3 Fylkesnemndene i dag

3.1 Oversikt

Fylkesnemndene ble opprettet med virkning fra 1. januar 1993. Avgjørelsesmyndigheten ble da flyttet fra helse- og sosialstyret i kommunen. Den tidligere ordningen var gjenstand for kritikk, bl.a. på grunn av det kommunale barnevernets dobbeltrolle som både tjenesteytende og tvangsutøvende organ. I tillegg ble det anført som kritikk mot de kommunale nemndene at nemndsmedlemmene i mindre kommuner ofte kjente partene og kunne være påvirket av opplysninger og oppfatninger som ikke ble dokumentert i nemnda. Den tidligere ordningen ble også kritisert for mangelfull saksbehandling og manglende faglig innsikt hos nemndsmedlemmene til å vurdere forslaget fra den kommunale fagadministrasjonen.

Intensjonen med opprettelsen av fylkesnemndene var å styrke rettssikkerheten for barn og foreldre ved å etablere et avgjørelsesorgan som var uavhengig og frittstående. I tillegg til at saksbehandlingen skulle skje etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene, skulle juridisk og faglig innsikt kombineres med legmannsskjønn. Et ytterligere viktig ledd i begrunnelsen for fylkesnemndsordningen var hensynet til rask saksbehandling.

Fylkesnemndenes avgjørelser kan bare overprøves av domstolene. Fylkesnemndene er forvaltningsorganer og er administrativt underlagt Barne- og likestillingsdepartementet.

Det er opprettet 12 fylkesnemnder som til sammen dekker alle landets fylker. Følgende fylker har felles nemnd: Oslo og Akershus, Buskerud og Vestfold, Oppland og Hedmark, Aust- og Vest-Agder, Hordaland og Sogn og Fjordane, Sør- og Nord-Trøndelag og Troms og Finnmark.

For å sikre en mest mulig formåls- og kostnadseffektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser, ble nemndene omorganisert fra 30. november 2000. Det ble opprettet tre regionale enheter (Region nord, Region vest og Region øst), med en fylkesnemndsleder med administrativt ansvar (regionleder) i hver region. Omorganiseringen har ført til større grad av harmonisering av saksbehandlingen og har vist seg å være økonomisk rasjonell.

Fylkesnemndene har i dag til sammen 38 fast ansatte fylkesnemndsledere. I tillegg er det 30 fast ansatte i nemndenes sekretariater.

Fylkesnemndene har vedtaksmyndighet i de såkalte tvangssakene etter barnevernloven, som for eksempel saker om omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar og tvangsplassering av barn med alvorlige atferdsvansker, og i saker som gjelder tvangsplassering av rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven. Videre er nemndene klageinstans over visse avgjørelser etter sosialtjenesteloven som gjelder bruk av tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede. Fylkesnemnda i Oslo og Akershus er også smittevernnemnd og behandler som smittevernnemnd saker etter smittevernloven. Sakene etter barnevernloven utgjør den vesentligste andel, ca. 95 prosent, av fylkesnemndenes arbeidsoppgaver.

Siden etableringen av nemndene i 1993 har det vært en vesentlig økning i saksmengden. I 1993 kom det totalt inn 1945 saker. I 2005 var antallet innkomne saker totalt 3135.

I den enkelte sak består fylkesnemnda av en leder som er jurist, to medlemmer utpekt fra et sakkyndig utvalg og to medlemmer fra et alminnelig utvalg. Dersom partene er enige, kan saker avgjøres uten sakkyndige medlemmer.

Sak for fylkesnemnda innledes ved at barneverntjenesten eller sosialtjenesten utarbeider forslag til tiltak. Hovedregelen er at fylkesnemndas vedtak treffes etter at det er avholdt forhandlingsmøte. I forhandlingsmøtet møter partene og skal gis anledning til å forklare seg og til å føre vitner og andre bevis. En fylkesnemndssak fungerer i praksis som en rettssak med tilsvarende saksbehandling som for domstolene. Det holdes innledningsforedrag, foretas bevisførsel og holdes prosedyre etter tradisjonelt mønster. Dersom partene samtykker kan nemndsleder bestemme at saken skal avgjøres uten forhandlingsmøte. For en nærmere redegjørelse for fylkesnemndenes saksbehandling etter gjeldende rett vises til kapittel 4 i Fylkesnemndsutvalgets utredning, og til proposisjonen kapittel 5 der gjeldende rett er omtalt i tilknytning til de enkelte forslag til nye bestemmelser.

Fylkesnemndenes avgjørelser kan bringes inn for tingretten for rettslig overprøving. Ved endringslov 17. juni 2005 nr. 65 ble det innført en begrensning i adgangen til å anke tingrettens dom videre til lagmannsretten i barnevernsaker, jf. sosialtjenesteloven § 9-10a som trådte i kraft 1. januar 2006. Begrunnelsen for endringen var den belastning en verserende sak påfører de barn saken gjelder og hensynet til «at det raskt skal bli ro omkring barna», jf. Innst.O. nr. 115 (2004-2005). Det vises for øvrig til pkt. 5.24.

Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo gjennomførte på oppdrag fra daværende Barne- og familiedepartementet, prosjektet «Evaluering av rettssikkerheten ved behandling av barnevernsaker i fylkesnemnda.» En av konklusjonene i forskningsprosjektet var at rettssikkerheten er bedre i fylkesnemndene enn i de tidligere kommunale nemndene. Samtidig ble det pekt på at fylkesnemndene gjennom sin organisering og grundige saksbehandling kanskje «overoppfyller» kravene til rettssikkerhet. Resultatene fra prosjektet er samlet i boken «Barnevern, fylkesnemnder og rettssikkerhet» fra 2002, redigert av professor Asbjørn Kjønstad. Det har også vært gjennomført flere andre studier om fylkesnemndene. Disse er bl.a. omtalt i NOU 2000:12 Barnevernet i Norge (Befringutvalget) og St.meld.nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet. Departementet sa seg i St.meld.nr. 40 enig med Befringutvalget i at fylkesnemndsordningen er vellykket når det gjelder rettssikkerheten både for barn og foreldre. Videre ble det konkludert med at ordningen har medvirket til å styrke barnevernets legitimitet både hos klientene og hos folk flest.

3.2 Fordeling på ulike sakstyper, behandlingsmåter og kostnader

3.2.1 Innledning

Kapitlet gir en oversikt over sakstilfang, behandlingsmåter og vedtak i fylkesnemndene, samt over kostnader. Oversikten tar i stor grad utgangspunkt i fylkesnemndenes årsmeldinger.

Datagrunnlaget har enkelte svakheter. En sak som kommer fra kommunen omhandler ofte forslag om flere vedtak. Likevel føres og registreres saken samlet som én sak og på én paragraf, etter den lovregel som vurderes som hovedparagrafen. Dette betyr eksempelvis at saker om samvær, som ofte blir behandlet i samme sak som spørsmålet om omsorgsovertakelse, blir «underrepresentert» i statistikken. I datagrunnlaget er derfor «samværssaker» enten endringssaker som er begrenset til samværsspørsmålet, eller det er saker hvor samværsspørsmålet for en forelder som ikke har del i foreldreansvaret behandles separat i etterkant av vedtak om omsorgsovertakelse. Det er imidlertid unntak. Dersom det i samme sak fattes vedtak etter både § 4-12 (omsorgsovertakelse) og § 4-24 (tvangsplassering av barn med alvorlige atferdsvansker), skal saken bli ført som to saker.

En annen svakhet ved datagrunnlaget er at det ikke gir mulighet for å se hvor mange barn som omfattes av vedtakene. Dette skyldes for det første at en sak som angår flere barn blir ført som én enkelt sak. For det andre skyldes det at en sak om det samme barnet som blir fremmet og eventuelt behandlet to eller flere ganger i samme (eller etterfølgende) år, hver gang blir ført som egen sak.

Datagrunnlaget viser likevel at det siden opprettelsen har vært en jevn økning i antall saker som har kommet inn til fylkesnemndene, og i antall saker som har blitt avsluttet med realitetsavgjørelse. Økningen er i tråd med at det i samme periode har vært en jevn økning i antall meldinger til barneverntjenesten og i iverksatte hjelpetiltak.

Fra 1994 har antall saker som har kommet inn til fylkesnemndene økt med 58 prosent, fra 1981 i 1994 til 3135 i 2005. Det økende antall innkomne saker medfører en øking både i det samlede antall realitetsbehandlede saker og i antall saker som behandles i full nemnd med forhandlingsmøte. Da ikke alle tallene for 2005 er klare, vil fremstillingen nedenfor ta utgangspunkt i tall fra 2004.

3.2.2 Fordeling på ulike sakstyper

Fylkesnemnda i Oslo og Akershus, som er smittevernnemnd for hele landet, fattet ingen vedtak etter smittevernloven §§ 5-2 og 5-3 i 2004. Disse sakene utgjør svært få saker i nemnda, kun to i 2002 og en i 2003. En noe større andel er saker etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a (russaker) som utgjorde 144 saker. Til sammen utgjør slike vedtak bare syv prosent av alle nemndsvedtakene i 2004.

Hovedtyngden av nemndas vedtak, ca. 95 prosent, er vedtak etter barnevernloven. Tabell 3.1 viser en oversikt over disse vedtakene fordelt på sakstyper. Vedtak etter barnevernloven § 9-2 og § 9-3 om oppfostringsbidrag og egenbetaling er svært få, og de holdes derfor utenfor oversikten.

Saker vedrørende foreløpig godkjenning av akuttvedtak etter barnevernloven §§ 4-6, 4-9 og 4-25 er saker hvor fylkesnemndsleder alene foretar en legalitetskontroll av vedtaket som er fattet av barnevernadministrasjonens leder eller påtalemyndigheten. Selv om disse sakstypene er hyppig forekommende, er de relativt lite ressurskrevende.

Den absolutte hovedtyngden av sakene hvor det ble fattet vedtak etter barnevernloven, er saker hvor nemndas vedtak kan være meget inngripende og få lang varighet. Vedtak om omsorgsovertakelse, jf. § 4-12, og vedtak om tvangsplassering av barn med alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-24, er hyppigst forekommende.

Tabellen gir ikke opplysninger om hvor ofte nemnda behandler klager over barneverntjenestens akuttvedtak. Klageandelen er imidlertid relativt lav; av akuttvedtakene i 2004 ble 144 påklaget.

3.2.3 Behandlingsmåter

Tabell 3.2 viser en oversikt over fylkesnemndenes behandling av innkomne saker i 2004.

Om lag 36 prosent av de innkomne sakene var begjæringer om foreløpig godkjenning av akuttvedtak. Dette er saker hvor fylkesnemndsleder alene foretar en legalitetskontroll, og sakene er lite tidkrevende. Disse sakene blir holdt utenfor de prosentberegninger som følger nedenfor.

Av de 1906 sakene hvor det ble fremmet forslag om vedtak, ble om lag 23 prosent avsluttet uten realitetsavgjørelse – det vil si at sakene ble trukket, opphevet eller avvist etter administrativ behandling.

Et lite antall andre saker (tre prosent) ble administrativt avgjort, uten nemnd og uten forhandlingsmøte. Disse sakene er først og fremst saker hvor barneverntjenesten har bedt om utsatt iverksettelse av vedtak. Dette omfatter også et lite fåtall saker som nemndsleder behandler alene etter reglene i sosialtjenesteloven § 9-11.

Av alle sakene som innkom med begjæring om vedtak, ble tre fjerdedeler (76 prosent) avsluttet med realitetsavgjørelse etter behandling i begrenset eller full nemnd. De fleste av disse ble avgjort etter forhandlingsmøte. Så godt som alle forhandlingsmøtene ble gjennomført med full nemnd. Vel en femtedel (23 prosent) av sakene som ble behandlet i nemnd ble avgjort uten forhandlingsmøte, og da som en hovedregel av begrenset nemnd.

3.2.4 Saksbehandlingstid

Tabell 3.3 viser en oversikt over gjennomsnittlig antall dager fra en sak kommer inn til fylkesnemnda til forhandlingsmøte er avsluttet, og fra forhandlingsmøtet er avsluttet til vedtak foreligger.

På landsbasis har den gjennomsnittlige tiden det har tatt fra en sak kommer inn til fylkesnemnda til forhandlingsmøtet er avsluttet variert noe fra år til år. Den gjennomsnittlige tiden har imidlertid i alle år ligget betydelig over den veiledende fristen på fire uker. Dette har bl.a. hatt sin årsak i manglende kapasitet i fylkesnemndene, hos advokatene og i barneverntjenesten. Det har vært relativt store variasjoner nemndene i mellom.

Når det gjelder gjennomsnittlig tid fra forhandlingsmøtet er avsluttet til vedtak er sendt partene, har det vært en positiv utvikling. Denne har de siste årene ligget stabilt på ti dager. Også her er det imidlertid betydelige variasjoner fra fylkesnemnd til fylkesnemnd.

Gjennomsnittlig antall timer i forhandlingsmøte har over årene variert mellom ti og tolv timer; i 2004 elleve timer. Det er også her relativt store variasjoner nemndene i mellom, med åtte timer som laveste gjennomsnitt og 12 timer som høyeste. Det er ikke holdepunkter for at ulikhetene kan forklares med ulikheter i sakstyper som har vært behandlet. At variasjonene er så vidt store, kan antyde ulik praksis med hensyn til saksstyringen fra fylkesnemndsledernes side.

3.2.5 Kostnader ved fylkesnemndene – drift og saksbehandling

På samme måte som saksmengden for fylkesnemnda, har også kostnadene vist en relativt jevn økning.

Tabell 3.4 viser fylkesnemndenes regnskapstall, fordelt på saks- og driftsutgifter, i årene 2002 til og med 2004.

De totale kostnadene var i 2004 på om lag 95,7 millioner kroner, fordelt på om lag 40,7 millioner til saksutgifter og 54,9 millioner til driftsutgifter.

I saksutgifter inngår i hovedsak godtgjøring til alminnelige og fagkyndige medlemmer, godtgjøring til talspersoner, samt reise- og diettkostnader til disse. I driftsutgifter inngår i hovedsak lønn til fylkesnemndsledere og sekretariat, husleie, reisekostnader til ansatte, kjøp av inventar og utstyr, renholdsutgifter, møtekostnader og kontorrekvisita.

Godtgjøringsutgiftene til de alminnelige medlemmene utgjorde om lag 5,4 millioner kroner i 2004 (150 kroner timen i 2004, evt. kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste). To alminnelige medlemmer deltar i så godt som alle barnevernsakene som blir realitetsavgjort etter nemndsbehandling.

Godtgjøringsutgiftene til de fagkyndige medlemmene er klart høyere enn til de alminnelige. Fagkyndige som er registrert som selvstendig næringsdrivende honoreres etter høy takst (750 kroner timen i 2004), de øvrige etter lav takst (400 kroner timen i 2004). I 2004 utgjorde godtgjøringsutgiftene til de fagkyndige medlemmene om lag 23,8 millioner kroner, fordelt på 15,4 millioner til de som ble honorert etter høy sats, og 8,3 millioner til fagkyndige som ble honorert etter lav sats.

3.2.6 Kostnader ved fylkesnemndene – dekket av Justisdepartementet

I tillegg til fylkesnemndenes saks- og driftsutgifter kommer de private partenes utgifter som dekkes av Justisdepartementet gjennom ordningen med fri rettshjelp, jf. lov om fri rettshjelp § 17. De utgjør en vesentlig del av kostnadsbildet.

Det er utgiftene til advokatbistand som utgjør den betydeligste kostnaden. I 2004 var denne kostnaden nesten 85 millioner kroner, fordelt på salær på om lag 78 millioner og fraværsgodtgjøring på om lag 6,6 millioner.

Nytt rettshjelpsregelverk, herunder endringer i rettshjelploven, ny rettshjelpforskrift og ny stykkprisforskrift trådte i kraft fra 1. januar 2006. Stykkprisordning i saker for fylkesnemnda er nytt fra samme tidspunkt.

3.2.7 Kostnader ved fylkesnemndene – kommunenes utgifter

Det foreligger ingen oversikt over kommunenes samlede utgifter til det å fremme og føre sak for fylkesnemnda. I tillegg til barneverntjenestens saksforberedelse, som det er grunn til å mene ofte er omfattende og tidkrevende, vil utgiftene ved å føre saken kunne bli store.

Utgiftene omfatter bl.a. kostnader ved kommunens egen partsrepresentants fremmøte i forhandlingsmøte, kostnader til egen advokat, kostnader ved oppnevning av sakkyndige som kommunen selv har engasjert for å utrede saken, og sakkyndige som engasjeres av fylkesnemnda i henhold til sosialtjenesteloven § 9-6 annet ledd.