9 Departementets tilsyn med studentsamskipnadene og Riksrevisjonens kontroll

9.1 Gjeldende rett

Det fremgår av studentsamskipnadsloven § 14 at studentsamskipnaden og datterselskaper står under tilsyn av departementet. Loven angir ikke noe nærmere hva dette tilsynsansvaret innebærer. Videre fremgår det at Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser», jf. lov av 07.05.2004 nr 21 og instruks 11.03.2004 nr 700 om dette (lov og instruks om Riksrevisjonen).

Loven inneholder flere bestemmelser som angir styring- og kontrolloppgaver for departementet overfor samskipnadene. Departementet skal godkjenne valg av revisor, og kan gi revisor pålegg og instrukser med hensyn til revisjonen, dog må disse ikke medføre innskrenkning i revisors rettigheter og plikter etter lov eller forskrift. Videre skal departementet godkjenne vedtak om økning av semesteravgiften. Dessuten skal departement beslutte hvilken studentsamskipnad den enkelte institusjon skal være tilknyttet, samt vedta opprettelse, nedleggelse og sammenslåing av studentsamskipnader.

Loven inneholder også bestemmelser om studentsamskipnadens ansvar og styring som får betydning for vurderingen av departementets rolle. I § 4, 2. ledd fastslås at studentsamskipnadene er eget rettssubjekt, og at det bare er samskipnaden som er ansvarlig overfor sine kreditorer. I tillegg kommer § 5 som redegjør for styrets ansvar og rolle som samskipnadens «øverste myndighet», § 6 om styrets sammensetning, § 7 med henvisning til aksjelovens regler om styret og ledelse, § 9 om regnskapsplikt og årsberetning som bl.a. skal sendes departementet og § 11 om styremedlemmenes mulige erstatningsansvar.

I forarbeidene til loven (Ot.prp. nr 56. (1995-96) og St.meld. nr. 14 (1993-94)) understrekes studentsamskipnadenes selvstendighet som egne juridiske personer med selskapsrettslig status som selv fatter beslutninger og er ansvarlige for forvaltningen av samskipnadens aktiva og passiva. Det fremheves her at de i sin løpende virksomhet ikke er underlagt departementets instruksjonsmyndighet. Når det gjelder tilsynsansvaret vises det til at samskipnadene mottar omfattende subsidier i form av driftsstøtte, øremerkede tilskudd, semesteravgift og fri stasjons-ytelse, og at departementet skal føre tilsyn med at samskipnadens midler nyttes i samsvar med forutsetningene. Videre sies det at tilsynet omfatter innsynsrett i protokoller, regnskaper og andre forhold ved studentsamskipnadene og datterselskapene. Forarbeidene klargjør imidlertid ikke hvor omfattende dette tilsynet skal være eller nærmere detaljer om det. Forarbeidene viser også til at revisor har et visst tilsyns- og kontrollansvar.

I forskriften til studentsamskipnadsloven er det ingen regler om departementets tilsyns- og kontrollansvar. «Reglement for økonomistyring i staten» § 15 har generelle regler om departementets tilsynsansvar som forvalter av tilskuddsordninger m.v. Om tilskuddskontroll sies det at departementet skal ivareta kontroll med at «tilskuddsmottakere oppfyller de vilkår som er stilt for tilskuddet». I «Bestemmelser for økonomistyring i staten» kap. 6 er det mer detaljerte regler om tilskuddsordninger og i pkt. 6.3.8. er det bestemmelser om oppfølging og kontroll av tilskuddsordninger.

Tilskuddet til bygging av studentboliger forvaltes av Husbanken, og det er Husbanken som utøver det direkte tilsyn og den direkte kontroll med byggingen.

På bakgrunn av ovennevnte regelverk er det etablert flere faste rutiner og ordninger når det gjelder departementets kontroll og tilsyn med studentsamskipnadene. Den enkelte studentsamskipnad sender blant annet årlige rapporteringer til departementet om virksomheten, med ulike nøkkeltall, styrets årsberetning, samskipnadens årsregnskap samt eventuelt konsernregnskap. På bakgrunn av denne rapporteringen og departementets egne vurderinger utarbeider departementet årlig en beretning til Riksrevisjonen om departementets myndighetsutøvelse overfor studentsamskipnadene.

Ved godkjenning av revisor sender departementet et brev til revisor hvor dennes tilsyns- og kontrollansvar understrekes.

Videre har departementet som rutine at samskipnader som har underskudd to år på rad, følges opp særskilt. Samskipnaden tilskrives, og oppfordres til å iverksette tiltak for å bringe virksomheten i balanse. Avhengig av hvor alvorlig situasjonen er, følger departementet opp med å øve trykk på samskipnaden for å få driften i balanse, gi regnskapsmessig bistand, m.v.

Departementet har i hovedsak praktisert sitt tilsyns- og kontrollansvar som i hovedsak et overordnet, etterskuddsvis økonomi- og tilskuddstilsyn, samt kontrollen med valg av revisor og godkjenning av semesteravgiftens størrelse. Riksrevisjonen har ved flere revisjoner kommet med anmerkninger til departementets tilsyn i konkrete situasjoner, og stilt spørsmål knyttet til omfanget av departementets tilsynsansvar overfor samskipnadene.

9.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo å videreføre regelen om at samskipnadene står under tilsyn av departementet. Det ble understreket at tilsynet er av overordnet karakter, basert på rapportering fra samskipnadene, og foreslått at departementet kan fastsette forskrift om innhold i og omfang av tilsynet.

Regelen om at Riksrevisjonen fører kontroll med departementets tilsyn med studentsamskipnadene ble foreslått videreført. Det ble presiseret at kontrollen må skje med utgangspunkt i at departementet ikke har den samme eierrollen overfor samskipnadene som det har for statlige selskaper. Det ble foreslått en ny ordlyd i bestemmelsen om Riksrevisjonens kontroll for få tydeliggjøre dette:

«Riksrevisjonen fører kontroll med departementets tilsyn- og kontrolloppgaver overfor studentsamskipnadene»

i stedet for

«Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av statens interesser…i studentsamskipnadene og heleide datterselskaper».

9.3 Høringsinstansenes merknader

Regelen om departementets tilsyn kommenteres ikke av veldig mange høringsinstanser. De studentsamskipnadene som uttaler seg, sier at tilsyn må skje med den forutsetning at de er selvstendige virksomheter, og at departementet må forholde seg til styret når det driver tilsyn, jf styrets ansvar som øverste myndighet.

Regelen om Riksrevisjonens kontroll med departementets tilsyn med samskipnadene kommenteres av Riksrevisjonen og Justis- og politidepartementet .

Riksrevisjonen viser til at

«omfanget av departementets tilsynsrolle og samskipnadene sine egenskaper og oppgaver tilsier etter Riksrevisjonens vurdering at det kan trekkes analogier mellom departementets tilsynsfunksjon for samskipnadene og departementets eierrolle for selskaper eiet av staten.. Riksrevisjonens kontroll med studentsamskipnadene må derfor fortsatt gjennomføres som ledd i den årlige selskapskontrollen.»

Riksrevisjonen mener den foreslåtte ordlyden i bestemmelsen om Riksrevisjonens kontroll ikke i tilstrekkelig grad er dekkende for Riksrevisjonens oppgaver, og ber om at gjeldende bestemmelse videreføres. De viser til at likelydende ordlyd fremgår også av andre særlovsselskapers lover og aksjelover. Riksrevisjonen sier videre at

«Kontrollen tilpasses departementets styrings, tilsyns- og kontrollfunksjoner fastsatt i lov og forskrift mv og Stortingets vedtak og forutsetninger.»

Justis- og politidepartementet viser også til at det er likelydende regel om Riksrevisjonens kontroll i lovene for de ulike særlovsselskapene, og at det ved vedtakelsen av den nye riksrevisjonsloven 7. mai 2004 nr. 21 var et hovedformål å tilsikre en konsekvent henvisning til Riksrevisjonen i særlovgivningen. De peker også på at forslaget innebærer en vesentlig innskrenking av dagens revisjonsadgang.

9.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at få høringsinstanser har merknader til at studentsamskipnadene skal stå under tilsyn av departementet, og at departementet kan fastsette forskrift om innhold i og omfang av dette tilsynet. Disse utfyllende bestemmelsene vil selvfølgelig måtte være i tråd med lovens øvrige regler om forholdet mellom samskipnadene og departementet. I forskrift kan det være aktuelt å gi regler om tilsyn med selskaper samskipnadene har eierinteresser i. Omfanget av tilsyn med disse selskapene må blant annet være i tråd med størrelsen på samskipnadens eierandel.

Departementet ser at det er hensiktsmessig å ha likelydende bestemmelser om Riksrevisjonens kontroll i særlovgivningen, og foreslår derfor at gjeldende ordlyd i loven ikke endres. Etter departementets vurdering er det likevel viktig at kontrollen tilpasses de styrings-, tilsyns-, og kontrollfunksjoner departementet har, og som er fastsatt i lov og forskrift mv og Stortingets vedtak og forutsetninger. Departementet viser i den sammenheng til prinsippet om at studentsamskipnadene er brukerstyrte virksomheter, og at departementet har en avgrenset myndighet og overfor samskipnadene og dermed også et tilsvarende avgrenset ansvar for samskipnadenes løpende virksomhet. Departementet har ingen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor samskipnadene eller noe forum for å styre den enkelte samskipnads virksomhet.

Det vises til lovforslaget § 12 og § 13.