusselen. De vestlige demokratiene er dessuten meget åpne og har en human strafferettspleie med vektleggingen av rettssikkerhets- og personvernhensyn i rettshåndhevelsen. Disse grunnleggende rettsstatsverdiene gjør imidlertid landene mer sårbare for organiserte kriminelle anslag. Bevisstheten om den økende trusselen som de kriminelle miljøene representerer mot samfunnets stabilitet har vært en sterk politisk pådriver i utviklingen av et organisert, bredt anlagt og integrert europeisk politisamarbeid.

Nordisk samarbeid

Politisamarbeidavtalen mellom de nordiske lands politiledelser, som omfatter etterforsking, straffeprosessuelle prosedyrer og fullbyrdelse, herunder også elementer av judisiell bistand, legger opp til et effektivt og desentralisert samarbeid.

Gjennom de senere årene har de nordiske rikspolitisjefene hatt årlige møter for å bedre koordineringen av politiets aktiviteter i de nordiske land. Også på andre plan avholdes jevnlige møter for å fremme politisamarbeidet og avklare felles standpunkter.

PTN er betegnelsen på et samarbeid mellom politi- og tollmyndighetene i Norden for å styrke innsatsen mot narkotikakriminaliteten. Sentralt i dette samarbeidet er utveksling av etterretningsinformasjon, initiering av etterretningsprosjekter og etablering av en sambandsmannsordning med utplassering av nordiske politi- og tolltjenestemenn i utlandet. Retningslinjene er fastlagt ved avtaler mellom de nordiske rikspolitisjefene og de nordiske tolldirektørene. PTN-konseptet er nylig utvidet til å omfatte andre former for grenseoverskridende kriminalitet. Videre foregår et nordisk samarbeid mot MC-relatert kriminalitet. Ut over dette deltar norske politimyndigheter i en rekke andre nordiske politifora og samarbeidsprosjekter av både operativ og strategisk karakter.

Østersjø-samarbeidet

Østersjø-regionen er i dag et prioritert samarbeidsområde for de nordiske land. Dette har sin bakgrunn i at Østersjøen fungerer som felles grense mot flere land med forskjellige samfunnssystemer og ulik politisk historie. Norge tar del i flere tiltak:

• «Nordic Baltic Police Academy», et opplæringsprogram der de nordiske land bidrar med instruktører.

• «The Baltic Sea Conference on Combatting International Crime», et forum på ministernivå, der problemer knyttet til kriminalitetsutviklingen i denne regionen drøftes. Sentrale mål har her vært bedret samarbeid mellom politi, tollvesen, kystoppsyn og grensevaktmyndigheter i de respektive land, samt etablering av rutiner for effektiv informasjonsutveksling.

• «Task Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region» hvor regjeringssjefenes personlige representanter skal initiere tiltak som kan stanse utvikingen av organisert kriminalitet rundt Østersjøbassenget.

• «The Baltic Region Border Control Cooperation Conference», et forum for sjefene for grensekontroll med særlig vekt på kontroll av sjøgående trafikk.

Norsk russisk politisamarbeid

Justisdepartementet og russiske myndigheter inngikk den 26. mai 1998 en avtale om å samarbeide om bekjempelsen av visse typer forbrytelser, blant annet ulovlig handel med narkotika, økonomisk kriminalitet, tyveri og smugling.

Samarbeidet omfatter informasjonsutveksling og andre relevante tiltak, men ikke juridisk bistand i forbindelse med straffesaker eller utleveringssaker. På norsk side er Kriminalpolitisentralen nasjonalt ansvarlig for informasjonsutvekslingen. Unntatt fra dette er informasjonsutveksling på overvåkingstjenestens fagområde, der informasjonen skal formidles gjennom Politiets overvåkingssentral. I kontakten med russiske myndigheter skal de nordiske politisambandsmennene benyttes.

Avtalen trådte i kraft 30. september 1999.

Ut over dette foretar Justisdepartementet løpende vurdering av andre samarbeidsformer med andre land.

Politisamarbeid i forbindelse med internasjonale straffedomstoler

FN's straffedomstoler for det tidligere Jugoslavia og Rwanda har involvert norsk politi på flere måter, blant annet til å bistå ved etterforskning og bevissikring i andre land, men også ved de forpliktelser Norge har påtatt seg til å bistå domstolene til gjennomføring av etterforskingsskritt i Norge.

Den 17. juli 1998 ble vedtektene til en ny, permanent straffedomstol vedtatt i Roma. Når denne domstolen kommer i virksomhet, vil norsk politi kunne bli stilt overfor nye oppgaver ved å delta i etterforsking og bevissikring i straffesaker for domstolen vedrørende blant annet krigsforbryetelser og forbrytelser mot menneskeheten.

Samarbeid i FNs regi

Som et ledd i den intensiverte internasjonale innsatsen mot kriminalitet omorganiserte FN for kort tid siden sitt senter for kriminalitetsbekjempelse i Wien. Her arbeides det nå særlig med tiltak for å forebygge kriminalitet i sin alminnelighet og narkotikakriminalitet i særdeleshet. Det arbeides for tiden med utkast til en omfattende FN konvensjon for tiltak mot organisert kriminalitet med tre tilleggsprotokoller vedrørende handel med kvinner, overgrep mot mindreårige og illegal omsetning av skytevåpen. Norge har engasjert seg aktivt i dette arbeidet. Justisdepartementet deltar regelmessig i aktuelle møter, herunder særlig i arbeidet med utforming av konvensjonen.

Norsk politi deltar også i internasjonale fredsoperasjoner i regi av FN, Vestunionen, OSSE og TIPH. Slik deltakelse foregår for tiden i Kosovo, Hebron, Bosnia, Kroatia, Albania, Vest-Sahara og Guatemala.

Samarbeid med FBI

Den sentrale politiledelsen ved Politiavdelingen i Justisdepartementet har over flere år hatt et godt samarbeid med amerikansk politi, representert ved FBI. Deres delegasjon ved ambassaden i København har utviklet nære kontakter med flere av norsk politis særorganer samt Justisdepartementet. Dette har resultert i utveksling av faglig erfaringsmateriale, deltakelse i opplæringsvirksomhet og saksrelatert bistand. Slik sett er FBI en etablert samarbeidspartner for norsk politi.

Interpol

Norge har vært medlem av Den internasjonale kriminalpolitiorganisasjon (Interpol) siden 1931. Interpols formelle grunnlag er dens egne statutter, som fastsetter at organisasjonen skal virke for et sikkert og godt samarbeid mellom medlemslandenes kriminalpoliti. Samarbeidet skal foregå innen rammen av gjeldende lover i vedkommende land og i samsvar med folkerettslige, herunder menneskerettslige rammebetingelser. Videre fastslås at organisasjonen ikke skal delta i aktiviteter av politisk, religiøs, militær eller rasemessig karakter.

Interpol er basert på samarbeid mellom fagetater, som en hovedkanal for utveksling av informasjon, bistandsanmodninger og rettsanmodninger. I økende grad har organisasjonen også befattet seg med analyse og etterretningsprosjekter. Interpol driver ikke egen etterforskingsvirksomhet.

Det er de øverste politimyndigheter i medlemslandene som møter i organisasjonens høyeste organ, generalforsamlingen. Kriminalpolitisentralen er Norges operative bindeledd til Interpol. Norsk politi på ulike nivåer deltar jevnlig på møter, konferanser og seminarer i Interpols regi.

Som verdensorganisasjon kan Interpol i begrenset grad forventes å ville prioritere arbeidet innen en verdensdel spesielt. De europeiske landene er således nødt til å utvikle egne regionale løsninger, ikke minst fordi utviklingen krever et grenseoverskridende integrert politisamarbeid som vil kunne omfatte mer enn ren informasjonsutveksling.

Politisamarbeidet innen Schengen

Schengensamarbeidet har som mål å fremme personers frie bevegelse mellom medlemslandene gjennom avskaffelse av kontrollen på de indre grensene. Parallelt med dette skal kontrollen på de ytre grensene styrkes, politi- og justissamarbeidet skal effektiviseres, det skal samarbeides om visumspørsmål, og det skal opprettes et felles databasert informsjonssystem til bruk for politi, tollvesen og andre grensekontrollmyndigheter (SIS). Grunnidéen i politisamarbeidet er at landene skal yte hverandre gjensidig bistand for å forebygge og oppklare kriminalitet, blant annet gjennom utveksling av informasjon, utplassering av sambandsmenn, adgang til grenseoverskridende observasjon og forfølging, rettslig samarbeid og spesielle samarbeidstiltak i de grensenære områdene.

Opprinnelig siktet politi- og justissamarbeid innen Schengen mot å kompensere for sikkerhetstapet ved nedbyggingen av den tradisjonelle indre grensekontrollen. Etter hvert har samarbeidet fått en egenverdi som et selvstendig instrument i bekjempelsen av internasjonal organisert kriminalitet og ulovlig innvandring.

Schengenregelverket instituerer et tradisjonelt samarbeid av mellomstatlig karakter uten overnasjonale trekk med territorialprinsippet som basis for myndighetsutøvelsen. Dog har visse former for grenseoverskridende polisiær virksomhet fått et folkerettslig grunnlag, samtidig som det på sentrale områder forutsettes bilaterale reguleringer. I motsetning til det nordiske politisamarbeidet, er Schengensamarbeidet traktatfestet, detaljregulert og del av en fullstendig struktur, som spenner fra politisk nivå til desentralisert, operativt, praktisk politiarbeid. Den politiske dimensjonen har virket som pådriver i utviklingen av nye samarbeidstiltak.

Europol

Politisamarbeid er en del av EØS tredje søyle, som er justis- og innenrikspolitikk. Samarbeidet her foregår på mellomstatlig nivå. Virkemidler er utforming av felles holdninger uttrykt i resolusjoner, konvensjoner og beslutninger. Europol-konvensjonen trådte i kraft 1. oktober 1998 og Europol-samarbeidet ble operativt fra 1. juli 1999.

Målet med Europol er å høyne effektivitet og samarbeid for å forebygge og bekjempe organisert kriminalitet der to eller flere medlemsland er involvert. Europols mandat omfatter i dag terrorisme, narkotikakriminalitet, menneskesmugling, ulovlig innvandring, menneskehandel og barnepornografi, ulovlig handel med kjernefysiske substanser, pengefalsk og økonomisk kriminalitet. Europols hovedoppgave er utveksling av etterretningsinformasjon mellom medlemsstatene. Videre å samle, bearbeide og analysere informasjon, herunder utarbeide strategiske og operasjonelle trusselvurderinger og kriminalitetsanalyser på bakgrunn av etterretninger innhentet fra medlemslandene.

Norge har ingen formell tilknytning til Europol. Fra 1994 har Norge hatt halvårlige bilaterale samtaler med EU-formannskapet på embetsmannsnivå. Etter spesiell invitasjon har Norge også deltatt på enkelte arbeidsmøter i Europol. Europol-konvensjonen åpner imidlertid for samarbeid med tredjeland. Som det fremgår i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) Om lov om endringer i straffeprosessloven og straffeloven mv. (etterforskingsmetoder mv.) har regjeringen besluttet å tilkjennegi overfor EU-landene at man fra norsk side ønsker å innlede forhandlinger om en tredjelandsavtale om samarbeid med Europol. Europol må forventes å bli et viktig samarbeidsinstrument ved bekjempelsen av grenseoverskridende organisert kriminalitet. Både EU-land inkludert de nordiske EU-land, og andre land som USA, Canada og Sveits tillegger samarbeidet innen Europol økende vekt. Et nærmere samarbeid med Europol vil derfor være nyttig både for å bevare et tett nordisk samarbeid, og for å kunne dra nytte av Europols spesielle kompetanse. Det foreligger likevel ingen planer om å tillegge Europol operative politifunksjoner.

Sikkerhetsmessig samarbeid

Sikkerhetsmessig samarbeid er i dag et prioritert område mellom et stort antall utenlandske sikkerhetstjenester som enten er integrert i politiet, eller er rene sikkerhetstjenester. Politiets overvåkingstjeneste er i henhold til instruks ansvarlig for dette samarbeidet fra norsk side.

Målet med samarbeidet er å forebygge og bekjempe ulovlig etterretningsvirksomhet, spionasje, sabotasje, ulovlig teknologioverføring, terrorisme samt spredning av masseødeleggelsesvåpen. Samarbeidet er i noen grad formelt regulert i avtaler - f.eks. ved medlemskap i NATO og medlemskap i «Police working group on terrorism». For øvrig er samarbeidet uformelt og basert på gjensidig tillit.

En rekke samarbeidspartnere er etterhvert gitt ansvar for bekjempelse og forebygge internasjonal organisert kriminalitet som vurderes å være en trussel mot de enkelte lands demokratiske styresett samt økonomiske stabilitet. I denne sammenheng opptrer Politiets overvåkingstjeneste som formidlingsledd mellom samarbeidspartnerne og ulike politienheter i Norge.

4.3.3 Nye samarbeids- og styringsrelasjoner mellom den sentrale politiledelsen, særorganene og politidistriktene

Det andre utviklingstrekk av stor betydning for reformarbeidet, i tillegg til utviklingen av organisert og grenseoverskridende kriminalitet som ble behandlet under 4.3.1, gjelder samarbeidsforholdene mellom nivåene i norsk politi.

I de siste årene har Justisdepartementet i samarbeid med politidistriktene og særorganene arbeidet for å forbedre etatsstyringen og styringsdialogen. Hensikten har vært å bedre prioriteringen og ressursbruken i politi- og lensmannsetaten gjennom mål- og resultatstyring. I dialogen mellom sentralt og lokalt nivå legges det vekt på mål og resultater i kombinasjon med større frihet for distriktene og særorganene til å disponere tildelte midler. Den tradisjonelle regelstyringen i form av detaljerte direktiver fra Justisdepartementet forutsettes å avta noe til fordel for lokal styring med rapportering på resultater og måloppnåelse.

Den nye «etatsstyringsmodellen» har skapt forventning på alle nivå i etaten om en bedre og mer effektiv polititjeneste. Departementets egen erfaring er imidlertid at styringsdialogen er vanskelig å få til, ikke minst på grunn av den strukturen og den oppgaveportefølje som Politiavdelingen har. Dagens sentrale politiledelse i Justisdepartementet forventes å behandle enkeltsaker gjennom et tradisjonelt departementshierarki. Kravene til en god etatsledelse er spesielt vanskelig å innfri i en departemental linjeorganisasjon som har mye av sin styrke knyttet til kvalitetssikring i enkeltavgjørelser gjennom flere ledd. Problemet er at den samme hierarkiske saksbehandlingsmåte og beslutningsstruktur brukes i forhold til underliggende etater. Resultatet blir lang saksbehandlingstid, utålmodighet og andre generelle problemer knyttet til samhandling. For å løse dette problemet har Politiavdelingen forsøkt en såkalt tverrgående organisering (matrise) hvor de ulike funksjonene i etatsledelsen skal samvirke. Dette er en organisering som nok har bedret forutsetningene for en samordnet ledelse, men det har vist seg vanskelig å få etatsledelsen til å fungere slik man ønsker.

I Politidirektoratet vil man bygge på at etatsledelsen i direktoratet er organisert på en måte som sikrer samhandling, fleksibilitet og organisatorisk evne til å skape felles løsninger mellom nivåene. Erfaringene fra Politiavdelingen med styringsdialogen vil, på tross av problemene, være til stor nytte for organiseringen av det nye direktoratet.

Høringsuttalelser fra politimestrene om etatstyringsmodellen.

Politimestrene har i liten grad uttalt seg om sitt syn på hvordan etatsstyringen og styringsdialogen mellom departementet og politidistriktene fungerer. Flertallet støtter imidlertid distriktsutvalgets synspunkter om at Justisdepartementets organisasjon og arbeidsform er uhensiktsmessig og uegnet til å lede politi- og lensmannsetaten. Politimestrene støtter også utvalgets forslag om at den faglige ledelsen av politi- og lensmannsetaten bør skilles ut fra departementet og legges til et nytt forvaltningsorgan.

Av de som uttaler seg om etatsstyring vises det både til positive og negative erfaringer med dagens ordning. Høringsuttalelsene gir imidlertid et noe spinkelt grunnlag for å si noe definitivt om distriktenes syn på dagens ordning.

Politimestrene, styringsdialogen og Politidirektoratet

Langt de fleste politimestere (46 av 49 som har uttalt seg) støtter Politidistriktsutvalgets forslaget om å etablere et politidirektorat. Synspunktene kan vanskelig tolkes annerledes enn at ytre etat ikke er fornøyd med dagens organisering og styring av etaten. Flere viser til at etatsstyringen og styringsdialogen må styrkes og videreutvikles, og at man må få en mer direkte styring av politidistriktene fra den sentral ledelsen.

På den annen side understreker politimestrene at politidistriktene fortsatt må ha ansvar for den primære oppgaveløsning, og det administrative, faglige og operative feltarbeid. Organiseringen av direktoratet må dessuten gi best mulig støtte til politidistriktene. Det pekes også på at man så langt som mulig bør delegere oppgaver fra den sentrale ledelse (departement og direktorat) til politidistriktene og til sjefene for særorganene. I tillegg påpekes at rapporteringsrutinene i forhold til bruken av administrative fullmakter, økonomiske forhold, resultatoppnåelse mv., bør forenkles og forbedres. Politimesteren må gis anledning til i større grad å få konsentrere seg om strategi, langsiktig tenkning, koordinering, legalitetskontroll og annen kvalitetssikring.

Politimestrenes forventninger til Politidirektoratet og Politiavdeling

Blant politimestrene er det jevnt over et sterkt ønske om at man ved etableringen av et politidirektorat utvikler en effektiv og faglig forankret organisasjon. Det vises til at Politidirektoratet må være en frittstående fagmyndighet med en sterk faglig ledelse, klare fullmakter og selvstendig beslutningskompetanse.

Det er derimot delte meninger blant politimestrene om direktoratet bør ha ansvar for operativ styring av politiets samlede ressurser. Noen uttalelser uttrykker klart at den operative styringen av politiet bør ligge hos den lokale politimester, men at sjefen for Politidirektoratet kan overta den operative styringen ved spesielle, landsomfattende aksjoner. Andre viser til at direktoratet må ha full operativ kompetanse, tilsvarende den Politiavdelingen har i dag.

Politimestrene støtter Politidistriktsutvalgets konklusjon om at hovedproblemet med ledelsen av politi- og lensmannsetaten er knyttet til at Justisdepartementet, som i tillegg til etatsstyringsoppgavene, også skal ivareta rollen som «sekretariat for den politiske ledelsen». Politimestrene mener denne kombinasjonen fører til at departementet får for liten tid til overordnet og helhetlig ledelse og oppfølging av etaten.

Noen politimestre viser til at det er viktig at det trekkes klare grenser mellom Politidirektoratet og Justisdepartementet, og at flest mulig funksjoner og oppgaver må overføres til Politidirektoratet. Justisdepartementets primæroppgave må være å utøve styring og kontroll med Politidirektoratet, mens styring og kontroll av den ytre etat bør ligge under Politidirektoratet. Det påpekes også at det er viktig at den gjenværende Politiavdelingen har kompetanse på det politifaglige området, og at fremtidsrettet strategisk tenking mht. kriminalitetsbekjempelse, organisasjonsutvikling mv., bør skje både i direktoratet og i departementet.

4.4 Hovedkonklusjoner

På bakgrunn av blant annet Politidistriktsutvalgets utredning, høringsinstansenes uttalelser og de krav som må stilles til en rasjonell straffesakskjede, har departementet vurdert behovene for endringer i den sentrale politiledelsen slik:

Den nye sentrale politiledelsen skal delta aktivt i det kriminalitetsbekjempende arbeid og bidra til forbedringer når det gjelder koordinering og styring av den samlede politiinnsatsen. På denne bakgrunn legges følgende prinsipper og forutsetninger til grunn for det videre reformarbeidet:

• Den nye sentrale politiledelsen skal bidra i videreutviklingen av en politi- og lensmannsetat som skal fungere rasjonelt og målrettet, under ivaretagelse av ønsket politisk styring og kontroll. Den nye sentrale politiledelsen skal bygge videre på prinsippet om en desentralisert politi- og lensmannsetat.

• Statsråden skal styre Politidirektoratet gjennom en departementsavdeling som etter reformen skal vektlegge sterkere rollen som faglig sekretariat for den politiske ledelsen.

• Politidirektoratet skal være Justisdepartementets sentrale, strategiske og utøvende ledelsesorgan og støttespiller når det gjelder iverksetting og koordinering av kriminalpolitiske tiltak.

• Politidirektoratet skal avlaste Justisdepartementets Politiavdeling for enkeltsaker. Utstrakt delegasjon til Politidirektoratet vil gi Justisdepartementet bedre forutsetninger for å utvikle dets primære departementsfunksjoner.

• Politidirektoratet skal være et forvaltningsorgan med myndighetsutøvende funksjoner.

• Politidirektoratet skal, i kraft av rollen som etatsleder for politi- og lensmannsetaten, støtte politidistriktene og særorganenes virksomhet gjennom et målrettet strategisk og operativt rettet arbeid.

• Justisdepartementets Politiavdeling skal styre Politidirektoratet gjennom rammestyring.

• Politidirektoratet skal være et service- og støtteorgan for politidistriktene og særorganene gjennom bistand til analyse, metode- og kompetanseutvikling og operativ planlegging. Politidirektoratet skal dessuten virke som en katalysator for faglig og operativt politisamarbeid på nasjonalt og internasjonalt plan.

• Politidirektoratet skal organiseres uten påtalemyndighet, men med politimyndighet tillagt blant andre direktoratets direktør.

• Politidirektoratet skal etablere formelle og uformelle samarbeidsformer for å sikre direktoratets sentrale og nasjonale koordineringsfunksjoner mellom Justisdepartementet, riksadvokaten, politidistriktene og særorganene.

• Politiets særorganer og politidistriktene (med unntak av Politiets overvåkingstjeneste), skal i politifaglige og administrative spørsmål rapportere til Politidirektoratet. Politiets overvåkingstjeneste skal i disse spørsmål fortsatt rapportere politifaglig og administrativt til Justisdepartementet.

Departementets beslutning under siste strekpunkt har sitt utspring i behovet for å sikre en best mulig ressursutnyttelse og prioritering i etaten. Dessuten vil den foreslåtte rapporteringsordning sikre en mer helhetlig planlegging av politiets virksomhet. Andre løsninger, med et større antall særorganer rapporterende til departementet, vil svekke Politidirektoratets forutsatte styrings- og koordineringsfunksjoner. Dessuten vil direkte rapportering til departementet kunne skape et uriktig inntrykk av at vedkommende særorgan innehar en særstilling i forhold til politiske myndigheter. Når det gjelder saker under påtalemyndigheten er rapporteringslinjene fra politidistriktene og særorganene til overordnet påtalemyndigheten uendret.

Det videre arbeidet med reformen.

Politidirektoratet er fra departementets side planlagt å være i virksomhet fra 1. januar 2001. Oppstart vil imidlertid være avhengig av når Stortinget behandler lovforslaget.

Gitt stortingsbehandling i høstsesjonen 1999:

Departementet vil utlyse stillingen som direktør for direktoratet rundt årskiftet 1999/2000. Umiddelbart etter tiltredelse, vil direktøren og departementet sørge for rekruttering til andre sentrale lederstillinger i Politidirektoratet. Direktoratets nye lederteam antas å kunne være på plass innen første halvår år 2000. Lederteamet vil stå for etableringen av direktoratet som vil pågå gjennom år 2000. Arbeidet vil innebære en rekke personalpolitiske, organisatoriske og praktiske tilretteleggingsprosesser. Mange ansatte i departementet og etaten vil bli berørt av reformen. Organisasjonenes medvirkning i prosessen vil skje etter reglene i Hovedavtalen og ellers etter de prinsipper som gjelder for omstillingsarbeid i statlige virksomheter.

4.5 Høringsinstansenes synspunkter med konklusjoner

4.5.1 Forslaget om opprettelsen av et politidirektorat

I Politidistriktsutvalgets forslag til opprettelse av et politidirektorat heter det:

«Politidirektoratet foreslås etablert som et selvstendig forvaltningsorgan hvor direktoratet er direkte underlagt Justisdepartementet (Justisministeren) og lederen rapporterer til og er ansvarlig overfor Justisdepartementet. Utvalget vil ikke foreslå at det opprettes et eget styre for direktoratet, det vil kunne forstyrre og skape uklarhet i statsrådens styring og kontroll med etaten. (Jfr AAD, «Bruk av styrer i staten».)

Alle politidistriktene og alle særorganene, med unntak av SI, foreslås å rapportere til sjefen for Politidirektoratet med unntak av påtalemessige spørsmål, som er Riksadvokatens ansvar. For Politiets overvåkingstjeneste gjelder egne rapporteringsrutiner til politisk ledelse, utvalget foreslår ingen endringer her, men forutsetter at Politiets overvåkingstjeneste i administrative spørsmål rapporterer til sjefen for Politidirektoratet og ellers deltar som en del av politiet. På denne måten vil Politidirektoratet ha full oversikt over både den generelle polititjeneste og den spesielle polititjeneste som i hovedsak skal bistå politidistriktene i deres arbeid.

Politidirektoratet vil få ansvar for tilrettelegging og bruk av tildelte ressurser for å nå de mål som Justisdepartementet fastsetter i sitt årlige tildelingsbrev. Det vil i løpet av året være behov for regelmessig rapportering, gjensidig informasjonsutveksling og drøfting av langsiktige planer og aktuelle spørsmål. Det kan være aktuelt med møter for å drøfte spesielle tema av internasjonal eller nasjonal betydning.

Lederen av Politidirektoratet bør ha en tittel som gjør det lett å identifisere, og det bør fremgå at vedkommende er sjef for en riksinstitusjon på samme måte som Riksadvokaten. I norsk politi- og lensmannsetat brukes «politimester» og «...sjef» i forvaltningen er «direktør» som regel brukt. I Sverige og Danmark brukes tittelen «rikspolitisjef».

Utvalget vil foreslå at Norge følger de andre nordiske land med tilsvarende ordninger og forslår at sjefen for Politidirektoratet får tittelen rikspolitisjef. Stillingen bør tilsettes på åremål og utnevnes i statsråd. Rikspolitisjefen bør ha politimyndighet, men ikke påtalemyndighet.

Politidirektoratet bør organiseres slik at politidistriktene får en god støtte i sitt arbeid.

Det foreslås etablert både generelle avdelinger som er organisert regionvis, og spesialavdeling med ansvar for særorganene og deres virksomhet (Kriminalpolitisentralen, Politiets overvåkingstjeneste, Økokrim, PD, PMT UP og PHS) i tillegg til en avdeling med ansvar for administrasjon og organisasjonsutvikling.

Avdelingene foreslås ledet av direktører (politidirektører). I direktoratets interne organisering foreslås lederne for avdelingene (politidirektørene) tilsatt på åremål, utnevnt i statsråd. Det vil sikre politisk ledelse styring med rekruttering i viktige stillinger i direktoratet. Stillingene bør tilsettes på åremål fordi de politiske myndigheter bør kunne påvirke tilsetting av ledelsen i direktoratet. Politidirektørene for de generelle og spesielle avdelingene bør ha kompetanse tilsvarende politimesternivå, dog uten påtalekompetanse.

Det bør etableres samarbeidsordninger mellom riksadvokat og rikspolitisjef.

Som nevnt ovenfor foreslås ressurser som tilsvarer frigjorte stillinger i Justisdepartementet og et visst antall innbeordret personell å danne kjernen i det nye direktoratet. Under punkt 5.5 1 foreslås i første omgang landsdelsordningen nedlagt i sin nåværende form og de frigjorte stillingene, foreslås overført til direktoratet. Under punkt 5.4 foreslås Utrykningspolitiet omorganisert slik at deler av det sentrale arbeidet inkorporeres i Politidirektoratet.»

4.5.2 Høringsuttalelsene

Nedenfor gjengis de sentrale deler av høringsuttalelsene for såvidt angår spørsmålet om etableringen av Politidirektoratet.

Riksadvokatens høringsuttalelse

Riksadvokaten mener noe av svakheten ved den eksisterende sentrale ledelse har vært Politiavdelingens kontrollspenn med mer enn 60 enheter totalt. Tatt i betraktning at utvalget ikke foreslår å opprette noe ledelsesnivå mellom den sentrale og den lokale ledelse, men tvert imot går inn for å sløyfe det trekk av regional ledelse som landsdelspolitimestrene utgjør, reiser riksadvokaten spørsmål om ikke de samme problemer bare flyttes over til et nytt organ.

Riksadvokaten har imidlertid forståelse for at det kan være gunstig å foreta et organisatorisk skille mellom funksjonen som faglig sekretariat for den politiske ledelsen og funksjonen som etatsledelse og overordnet forvaltningsorgan/klageorgan. Riksadvokaten har inntrykk av at sekretariatsfunksjonen, i hvert fall til tider, legger bånd på betydelige ressurser i Politiavdelingen. Dette vanskeliggjør både den langsiktige planlegging og utvikling, den daglig etatsledelse og behandlingen av enkeltsaker. Et organisatorisk skille i form av at etatsledelsen og enkeltsaksbehandlingen legges til et direktorat, vil sikre at disse funksjoner kan vies større oppmerksomhet. Dersom avgjørelsesmyndigheten i et større antall spørsmål legges til et politidirektorat, vil dette kunne gi en mer effektiv saksbehandling og et mer hensiktsmessig beslutningsnivå.

Politidistriktsutvalget har pekt på at et direktorat vil kunne organiseres slik at den daglige oppfølging og kontroll av politidistriktene legges til regionkontorer i direktoratet. Etter riksadvokatens syn kan dette minske ulempene ved det omfattende kontrollspenn som et politidirektorat må forholde seg til, også etter eventuelle distriktsreguleringer. Samtidig vil en slik «sentral regionalisering» legge forholdene til rette for en enhetlig ledelse og praksis. Det siste er ikke minst viktig for en etat som har betydelige inngrepshjemler. Den effektivisering av oppfølgingen og kontrollen med politidistriktene som en «sentral regionalisering» vil innebære, kan vanskelig tenkes realisert innenfor Politiavdelingen.

Riksadvokaten redegjør for det han oppfatter som «betydelige mangler i Politidistriktsutvalgets utredningen og dermed i beslutningsgrunnlaget», men vil likevel «ikke gå i mot at det opprettes et politidirektorat». «Dette standpunkt er imidlertid basert på tre forutsetninger:

• Det to-sporede system skal opprettholdes som i dag også etter opprettelsen av et politidirektorat.

• Det foretas ingen endring i etterforskingsbegrepet, som har betydning for ansvar og instruksjonsmyndighet.

• Politidirektøren (evt. rikspolitisjefen) eller ansatte ved direktoratet skal ikke ha påtalemyndighet».

Riksadvokaten peker på at spørsmålet om direktoratets oppgaver må ses i et større perspektiv enn det en ren utflytting av departementskontorer gir. Her er det naturlig å ta utgangspunkt i Politidistriktsutvalgets mandat. Etter dette skal de organisatoriske endringene i politi- og lensmannsetaten ha som siktemål å gi en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Det er da naturlig å drøfte om ikke oppgaver som i dag ligger til sentrale særorganer, bør legges til direktoratet. Dette må igjen ses i sammenheng med hvordan innsatsen mot den organiserte og grenseoverskridende kriminaliteten bør organiseres og forankres.

Etter riksadvokatens syn er følgende fem grupper av oppgaver av en slik art at de bør ligge på direktoratsnivå:

1. Fastsetting av mål og prioriteringer for polititjenesten og oppfølging av disse.

«De overordnede mål og prioriteringer for polititjenesten må fastsettes av Stortinget og Justisdepartementet. For øvrig bør rammene for virksomheten trekkes opp av direktoratet. Direktoratet må også ha ansvaret for oppfølging av disse. Felles (generelle) mål og prioriteringer er en forutsetning for at man skal ha en mest mulig lik polititjeneste over hele landet. En annen sak er at målene må konkretiseres lokalt».

«Beslutninger om mål og prioriteringer må bygge på et grunnlag. For politiet vil dette i betydelig grad være en beskrivelse av kriminalitetssituasjonen, trekk ved kriminalitetsutviklingen og antagelser og prognoser om hvilken kriminalitetstrussel man vil stå overfor. Innhenting og bearbeiding av slikt materiale (strategisk etterretning) bør etter riksadvokatens oppfatning foretas i direktoratet».

2. Tildeling av ressurser.

3. Metodeutvikling og regelendringer.

4. Kontroll og klagebehandling for vedtak truffet av politiet utenfor straffesaksbehandlingen.

5. Internasjonalt samarbeid.

Statsadvokatenes høringsuttalelser

Med visse forbehold slutter statsadvokatene seg til forslaget om et politidirektorat under ledelse av en rikspolitisjef uten påtalemyndighet. Dersom Politidirektoratet tildeles operative oppgaver knyttet til straffesaksbehandling, vil dette innebære at rikspolitisjefen må ha påtalemyndighet. Statsadvokatene mener derfor Politidirektoratet må organiseres slik at Politidirektoratet i liten grad blir operativt, og at den høyere påtalemyndighets styring av etterforskningsvirksomheten ikke blir endret. Det bør holdes fast ved at etterforskningsvirksomheten styres av påtalemyndigheten som er uavhengig av den politiske ledelsen i Justisdepartementet.

Det fremheves at det bør bli en fast struktur på Politidirektoratets forhold til påtalemyndigheten. Opprettelse av et direktorat vil kunne medføre en meget stor grad av maktkonsentrasjon, noe som innebærer en fare for maktmisbruk. Styringen innenfor dagens to-sporede system er samordnet gjennom et samarbeid mellom Justisdepartementet og riksadvokaten, dette samarbeid må nå utvides til også å gjelde en rikspolitisjef.

Statsadvokatene har i dag totalansvaret for straffesaksbehandlingen innenfor distriktet, noe som innebærer samarbeid, men også initiativ og påtrykk overfor politimesterne. Det synes åpenbart at det lett kan oppstå betydelige problemer i statsadvokatenes styringsfunksjon dersom rikspolitisjefen ikke i nødvendig grad er seg det to-sporede system bevisst.

Statsadvokatene i Troms og Finnmark og Agder støtter forslaget om å opprette et politidirektorat, under henvisning til at det vil bety et fremskritt i forhold til dagens situasjon, men mener den beste løsningen vil være å opprette en regional politiledelse underlagt Justisdepartementet, slik det er skissert i vedlegg 5 til Politidistriktsutvalgets innstilling. Ordningen bør ikke være en utbygging av den eksisterende landsdelsordningen, men lokaliseres separat fra politidistriktene - gjerne samlokalisert med det nye regionkontoret innen kriminalomsorgen og/eller de lokale.

Politimestrenes høringsuttalelser

Et stort flertall av politimestrene (46 av de 49 som har uttalt seg) gir sin støtte til at det etableres et politidirektorat, da de mener dette vil medføre bedre styring, samt tydeligere og ryddigere ansvarsforhold. Når det gjelder organiseringen, legges det spesielt vekt på spørsmålet om direktoratet skal ha operativ myndighet/styring, om delegasjon av oppgaver og hvordan direktoratet skal løse sitt personellbehov. Det understrekes også at det er viktig å avklare forholdet til øvrige politienheter og den overordnede påtalemyndighet og om sjefen for Politidirektoratet skal ha påtalemyndighet.

Politimesteren i Kristiansand går imot at det etableres et politidirektorat på det nåværende tidspunkt. Han viser til at man bør vurdere andre muligheter og eventuelt andre effektiviserings- og rasjonaliseringstiltak, før man kan gi svar på politiets og departementets organisatoriske og administrative problemer.

Særorganenes høringsuttalelser

Samtlige av politiets særorganer støtter forslaget om å opprette et politidirektorat. Under henvisning til at NOU 1999:10 «En bedre organisert politi- og lensmannsetat» ikke går nærmere inn på Politidirektoratets oppgaver, gir mange av særorganene uttrykk for hvordan Politidirektoratet bør organiseres.

Politihøgskolen viser til at det bør være et nært samarbeid mellom direktoratet og Politihøgskolen og at det i direktoratet bør etableres spesialavdelinger med ansvar for særorganene og deres virksomhet. Politiets materielltjeneste peker på at direktoratet må være en kompetent fagmyndighet, systemutvikler og koordinator, som kan skape rammer, system og retningslinjer egnet til å skape forutsetning for rasjonell operativ drift, samt at ledelsen må gis klare retningslinjer og fullmakter som frigjør direktoratet fra detaljstyring og kontroll. Politiets datatjeneste peker på at direktoratet ikke bør organiseres i avdelinger med ansvar for egne regioner, da dette kan føre til overlappende funksjoner, og vil være administrativt mer krevende. Politiets overvåkingstjeneste viser til at det ikke bare handler om å flytte oppgaver fra en nasjonal politiledelse, men at det også er viktig å delegere funksjoner fra sentralt til lokalt/regionalt nivå. ØKOKRIM understreker at direktoratet ikke skal ha påtalemyndighet, men peker på at det må etableres et tett samarbeid mellom riksadvokaten og direktoratet. Kriminalpolitisentralen viser til at Politidirektoratet må ha beslutningsmyndighet knyttet til politioperative funksjoner på et overordnet nivå for å kunne bidra til en mer koordinert og offensiv kriminalitetsbekjempelse.

Departementenes høringsuttalelser

Av de 12 departementene som har avgitt høringsuttalelse, støtter 3 departementer Politidistriktsutvalgets forslaget om at det etableres et politidirektorat, de resterende har ingen merknader. De som gir sin støtte til forslaget er Arbeids- og administrasjons-, Finans- og toll- og Forsvarsdepartementet.

Kommunal- og regionaldepartementet har ingen kommentarer til Politidistriktsutvalgets forslag om å etablere et politidirektorat. Det vises imidlertid til at det ved opprettelse av nye statsinstitusjoner og ved omorganiseringer, rasjonaliseringer, større utvidelser, omlokaliseringer eller etableringer av nye enheter under eksisterende institusjoner bør foretas en bred vurdering, hvor hensynet til den regionale fordeling av arbeidsplasser må tillegges vesentlig vekt.

Nærings- og handelsdepartementet har ingen kommentarer til Politidistriktsutvalgets forslag om å etablere et politidirektorat, men viser til at man i det videre arbeidet må se nærmere på organiseringen av Statens innkrevingssentral, og viser i den forbindelse til at Næringslovutvalget her stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av at innkrevingssentral er et særorgan under Justisdepartementet.

Fagorganisasjonenes høringsuttalelser

Samtlige av fagorganisasjonene (Politiets fellesforbund, Norsk tjenestemannslag, Norges lensmannslag, Politiembetsmennenes landsforening, Etatsansattes landsforbund) støtter forslaget om å opprette et direktorat, men etterlyser nærmere vurdering og redegjørelse mht. til hvorvidt et direktorat vil bli en bedre løsning på dagens situasjon.

Politiets fellesforbund understreker at det er behov for full politisk kontroll med de oppgaver og gjøremål som politi- og lensmannsetaten forvalter. Etatsansattes landsforbund og Politiembetsmennenes landsforening peker på at Politidirektoratet som overordnet organ, må få et selvstendig myndighetsområde og gis ansvar for å fastlegge etatens generelle mål og prioriteringer. Videre må rammebetingelsene og fullmaktsområdene være klare og omfattende slik at direktoratet ikke blir en «filial» av departementet. Statsråden/departementet må ikke kunne gå inn og overprøve eller overstyre vedtak innenfor dette myndighetsområdet.

Politiembetsmennenes landsforening viser også til at direktoratet ikke bør være operativt, men at de tilsatte bør kunne bistå lokale politidistrikt i konkrete saker og oppdrag, under den lokale politimesterens ansvar og ledelse. De går inn for at det heller ikke bør foretas noen endringer i påtalemyndighetens organisasjon og myndighet, og at riksadvokaten fortsatt må fastsette de nærmere prioriteringer og mål mht. straffesaksbehandlingen. Politiembetsmennenes landsforening mener det er viktig at det gode samarbeidet mellom departementet og riksadvokaten videreføres, og at det legges til rette for et godt samarbeid mellom direktoratet og riksadvokaten. Politiembetsmennenes landsforening går inn for at rikspolitisjefen har samme fagkompetanse som politimestrene og ekspedisjonssjefen, dvs. juridikum.

Fagorganisasjonene internt i Justisdepartementet, med unntak av Samfunnsviternes fagforening, uttrykker skepsis til forslaget om å etablere et politidirektorat. Fagorganisasjonene understreker at de ser nødvendigheten og nytten av å skille politikk og etatsledelse, samt at flere av departementets etatsoppgaver delegeres, men stiller spørsmål ved om en direktoratsmodell er den rette løsningen. Justisdepartementets juristforening uttrykker den største skepsis. Den påpeker behovet for at departementet kartlegger og vurderer de motstridenede hensyn som følger av en direktoratsløsning, samt at departementet foretar en kostnadsvurdering, særlig sett hen til den svenske løsningen med en stor og kostnadskrevende Rikspolisstyrelse. Juristforeningen mener videre, at man i stedet for en direktoratsløsning, bør vurdere å styrke/overføre deler av Justisdepartementets oppgaver til allerede eksisterende særorganer og riksadvokaten.

Fylkeskommuner og kommuners høringsuttalelser

Av 14 fylkesmenn som har uttalt seg, støtter 9 forslaget om å opprette et politidirektorat. Det vises til at et nytt direktorat vil kunne avlaste departementet i den faglige og administrative styringen av etaten, og gi rom for en mer overordnet og helhetlig ledelse fra departementets side. En av fylkesmennene er imot forslaget, og viser til at erfaringer fra andre land har vist at det er viktig at den politiske ledelsen har et nært forhold til politiets ledelse, og mener det blir best ivaretatt av et departement.

Av de 118 kommunene som har avgitt høringsuttalelse er det et mindretall (27) som kommenterer Politidistriktsutvalgets forslag om å opprette et politidirektorat. De kommunene som støtter forslaget forutsetter at den demokratiske kontrollen ivaretas og at det ikke medfører reduserte økonomiske ressurser til politi- og lensmannsetaten. De kommunene som er skeptiske til/imot forslaget viser til at etablering av et politidirektorat vil medføre ytterligere ett trinn i hierarkiet, samt vil gjøre etaten mer byråkratisk og svekke den politiske styringen og kontrollen.

4.6 Den sentrale politiledelsen og påtalemyndigheten

4.6.1 Påtalemyndighetens fagområde

Politidirektoratets forhold til påtalemyndigheten, herunder spørsmålet om Politidirektoratet skal tillegges påtalemyndighet, har vært et sentralt spørsmål under reformarbeidet. Under dette punktet gis en redegjørelse for hvordan påtalemyndigheten fungerer innenfor politisystemet og departementets konklusjoner.

Politiet står under kontroll og ledelse av overordnet påtalemyndighet for såvidt gjelder etterforskning og annen behandling av straffesaker, men er undergitt Justisdepartementets kontroll og ledelse i andre spørsmål. Det eksisterer således to kommando- eller rapporteringslinjer som først forenes hos Kongen i statsråd.

Påtalemyndigheten er organisert slik at den på laveste nivå er integrert i politiet ved at enkelte stillingskategorier i politiet er tillagt påtalemyndighet. Den høyere påtalemyndighet (statsadvokatembetene) er derimot organisert under riksadvokaten.

Riksadvokatens og påtalemyndighetens ansvarsområde er straffesaksbehandlingen, herunder fagledelsen av denne. Riksadvokatens myndighets- og ansvarsområde og uavhengige stilling er definert gjennom straffeprosessloven § 56 som fastsetter at «Riksadvokaten har den overordnede ledelse av påtalemyndigheten. Bare Kongen i statsråd kan utferdige alminnelige regler og gi bindende pålegg om utføringen av hans verv».

Etter straffeprosessloven setter påtalemyndigheten i verk og leder etterforskingen, treffer påtalemessige avgjørelser og fører ferdig etterforskede saker for domstolene. Straffeprosessloven § 226 første ledd angir formålet med etterforsking til å være «å skaffe til veie de nødvendige opplysninger for avgjørelsen av spørsmålet om tiltale, og å tjene som forberedelse for sakens behandling for retten». Det er med andre ord tale om en formålsstyrt innsamling av fakta med rettslige normer som bakgrunn, ramme og mål.

Etterforsking kan etter dette angis som de undersøkelser politi og påtalemyndighet foretar for å:

1. avdekke om straffbart forhold er begått eller begås

2. avklare de øvrige omstendigheter som en påtaleavgjørelse forutsetter klarlagt og eventuelt forberede sakens behandling for retten

Det ligger et vesentlig rettssikkerhetshensyn i at det er de rettslige premisser som styrer spørsmålet om etterforsking skal iverksettes, hvordan etterforskingen bør legges opp og hvor store ressurser som skal settes inn. Det ligger også et rettssikkerhetshensyn i funksjonsdelingen mellom politi og påtalemyndighet. Det er et grunnprinsipp for organiseringen av påtalemyndigheten og en ytterligere rettssikkerhetsgaranti, at den i behandlingen av enkeltsaker skal være uavhengig Justisdepartementet.

Utøvelse av påtalemyndighet i den enkelte sak innebærer kompetanse til å beslutte etterforskning og reise, eller unnlate å reise, tiltale for straffbare handlinger, føre offentlige straffesaker ved domstolene, å anvende rettsmidler mot slike avgjørelser eller for øvrig instruere underordnede i behandlingen av straffesaker.

4.6.2 Spørsmålet om påtalemyndighet i Politidirektoratet

En nødvendig forutsetning for en effektiv straffesaksbehandling er et godt fungerende samarbeid mellom politi og påtalemyndighet både på lokalt og sentralt nivå. Et slikt godt fungerende samarbeid er blant annet betinget av en klar ansvars- og kompetansedeling samt klare ordre- og rapporteringslinjer.

Norsk politi er organisert etter en modell hvor politimestrenes ansvarsområder er angitt geografisk. Det alt vesentlige av ressursene tildeles de enkelte politidistrikter. Et vesentlig problem i forhold til bekjempelse av grense- og distriktsoverskridende kriminalitet er således at intet politidistrikt vil ha et klart definert ansvar for denne kriminaliteten eller tilstrekkelige ressurser for å bekjempe den. Etterforsking av organisert kriminalitet er ofte langt mer ressurskrevende enn de såkalte «tradisjonelle» kriminalitetsformer.

Påtalemessige og administrative prioriteringer for den sentrale politiledelse

Politiet forholder seg til de ordre og direktiver som blir gitt av både riksadvokaten og den sentrale politiledelsen (i dag: Justisdepartementets Politiavdeling). Politidirektoratet vil innta en plass i dette systemet, med ordre- og direktivmyndighet. I de tilfeller hvor direktivenes innhold er koordinerte og for øvrig samsvarer med hverandre, er dette uproblematisk. I enkelte tilfeller kan det tenkes direktiver som etter sitt innhold kan være motstridende. Det er derfor viktig at de etablerte rutiner forsterkes og sikres slik at samarbeidet mellom riksadvokaten og Justisdepartementet kan også utvides til å omfatte Politidirektoratet. Det er blant annet viktig å avklare i den enkelte sak hvem som har ansvar for hva, og for øvrig så langt mulig sikre at retningslinjer og direktiver munner ut i sammenfallende prioriteringer for politiets innsats.

Administrative spørsmål i forholdet mellom påtalemyndighet og den sentrale politiledelse

Den høyere påtalemyndighet ligger i dag administrativt under Justisdepartementet. Riksadvokaten har i sin høringsuttalelse forutsatt at den høyere påtalemyndighet fortsatt administrativt vil høre under Justisdepartementet.

4.7 Den sentrale politiledelsen og særorganene

Forslaget om etablering av Politidirektoratet forutsettes å styrke etatslederfunksjonen samtidig som administrative oppgaver i Justisdepartementet i vesentlig grad skal reduseres og overføres til Politidirektoratet, og eventuelt til politidistriktene og særorganene. For å kunne innfri en slik forutsetning, ønsker man at flest mulig av politiets særorganer skal rapportere til Politidirektoratet i politifaglige og administrative spørsmål. Mest mulig enhetlige rapporteringslinjer for særorganene vil gi en helhetlig koordinering og planlegging og derigjennom den beste ressursutnyttelsen i etaten. Ulike rapporteringslinjer for særorganene til den sentrale politiledelsen vil svekker styringsfunksjonen og skaper et uriktig inntrykk av at vedkommende særorgan innehar en særstilling i forhold til de politiske myndigheter.

Høringsuttalelsene viser at en del av særorganene foreslås fortsatt å rapportere til Justisdepartementet, men departementet mener at de grunner som anføres ikke er tungtveiende nok. Unntak er gitt for Politiets overvåkingstjeneste.

4.7.1 Den sentrale politiledelsen og Kriminalpolitisentralen

Kriminalpolitisentralens organisering og oppgaver

Kriminalpolitisentralen ble organisert som landsdekkende særorgan i 1959 og fungerer som et bistandsorgan for politidistriktene. Kriminalpolitisentralens spisskompetanse forutsettes benyttet hvor lokalt politi ikke selv har kompetanse eller kapasitet til å behandle konkrete saker. Under utøvelse av bistandsfunksjonen er personell fra Kriminalpolitisentralen underlagt det enkelte politidistrikt og straffesakene forfølges i de distrikt hvor de har sitt utspring.

Primæroppgavene ved Kriminalpolitisentralen er:

• Kriminalteknisk og taktisk etterforskingsbistand.

• Internasjonale samarbeidsoppgaver, herunder formidling av opplysninger om forbrytere og forbrytelser til og fra utlandet.

• Samordning av politiets kriminaletterretning.

• Registeransvar for ulike politiregistre.

• Fra år 2000 ansvar for Schengen Information System (SIS).

• Rådgiver for Justisdepartementet i kriminaltekniske spørsmål.

Kriminalpolitisentralen er gradvis tilført nye oppgaver. I 1996 ble Kriminalpolitisentralen tildelt nasjonalt ansvar for strategisk kriminaletterretning innenfor alle kriminalitetsområder unntatt de fagområdene som hører under Politiets overvåkingstjeneste og ØKOKRIM.

Kriminalpolitisentralen, som er lokalisert i Oslo, har i 1999 236,5 stillinger og et budsjett på 104 millioner kroner. Kriminalpolitisentralen er ikke tillagt påtalekompetanse.

Politidistriktstvalgets vurdering av Kriminalpolitisentralen

«Utvalget vil foreslå at sjefen for Kriminalpolitisentralen rapporterer til Rikspolitisjefen. Det foreslås ingen endringer i Kriminalpolitisentralens ansvarsområde, men det vil være behov for en grenseoppgang i forhold til de øvrige særorganene og politidistriktene når den nye organisasjonsstrukturen er etablert».

Høringsuttalelsene

Riksadvokaten viser til to alternative løsninger for Kriminalpolitisentralen:

«Kripos bør beholde de service- og bistandsfunksjoner enheten har i dag, men at enheten underlegges Politidirektoratet. Det er også fullt mulig - om man ønsker det - å legge disse funksjoner inn i direktoratet, for eksempel som en egen avdeling. Ingen av disse oppgaver krever påtalemyndighet. Riksadvokaten mener at den strategiske etterretning som nå drives ved Kripos, under enhver omstendighet bør overføres til direktoratet».

Det er kun ett av statsadvokatembetene som uttaler seg om Kriminalpolitisentralen. Det vises til at

«KRIPOS bør bestå som bistandsorgan for politidistriktene som i dag, men at KRIPOS administrativt er underlagt direktoratet. På bakgrunn av tendenser til organisert kriminalitet og at denne og andre former for kriminalitet i liten grad tar hensyn til politiets distriktsinndeling, er det behov for ytterligere utredning og debatt omkring KRIPOS rolle i forhold til politidistriktene, påtalemyndigheten og direktoratet».

Bare et lite antall politimestre har kommentert Politidistriktsutvalgets forslag vedrørende Kriminalpolitisentralen. De som har gitt kommentarer viser til at Kriminalpolitisentralen bør legges inn under direktoratet for å oppnå en enhetlig og helhetlig styring og kontroll av etaten. Etter politimestrenes oppfatning bør man se nærmere på grensene og samordningsfunksjonene mellom særorganene, f.eks. i forhold til politiet utlendingsarbeid, narkotikabistand, etterretning mm., samt overføre mer av virksomheten til politidistriktene, evt. slå sammen Kriminalpolitisentralen og ØKOKRIM. Noen mener at hvis Kriminalpolitisentralen legges inn under direktoratet må direktoratet ha påtalekompetanse.

Kriminalpolitisentralen mener de må forbli et sentralt politiorgan utenfor direktoratet og organiseres på samme måte som ØKOKRIM, med påtalemyndighet, og at både sjefen for Kriminalpolitisentralen og sjefen for ØKOKRIM bør inngå i ledergruppen til den framtidige rikspolitisjefen.

4.7.2 Den sentrale politiledelse og ØKOKRIM

ØKOKRIMs organisering og oppgaver

ØKOKRIM ble opprettet i 1989 i den hensikt å øke innsatsen mot økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Enheten har i 1999 et budsjett på 55 millioner kroner og med 90 jurister, polititjenestemenn og sivilt ansatte med særlig kompetanse innen blant annet økonomisk etterforsking, miljøkriminalitet og IT. ØKOKRIM er organisert i forskjellige team og lokalisert i Oslo.

ØKOKRIM er både et sentralt politiorgan og et statsadvokatembete. Innen sitt felt kan enheten påbegynne saker av eget tiltak, overta saker fra lokal påtalemyndighet eller på annen måte bistå eller gi råd. I påtalemessige spørsmål rapporterer ØKOKRIM til riksadvokaten, mens det politifaglig og administrativt rapporterer til Justisdepartementet. ØKOKRIM skal etter påtaleinstruksen § 35-1 også foreta kriminaletterretning på områdene økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

ØKOKRIMs har en særlig påtale- og politifaglig kompetanse som gjennom år er bygget opp omkring enhetens fagområde.

Politidistriktutvalget om ØKOKRIM

«Utvalget vil foreslå at sjefen for Økokrim rapporterer til Rikspolitisjefen med unntak av i påtalemessige spørsmål. Det foreslås ingen endringer i Økokrims ansvarsområde, men det vil være behov for en grenseoppgang i forhold til de øvrige særorganene og politidistriktene når den nye organisasjonsstrukturen er etablert».

Høringsuttalelsene

«Etter riksadvokatens oppfatning bør det ikke være aktuelt å legge ØKOKRIM inn under Politidirektoratet. Enheten er i så stor grad et statsadvokatembete at det vil være kunstig om den skulle plasseres under politidirektøren. Enheten driver i all hovedsak med etterforsking, påtale og iretteføring av straffesaker samt bistand til politidistriktene i straffesaker. Faglig sett er således virksomheten i det alt vesentlige riksadvokatens ansvar. De forholdsvis beskjedne administrative oppgaver som gjenstår, særlig knyttet til personell og budsjett, kan forankres i Justisdepartementet på lik linje med det som gjelder for de ordinære statsadvokatembeter».

Statsadvokatene mener at det sterke påtaleelementet i ØKOKRIM, med førstestatsadvokater som ledere av etterforskingen, samt det forhold at ØKOKRIM har et avgrenset landsdekkende ansvar, tilsier at også ØKOKRIM bør organiseres direkte under Justisdepartementet. Alternativet må være at ØKOKRIM (lik Politiets overvåkingstjeneste) rapporterer til direktoratet i politifaglige og administrative forhold.

Få politimestre har kommentarer til utvalgets forslag vedrørende ØKOKRIM. Det vises til at hvis ØKOKRIM legges inn under direktoratet må direktoratet ha påtalekompetanse, men siden ØKOKRIM har både etterforskings- og påtaleoppgaver bør det fortsatt ligge under Justisdepartementet. Når det gjelder rapportering mener mange at ØKOKRIM bør rapportere direkte til riksadvokaten/ statsadvokatene.

I sin høringsuttalelse om sin egen administrative plassering fremholder ØKOKRIM at enheten bør organiseres under Justisdepartementet, eventuelt under riksadvokaten og har vist til:

• at enheten i all hovedsak har et arbeidsområde som faglig sorterer under riksadvokaten, og ikke andre typer politioppgaver slik som politidistriktene og andre særorganer.

• at enheten brukes som et redskap i de politiske myndigheters satsing på komplisert økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, og slik sett i enkelte sammenhenger tildeles oppgaver direkte fra regjeringen.

• at ØKOKRIMs oppgaver lett kan bli ressursmessig nedprioritert dersom enheten organiseres under Politidirektoratet.

• at det er nødvendig for samarbeidet med andre kontrollorganer og utnyttelsen av felles ressurser at ØKOKRIM er organisert under Justisdepartementet på samme måte som samarbeidende kontrolletater er organisert under sine respektive fagdepartementer.

• at det er grunn til å frykte at kriminalitetsbekjempelsen innenfor økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet blir mer byråkratisk og mindre effektiv dersom enheten legges administrativt under Politidirektoratet.

4.7.3 Den sentrale politiledelsen og Politiets overvåkingstjeneste

Politiets overvåkingstjenestes organisering og oppgaver

Politiets overvåkingstjeneste ledes av overvåkingssjefen gjennom et sentralt politiorgan, Overvåkingssentralen (OVS). Tjenesten er inndelt i 7 regioner, som hører direkte inn under Overvåkingssentralen. Politimesteren i det distrikt som er utpekt som regionansvarlig leder overvåkingstjenesten i regionen. Den lokale politimester er ansvarlig for overvåkingstjenesten i eget distrikt. Ansvaret for overvåkingstjenesten i Oslo politidistrikt ivaretas av Overvåkingssentralen.

Politiets overvåkingstjeneste har til oppgave å forebygge, motvirke og etterforske lovbrudd mot statens selvstendighet og sikkerhet, ulovlig etterretningsvirksomhet, ulovlig teknologioverføring, spredning av masseødeleggelsesvåpen og sabotasje og politisk motivert vold (terrorisme). Justisdepartementet kan pålegge Politiets overvåkingstjeneste ansvar for å forebygge, motvirke og etterforske internasjonal organisert kriminalitet knyttet til viktige samfunnsinteresser.

Politidistriktstvalgets og Danielsenutvalgets vurderinger av Politiets overvåkingstjeneste

«Alle politidistriktene og alle særorganene, med unntak av Statens innkrevingssentral (SI), foreslås å rapportere til sjefen for Politidirektoratet med unntak av påtalemessige spørsmål, som er Riksadvokatens ansvar. For Politiets overvåkingstjeneste gjelder egne rapporteringsrutiner til den politiske ledelsen, utvalget foreslår ingen endringer her, men forutsetter at Politiets overvåkingstjeneste i administrative spørsmål rapporterer til sjefen for Politidirektoratet og ellers deltar som en del av politiet.».

«Sjefen for overvåkingstjenesten skal etter regelverk og instruks rapportere til Justisminister i fastsatte saker. Med unntak i påtalemessige spørsmål foreslår utvalget at overvåkingssjefen rapporterer til Rikspolitisjefen.»

I overvåkingsinstruksen er det bestemt at Politiets overvåkingstjeneste i saker som gjelder terror- og sabotasjehandlinger, skal rapportere til Justisdepartementet i samsvar med gjeldende planverk og direktiver, og for øvrig holde Justisdepartementet «underrettet om alle viktige saker». Informasjonsplikten omfatter også etterforskingssaker/straffesaker, altså også «viktige saker» som hører under påtalemyndigheten. Danielsenutvalget, jf. NOU: 1998:4 «Politiets overvåkingstjeneste» side 113-114, uttaler følgende om Politiets overvåkingstjeneste´s informasjonsplikt overfor departementet:

«Etter utvalgets vurdering foreligger det (likevel) en rekke gode grunner som taler for å opprettholde Politiets overvåkingstjenestes informasjonsplikt overfor Justisdepartementet, selv om informasjonsplikten ikke ledsages av et tilsvarende ansvar for å gripe inn i eller på annen måte influere på en bestemt sak. Blant annet. er det i seg selv av verdi at politiske myndigheter har oversikt over viktige straffesaker på områder som berører nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er også viktig at Justisdepartementet får tilgang til et helhetsbilde av tjenestens virksomhet, ....»

Danielsenutvalget konkluderer med at Politiets overvåkingstjenestes informasjonsplikt overfor Justisdepartementet ikke bør beskjæres av hensyn til påtalemyndighetens uavhengige stilling. De beste grunner taler for at Politiets overvåkingstjeneste også i fremtiden bør ha rett og plikt til å informere om alle viktige saker innenfor sine arbeidsfelter.

Høringsuttalelsene

Riksadvokaten har forståelse for at Politiets overvåkingstjeneste, som i dag, bør rapportere direkte til Justisdepartementet. Han viser til innstillingen fra Danielsenutvalget (NOU 1998:4 «Politiets overvåkingstjeneste»), Lund-kommisjonens rapport og Politidistriktsutvalget (NOU 1999:10 «En bedre organisert politi- og lensmannsetat») og mener det er nærliggende å forstå det slik at det er et ønske at den politiske ledelse i Justisdepartementet i større grad skal styre overvåkingstjenestens virksomhet enn tidligere. Riksadvokaten peker på at dersom dette skal følges opp kan tjenesten vanskelig legges inn under et Politidirektorat.

Statsadvokatene viser til at Politidistriktsutvalgets forslag medfører at Politiets overvåkingstjeneste får hele tre kanaler å rapportere gjennom: riksadvokat, rikspolitisjef og departementet. Flertallet mener derfor at Politiets overvåkingstjeneste ikke bør legges under direktoratet, men forbli under Justisdepartementet. Alternativet er at Politiets overvåkingstjeneste rapportere til direktoratet i administrative forhold, samt at det opprettes særlige rapporteringsrutiner for Politiets overvåkingstjeneste til Justisdepartementet, slik utvalget foreslår. Det vises imidlertid til at faren ved en slik rapporteringsordning er at det skapes uklare ansvarsforhold mellom Politiets overvåkingstjeneste, Politidirektoratet og Justisdepartementet, i saker som ikke gjelder etterforskning.

Politimestrene har få kommentarer til utvalgets forslag vedrørende Politiets overvåkningstjeneste. De kommentarene som gis omhandler overvåkingstjenesten tilknytning til Politidirektoratet og hvem Politiets overvåkingstjeneste skal rapportere til. Fra enkelte høringsinstanser bemerkes det at overvåkingstjenesten bør legges til Politidirektoratet slik at en oppnår en enhetlig og helhetlig styring og kontroll av etaten. Andre mener Politiets overvåkingstjeneste administrativt bør ligge under direktoratet, men rapportere direkte til justisministeren eller riksadvokaten.

Politiets overvåkingstjeneste har i sin høringsuttalelse vist til Danielsenutvalget i NOU 1998:4 «Politiets overvåkingstjeneste» side 111:

«Overvåkingsvirksomhet er av inngripende art overfor de berørte borgere. Bl. a. av den grunn er det nødvendig å sikre at virksomheten er underlagt politisk styrbarhet. Men at forholdet til POT organiseres slik at regjering og departement har gode muligheter til samfunnsmessig, politisk styring, fortrenger ikke behovet for at POT som statlig fagmyndighet evner å ivareta verdier som er uavhengig av politiske skifter, f.eks. rettssikkerhet. POT må også ha en selvstendighet og kunne gi fagbaserte råd under skiftende politiske forhold».

Med basis i denne vurdering er det overvåkingstjenestens syn at «POT skiller seg fra de øvrige særorganer» og at tjenesten ikke bør underlegges et politidirektorat.

4.7.4 Den sentrale politiledelsen og Utrykningspolitiet

Utrykningspolitiets organisering og oppgaver

Utrykningspolitiet (UP) ble opprettet i 1937 i forbindelse med overgangen fra kommunalt til statlig politi. Utrykningspolitiet er organisert med en fast stab på 30 stillingshjemler, herunder 11 distriktsledere. Til de 11 UP-distriktene som landet er inndelt i, beordres det til sammen 293 polititjenestemenn fra politidistriktene. Utrykningspolitiet har i 1999 et budsjett på 61 millioner kroner.

Utrykningspolitiet var i utgangspunktet tiltenkt å være en sentral enhet som skulle forsterke det enkelte politidistrikt ved behov. Enheten har imidlertid utviklet seg til å bli et trafikkpoliti med oppgave å redusere antallet trafikkulykker og forebygge lovovertredelser i trafikken. Utrykningspolitiet skal:

• Yte politidistriktene bistand til planlegging, tilretteleggelse og gjennomføring av trafikkinnsatsen.

• Sammen med lokalt politi utføre trafikktjeneste i politidistriktene.

• Om nødvendig yte politidistriktene bistand i forbindelse med andre kriminalitetstyper enn trafikkovertredelser.

Sjefen for Utrykningspolitiet er ikke tildelt påtalekompetanse. Straffbare forhold som avdekkes gjennom Utrykningspolitiets innsats forfølges av påtalemyndigheten i det politidistrikt hvor forholdet er begått.

Politidistriktsutvalget om Utrykningspolitiet

«Utvalget vil foreslå at den faste staben på 30 stillingshjemler integreres i Politidirektoratet, for å følge opp trafikksikkerhetsarbeidet i politidistriktene. De innbeordrede 253 polititjenestemenn/kvinner fra politidistriktene og 40 fra lensmannskontorene, tilbakeføres til distriktene med oppgave å utføre politiets trafikksikkerhetsoppgaver minst tilsvarende dagens nivå. Det er utvalgets oppfatning at arbeidet med trafikksikkerhet må videreføres på et høyt ambisjonsnivå og det er viktig å finne frem til ordninger som sikrer dette. I tillegg er utvalget opptatt av den fleksibilitet som UP i dag representerer. Dette bør kunne opprettholdes ved at de 293 stillingene kan beordres til spesielle oppgaver på samme måte som i dag. UP's rolle som beredskapsenhet utredes nærmere».

Høringsuttalelsene

Statsadvokatene støtter forslaget om at Utrykningspolitiet nedlegges.

Ca. halvparten av politimestrene er enig i Politidistriktsutvalgets forslag om at Utrykningspolitiets faste stab integreres i Politidirektoratet. Det uttrykkes imidlertid større skepsis til at de 293 beordrede polititjenestemenn og -kvinner skal tilbakeføres til politidistriktene. Politimestrene peker på at tilbakeføring av innbeordret personell kan medføre at ressursene blir «spist opp» av andre lokale ressursbehov. Særlig i mindre distrikter med små personalressurser kan det være vanskelig å opprettholde trafikksikkerhetsarbeidet på dagens nivå. På bakgrunn av dette forutsetter disse politimestrene at ressursene, mannskap og utstyr, øremerkes trafikksikkerhetsarbeid i hele distriktet samtidig som distriktslederne tilbakeføres til distriktene.

De politimestrene som går imot at Utrykningspolitiet legges ned mener det bør gjøres en grundigere vurdering og gis bedre dokumentasjon for om en eventuell nedleggelse vil gi styrings- og samfunnsmessig gevinster.

Utrykningspolitiet støtter ikke politidistriktsutvalgets forslag om omorganisering, men foreslår at det samlokaliseres med direktoratet. Utrykningspolitiet peker på at

• «gjennom distriktsinndelingen med faste ledere har man klart å gjøre trafikktjenesten meget effektiv...»

• «Under arbeidsdagen har patruljene også blikk for annen kriminalitet..»

• «Vi bistår politidistriktene ved aksjoner mot kriminelle miljøer»

• «UPs sentrale stilling i dag medfører at man trekkes med i forskjellige tiltak, arrangementer med andre trafikkaktører som Trygg Trafikk, Norges Automobil Forbund, Transportøkonomisk Institutt, SINTEF, MA, Vegvesenet m.v. Denne utvikling hadde vært meget vanskelig å gjennomføre hvis man ikke hadde hatt en sentral trafikkstyrke å spille på. Vi har sett at politidistriktenes organiserte trafikkarbeid har minsket de siste årene. Trafikktjenesten salderes på grunn av andre politioppgaver. Vi tror at for å opprettholde et minimum av trafikktjeneste bør UP fortsette som en sentral trafikkavdeling «.

Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste støtter forslaget om å omorganisere Utrykningspolitiet. Statens innkrevingssentral mener Utrykningspolitiet bør opprettholdes i sin nåværende form og rapportere til Politidirektoratet. Trygg Trafikk går inn for at Utrykningspolitiet opprettholde, og viser til at det vil være den beste garanti for at man til en hver tid er sikret en viss minimumsinnsats av kontroll og overvåkning i vegtrafikken. Trygg Trafikk peker på at Utrykningspolitiet spiller en helt avgjørende rolle for å snu de siste års negative ulykkesutvikling gjennom sin kontroll- og overvåkningsvirksomhet, og at synlig politi på vegene er det viktigste våpen i kampen mot trafikkulykkene på norske veier.

4.7.5 Den sentrale politiledelsen og Politiets materielltjeneste

Politiets materielltjenestes organisering og oppgaver

Politiets materielltjeneste (PMT) ble etablert i 1989 som en videreføring av Politiintendanturen. Politiets materielltjeneste har 44 tilsatte og et driftsbudsjett i 1999 på 19 millioner kroner. I tillegg til dette kommer ansvar for særskilte investeringer.

Politiets materielltjeneste skal bistå politi- og lensmannsetaten innenfor oppgaver knyttet til blant annet planlegging og budsjettering av materiellanskaffelser, utvikling og utprøving av ulike typer materiell samt inspeksjon og kontroll av materiellforvaltningen. Politiets materielltjeneste har administrasjon og lager på Jaren. Direktøren for Politiets materielltjeneste rapporterer i dag direkte til Justisdepartementet og har direktivmyndighet overfor politimestrene innenfor sitt fagfelt.

Politidistriktsutvalget om Politiets materielltjeneste

«Den teknologiske utviklingen tilsier at grensene mellom PD og PMT flyter sammen. Utvalget har imidlertid ikke hatt anledning til å gå inn i dette, men vil foreslå «Utvalget har ikke hatt anledning til å gå inn i ressursbruk og organisering av politiets materielltjeneste, men vil foreslå at det igangsettes en vurdering av sammenslåing eller minimum samlokalisering med Politiets datatjeneste. Det kan også være aktuelt å vurdere en samlokalisering med det foreslåtte Politidirektoratet».

Utvalget vil også foreslå at det vurderes en overføring av investeringsbudsjettet til politidistriktene der hvor distriktene har et driftsansvar. Dette gjelder for eksempel bilkjøp som er en viktig investering og stor driftsutgift. Når kjøp og drift holdes atskilt, er det grunn til å tro at den samlede bruk av midler ikke blir effektiv. PMTs rolle bør i så fall utvikles videre når det gjelder generelle innkjøpsavtaler som tas i bruk lokalt. Utvalget vil understreke at det ikke har vært anledning til å gå inn i denne problematikken, og at forslaget må utredes grundig».

Høringsuttalelsene

Kriminalpolitisentralen støtter forslaget om en samlokalisering av Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste, men går inn for at de forblir to særskilte organer. Politiets materielltjeneste viser til at de for tiden undergår en organisasjonsundersøkelse vedrørende organisasjons- og driftsform. Det er derfor vanskelig gi eksakte innspill til spørsmålet om sammenslåing eller samlokalisering, selv om Politiets materielltjeneste og Politiets datatjeneste har likhetstrekk både i organisasjon og oppgaver. Politiets materielltjeneste har i utgangspunktet ikke noe imot at sentrallager, distribusjon og annen praktisk materiellhåndtering mv. opprettholdes på Hadeland.

4.7.6 Den sentrale politiledelsen og Politiets datatjeneste

Politiets datatjenestes organisering og oppgaver

Politiets datatjeneste (PD) ble opprettet i 1982 som et særorgan direkte underlagt Justisdepartementet. Politiets datatjenestes fagfelt er utvikling, drift og vedlikehold av elektroniske informasjonssystemer for politi- og lensmannsetaten og eventuelle andre organer underlagt Justisdepartementet. Politiets datatjenestes oppgaver omfatter alle sider ved anvendelsen av IT-baserte systemer, slik som planlegging, utvikling, iverksetting, drift, utstyrsanskaffelser og brukerstøtte for iverksatte systemer. I tillegg har Politiets datatjeneste ansvaret for driften av politiets sentrale registre og tar seg av opplærings- og brukerstøtte for hele politi- og lensmannsetaten.

Politiets datatjeneste har i 1999 en fast stab på 86 stillingshjemler bestående av administrativt, datateknisk og politiutdannet personell og et budsjett på 118 millioner kroner.

Politidistriktsutvalget om Politiets datatjeneste

«Den teknologiske utviklingen tilsier at grensene mellom PD og PMT flyter sammen. Utvalget har imidlertid ikke hatt anledning til å gå inn i dette, men vil foreslå at det vurderes en sammenslåing eller minimum samlokalisering med PMT. Det kan også være aktuelt å vurdere en samlokalisering med det foreslåtte Politidirektoratet».

Høringsuttalelsene

Statsadvokaten i Troms og Finnmark gir sin tilslutning til at Politiets materielltjeneste og Politiets datatjeneste vurderes slått sammen og lagt under sjefen for Politidirektoratet.

Politimestrene støtter i hovedsak utvalgets forslag om at spørsmålet om sammenslåing, eventuelt samlokalisering av Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste bør utredes nærmere, før det tas stilling til spørsmålet.

Politiets datatjeneste går inn for at datatjenesten opprettholdes som egen virksomhet og styringsmessig underlegges Justisdepartementet. Det anføres i den forbindelse til at Politiets datatjenestes ansvarsområde utover politi- og lensmannsetaten også omfatter den høyere påtalemyndighet og at det vil være enklere å se grenseflatene mot andre deler av justisetaten i forbindelse med videreutvikling av dataløsninger dersom Politiets datatjeneste underlegges Justisdepartementet. Politiets datatjeneste er enig i forslaget om samlokalisering med Politiets materielltjeneste, men går imot sammenslåing da det ikke er noe klart oppgavemessig slektskap mellom Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste, utover tele- og sambandssiden. En lokalisering i Oslo kan være et godt alternativ i forhold til rekruttering av arbeidskraft, kontakt med underleverandører og i forbindelse med reisevirksomhet. Politiets datatjeneste viser til at en modell hvor tjenesten inngår i et sentralt direktorat kan ha visse styringsmessige gevinster, men det er stor fare for at bevisstheten rundt leverandørrollen svekkes fordi Politidirektoratets oppgaver vil ha en annen karakter enn Politiets datatjeneste, som mer er å betrakte som en produksjonsbedrift. En løsning der Politiets datatjeneste styringsmessig rapporterer til Politidirektoratet vil i praksis bety at bestiller og leverandør av IT tjenester sitter «på samme side av bordet», noe som kan gjøre det vanskelig å rendyrke den ansvars- og rolledeling som den nye IT-strategien legger opp til. Politiets datatjeneste legger vekt på at man i det videre arbeid utreder nærmere hvordan oppgavene i Politiets materielltjeneste skal ivaretas, og foreslår 3 ulike løsninger:

1. Politiets materielltjeneste fortsetter som egen virksomhet, men med samordning av tele- og samband mot Politiets datatjeneste.

2. Tele- og samband flyttes over til Politiets datatjeneste, og matriellsiden ivaretas i Politidirektoratet.

3. Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste samlokaliseres med Politidirektoratet.

Utrykningspolitiet er for en samlokalisering av Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste. Statens innkrevingssentral kan for sin del ikke se hensiktsmessigheten av en sammenslåing av politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste da det ikke kan påvises særlige synergieffekter. Det kan imidlertid være gode grunner for å se nærmere på oppgavefordelingen mellom Politiets datatjeneste og Politiets materielltjeneste.

4.7.7 Den sentrale politiledelsen og Politihøgskolen

Politihøgskolens organisering og oppgaver

Politiskolen ble etablert 1919 som en sentral institusjon for politiutdannelse og bygd opp til en høgskole i 1992. Politihøgskolen (PHS) er i en særstilling for såvidt som det ikke er et ordinært politiorgan, men en utdannelsesinstitusjon direkte underlagt Justisdepartementet.

Politihøgskolen ledes av en rektor tilsatt på åremål, og har et styre som rektor rapporterer til. Styret har en bred representasjon og reflekterer mange samfunnsinteresser og synspunkter. Dette mangfold av impulser som kanaliseres gjennom styret, har vært viktig for utviklingen av høgskolen. Styret rapporterer til Justisdepartementet.

Politihøgskolen er lokalisert i Oslo og har en underavdeling i Bodø. Den skal gjennom grunn-, videre- og etterutdanning gi den kompetanse de tilsatte i politi- og lensmannsetaten trenger for å kunne ivareta de oppgaver de står overfor og vil komme til å stå overfor i nærmeste fremtid. Politihøgskolen skal også drive forsking samt utviklings- og opplysningsarbeid. I 1999 hadde Politihøgskolen et budsjett på 139 millioner kroner og 121,5 stillingshjemler. I tillegg kommer innbeordret personell.

Politidistriktsutvalget om Politihøgskolen

«Utvalget vil ikke foreslå konkrete endringer i Politihøgskolens ansvarsområdet. Utvalget er imidlertid opptatt av det økende behov for kompetanseutvikling politi- og lensmannsetaten står overfor i årene som kommer. Det innebærer at det vil være behov for et nært samarbeid mellom Politidirektoratet og Politihøgskolen i årene som kommer».

Høringsuttalelsene

Kun et fåtall av høringsinstansene berører utvalgets forslag vedrørende Politihøgskolen.

Statsadvokatene i Troms og Finnmark støtter utvalgets forslag om at Politihøgskolen ikke bør legges inn under direktoratet. De få politimestrene som har uttalt seg, støtter utvalgets forslag. Noen av politimestrene har prinsipielle innvendinger mot at Politihøgskolen blir underlagt Politidirektoratet, og viser til debatten ved Politihøgskolen i 1998 om forskningens faglige frihet.

Særorganene har ikke kommentert Politidistriktsutvalgets forslag hva angår Politihøgskolen.

4.7.8 Den sentrale politiledelsen og Statens innkrevingssentral

Statens innkrevingssentrals organisering og oppgaver

Statens innkrevingssentral (SI) ble etablert i Mo i Rana i 1989 som et sentralt forvaltningsorgan under Justisdepartementet med ansvar for å kreve inn bøter, erstatninger, saksomkostninger og inndragninger. Statens innkrevingssentral har gradvis utviklet seg til en innkrevingsenhet som også benyttes av andre statlige organer til innfordring. Statens innkrevingssentral er i generelle anliggender underlagt statsadvokaten i Nordland, men den enkelte statsadvokat i konkrete klagesaker. Særorganet har i 1999 et budsjett på 103 millioner kroner og 212 tilsatte.

Politidistriktsutvalget om Statens innkrevingssentral

«Utvalget vil ikke foreslå endringer i SIs oppgaver og ansvar. SI bør etter utvalgets vurdering rapportere til Justisdepartementet».

Høringsuttalelsene

Statsadvokaten i Troms og Finnmark mener at Statens innkrevningssentral ikke bør legges inn under Politidirektoratet. Det er få politimestere som kommenterer Politidistriktsutvalgets forslag vedrørende Statens innkrevingssentral. De som har uttalt seg er delt i spørsmålet om Statens innkrevingssentral fortsatt bør ligge under Justisdepartementet eller om særorganet bør legges inn under Politidirektoratet. Statens innkrevingssentral støtter Politiutvalgets forslag, som innebærer at det ikke blir noen endringer i forhold til dagens situasjon.

4.7.9 Den sentrale politiledelsen og politidistriktene

Det er få av høringsinstansene som uttaler seg om hvordan oppgavefordelingen mellom Politidirektoratet og politidistriktene bør være. Det må ses i sammenheng med at Politidistriktsutvalget ikke selv konkret går inn på fordelingen av oppgaver mellom den sentrale ledelsen og politidistriktene.

Politidistriktenes ansvarsområde er, med mindre annet blir besluttet i den enkelte sak, geografisk avgrenset. I forhold til dette står Oslo politidistrikt i en særstilling for såvidt som politidistriktet er tillagt et landsdekkende bistandsansvar innenfor terrorberedskap og narkotikaetterforsking.

Det er definert to nivåer i landets 54 politidistrikter. Nivå én er politimesternivået, og inkluderer fellesfunksjoner for hele politidistriktet, retts- og påtaleenheten og administrativ enhet. Nivå to utgjøres av de geografiske eller funksjonelle driftsenhetene med ansvar for operativ virksomhet. Driftsenhetene har ressurs- og resultatansvar i sine respektive områder. Ved enkelte av de største politidistriktene er denne rammemodellen fraveket.

Høringsuttalelsene

Det store flertall av politimestere uttaler seg ikke om oppgavefordelingen mellom et direktorat og politidistriktene, men viser generelt til at de støtter Politidistriktsutvalgets forslag. De politimestrene som uttaler seg om oppgavefordeling, går inn for at man må delegere flere oppgaver fra den sentrale politiledelsen til politidistriktene. Det vises blant annet til at enkelte politidistrikt kan ha spesielle områder hvor de har et koordineringsansvar. Det presiseres videre at politidistriktene fortsatt skal sitte med primæransvaret for oppgaveløsningen.

Politimestrene som har uttalt seg, støtter til Politidistriktsutvalgets forslag om å organisere direktoratet i generelle avdelinger som er organisert regionvis og spesialavdelinger med ansvar for særorganene og deres virksomhet. Det vises til at et direktorat med ansvar for regioner vil gi direktoratet en desentralisert profil, samtidig som den kan ivareta de oppgaver landsdelene gjør i dag. Svært få av politimestrene har uttalt seg om spørsmål knyttet til direktoratets organisering.

4.7.10 Den sentrale politiledelsen og landsdelsordningen

Landsdelsordningen - organisering og oppgaver

Politiets landsdelsordning ble etablert i 1986. Hovedmålsetningen var å bedre planlegging, tilrettelegging og koordinering av landsdelenes samlede politiressurser for løsning av oppgavene i landsdelene. Landet er inndelt i 5 landsdelspolitidistrikter:

• Landsdel Østlandet (Oslo politidistrikt)

• Landsdel Agder/Rogaland (Kristiansand politidistrikt)

• Landsdel Vestlandet (Bergen politidistrikt)

• Landsdel Midt-Norge (Trondheim politidistrikt)

• Landsdel Nord-Norge (Troms politidistrikt)

Landsdelene er ikke organisert som eget forvaltningsnivå mellom politidistriktene og Justisdepartementet. I hver landsdel er det organisert en stab bestående av 6 - 12 årsverk. Landsdelene ledes av en særskilt utpekt landsdelspolitimester. Landsdelspolitimesteren er også landsdelsberedskapspolitimester. Landsdelsstabene har administrativt/faglig ansvar for følgende fagtjenester:

• Hundetjeneste

• Datatjeneste

• Sambandstjeneste

• Sjøtjeneste

Landsdelsstabene har dessuten samordningsoppgaver innen beredskap, miljøvern, opplæring og trafikktjeneste samt er godkjennings- og kontrollmyndighet i forhold til vaktselskaper.

Politidistriktsutvalgets vurdering av landsdelsordningen og de ulike regioner:

«Landsdelsordningen har etter manges oppfatning ikke fungert etter forventningene. Denne oppfatning ble også bekreftet i analyse som Riksrevisjonen foretok basert på aktivitet/drift av landsdelene i 1991, samt i evalueringsrapport avgitt 25.02.97 vedrørende landsdelsordningen. Hovedinnvendingen synes å være at det ikke har vært politisk vilje til å gjennomføre landsdelsordningen fullt ut. Den forutsatte avlasting for og delegasjon fra departementet og særorgan har uteblitt. Landsdelsordningen er ikke blitt tilført den myndighet, bemanning eller budsjettmidler som er nødvendig for å kunne utføre sine funksjoner i henhold til intensjonen.

Utvalget vil foreslå at landsdelsordningen nedlegges i sin nåværende form og at ressursene tilføres i første omgang til Politidirektoratet.

Som redegjort for i 5.3.2 2 foreslås at de generelle avdelingene i Politidirektoratet organiseres i forhold til regioner. Alle oppgaver som er regionalisert, jfr. 3.7, foreslås tilpasset disse regionene. Dette gjelder: dagens landsdelsordning, beredskapsinndeling, overvåkingstjenesten, trafikktjenesten, hundetjenesten, miljøkriminalitet/naturoppsyn, hovedredningssentraler og Sivilforsvaret. Det utpekes politimestre innen hver region med ansvar for ulike oppgaver, slik som det praktiseres til dels i dag. Ressurser for å gjennomføre oppgavene tildeles de respektive politimestre slik at bistand normalt ikke skal belastes politidistriktene»

Høringsuttalelsene

Et flertall politimestere støtter Politidistriktsutvalgets forslag om å legge ned landsdelsordningen og legge landsdelsstabenes oppgaver inn under direktoratet. Det vises til at nedleggelse av landsdelsordningen er en nødvendig og naturlig konsekvens av forslaget om å etablere et politidirektorat. Noen mener at dagens landsdelsordning bør bli avløst av en regionordning, hvor enkelte særoppgaver som f.eks. Utrykningspolitiet helt eller delvis bør plasseres.

Høringsuttalelsene viser imidlertid en klar tendens til at det er politimestre i Nord-Norge, Midt-Norge og på Vestlandet som er skeptisk til at landsdelsordningen legges ned. Disse går inn for at ordningen skal bestå i sin nåværende form og tilføres nødvendige ressurser, slik at forutsetningene med ordningen kan følges opp. De politimestrene som mener landsdelsordningen har fungert tilfredsstillende, viser til at ordningen har fungert godt på områdene kurs, utdanning, datautvikling, beredskap og hundetjenesten, samt som diskusjons- og møteforum for politimestrene i regionen. Det legges også vekt på at man bør se nærmere på innholdet i og praktiseringen av landsdelsordningen i de enkelte landsdeler, før det tas stilling til om den skal legges ned. Det vises til at det er nødvendig å opprettholde og videreutvikle fagtjenester i regionale ledd. Det gis generell støtte til Politidistriktsutvalgets forslag om at de generelle avdelingene i Politidirektoratet organiseres i forhold til regioner.

Politimesteren i Troms er den som sterkest argumenterer for fortsatt å beholde landsdelsordningen. Han viser til at landsdelsordningen har fungert meget godt de siste 3 - 4 år, og at «ved å opprettholde enkelte regionale funksjoner vil man oppnå kostnadseffektive og smidige løsninger, i motsetning til om alle funksjoner utover politidistriktsnivå skal koordineres og styres sentralt fra et direktorat eller fra særinstitusjoner i Oslo».

Særorganene har delte meninger i forhold til Politidistriktsutvalgets forslag om å nedlegge den nåværende landsdelsordningen. Kriminalpolitisentralen «gir sin tilslutning til utvalgets forslag om at landsdelsordningen nedlegges i sin nåværende form». Utrykningspolitiet støtter utvalgets forslag om å nedlegge landsdelsordningen og mener at ressursene bør overføres til Politidirektoratet.

Politiets materielltjeneste er skeptisk til Politidistriktsutvalgets forslag om å nedlegge dagens landsdelsordning spesielt fordi utvalget ikke har fremsatt adekvate løsningsforslag for å ivareta en funksjonell styringsmodell. De går inn for at det opprettes regionale styringsmodeller, slik at Politidirektoratet får mulighet til å drive effektiv ledelse og styring mot få ledd og med enkle midler. For øvrig bemerkes at landsdelsordningen har vært en nødvendig forutsetning for effektiv drift, og har fungert tilfredsstillende innen f.eks. fagtjeneste samband. Politiets datatjeneste er enig i utvalgets innstilling vedrørende landsdelsordningen under forutsetning av at den nye organisasjonsformen har i seg en regional ordning som ivaretar nærheten til det enkelte politidistrikt. Statens innkrevingssentral er skeptisk til utvalgets forslag om å nedlegge landsdelsordningen, og viser til at landsdelsordningen har fungert tilfredsstillende innen f.eks. fagtjenesten data. De opplæringsoppgavene som denne fagtjenesten utfører er viktig for Statens innkrevingssentral. Politiets overvåkningstjeneste er tvilende til at de forskjellige samordningsfunksjoner kan gjennomføres ved å etablere en adekvat kontormessig avdelingsstruktur i Politidirektoratet. Det vises til at både hensynet til funksjonalitet og integrasjon i landsdelens alminnelige polititenkning tilsier at slike ledd plasseres i de områder hvor selve behovet for koordinering og samordning oppleves.

4.8 Den sentrale politiledelsen og operative virksomhet

I en del av høringsuttalelsene reises spørsmålet om Politidirektoratet bør drive operativ virksomhet. Begrepet «operativ virksomhet» tolkes forskjellig og brukes forskjellig.

Hva menes med operativ virksomhet?

Det foreligger ingen klar og entydig definisjon av begrepet «operativ virksomhet» på politiets område. I forbindelse med spørsmålet om etablering av et nytt politidirektorat legges følgende definisjon til grunn: Operativ virksomhet er den del av politiets virksomhet som innebærer direkte ledelse og gjennomføring av politimessige tiltak «i felten». Tiltakene, eller gjøremålene, kan ha hjemmel i lov, generell instruks eller instruks/ordre fra overordnet myndighet. Tiltakene er rettet mot borgerne, publikum og klienter, i egenskap av brukere av politiets tjenester eller overtredere av de lover politiet er satt til å håndheve.

Begrepet operativ virksomhet må ikke forveksles med påtalemessig virksomhet. Mange påtalemessige gjøremål som er tillagt politiet, slik som etterforsking i sin alminnelighet og bruk av tvangsmidler, vil være av operativ karakter, og således omfattes eller utgjøre én tolkning av begrepet. Også utferdigelse av forelegg, siktelser og tiltalebeslutninger vil i mange sammenhenger måtte betegnes som en del av politiets operative virksomhet. Andre påtalemessige gjøremål av mer administrativ art kan derimot ikke sies å være operativ virksomhet. Det gjelder f.eks. overordnet påtalemyndighets kontrollerende virksomhet. Forskjellen mellom begrepene «operativ» og «påtalemessig» kommer imidlertid til syne gjennom ved den omfattende del av politiets operative virksomhet som ikke er av påtalemessig art. I første rekke gjelder dette ordenstjenesten.

Høringsuttalelsene

Det er delte meninger blant politimestrene om Politidirektoratet bør ha ansvar for politiets operative virksomhet. Noen mener den operative styringen av politiet bør ligge hos den lokale politimester, men at rikspolitisjefen kan ha den operative styringen ved spesielle landsomfattende aksjoner. Flertallet av de som har uttalt seg mener imidlertid at Politidirektoratet må ha kompetanse tilsvarende den Justisdepartementet har i dag. De viser til at den operative ledelse av politi- og lensmannsetaten bør skilles ut fra Justisdepartementet og legges til Politidirektoratet, da Justisdepartementets nåværende organisasjon og arbeidsform hemmes av byråkratiske og tidkrevende beslutningsprosesser. Politimestrene anfører at ordremyndigheten ikke bør gå utover den myndighet Justisdepartementet har i dag og at Politidirektoratets operative myndighet derfor bør konkretiseres og instruksfestes. For å sikre at man ikke fratar eller overstyrer den enkelte politimester i hans operative ansvar, bør det være en høy terskel for når Politidirektoratet kan engasjere seg i og ta kommandoen i rene politioperative gjøremål.

Tre av særorganene kommer inn på spørsmålet om Politidirektoratets rolle i forbindelse med politiets operative oppgaver. Samtlige av disse er positive til at Politidirektoratet får operative oppgaver. ØKOKRIM viser til at et politidirektorat i sterkere grad vil kunne virke som initiativtaker og koordinator i forhold til de mer operasjonelle gjøremålene i distriktene og underliggende særorganer. Kriminalpolitisentralen viser til at dersom Politidirektoratet skal kunne bidra til en mer koordinert og offensiv kriminalitetsbekjempelse, må det gis beslutningsmyndighet knyttet til politioperative funksjoner på et overordnet nivå.

I tilknytning til spørsmålet om Politidirektoratets rolle i forbindelse med politiets operative virksomhet uttaler riksadvokaten:

«Riksadvokaten vil fraråde at Politidirektoratet gis operative oppgaver. Dette standpunkt er langt på vei en naturlig konsekvens av formålet med opprettelsen. Om en ser bort fra Justisdepartementet, vil norsk politi (utenfor straffesaksbehandlingen) fremdeles være organisert i to nivåer: distriktsnivået og Politidirektoratet. Særorganene befinner seg her på samme nivå som distriktene. I den grad Politidirektoratets tjenestemenn i kraft av sin stilling i direktoratet tillegges operative funksjoner, for eksempel som ledere av flykapringssituasjoner, større redningsaksjoner, eller omfattende ordensoppgaver (Alta-aksjonen), avskjærer man Politidirektoratet fra å opptre som kontroll- og klageinstans for myndighetsutøvelsen.»

Riksadvokaten anfører videre at

«Man bør unngå at Politiavdelingen, som i det alt vesentlige vil fungere som et statsrådssekretariat, blir klageinstans for slike vedtak. Det gir en bedre ordning om beslutningene treffes på distriktsnivået med Politidirektoratet som klage- og kontrollorgan.»

Etter riksadvokatens oppfatning er det heller ingen dokumentasjon for at slik operativ og aksjonspreget virksomhet utøves bedre av et sentralt og overordnet organ enn av den lokale politimester. Tvert om vil en lokal ledelse også ved store aksjoner ha et betydelig fortrinn. Den er etablert på stedet og trenger ingen tidsødende utflytting, den kjenner de lokale forhold, og ikke minst de lokale tjenestemenn som regelmessig vil utgjøre hovedtyngden av styrken.

Politidirektoratet vil likevel bli berørt i situasjoner hvor det er behov for omfattende politiinnsats. Det vil være adressat for den lokale ledelsens behov for ekstraordinære ressurser, det være seg økonomi, materiell eller personell. At Politidirektoratet ikke skal ha operative funksjoner, vil heller ikke være til hinder for at personell som til daglig tjenestegjør i direktoratet, avgis til oppdraget, men de vil da stå under den lokale politimesterens ansvar og ledelse.

Et ny operativt enhet med etterretnings- og etterforskingsoppgaver?

Etter riksadvokatens oppfatning er det behov for en enhet på sentralt nivå som har ansvar for av eget tiltak å iverksette og gjennomføre etterforsking mot alvorlig kriminalitet som er organisert eller som har tilknytning til flere politidistrikter og/eller til utlandet. I slike saker blir etterforskingsenheter som i utgangspunktet bare har kompetanse innenfor eget politidistrikt, mindre effektive. Den grenseoverskridende taktiske og operative etterretning som kan sette politiet i stand til å pågripe gjerningsmenn, er det med dagens organisasjon ingen som kan ivareta (når man ser bort fra kriminaliteten på ØKOKRIMs og kanskje overvåkingstjenestens områder). På dette området er det åpenbart behov for endringer. Denne virksomheten er i lovens forstand etterforsking, uansett om den benevnes etterretning eller etterforsking. En eventuell sentral enhet må derfor etter riksadvokatens mening ha påtalemyndighet. Dette gjør det nødvendig å plassere enheten utenfor Politidirektoratet, slik at det kan gå en ansvarslinje i faglige spørsmål til statsadvokaten og en annen ansvarslinje, for de øvrige sider ved virksomheten, til direktøren for Politidirektoratet.

Riksadvokaten skisserer to alternativer:

1. Ved Kriminalpolitisentralen har det siden 1995 vært en egen etterretningsgruppe som i stor grad har arbeidet med organisert kriminalitet. Siden Kriminalpolitisentralen ikke selv er tillagt påtalemyndighet og selvstendig etterforskingsansvar, har etterretningsgruppen vært avhengig av at ett av landets 54 politidistrikter har satt i verk etterforsking (eventuelt etter ordre fra overordnet påtalemyndighet), gjerne med bistand fra enheten. Gruppen kan omdannes og utbygges til en sentral etterforskingsenhet med påtalemyndighet.

2. I dag er det slik at den største etterretnings- og etterforskingsenhet med ansvar for organisert kriminalitet finnes ved Oslo politidistrikt. Med en ordinær forankring i politidistriktet kan denne enhet følge sakene fra den første operative etterretning til avsluttet etterforsking, alt under påtalemessig styring og kontroll av påtalemyndigheten i politidistriktet. Enhetens begrensning er knyttet til at den ikke uten særskilt beslutning kan ta hånd om organisert kriminalitet som har sitt hovedtyngdepunkt utenfor Oslo. Siden en betydelig del av den organiserte kriminalitet er forankret i Oslo, er distriktsbegrensningen av mindre betydning enn den kan synes ved første øyekast. Enheten ved Oslo politidistrikt kan raskt bygges ut til en funksjonsdyktig enhet med landsdekkende ansvar. Riksadvokaten understreker at av hensyn til nødvendig koordinering med straffesakene i Oslo politidistrikt, bør gruppen i så fall påtalemessig fortsatt høre under politimesteren i Oslo, men bør ellers ha egne tjenestemenn og jurister. Også budsjettmessig mener riksadvokaten at gruppen formentlig bør skilles ut fra Oslo politidistrikt. Riksadvokaten legger til at det må vurderes nærmere hvorledes tilknytningen på statsadvokatnivået eventuelt skal være, blant annet spørsmålet om et eget statsadvokatembete.

Riksadvokaten vil ikke ta standpunkt til hvilket av alternativene som bør foretrekkes før spørsmålet er utredet.

4.9 Den sentrale politiledelsen og politimyndighet

Politimyndighet er den samlede kompetanse til å gi påbud og foreta inngrep overfor publikum, om nødvendig med makt, som er særegen for politiet. Det er derfor først og fremst i forhold til tiltak rettet mot publikum, og for de tjenestemenn som skal drive myndighetsutøvelse overfor publikum at spørsmålet om politimyndighet vil kunne være av betydning. Den rettslige situasjonen i dag er at Justisdepartementet etter politilovens § 20 har kompetanse til å tildele politimyndighet, mens verken Justisdepartementet som sådan eller noen av dens tilsatte, heller ikke ekspedisjonssjefen i Politiavdelingen, har politimyndighet.

Politidistriktsutvalget foreslo at «rikspolitisjefen» bør ha politimyndighet.

Høringsuttalelsene

Riksadvokaten anfører at det på bakgrunn av hans vurdering av spørsmålet om Politidirektoratets rolle i forbindelse med operativ virksomhet, kan gi grunnlag for refleksjoner om lederen av Politidirektoratet skal ha politimyndighet.

Det er kun en av politimestrene som uttaler seg konkret om Politidirektoratets leder bør ha politimyndighet. Denne politimesteren støtter Politidistriktsutvalgets forslag. Justisdepartementets juristforening har i sin høringsuttalelse gått imot at lederen for Politidirektoratet tildeles politimyndighet.

4.10 Grensekommissæren

Grensekommissæren utgjør ikke i dag en del av politi- og lensmannsetaten, men er, i h.h.t. Justisdepartementets instruks, organisert direkte under denne. Det er i prinsippet politiet som har ansvaret for grensekontrollen til lands i fredstid. Dette følger av såvel politiloven § 2 som utlendingsforskriften § 86 første ledd. Sistnevnte fastsetter at «Politiet har ansvaret for grensekontroll».