3 Departementets merknader

3.1 Jordskifterettene som særdomstol

Departementet viser til at enkelte av uttalelsene bærer preg av usikkerhet med hensyn på jordskifterettenes framtidige stilling og funksjoner. Dette har sammenheng med at Stortinget behandlet disse spørsmål etter at høringsfristen for arbeidsrapporten var ute. Stortingets vedtok den 15. desember 2003 å videreføre jordskifterettene som særdomstol. Det vises til lov. 20. februar 2004 nr. 7, jf. Ot. prp. nr. 106 (2002-2003) og Inst. O. nr. 25 (2003-2004).

3.2 Innføring av jordskiftevirkemidler i byer og tettsteder

Mindretallsuttalelsen fra Stensrud og flere av høringsuttalelsene tar utgangspunkt i at jordskifteloven ikke gjelder i byer og tettsteder. Jordskifterettene har imidlertid hatt kompetanse til å holde grensegang siden 1934. Denne kompetansen gjelder også i byer og tettsteder. I dag føres over 90 pst. av alle saker som gjelder grenser, herunder tvistesaker, for jordskifterettene uavhengig av geografisk beliggenhet. For sakstypene under jskl. § 2, jordskifte, ble virkeområde klargjort ved kjennelse av Høyesteretts kjæremålsutvalg inntatt i Rt. 2000 s. 1119, hvor det bl.a. uttales:

«Det fremgår av jordskifteloven § 3 bokstav b at det ikke kan fremmes jordskiftesak for eiendommer som ligger i tettbygd strøk, før kommunen har fått adgang til å uttale seg. Men bortsett fra denne begrensningen gjelder jordskifteloven for alle slags eiendommer uten hensyn til beliggenhet,...»

Etter gjeldende rett gjelder altså jordskifteloven i byer og tettsteder med mindre det foreligger lovpositive unntak. Når det gjelder virkemidlene i loven, jf. jskl. § 2, er det etter gjeldende rett gjort to mindre unntak. Dette gjelder § 34 a, jf. § 2 bokstav e, sams tiltak, og § 35 bokstav h, bruksordning for uttak av grus m.v. Det følger av forslaget om å lovfeste virkeområdet at også disse virkemidlene kan tas i bruk i hele landet. Ut over dette foreslår departementet to nye sakstyper som loven vil gjelde for.

Departementet viser til at høringsinstansene i noen grad har sett gruppas forslag i sammenheng med planlovutvalgets forslag, men at lovforslaget i proposisjonen knytter seg til gjeldende plan- og bygningslov.

3.3 Jordskifte og ekspropriasjon

Mindretallet i arbeidsgruppa, medlemmet Stensrud, drøfter enkelte likhetstegn mellom jordskifte og ekspropriasjon.

Departementet vil peke på at et hovedvilkår for å fremme en jordskiftesak er at det skapes en netto skiftegevinst i skiftefeltet, jf. jskl. § 1 første ledd. Denne gevinsten fordeles regelmessig mellom de partene som omfattes av saken. Individuelt gir loven en sikkerhetsgaranti om at ingen skal lide tap, jf. jskl. § 3 bokstav a. Årlig avslutter jordskifterettene ca. 1000 saker, med ca. 9000 parter. Nesten uten unntak er disse sakene krevet av partene selv. Fra jordskifterettene opplyses det at utviklingen går i retning av at det blir mer vanlig at alle, eller et flertall av grunneierne, står bak kravet. Utgangspunktet for slike krav er ønsket om mer tjenlige eiendommer, det vil si en nettogevinst. Jordskiftekrav gjelder således spørsmål om en netto formuesøkning og en netto økning i årlig inntekt, eventuelt en reduksjon i årlige utgifter, f. eks. ved reduserte vedlikeholdsutgifter på den private boligvei. Inntektsøkningen kan følge av økt tilgjengelighet til næringsarealer, festearealer, parkeringsarealer, bedre utnyttelse av marinaer, småbåthavner m.v. Netto formuesøkning kan følge av bl.a. en bedre utforming av eiendommen. Ved arealbytte vil utnyttelsen av eiendommen kunne bedres, det kan åpne for en ekstra tomt, en annen orientering av garasje, eiendommen blir samlet o.s.v. Ved fellestiltak som private veier og parkeringsplasser, blir tilgjengeligheten forbedret og bruksretter blir avløst.

Ekspropriasjon har etter departementets mening et annet faktisk og rettslig utgangspunkt. Ekspropriasjonstilfellene bygger på offentligrettslige vedtak som påfører partene et økonomisk tap. Hensikten er ikke å øke partenes netto formue og årlige inntekt, men å erstatte det økonomiske tap i samsvar med Grunnlovens § 105.

Departementet viser eksempelvis til at fiskeordningene i mange av de lakseførende elvene og vesentlige deler av stor- og småviltjakten er organisert gjennom jordskifteloven. Grunneierne krever dette for å få økt sine inntekter, ikke for å bli fraekspropriert fiske- eller jaktretten. Tilsvarende gjelder ved tilrettelegging for turisttiltak som, hotell, eller utleiehytter o.s.v.

Departementet vil understreke at jordskifte i stor utstrekning bygger på tvang i den forstand at gjennomføringen av et jordskifte ikke er avhengig av grunneiernes samtykke. I juridisk litteratur blir jordskifte karakterisert som et ekspropriasjonslignende inngrep av flere forfattere.

Departementet viser til Eidsivating lagmannsrett (RG. 1988 s. 488) som uttaler:

«Det følger imidlertid ikke direkte av ordlyden i § 3a at det skal være adgang til å kompensere forskjellen mellom summen av omkostninger/ulemper og nytten av veien i form av pengevederlag. Det er riktig at vederlag i penger ikke er et fremmed virkemiddel i jordskiftesammenheng, jf. således §§ 30 tredje ledd, 41 siste ledd og 51. Dette er imidlertid spesialbestemmelser i jordskifteretten i forbindelse med gjennomføring av et lovlig fremmet jordskifte, mens § 3 fastsetter vilkårene for å få et jordskifte i gang. Det synes da å være særlig grunn til å kreve en klar hjemmel for å bruke pengeerstatning for å oppfylle vilkårene etter § 3 a.

Lagmannsretten er enig med [...] i at bestemmelsen i § 3 a ville miste sin betydning hvis det var adgang til å yte pengeerstatning som vederlag for ulemper. Det ville da ikke være mulig å hindre jordskifte selv i de tilfelle hvor nytten av jordskiftet var meget liten, mens omkostninger og ulemper til sammen var betydelige. Det vil alltid være mulig å gi vederlag i penger. Man er i så fall kommet over i en situasjon som ligger meget nær opp til ekspropriasjon og som det må kreves en uttrykkelig hjemmel for. Det er ikke noe i loven forarbeider som gir foranledning til en så utvidende fortolkning.»

Rettsreglene om omforming av eiendommer gjennom jordskifte omfatter ubebygde arealer, bebygde arealer i næring, bolig og fritidshus. Slik har reglene vært siden den tidlige jordskiftelovgivning. Dette framgår av jskl. § 1 første ledd: «Eigedomar ........». Det sondres ikke mellom ubebygde og bebygde eiendommer, boligeiendom, fritidseiendom eller bebygd næringsareal i forarbeidene til loven, i rettspraksis eller i juridisk litteratur. Avgjørelsen i Høyesteretts kjæremålsutvalg, Rt. 2000 s. 1119 benytter også uttrykket «alle slags eiendommer». Internasjonal jordskiftelovgivning bygger også på dette utgangspunkt.

Etter gjeldende rett er det tilstrekkelig at en part krever jordskifte. For de to nye sakstypene som foreslås innført i denne proposisjon fremmes det forslag til krav om enighet eller 2/3-flertall. Det kan neppe være tale om tvang når vilkåret er enighet. Etter departementets vurdering vil forslaget til krav om 2/3-flertall av eiere, som må eie minst 2/3 av arealet, være med på å sikre en betydelig grad av enighet.

3.4 Jordskifterettenes kompetanse

Mindretallet, medlemmet Stensrud, og enkelte av høringsinstansene underbygger sin skepsis til jordskifterettene med bakgrunn i jordskiftedommernes kompetanse, geografisk tilhørlighet og miljø, samt jordskifteinstituttets historiske røtter.

Departementet viser til at jordskiftedommerne i Norge stort sett har tilsvarende kompetanse som yrkesfeller som driver jordskifte i Berlin, Paris eller Tokyo. Som det framgår av arbeidsrapporten, var en rekke av deltakerne i prosjektet «Samarbeid om virkemidler for bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder» på studietur i Tyskland for nettopp å studere jordskiftevirkemidler anvendt i byer. I de fleste land i Europa er jordskiftevirkemidler en selvfølge ved utbyggingstiltak, herunder ved fortetting og feltutbygging. I Frankrike gjennomføres for eksempel over 90 pst. av utbyggingstiltakene ved bruk av jordskiftevirkemidler. Virkemidlenes karakter bør derfor ikke kunne begrunne en skepsis til jordskifte i byer og tettsteder.

I Norge har jordskifterettene som nevnt hatt kompetanse til å holde grensegangssaker i byer siden 1934. I dag behandler jordskifterettene godt over 90 pst. av alle grensegangssakene i landet.

Jordskifterettene er alt i dag i byer og tettsteder når det gjelder rene jordskiftesaker. Forslagene i denne proposisjon gjelder ikke spørsmål om å innføre jordskiftevirkemidler i byer og tettsteder. De er innført. Forslagene gjelder innføring av nye virkemidler. De nye virkemidlene bygger på prinsipper som har vært «testet» og anvendt utenfor byer og tettsteder over lang tid.

Departementet mener at partene i størst mulig utstrekning bør ha styring over eget nærmiljø. Dette kommer bl.a. til uttrykk gjennom departementets forslag om retten til å få tildelt tomt(er) på egen eiendom. Ved fortetting av villahager vil dette, etter departementets mening, framstå som særlig viktig.

Departementet legger til grunn at det ikke skal være funksjonsblanding mellom forvaltning og jordskifterett.

Flere av høringsinstansene gir uttrykk for at det bør være enighet ved anvendelse av de nye sakstypene. Departementets forslag bygger på enighet samt 2/3 flertallsløsninger. Departementet kan ikke se sterke nok hensyn for at et lite mindretall skal kunne hindre det store flertall i å kunne oppnå økning av årlig inntekt eller formue. Særlig gjelder dette når mindretallet ikke bare holdes skadesløs, men får et rettskrav på å få en netto verdiøkning på egen eiendom.

Advokatforeningen reiser spørsmål om gjeldende rettsmiddelordning. Departementet vil gjøre dette til gjenstand for en bred vurdering ved det bebudede moderniseringsarbeid av jordskifteloven. Dette arbeidet vil starte for fullt i 2005.

3.5 Andre forhold

Enkelte av høringsinstansene tar opp spørsmålet om kommunene skal kunne kreve jordskifte i byer og tettsteder. Den norske Advokatforening foreslår dette, og mener at kommunene i slike tilfeller også skal dekke saksomkostningene. Advokatforeningen viser til at det offentlige dekker saksomkostningene ved ekspropriasjon og at tilsvarende bør gjelde ved jordskifte. Når en kommune eksproprierer til for eksempel boligformål, betaler kommunen for nødvendige utgifter i anledning skjønnssaken, jf. skjønnsprosessloven § 54 første ledd. Vanlig praksis er likevel at markedet, d.v.s. tomtekjøperne, senere betaler for disse kostnadene når de erverver tomtene. Ved jordskifte erverves ikke tomtene av kommunen. Følgelig vil heller ikke kommunen kunne få inndekket saksomkostningene ved jordskifte. Etter departementets mening vil dette kunne føre til at kommunene ble en «passiv betaler» av saksomkostninger i jordskiftesaker, mens grunneierne vil få gevinsten. Departementet viser til at de nye sakstypene som foreslås i jordskifteloven i hovedsak knytter seg til gjennomføring av utbyggingsplaner etter plan- og bygningsloven. Departementet viser til at de foreslåtte lovregler er innrettet mot det privatrettslige område. En mener derfor at saksomkostningene på samme måte som ellers må dekkes innenfor dette område.

Det offentliges kravskompetanse etter jordskifteloven ble kritisert av «Løkenutvalget». Det ble bl.a. sett på som betenkelig i forhold til disposisjonssprinsippet. I Ot. prp. nr. 106 (2002-2003) uttaler departementet at det offentliges kravskompetanse vil bli gjenstand for vurdering. En slik vurdering vil bli gjort i forbindelse med den bebudede totalgjennomgang av jordskifteloven.

Flere av høringsinstansene viser til den forholdsvis lange tid det går fra krav om jordskifte blir reist, til saken er avsluttet. En sak for jordskifterettene tar i gjennomsnitt 2,4 år fra saken er krevet, til den avsluttes. Målet for sivile saker ved de ordinære domstolene er ca. 0,6 år. Departementet viser til at det er store materielle forskjeller mellom sakene ved de to domstolene. Sakene etter jskl. § 2 kan best sammenlignes med skjønnssakene ved de ordinære domstolene. I jordskiftesaker skal gjeldende grenser og eiendomsforhold klarlegges og avgjøres, arealer skal verdsettes, skifteplan lages, bruksretter etableres, bruksretter avløses, grenser etableres, avmerkes og innmåles o.s.v. Dette forklarer i noen grad tidsbruken, men departementet mener likevel at tidsforbruket må reduseres. Dette er en viktig målsetting ved det bebudede arbeid med en modernisering av jordskifteloven.

Departementet slutter seg til mindretallet, medlemmet Stensrud, om behovet for mest mulig generelle regler i jordskifteloven. Departementet mener at dette kommer til uttrykk ved presiseringen av at jskl. § 2 gjelder for alle typer eiendommer i hele landet. Dette gjelder også forslagene til de to nye sakstypene; fordeling av planskapte arealverdier og fordeling av kostnader og avbøting av planskapte ulemper, jf. fordeling av forslagene til nye bokstaver h og i under jskl. § 2. Departementet mener at hensynet til mest mulig generelle regler bør tillegges vekt i det bebudede lovarbeidet.