5 Politiavdelingen i Justisdepartementet
5.1 Kapittelets innhold
Kapittelet vurderer Politiavdelingens oppgaver i lys av de endrede rolle- og ansvarsforhold som en omorganisert sentral politiledelsen vil medføre. Det nevnes i den sammenheng at Justisdepartementet for tiden har til vurdering forslag som innbefatter planer om sammenslåing av avdelinger og overføring av oppgaver og saker til ytre forvaltningsledd og andre departementer. Politiavdelingens fremtidige oppgavestruktur vil også berøres av denne omstillingsprosessen. Hensikten med kapittelet er å angi hovedretning for det videre reformarbeidet i Justisdepartementet.
5.2 Justisdepartementet som politiets sentrale ledelse
Plasseringen av den sentrale politiledelse i Justisdepartementet, er en organisatorisk løsning med røtter langt tilbake i tiden. Selv om mange endringer er foretatt i etterkrigstiden, både i ledelsens struktur og i styringsformene, er den sentrale politiledelsens nåværende organisasjonsform ikke godt nok tilpasset de nye oppgaver og utfordringer som norsk politi står overfor ved inngangen til et nytt årtusen.
Politiavdelingen hadde pr. 1 januar 1999 en fast bemanning på 82,5 årsverk med tillegg av ca 15-20 innbeordrede og engasjert personell. Årlig behandler Politiavdelingen ca. 4500 saker med ca. 15000 inn- og utgående dokumenter. I tillegg kommer saker som forberedes for statsråd og den politiske ledelsen samt større utviklingsprosjekter. Dette totale saksvolum er betydelig sammenlignet med andre departementer og departementsavdelinger.
Dagens Politiavdeling ledes av en ekspedisjonssjef og har fire seksjoner. Disse er:
Økonomiseksjonene med et økonomikontor og et administrasjonskontor
Personal- og organisasjonsseksjonen med en HMS (Helse-, miljø-, sikkerhet)-stab, et eksternt og et internt personalkontor, et IT-kontor og et organisasjons- og utviklingskontor
Etatsstyringsseksjonen med en operativ/faglig enhet, en etatsstyringsenhet og en beredskapsenhet
Juridisk seksjon med et kontor for forvaltningssaker og et kontor for politilovgivning, påtale- og grensesaker
Internasjonalt sekretariat i stab under ekspedisjonssjefen
Politidistriktutvalget uttalte blant annet dette om organiseringen av Politiavdelingen:
«Politiets sentrale ledelse har siden l947 vært samlet i Politiavdelingen i Justisdepartementet. Avdelingen har flere ganger vært omorganisert, og det har vært utredet flere forslag om etablering av en politidirektoratsmodell på bakgrunn av at det vært reist spørsmål om departementets organisasjon og arbeidsform har vært egnet til å lede politi- og lensmannsetaten. Det har også vært påpekt at departementet har et svært stort kontrollspenn med 54 politidistrikter og 8 særorganer som alle rapporterer direkte til departementet. I tillegg behandles svært mange klagesaker i departementet.»
Politidistriktsutvalget behandlet forøvrig Politiavdelingens fremtidige struktur noe mer detaljert enn det departementet finner grunn til på nåværende stadium av reformprosessen. Justisdepartementet ønsker at den nærmere organiseringen, av både ny Politiavdeling og Politidirektoratet skal foretas gjennom en bred medvirkningsprosess, der både Politidirektorates nye ledelse og departementets tilsatte skal delta.
Når det gjelder den fremtidige størrelsen på Politiavdelingen opererer Justisdepartementet med et plantall på ca. 30-35 personer mot ca. 100-120 i Politidirektoratet. Imidlertid vil dimensjoneringen og organiseringen av både departementsavdelingen og det nye direktoratet bli fastlagt under etableringsfasen, frem mot år 2001.
Selv om organiseringen av Politiavdelingen og Politidrektorat ikke behandles i detalj i denne proposisjonen, finner Justisdepartementet det likevel nødvendig å gi en kort vurdering av de sentrale departementsoppgavene som den omorganiserte Politiavdelingen vil forholde seg til etter reformen.
5.3 Politiavdelingens nye roller, ansvar og oppgaver
En av de viktigste oppgavene for en hver departementsavdeling er å gi faglig råd og veiledning til den politiske ledelsen i deres arbeid. Departementet skal skape grunnlag for politiske initiativ og å sikre at politiske initiativ omsettes til handling. Departementene er med andre ord redskaper for gjennomføring av regjeringens politikk.
En ny Politiavdeling vil, i likhet med hva som er vanlig i sentralforvaltningen, beholde ansvaret for en del forvaltningsoppgaver - i regelen på et overordnet nivå - slik som å utforme lover, forskrifter til lover og behandle klagesaker. Politiavdelingen i Justisdepartementet vil også etter omorganiseringen, ha de tre klassiske departementsrollene som a) faglig sekretariat for den politiske ledelsen b)etatsledelse og c) forvaltningsorgan. Vektleggingen mellom de ulike rollene vil bli endret ved etablering av et politidirektorat. Hensikten er å komme fram til en departementsavdeling som kan sette av større ressurser til å yte støtte til den politiske ledelsen. Frigjøringen av avdelingen for en del oppgaver gir også muligheter for bedre strategisk planlegging av politiets virksomhet.
5.3.1 Faglig sekretariat for den politiske ledelsen
Løpende oppgaver
Sekretariatsoppgavene i Politiavdelingen har økt i omfang de senere år. Dette innebærer at Politiavdelingen bruker mye tid på å utarbeide underlag for statsråden i forbindelse med de løpende politiske gjøremål. Disse gjøremålene har blitt flere og mer krevende etter hvert. Det er derfor et klart behov for å styrke Politiavdelingens kapasitet på dette området.
Politiavdelingen har også fungert som statsrådens støtteapparat i forbindelse med vanskelige og krisepregede situasjoner. Politiet er en etat med døgnkontinuerlig drift, og det vil fra tid til annen kunne oppstå situasjoner som vil vekke betydelig medieoppmerksomhet. Selv om departementet og statsråden også etter reformen vil måtte stå i front i en del situasjoner, vil Politidirektoratet bli bemannet og organisert slik at det vil fremstå som mer velegnet enn departementet til å ivareta krisehåndtering og eksternt rettet informasjonsformidling. En slik beredskapsrolle, tillagt Politidirektoratet, vil ikke endre statsrådens ansvar for virksomheten i politi- og lensmannsetaten som helhet.
Strategi- og planfunksjoner
Politiavdelingen har i dag ansvaret for å bistå politisk ledelse med å trekke opp de overordnede linjer for politiets organisering og virksomhet. Dette krever at avdelingen setter av ressurser til å bearbeide den kunnskapen man har om kriminalitetsutviklingen. En slik prioritering er en forutsetning for at departementet i større grad enn i dag skal kunne bistå justisministeren med å sette den kriminalpolitiske dagsorden. Denne departementsrollen vil bli styrket.
Det ligger også innenfor funksjonen som faglig sekretariat for den politiske ledelsen å drive nytenkning, herunder utvikle og iverksette politiske beslutninger. Slike oppgaver vil i stor grad ligge i skjæringspunktet mellom politikk, jus, økonomi og politifaglige vurderinger. Denne type utviklingsoppgaver vil få sine rammebetingelser definert av departementet, men vil ellers bli utført gjennom en tett dialog mellom den politiske ledelsen, departementet, direktoratet og fagmiljøene.
Arbeidet med statsbudsjettet
Regjeringens viktigste prioriteringer blir fastlagt gjennom arbeidet med de årlige statsbudsjettene. Arbeidet med utforming av St.prp. nr. 1 er en sentral del av rollen som faglig sekretariat for den politiske ledelsen. Budsjettdokumentene er samtidig viktige instrumenter i styringen av politi- og lensmannsetaten, og gir uttrykk for Regjeringens målsettinger og planer på lengre sikt. Politiavdelingens arbeid med statsbudsjettet foregår gjennom hele året og konsentreres omkring utarbeidelsen av de ulike budsjettdokumentene. Denne rollen og de oppgaver som følger av den, vil ikke endres etter reformen.
Koordineringsoppgaver
Kriminalpolitiske tiltak - særlig arbeidet med forebygging av kriminalitet - krever ofte en bred samordning av virkemidler og samarbeidspartnere. Aktuelle tiltak vil svært ofte involvere forskjellige aktører både innenfor og utenfor justissektoren, herunder frivillige organisasjoner. En slik tverrfaglig tilnærming gjør det nødvendig å legge stor vekt på koordinering og veiledning. Disse koordineringsoppgavene bør ivaretas av Justisdepartementet i samarbeid med andre departementer. Det vil være naturlig å samle ansvaret for mange av disse oppgavene i Politiavdelingen.
Ansvaret for virkemidlene i en bredt anlagt kriminalpolitikk for forebygging og straffeforfølging, er fordelt på flere departementer. Justisdepartementet har imidlertid ansvar for etatene i straffesakskjeden. Straffesakskjeden omfatter også påtalemyndigheten, domstolene og kriminalomsorg i anstalt og i frihet. Justisdepartementets Politiavdeling vil også etter reformen få et overordnet ansvar for koordinering av tiltak. Det er imidlertid ikke til hinder for at Politidirektoratet forutsettes å få ansvaret for gjennomføring av samordningstiltakene - etter retningslinjer gitt av departementet .
5.3.2 Forvaltningsoppgaver
Etableringen av Politidirektoratet tilsikter ingen endringer mht. politi- og lensmannsetatens kompetanse som vedtaks- og kontrollmyndighet.
Politiavdelingen i Justisdepartementet gjør mange forvaltningsvedtak i førsteinstans, og er i tillegg klageinstans for mange av de forvaltningsvedtak som politiet gjør som vedtaks- og kontrollmyndighet. Klagesakene utgjør et betydelig antall. Hovedtyngden av saker utgjøres av
Forvaltningsavgjørelser truffet av politiet som vedtaksmyndighet (pass, våpen og førerkort).
Politiets praktisering av offentlighetsloven.
Administrative avgjørelser i forhold til tilsatte i politi- og lensmannsetaten.
Politiets tjenesteutøvelse.
Forvaltningsvedtak truffet av Politihøgskolen/Politihøgskolens styre.
Mange av sakene er enkle, rutinepregede og krever ikke overordnet faglig eller politisk vurdering. Likevel legger de beslag på mye av kapasiteten i Politiavdelingen. Det viser seg også at enkeltsaker, selv om de er kurante, og tar opp detaljerte faglig spørsmål, blir vurdert som politiske og tiltrekker seg oppmerksomhet, ofte utelukkende fordi klagebehandlingen ifølge lang praksis er sentralisert i departementet.
Behandlingen av de nevnte sakstyper foreslås delegert til Politidirektoratet. En slik delegasjon antas ikke å nødvendiggjøre lovendringer. For såvidt gjelder klager knyttet til personalrelaterte vedtak (f.eks. oppsigelse, suspensjon, avskjed m.v.) vil delegasjonen imidlertid nødvendiggjøre endringer i gjeldende personalreglementer i etaten. I førerkortsaker har man i dag den særordning at det er Samferdselsdepartementet som har fagansvaret for lovgivningen, mens det er Justisdepartementet som behandler klagene over politiets forvaltningsvedtak. Delegasjon av ansvaret for behandlingen av disse klagesakene nødvendiggjør endring av førerkortforskriften.
Endringene vil forøvrig ikke berøre saksbehandlingsprosedyrer eller kompetansetildelinger i de tilfeller andre fagdepartementer enn Justisdepartementet er klageinstans over politiets vedtak.
Justisdepartementet skal behandle klagesaker der Politidirektoratet er vedtaksmyndighet i førsteinstans. Departementet vil komme til å behandle færre saker, og samtidig vil sakenes innhold og karakter i stor grad komme til å endres ved at fokus i større grad konsentreres om utvikling av lov- og forskriftsverk enn behandling av rutinepregede enkeltsaker.
Departementet beholder det overordnede fagansvaret for lovgivningen vedrørende politiet. Arbeid med lovgivning og annet regelverk vil i stor utstrekning fortsatt være en departementsoppgave. Det samme gjelder for forberedelse av saker hvor kompetansen etter lovgivningen eksklusivt er lagt til Kongen i statsråd. Det vil derfor være nødvendig at Politiavdelingen beholder både generell juridisk kompetanse og kompetanse innen politilovgivning og i spørsmål knyttet til påtalemyndigheten.
5.3.3 Ledelse av underliggende virksomheter
Det er en forutsetning at Politidirektoratet får ansvaret for det alt vesentlige av oppgavene knyttet til etatsstyring, slik som ressursfordeling og kontroll med ressursdisponering i etaten. De overordnede prinsipper trekkes opp av departementet, mens den nærmere planlegging skal skje i Politidirektoratet i tett samarbeid med politidistriktene og særorganene.
Departementet vil forestå tilsetting av nærmere definerte lederstillinger i direktoratet og etaten og sluttbehandle personalsaker av prinsipiell karakter. Forhandlinger i h.h.t. bestemmelsene i Hovedtariffavtalen i Staten forutsettes tillagt Politidirektoratet. Forhandlinger i h.h.t. bestemmelsene i hovedtariffavtalen i Staten forutsettes tillagt Politidirektoratet. Likeledes forutsettes forhandlinger, drøftinger og informasjon å skje på de nivåer (virksomhetsnivå, driftsenhetsnivå) som følge av hovedavtalens bestemmelser. Nåværende definisjon av virksomhetsbegrepet i gjeldende tilpasningsavtale til hovedavtalens del I om medbestemmelse for Politiavdelingens ytre etater forutsettes således justert. Enkeltsaker, herunder klager på avgjørelser i personalspørsmål, bør også avgjøres i Politidirektoratet.
Departementet vil fremdeles ha ansvar for utformingen av de politisk betingede prinsippene for organiseringen av politi- og lensmannsetaten. Ansvaret for de kontinuerlige organisasjonsutviklingsprosessene og gjennomføring av beslutninger i den sammenheng, vil bli lagt til Politidirektoratet.
Etter politiloven kan departementet treffe beslutning mht. samarbeidsordninger mellom politidistrikter, det kan gis bestemmelser om bruk av politistyrker ut over distriktsgrenser og om at en politimesteren for en bestemt anledning eller et avgrenset tidsrom helt eller delvis skal fritas for bestemte gjøremål, og at oppgaver legges til en annen politimester eller annet politiorgan. Denne type beslutninger bør fattes av Politidirektoratet. Det vises i den forbindelse til 7.2.1 hvor det foreslås en endring av politiloven som åpner for en fleksibel oppgavefordeling mellom Justisdepartementet og Politidirektoratet.
Som nevnt under 4.7.3 er det departementets vurdering at Politiets overvåkingstjeneste fortsatt bør rapportere både politifaglig og administrativt til Justisdepartementet.
Den høyere påtalemyndighet ligger i dag administrativt under Justisdepartementet. Hærværende forslag til reorganisering av den sentrale politiledelse innebærer ingen endringer i dette.
5.3.4 Styring av Politidirektoratet
Økonomireglementet pålegger Justisdepartementet å ha ordninger som sikrer en bred dialog med underliggende virksomheter. Videre skal det etableres ordninger som gir kontroll med at virksomheten utføres i overensstemmelse med de mål og retningslinjer som er angitt i politiske styringsdokumenter og i det årlige tildelingsbrevet fra departementet til etaten. For å møte disse kravene har man etablert en styringsdialog mellom departementet og politidistriktene.
Gjennom opprettelsen av Politidirektoratet vil departementet videreutvikle og styrke denne styringsdialogen med politidistriktene. I rollen som etatsleder vil Politidirektoratet imidlertid avlaste Justisdepartementets Politiavdeling i betydelig grad. Politidirektoratet overtar ansvaret for den praktiske gjennomføringen av styringsdialogen med hver enkelt politidistrikt. Denne styringsdialogen omfatter behandling av distriktenes budsjettforslag, utforming av individuelle tildelingsbrev, møter med distriktene og bearbeiding av rapporter om resultater som er oppnådd.
Justisdepartementet vil på sin side opprette styringsdialog med Politidirektoratet. Denne dialogen vil ikke bare omfatte budsjett- og ressursmessige spørsmål, men også en løpende drøfting av prinsipielle spørsmål av betydning for politi- og lensmannsetaten.