5 Studentsamskipnadenes oppgaver og handlingsrom

5.1 Gjeldende rett

Det følger av studentsamskipnadsloven § 4 at en studentsamskipnad har til oppgave å ta seg av interesser som knytter seg til studentenes velferdsbehov ved det enkelte lærersted, jf. § 4 første ledd, og kan stifte eller delta i selskaper som skal drive studentrelatert forretningsvirksomhet, jf. § 8. Loven angir altså både hva som er studentsamskipnadens oppgave, og fastsetter hvordan virksomheten skal organiseres.

Forarbeidene (Ot.prp. nr. 56 (1995-96)) gir ikke noen definisjon eller konkretisering av hva som er studentenes velferdsbehov. Tvert imot gis det uttrykk for at det ikke er ønskelig å definere begrepet, fordi det kan virke hemmende på fleksibiliteten som er nødvendig for å utvikle et studentvelferdstilbud i tråd med lokale samfunnsmessige behov, og i takt med endringer over tid innen høyere utdanning.

Videre følger det av forarbeidene at adgangen til å stifte/drive selskaper ble lovfestet som følge av etablert praksis, og at det innebærer at studentsamskipnaden kan opprette eller gå inn i selskaper ut i fra en vurdering av bla. den økonomiske risiko og spørsmål om effektivitet og kompetanse. Det forutsettes her at et eventuelt overskudd fra forretningsmessig virksomhet skal komme samskipnadens ordinære virksomhet til nytte.

I det årlige tildelingsbrevet fra departementet om tilskudd til velferdsarbeid for studenter er en viss andel av beløpet øremerket drift av studentbarnehager. I samme tildelingsbrev er det vist til konkurransereglene, herunder statsstøttereglene i EØS-avtalen, og satt som vilkår at tilskuddet brukes i tråd med disse reglene. Videre sies det at tilskuddet ikke kan gis som gave m.v. Utover dette er det ikke satt vilkår for bruk av tilskuddet.

Innenfor rammene av lov og tilskuddsordning driver samskipnaden en rekke ulike aktiviteter. Tilbudet varierer mellom studentsamskipnadene. Virksomhetene er primært rettet mot studenter, men i enkelte tilfeller er det også andre enn studenter som er brukere av samskipnadenes tjenester. Hvor vid adgang samskipnadene har til å drive virksomhet overfor andre enn studenter er ikke fullt ut avklart etter gjeldende rett.

5.2 Forslag i høringsbrevet

I høringsbrevet foreslo departementet en ny regel om rammene for samskipnadenes virksomhet, som i større grad klargjør samskipnadenes adgang til å tilby tjenester til andre enn studenter: i spesielle tilfeller, og i begrenset omfang, kan en studentsamskipnad også tilby tjenester til andre enn studenter.

Departementet understreket i høringsbrevet at det er flere grunner til at samskipnadene fortsatt skal kunne operere overfor ikke-studenter, men at samskipnaden i all hovedsak skal ha studentene som målgruppe. Det ble foreslått at nærmere regler kan fastsettes av departementet i forskrift, hvor det blant annet kan være aktuelt å ha regler for særskilte grupper som ansatte ved universiteter og høyskoler sin adgang til samskipnadens tilbud, og å sette grense for hvor stor andel av aktiviteten som kan være rettet mot andre enn studenter.

Det ble foreslått at det gis en definisjon av begrepet «student», ved at det slås fast at med student forstås i denne lov personer med studierett ved universiteter og høyskoler, som betaler semesteravgift.

Videre ble det foreslått det en ny regel om at studentsamskipnadens aktivitet overfor andre enn studenter skal holdes regnskapsmessig atskilt fra samskipnadens øvrige aktivitet. Det ble foreslått at departementet kan fastsette nærmere regler om adgang til og organisering av studentsamskipnadenes tjenester til andre enn studenter.

Til slutt ble det foreslått en videreføring av at studentsamskipnadene kan stifte eller delta i selskaper, men det presiseres at disse selskapene må ha som hovedformål å ivareta interesser knyttet til studenters velferdsbehov.

5.3 Høringsinstansenes merknader

Dagens regler setter ikke klare grenser for samskipnadenes handlingsrom, og forslaget til ny lovtekst oppfattes som en innsnevring av hva slags aktivitet samskipnadene kan drive. Meningene blant samskipnadene om dette varierer, men de aller fleste er skeptiske til en begrensning av sitt handlingsrom. De peker på at slik rett gir samskipnadene anledning til å tjene penger som kanaliseres tilbake til studentvelferden. Videre kan samskipnaden være avhengig av å kunne tilby en tjeneste også til andre enn studenter, for å oppnå nok kundegrunnlag til i det hele tatt å kunne drive tjenesten. En begrensning i handlefriheten kan derfor føre til dyrere og dårlige studentvelferd. I tillegg pekes det på at det er ønskelig at samskipnaden kan støtte opp om den totale virksomheten ved universiteter og høyskoler, og dette innebærer at samskipnadens tjenester også bør kunne benyttes av ansatte ved utdanningsinstitusjonen og besøkende. Til slutt vises det til at samskipnadens tjenester ofte er etterspurt av andre enn studenter, i ferieperioder når studentene ikke benytter seg av tilbudene eller gjennom hele året. På denne måten bidrar samskipnadene med noe positivt til lokalmiljøet rundt utdanningsinstitusjonen også.

Studentsamskipnadene på de mindre studiestedene er særlig opptatt av muligheten for å kunne oppnå tilstrekkelig kundegrunnlag. Studentsamskipnaden i Harstad skriver at det er svært viktig at det innenfor lovens rammer åpnes for at studentsamskipnader kan inngå kompaniskap med andre, eventuelt utvikle egne studenttilbud som også involverer ikke-studenter, dersom det er et vilkår for å få tjenesten på plass lokalt. Studentsamskipnaden i Trondheim er den samskipnaden som sterkest gir uttrykk for motstand mot forslaget, den har lang tradisjon for ekstern forretningsdrift, og synes forslaget er dramatisk. Studentsamskipnaden i Østfold er enig i departementets intensjon, men synes lovforslaget er noe for «trangt» og at bestemmelsen bør gis en nærmere fortolkning og presisering – i alle fall i forarbeidene.

Norsk Studentunion og Studentenes Landsforbund er skeptiske til at samskipnadenes adgang til å tilby tjenester til ikke-studenter skal strammes inn, de peker blant annet på at dagens ordning gir samskipnadene økt økonomisk handlingsrom. Universitetet i Oslo (UiO) mener velferdstiltak for studenter også skal kunne nyttes av institusjonens ansatte, dette må blant annet sees i sammenheng med at institusjonen tilbyr fristasjon. UiO ser ikke at det er i strid med Samskipnadens formål at dette tilbudet også tilbys ansatte ved institusjonen.

Forslaget om å definere studentbegrepet får støtte fra høringsinstansene. Når det gjelder forslaget om krav til regnskapsmessig skille mellom aktivitet overfor studenter og andre, peker en del på at dette kan bli arbeidskrevende og enkelte ganger vil måtte bygge på antakelser, fordi det ikke lar seg gjøre å skille helt mellom studenter og andre, som ansatte ved utdanningsinstitusjonenes betaling i for eksempel kantiner. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) støtter forslaget om å innføre regler som skiller bedre mellom velferdstilbud til studenter og kommersielle aktiviteter for ikke-studenter. Med henvisning til konkurransereglene og reglene for offentlig støtte foreslår FAD et tillegg til lovteksten, at

«inntektene fra kommersielle aktiviteter som ikke retter seg mot studentene, skal dekke ekstrakostnadene dette innebærer, herunder en rimelig del av felleskostnadene».

5.4 Departementets vurdering

Høringsrunden viser at samskipnadene selv og studentorganisasjonene er skeptiske til å begrense studentsamskipnadenes adgang til å tilby tjenester til andre enn studenter. Det er blant annet ønske om å kunne tilby tjenester til ansatte ved universiteter og høyskoler, kunne utnytte ledig kapasitet og kunne tjene penger på salg av tjenester til andre, som kan tilbakeføres til studentvelferden.

Departementet viser til at det i høringsforslaget ble foreslått å presisere i loven at samskipnadene kun i spesielle tilfeller og i begrenset omfang skal kunne tilby tjenester til andre enn studenter. Etter departementets oppfatning faller mye av den virksomheten høringsinstansene peker på, som de fortsatt ønsker å kunne tilby overfor ikke-studenter, innenfor rammene av den foreslåtte avgrensningen. Departementet ser at det er viktig at samskipnadene fortsatt skal kunne drive velferdsaktiviteter overfor den samlede virksomheten ved universiteter og høyskoler. Departementet mener videre at det er hensiktsmessig at ikke-studenter skal kunne benytte seg av eventuell ledig kapasitet ved samskipnadenes tilbud. Departementet mener at samskipnadens virksomhet også skal kunne være tilgjengelig for andre enn studenter utover dette, både fordi dette er nødvendig for å få et stort nok kundegrunnlag og fordi dette kan tilføre studentsamskipnaden inntekter som kan komme studentvelferden til gode. For å gjøre det klart at samskipnadene fortsatt skal kunne tilby tjenester også til andre enn studenter, foreslås det at ordlyden i bestemmelsen justeres noe i forhold til høringsutkastet.

Departementet viser til at studentsamskipnadene er opprettet med det primærformål å ivareta studentenes velferdsbehov. Det er dette som er studentsamskipnadenes tildelte samfunnsoppgave, og som skal være hovedfokus for virksomheten i studentsamskipnadene. Departementet foreslår at samskipnadene på tilsvarende måte som etter gjeldende praksis, skal kunne tilby sine tjenester til andre enn studenter, men ser at det av hensyn til samskipnadenes primæroppgaver rettet mot studentvelferden, er behov for å presisere at dette tilbudet skal ha et «begrenset omfang.» Dette vil ikke få konsekvenser for samskipnadene i forhold til omfanget av denne type virksomhet i dag. Det foreslås at departementet gis hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift.

Departementet vil peke på at den enkelte studentsamskipnads styre har et ansvar for å vurdere omfanget av den kommersielle aktiviteten, og samtidig vurdere om slik aktivitet kan føre til at fokus på studentenes velferd forsvinner. Videre må styret vurdere den økonomiske risikoen den kommersielle aktiviteten innebærer, som kan få følger for samskipnadens evne til å ivareta studentvelferden.

Videre vises det til den spesielle stilling samskipnadene har, når de mottar offentlige tilskudd til driften, både i form av statlige overføringer, fri stasjon fra utdanningsinstitusjonene og semesteravgift fra studentene, i stor grad har monopol på studentvelferdstjenester ved universiteter og høyskoler og står under tilsyn av departementet. Når studentsamskipnadene har disse spesielle fordelene samtidig som de driver kommersiell aktivitet, er det behov for regler som sikrer at studentsamskipnadene opptrer i tråd med reglene om statstøtte i EØS-avtalen, og at det kan dokumenteres at det ikke med statlige midler skjer en subsidiering av den kommersielle aktiviteten.

Departementet viser til at kravet om regnskapsmessig skille kan føre til merarbeid, men viser til at dette kravet delvis følger av reglene om offentlig støtte allerede, og departementet mener at kravet er nødvendig for at samskipnadene skal kunne dokumentere at de operer i tråd med konkurransereglene, det vil si at tilskudd til studentvelferd brukes til formålet, og at det ikke subsidierer kommersiell aktivitet. Av samme grunn foreslår departementet å ta inn i loven forslaget fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet om at den kommersielle aktiviteten skal dekke sin del av felleskostnadene m.m. Samskipnadene må selv finne fram til en hensiktsmessig ordning for å skille studenter fra andre, innenfor rammene av regelverket. Det foreslås at departementet i forskrift kan fastsette nærmere krav til den regnskapsmessige håndteringen.

Det vises til lovforslaget § 3.