8 Forholdet til annen lovgivning

8.1 Gjeldende rett

I studentsamskipnadslovens § 13 fremgår det at departementet kan bestemme hvilke saksområder innenfor studentsamskipnadens forvaltning som er av en slik art at forvaltningsloven og offentlighetsloven får anvendelse.

Bestemmelsen har så langt ikke vært benyttet av departementet til å regulere noe om forvaltningslovens og offentlighetslovens anvendelse.

Det følger motsetningsvis av ordlyden i § 13 at studentsamskipnader ikke er å betrakte som forvaltningsorganer og dermed heller ikke kommer inn under forvaltningsloven og offentlighetsloven etter disse lovers egne definering av virksomhetsområdet. Dette følger også uttrykkelig av forarbeidene, jfr Ot.prp nr. 3 (1985-86), hvor det i merknadene til § 13 sies at «Studentsamskipnadene er ikke å betrakte som offentlige organer».

Forvaltningsloven har egne bestemmelser om virkeområde for loven. I § 1 sies det at loven gjelder for

«den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.»

Når det gjelder virkeområdet til offentlighetsloven, har gjeldende lov en bestemmelse om anvendelsesområde som er helt tilsvarende bestemmelsen i forvaltningsloven. Det er vedtatt ny offentlighetslov som ennå ikke har trådt i kraft, lov 19. mai 2006 nr.16 om rett til innsyn i offentleg verksemd (offentleglova). Denne loven vil i utgangspunktet også kun gjelde der samskipnaden gjør enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Anvendelsesområdet for selvstendige rettssubjekt er begrenset til der stat eller kommune har eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i øverste organ eller har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene i det øverste organ. Intet av dette er tilfelle for samskipnadene.

Etter ny offentleglov § 2 tredje ledd kan kongen fastsette i forskrift at loven skal gjelde helt eller delvis for selvstendige rettssubjekter som er knyttet til stat eller kommune. Foreløpig er det ikke gitt forskrift om at loven skal gjelde for samskipnadene.

Hvorvidt noen av de beslutninger samskipnaden treffer er å anse som enkeltvedtak, eller om noen av reglene, for eksempel om tildeling av studentboliger, er å anse som utferdigelse av forskrift, er ikke fullt ut klart. På flere av de områder studentsamskipnaden driver, gjelder det imidlertid særlovgivning som enten henviser til hele eller deler av forvaltningsloven, eller som har egne særlige saksbehandlingsregler. Som eksempel vises til helsepersonelloven og barnehageloven, som gjelder for deler av samskipnadens virksomhet.

8.2 Forslag i høringsbrevet

Departementet foreslo å videreføre dagens regel om at departementet kan bestemme hvilke saksområder innen studentsamskipnadenes forvaltning som er av en slik art at forvaltningsloven og offentlighetsloven får anvendelse.

8.3 Høringsinstansens merknader

Meningene er delte når det gjelder hvorvidt offentlighetsloven og forvaltningsloven skal gjelde for studentsamskipnadene.

Studentsamskipnadene og NSU m.fl. mener at pålegg om å følge disse lovene vil kunne innebære store økonomiske og administrative konsekvenser, og synes ikke det er rimelig at reglene skal gjelde for studentsamskipnadene når de ikke har samme grad av offentlig finansiering som forvaltningsorgan. De mener også virkeområdet for den nye offentleglova taler mot at den skal gjøres gjeldende for samskipnadene, og peker på at samskipnadene gjennom sin styringsordningen m.v. nødvendigvis må arbeide for åpenhet allerede i dag. De er for øvrig skeptiske til at departementet kan fastsette forskrift om dette, og ønsker at spørsmålet skal avklares i lov.

Norsk presseforbund og Velferdstinget i Oslo peker på at samskipnadene er tildelt en samfunnsoppgave og at de mottar betydelige offentlige tilskudd, og mener loven skal fastsette at samskipnadene omfattes av offentleglova.

Justis- og politidepartementet (JD) peker på at det etter ny offentleglov er lagt opp til at virkeområdet etter den nye loven bør reguleres i ny lov med forskrifter, og ikke i særlovgivning. JD foreslår derfor at bestemmelsen om offentleglova fjernes fra studentsamskipnadsloven. De slår fast at samskipnadene neppe omfattes av angivelsen av typen virksomheter som direkte vil omfattes av offentleglova, men at Kongen i forskrift kan fastsette at loven skal gjelde for andre organ «knytte til stat eller kommune» og at dette omfatter samskipnadene. JD mener hensynene som begrunner offentlighetsprinsippet tilsier at samskipnadene bør være omfattet av loven, og vil ta opp spørsmålet i det pågående forskriftsarbeidet.

JD stiller videre spørsmål ved om det er riktig å ha som utgangspunkt at forvaltningsloven ikke gjelder for samskipnadene, og mener det er grunn til å vurdere nærmere om samskipnadene er et «organ for stat og kommune». Dette beror på en helhetsvurdering, der det blant annet legges vekt på virksomhetens formål, dens arbeidsoppgaver og finansiering, samt graden av organisatorisk tilknytning til det offentlige og graden av offentlig finansiering. Det pekes på at samskipnadene er en viktig del av det utdanningspolitiske virkemiddelapparatet. JD mener det bør gjøres klart i loven eller i medhold av loven dersom Kunnskapsdepartementet mener forvaltningsloven ikke skal gjelde. De sier videre at det bør være helt særlige grunner for å gjøre unntak fra forvaltningsloven, som oppstiller grunnleggende saksbehandlingsregler og gir rettigheter til private.

8.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at studentsamskipnadsloven tydeligere bør avklare forholdet til forvaltningsloven på studentsamskipnadenes område.

Studentvelferd er i stor grad et offentlig ansvar og som også i stor grad ytes på bakgrunn av offentlige midler. På den annen side er studentsamskipnadene selvstendige rettssubjekt, underlagt egen styring. I samme retning taler det faktum at en stor del av samskipnadenes oppgaver er av en slik art at reglene i forvaltningsloven ikke er relevante, som kantinedrift, bokhandel, treningssenter osv. Reglene i forvaltningsloven skal ivareta rettsikkerhet og betryggende saksbehandling. Saksbehandlingen i samskipnadene er i stor grad regulert i andre lover. Dette gjelder for eksempel helsetjenester og barnehagedrift. For virksomhet som kantine, bokhandel, treningssenter osv. er det ikke behov for forvaltningslovens regler.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å lovfeste at forvaltningsloven skal gjelde for studentsamskipnadene generelt. Departementet mener at en lovfesting av at forvaltningsloven skal gjelde generelt for samskipnadenes virksomhet, vil kunne skape uklarhet om hvor langt forvaltningslovens bestemmelser gjelder. Spesielt gjelder dette for samskipnadens forretningsmessige virksomhet. Departementet foreslår derfor at det i studentsamskipnadsloven fastsettes, som et utgangspunkt, at forvaltningsloven ikke gjelder for studentsamskipnadene.

På enkelte områder av sin virksomhet har studentsamskipnadene mer preg av å være organ for stat og kommune, og det er et særlig behov for å sikre tilfredsstillende saksbehandling. Dette vil kunne variere etter hvilke oppgaver studentsamskipnadene driver med og i hvilken utstrekning de enkelte deler av virksomheten er omfattet av annen lovgivning. Departementet foreslår derfor at det i loven gis hjemmel for departementet til å bestemme at forvaltningsloven skal gjelde for deler av samskipnadens virksomhet. Det er særlig forvaltning av studentboligene som det etter departementets vurdering kan være aktuelt å bestemme at forvaltningsloven skal gjelde for. Departementet ser behov for å utrede disse forhold nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til loven.

Departementet viser til Justis- og politidepartementets høringsuttalelse hvor det pekes på at virkeområdet til den nye offentleglova bør reguleres i denne loven med forskrifter og ikke i særlovgivningen. Departementet er enig i denne vurderingen, og foreslår derfor å fjerne bestemmelsen om offentlighetslovens anvendelses i studentsamskipnadsloven. Utgangspunktet vil da være at offentlighetsloven ikke gjelder for studentsamskipnader, men at Kongen kan bestemme i forskrift at samskipnadene skal omfattes av den nye offentlighetslova. Studentsamskipnadens oppgaver, andelen offentlig finansiering og hvor mye myndighet departementet har overfor samskipnadenes virksomhet vil være noen av momentene i vurderingen av om loven skal gjøres gjeldende.

Det vises til lovforslaget § 11.